Ответственность депутатов представительных органов муниципального образования в Южном Федеральном округе
Депутат - это лицо, избранное в представительный орган местного самоуправления на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании, уполномоченное представлять в нем интересы избирателей, населения муниципального образования.
Данное определение депутата представительного органа местного самоуправления требует корректировки в части избрания в представительный орган на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании.
Основанием для такого утверждения является норма части 4 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в которой, закреплено, что представительный орган муниципального района может быть сформирован двумя способами:
1. путем прямых выборов депутатов;
2. путем делегирования глав поселений и депутатов представительных органов поселений избираемых их своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства.
Второй способ формирования представительных органов местного самоуправления муниципальных районов нашел свое отражение в Законе Ставропольского края 22 июля 2004 г. № 60-кз «О некоторых вопросах организации местного самоуправления на территориях районов Ставропольского края» в статье 4, которого закреплено: «Советы муниципальных районов первого созыва, формируемые путем делегирования представителей, создаются не ранее 30 дней и не позднее 50 дней со дня вступления в силу постановления Государственной Думы Ставропольского края о начале формирования данных советов, инициируемого Губернатором Ставропольского края.
Срок полномочий советов муниципальных районов первого созыва, сформированных путем делегирования представителей, составляет три года.
Советы муниципальных районов первого созыва, формируемые путем делегирования представителей, создаются из представителей городских и сельских поселений муниципального района (далее - поселения): глав поселений, входящих в состав совета муниципального района по должности, и депутатов представительных органов поселений, избираемых данными органами из своего состава. От каждого поселения в состав совета муниципального района входят глава поселения и два депутата представительного органа поселения».
На основании вышеизложенного необходимо внести соответствующую корректировку в определение понятия депутат представительного органа местного самоуправления и изложить в следующей редакции.
Депутат - это лицо, избранное в представительный орган местного самоуправления на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании, уполномоченное представлять в нем интересы избирателей, населения муниципального образования, либо делегированный из состава представительного органа поселения, или являющимся главой поселения для представления интересов поселения в представительном органе муниципального района.
Проводимая в стране реформа местного самоуправления и принятый в ее рамках в Федеральных закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вольно или невольно перемещают акцент внимание на коллегиальные органы местного самоуправления, а следовательно и депутатов этих органов, возлагая на них все большую ответственность за развитие муниципальных образований различных типов (поселение, округ, район). Рассматривая правовое положение местных представительных органов и соответственно депутатов, следует отметить, что исторически в советской юридической науке господствовал тезис о единовластии и полновластии советов на основе соподчиненности своих составных звеньев.
Депутат - это не только представитель в коллегиальном органе муниципальной власти населения проживающего на территории соответствующего муниципального образования. Одновременно он является представителем этого органа как перед избирателями, населением муниципального образования, так и перед другими органами власти, хозяйствующими субъектами. Депутату обеспечиваются условия для беспрепятственного осуществления своих полномочий. Депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. Такое положение дел как нам представляется не способствует приходу в представительные органы профессионально подготовленных людей. Работая на общественных началах сложно добиться хороших результатов в управлении местным хозяйством.
Депутат избирается на срок полномочий своего представительного органа местного самоуправления. Срок полномочий представительного органа местного самоуправления, формируемого непосредственно избирателями, определяется уставом муниципального образования в соответствии с федеральным законом и не может быть менее двух и более пяти лет.
Полномочия депутата начинаются со дня его избрания и прекращаются с момента начала работы представительного органа нового созыва. Днем избрания депутата является день голосования, в результате которого гражданин избран депутатом представительного органа местного самоуправления. Депутатом может быть гражданин Российской Федерации, достигший 18 летнего возраста, дееспособность которого не ограничена судом.
В соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации система органов местного самоуправления была выведена из системы органов государственной власти, что обусловило слом прежних административных механизмов контроля за местными представительными органами и депутатами со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Однако так как функционирование представительных органов местного самоуправления и народных избранников обладающих правом представлять интересы населения и принимать коллегиально решение от его имени, действующие на территории муниципального образования, невозможно без наличия механизмов их ответственности, то законодателем были предложены иные их модификации, которые, по нашему мнению, нуждаются в детальном правовом анализе.
Длительная дискуссия юристов о содержании самого понятия « ответственность» оказалась весьма плодотворной. Она, во-первых, показала, каким многофакторным феноменом является ответственность. Во-вторых, помогла выявить разнообразные черты содержания различных видов юридической ответственности. В-третьих, привела к выводу о необходимости дифференцированного подхода к ответственности в зависимости от сферы социальных отношений и социальной роли субъектов ответственности. Было бы ошибкой игнорировать высказанные в процессе полемики взгляды, руководствуясь лишь тем, что они не отвечают представлениям автора, и пытаться с нуля разрабатывать концепцию ответственности. Ответственность принято рассматривать в двух аспектах: позитивном (перспективном) и негативном (ретроспективном). Ученых-юристов, рассматривающих вопросы ответственности в публичном праве, условно можно разделить на две группы: сторонников только негативной ответственности и сторонников ответственности «двухаспектной», включающей как негативную, так и позитивную.
Позитивная ответственность есть осознание и воспроизведение личностью в своем поведении необходимости выполнения долга. Юридическая ответственность представляет собой разновидность негативной ответственности. Это реагирование государства в лице должностных лиц или органов на правонарушение и обязанность правонарушителя претерпевать неблагоприятные последствия.
Согласно этому подходу, ответственность депутатов представительных органов местного самоуправления реализуется, во-первых, как позитивная ответственность, т. е. ответственная деятельность по решению вопросов местного значения; во-вторых, как негативная ответственность - ответственность депутатов перед населением в результате утраты доверия, перед государством - в случае нарушения действующего законодательства, перед физическими и юридическими лицами - в порядке, предусмотренном действующим законодательством.
В юридической литературе остается спорным вопрос о том, является ли депутат должностным лицом. По нашему мнению является, т.к. при избрании его населением наделяется определенными властными полномочиями по решению вопросов местного значения. Кроме того, принимает участие в решении вопросов местного значения и несет как коллективную, так и индивидуальную ответственность за принимаемые решения.
Однако существует и иная точка зрения, при которой выборным должностным лицом депутат является только в том случае, если он занимает должность в представительном органе и работает на постоянной основе. Косвенное подтверждение мы нашли в ст. 31 Устава города-курорта Железноводска Ставропольского края, в которой сказано: «Председатель Совета города является выборным должностным лицом Совета города, осуществляет организацию деятельности Совета города по реализации полномочий, отнесенных Федеральным законом, законами Ставропольского края, настоящим Уставом к ведению Совета города».
Депутат, будучи выборным должностным лицом представительного органа местного самоуправления, предпринимающим в соответствии со своими функциями определенные действия, которые могут повлечь за собой не только позитивные, но и негативные последствия, должен быть поставлен в условия, которые бы минимизировали возможность нарушения интересов населения, физических лиц, то есть влекли ответственность за нарушение этих интересов.
Рассматривая механизм реализации муниципально-правовой ответственности депутата представительного органа местного самоуправления, следует отметить, что, народный избранник ответственен, прежде всего, перед населением его избравшим. По нашему мнению формулировка статьи Федерального закона в отношении депутатов представительных органов местного самоуправления не точна. Депутат, ответственен не перед всем населением, а непосредственно перед своими избирателями, и только они могут создать инициативную группу по его отзыву.
Ответственность депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением, установлена в статье 71 Федерального закона и предусматривает, что основание наступление ответственности и механизм ее реализации определяются в уставах муниципальных образований. Кроме того, указано, что население муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Часть 2 статьи 24 закрепляет, что основанием для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и процедура отзыва указанных лиц устанавливаются уставами муниципального образования. Основаниями для отзыва указанных лиц могут служить только их конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. Процедура отзыва должна обеспечить этим лицам возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва. Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных на территории муниципального образования (избирательном округе).
Рассматриваемая норма является отсылочной т.к. для решения вопросов муниципально-правовой ответственности необходимо обратиться к уставам муниципальных образований. Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указывал, что основанием ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением является утрата доверия. Однако не конкретизировалось, что понимает законодатель под термином «утрата доверия», поэтому конкретизация этого понятия осуществлялось в законах субъектов Российской Федерации и нормативных актах муниципальных образований.
Статья 76 Устава города Майкоп Республики Адыгея закрепляет, что: «Ответственность выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением наступает в результате утраты доверия населения путем отзыва избирателями, в соответствии с законодательством Российской Федерации, Республики Адыгея и Положением о порядке отзыва выборного должностного лица местного самоуправления».
Формула «утрата доверия» - самая общая и не дает возможность определить причину этой утраты. Но потому, как регулирует этот вопрос законодательство субъектов Российской Федерации (ст. 1 Закона Республики Дагестан от 11 февраля 1997 г. № 4 (в ред. 09.12.2003 г.) «Об отзыве депутата представительного органа местного самоуправления в Республики Дагестан»), можно сделать вывод, что в данном случае речь идет о разных причинах, суть которых в том, что депутат, выборное должностного лицо может быть отозвано в связи с совершением им действий (бездействия), повлекших утрату доверия населения к нему.
« Депутат представительного органа местного самоуправления (далее - депутат), не оправдавший доверие избирателей, выразившееся в установленном судом нарушении Конституции Российской Федерации, федеральных законов, Конституции Республики Дагестан, законов Республики Дагестан, нормативных правовых актов Государственного Совета Республики Дагестан, Народного Собрания Республики Дагестан, Правительства Республики Дагестан и Устава муниципального образования, может быть отозван по решению избирателей в порядке, установленном настоящим Законом и Уставом муниципального образования».
И в том, и в другом случае формула отзыва более конкретна, чем в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», но считать ее оптимальной вряд ли стоит. Конечно, в Законе невозможно дать исчерпывающий и закрытый перечень причин для постановки вопросов об отзыве, однако здесь возможно определить хотя бы некоторые конкретные параметры невыполнения обязанностей - непосещение по неуважительным причинам определенного количества заседаний представительного органа, неоднократное невыполнение поручений представительного органа, его комитетов или комиссий, например, необоснованно затянутая разработка проекта бюджета.
Отзыв - это крайняя мера, применяемая к депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления. Возможны и более мягкие санкции - коллективное порицание указанных лиц или опубликования решения комиссии по депутатской этике, замечание им со стороны представительного органа. К отзыву следует прибегать, когда использованы эти и другие меры воздействия.
Обобщая практику отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации установила, что в законах ряда субъектов Российской Федерации порядок отзыва необоснованно упрощен или вовсе отсутствует, не предусмотрены гарантии указанных лиц на осуществление ими своих полномочий, нет четких критериев, определяющих объективность и достаточность оснований отзыва. Во многих случаях инициаторы отзыва не указывают основания для возбуждения вопроса об отзыве.
В Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплено, что основания наступления ответственности депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований в соответствии с Федеральным законом.
Не всегда содержатся они и в законах субъектов Российской Федерации находящихся в пределах Южного Федерального округа о статусе депутатов.
При анализе законов субъектов Российской Федерации находящихся в пределах Южного федерального округа, регулирующих порядок отзыва, в частности Закон Республики Адыгея от 25.06.2003 № 146 (с изм. от 31.03.2005) « О порядке отзыва депутата представительного органа и выборного должностного лица местного самоуправления» закреплено, что основаниями отзыва являются:
1. нарушение законодательства Российской Федерации, и (или) законодательства Республики Адыгея, и (или) устава муниципального образования (далее - законодательство);
2. невыполнение полномочий, возложенных законодательством на депутата представительного органа, выборное должностное лицо местного самоуправления.
Отзыв депутата представительного органа, выборного должностного лица местного самоуправления по иным основаниям не допускается.
В соответствии со ст. 1 Закона Республики Дагестан от 11 февраля 1997 г. № 5 (в ред. от 9 ноября 2003 г.) «О порядке отзыва главы муниципального образования, иного выборного должностного лица местного самоуправления»: «Глава муниципального образования, иное выборное должностное лицо местного самоуправления, не оправдавшие доверие избирателей, выразившееся в установленном судом нарушении ими Конституции Российской Федерации, федеральных законов, Конституции Республики Дагестан, законов Республики Дагестан, нормативных правовых актов Государственного Совета Республики Дагестан, Народного Собрания Республики Дагестан, Правительства Республики Дагестан и Устава муниципального образования, могут быть отозваны по решению избирателей в порядке, установленном настоящим Законом и Уставом муниципального образования».
Из федерального закона исчезла «привязка» основания отзыва к такому понятию как «утрата доверия населения». Основания для отзыва должны содержаться в уставах муниципальных образований.
В соответствии со ст. 67 Устава муниципального образования «Приволжский район» Астраханской области: «Ответственность перед населением муниципального образования наступает в случае нарушения настоящего Устава, утраты органами и должностными лицами муниципального образования доверия со стороны населения.
Ответственность органов и должностных лиц муниципального образования перед населением реализуется в виде права на выражение недоверия соответствующим органам и должностным лицам.
Формами ответственности органов и должностных лиц муниципального образования являются отзыв главы района, депутата районного Представительного Собрания, досрочное прекращение полномочий должностных лиц муниципального образования».
В соответствии со ст. 13 Устава городского округа город Камышин Волгоградской области: «Отзыв избирателями депутата, выборного должностного лица городского округа возможен по одному из следующих оснований:
а) нарушение законодательства Российской Федерации и (или) законодательства Волгоградской области, Устава городского округа город Камышин, факт совершения которого установлен соответствующим судом;
б) неоднократное без уважительных причин неисполнение своих обязанностей, установленное соответствующим судом».
В ст. 64 Устава города Лермонтова Ставропольского края закреплено, что основаниями наступления ответственности депутатов и главы города могут служить только конкретные противоправные решения или действия (бездействие), в случае подтверждения их в судебном порядке.
В целом можно отметить, что законы субъектов Российской Федерации используют, существенно разные, подходы к определению понятия «утрата доверия»: от совершения уголовного преступления до отказа от приема жалоб избирателей.
Помимо утраты доверия, основанием ответственности депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением в Республике Адыгеи, является нарушение законодательства Российской Федерации, Уставов муниципальных образований, местных нормативных актов.
В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 24 декабря 1996 г. № 21-П «По делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 г. «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда Российской Федерации город Москва 24 декабря 1996 г.» указано, что по смыслу Конституции Российской Федерации, закрепляющей принципы демократического правового государства, в том числе идеологического и политического многообразия, многопартийности, основанием для отзыва депутата не могут служить его политическая деятельность, позиция при голосовании и т.п.
При наличии оснований указанных в части 1 статьи 71 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» выборное должностное лицо местного самоуправления может быть отозвано. Вопрос о допустимости применения такой меры к депутатам представительных органов стал предметом рассмотрения Конституционным судом Российской Федерации. В частности, в постановлении от 24 декабря 1996 г. Конституционный суд рассмотрел вопрос о конституционности положений об отзыве депутата представительного органа, содержащихся в Законе Московской области от 28 апреля 1995 г. «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы». В результате рассмотрения установления института отзыва депутата законами субъектов Российской Федерации было признано не противоречащим Конституции Российской Федерации.
По данным Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, на уровне местного самоуправления за период с 1996 по 1998 гг. инициировались отзывы 66 глав муниципальных образований в 19 субъектах Российской Федерации. Голосование состоялось в 24 случаях, 13 глав отозваны. После инициирования отзыва 9 глав сложили с себя полномочия, не дожидаясь голосования. В 4 субъектах Российской Федерации инициировались отзывы в отношении 23 депутатов представительных органов местного самоуправления. Голосование состоялось в 8 случаях, отозваны 2 депутата.
Муниципальные образования в своих уставах, с учетом законодательства субъектов Российской Федерации определяют процессуальный механизм реализации права населения на отзыв данных выборных лиц муниципального образования.
При этом следует помнить, что в соответствии с подпунктом «а» пункта 8 статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» на местный референдум не может быть вынесен вопрос о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов местного самоуправления.
В Постановлении от 10 июня 1998 г. «По делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 4, подпункта «а» пункта 3 и пункта 4 статьи 13, пункта 3 статьи 19 и пункта 2 статьи 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» Конституционный суд выразил правовую позицию, состоящую в том, что запретом выносить на местный референдум вопросы о досрочном прекращении полномочий и о досрочных выборах органов местного самоуправления не ограничивается право граждан на осуществления контроля за деятельностью органов местного самоуправления и их должностных лиц в установленных законом формах, включая отзыв населением депутата, члена выборного органа или выборного должностного лица местного самоуправления, если возможность такого отзыва предусмотрена уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.
Конституционный Суд также разграничил институты референдума и отзыва в постановлении от 24 декабря 1996г., указав, что институтом отзыва депутата не ограничиваются права избирать и быть избранными в органы власти, поскольку их содержанием охватывается только процесс избрания, а не последующие отношения между депутатами и избирателями.
Как свидетельствует практика, процедура отзыва депутатов и избранных населением должностных лиц решается не только в уставах муниципальных образований, но и в законах субъектов Российской Федерации о порядке отзыва депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления (Волгоградская область).
Вместе с тем следует иметь в виду, что, обобщая некоторые вопросы судебной практики по гражданским делам, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного суда Российской Федерации отмечала, что отсутствие в законах субъектов Российской Федерации норм о порядке отзыва этих лиц не может рассматриваться как препятствие для введения института отзыва в уставах муниципальных образований.
Аналогичная позиция отражена в Постановлении Конституционного Суда от 2 апреля 2002 г. «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском округе в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева». Кроме того, в указанном постановлении отмечается, что исходя из права населения муниципального образования на самостоятельное определение организации местного самоуправления и при признании федеральным законом возможности введения отзыва выборного должностного лица местного самоуправления законы субъектов Российской Федерации в любом случае не могут препятствовать муниципальным образованиям самостоятельно решать, какие основания и порядок отзыва должностных лиц местного самоуправления должны быть предусмотрены уставом муниципального образования. Самостоятельность муниципальных образований в правовом регулировании института отзыва предполагает возможность либо установления непосредственно в уставе процедуры отзыва, включая дополнительные гарантии прав его участников, либо отсылки к регулирующему данную процедуру закону субъекта Российской Федерации, подлежащему применению при проведении отзыва в муниципальном образовании. Причем такие законы должны исключать вмешательство государственных органов, а также избирательных комиссий субъектов Российской Федерации в процесс отзыва, поскольку иное было бы нарушением конституционных принципов местного самоуправления.
К сожалению, сегодня вопросы ответственности в целом, а муниципально-правовой ответственности в частности не имеют достаточной нормативно-правовой базы ни на одном уровне власти, из чего следует, что размытость механизма применения мер ответственности, отсутствие санкцией и самое главное правовой базы приводит к самоуспокоенности народных избранников всех уровней которая к сожалению переходит в самоуспокоенность и как следствие приводит к различным нарушениям.
Каждый вид юридической ответственности имеет свой набор механизмов, с помощью которых реализуется ответственность депутата представительного органа местного самоуправления. Позитивная ответственность депутата начинает реализовываться с момента его избрания в представительный орган местного самоуправления - наделения правовым статусом. Юридическая ответственность депутата реализуется также не только тогда, когда, например, ставится и решается вопрос о его отзыве, а в ходе применения тех или иных форм контроля за деятельностью депутата со стороны инстанции ответственности.
Одним из структурных элементов содержания ответственности являются ее основания. В комплексе основания ответственности образуют модель ожидаемого поведения. Такая модель закрепляется в законе о статусе депутата представительного органа местного самоуправления субъекта Российской Федерации и уставе муниципального образования. Однако анализ регионального и местного законодательства показывает, что в нем отсутствует четкое формулирование оснований депутатской ответственности перед избирателями. Как правило, единственная норма, которая закрепляет ответственность депутата, указывает на инстанцию ответственности - население. Кроме этого, названные правовые акты содержат указание на возможность отзыва депутата избирателями.
Отдельные нормативны регулирующие вопросы ответственности выборных должностных лиц скорее являются исключением из общей картины, складывающейся в законодательной базе субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа. Обычная мера, принимаемая в большинстве регионов, - это принятие закона субъекта Российской Федерации об отзыве депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления и включение в текущее законодательство о статусе депутатов представительных органов местного самоуправления статьи об ответственности депутата, выборного должностного лица местного самоуправления. Кроме того, в уставы муниципальных образований может быть включена глава, или статья, посвященная ответственности.
Такие меры ответственности за нарушения приняты в Волгоградской области: Закон Волгоградской области «Об отзыве депутата, выборного должностного лица органов местного самоуправления в Волгоградской области» от 10 апреля 2000 года № 390 - ОД (в ред. от 07.10.2002) и статьи 27, 28, 29, посвященные ответственности депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, закреплены в Законе Волгоградской области «О статусе депутата представительного органа местного самоуправления в Волгоградской области» от 3 марта 1997года № 105-ОД. Глава 8 Устава Волгоградской области включает в себя статьи, посвященные ответственности депутатов и должностных лиц местного самоуправления. Такие же законодательные меры, регулирующие деятельность депутатов, приняты в Республике Дагестан, Адыгея, Кабардино-Балкарской Республики и некоторых других регионах.
Но существует и иной подход к законодательному регулированию ответственности депутатов и должностных лиц местного самоуправления, а именно отсутствие в региональном законодательстве закона об отзыве депутата и выборных должностных лиц местного самоуправления. Примером такого подхода может служить Ставропольский край, который в своем законодательном арсенале имеет Закон Ставропольского края от 31.12.1996г. №48-КЗ «О статусе депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Ставропольском крае», статья 34 которого сформулирована так: « Ответственность за невыполнение требований настоящего Закона определяется в соответствии с Законом Ставропольского края». Возникает вопрос: в соответствии с каким? Об этом в законе умалчивается. Кроме этого, имеют место статьи, закрепленные в уставах муниципальных образований Ставропольского края. Глава 8 (статьи 74 - 81) Устава города-курорта Железноводска Ставропольского края посвящена ответственности органов и должностных лиц городского самоуправления, которая по своему содержанию дублирует нормы Федерального закона. Статья 63 Устава городского округа города-курорта Кисловодска Ставропольского края посвящена также этому вопросу.
Ответственность за утрату доверия измеряется отзывом депутатов. Других мер ответственности перед населением законодательство не предусматривает.
Причем отзыв - это крайняя мера, применяемая к депутату. Но возможны и более мягкие санкции - коллективное порицание депутата, замечание ему со стороны представительного органа и доведение этого факта до избирателей, через средства массовой информации. К отзыву следует прибегать, когда использованы эти и другие меры воздействия на депутатов.
Обобщая практику отзыва депутатов представительных органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации установила, что в законах ряда субъектов Российской Федерации порядок отзыва необоснованно упрощен или вовсе отсутствует, не предусмотрены гарантии депутатов на осуществление ими своих полномочий, нет четких критериев, определяющих объективность и достаточность оснований отзыва. Во многих случаях инициаторы отзыва не указывают основания для возбуждения вопроса об отзыве.
Требования к количеству граждан, принимающих участие в голосовании, для признания отзыва состоявшимся, порядок установления итогов голосования по отзыву не адекватны условиям выборов, слабо защищают интересы большинства избирателей, участвующих в выборах депутата представительного органа местного самоуправления.
Депутатская деятельность имеет настолько широкие рамки, настолько пронизана творчеством, она настолько нуждается в свободе, что было бы неверным требовать от закона подробной регуляции этой деятельности. Поэтому основания ответственности депутата должны быть сформулированы вполне определенно и в достаточно общем виде. Необходимо с помощью правовых средств найти баланс между широкими рамками свободного поведения и связанностью депутата волей избирателей. Важно правовыми средствами показать, за что может и должен отвечать депутат, учитывая и потребности избирателей, и возможности депутата.
Как представляется, этим требованиям могла бы отвечать формулировка, предложенная М.А. Красновым: «Депутат принимает на себя ответственность перед избирателями:
а) за полное и своевременное представление воли и защиту интересов избирателей, не противоречащих основным принципам конституции;
б) за осуществление своей предвыборной программы при условии, что те или иные положения не противоречат выраженной воле избирателей;
в) за точное и неуклонное выполнение обязанностей, предписываемых законом о статусе депутата;
г) за соблюдение принятых в обществе норм морали».
В указанной формулировке следует обратить внимание на два термина: «представление воли» и «защиту интересов». При всей их схожести они обозначают два разных понятия.
Представление воли составляет смысл императивного мандата и характеризует мотивацию поведения депутата большей частью именно в представительном органе местного самоуправления. В то же время такое представление возможно лишь по принципиальным, ключевым вопросам.
Защита интересов избирателей характерна для взаимоотношений депутата с иными государственными, муниципальными органами, должностными лицами. Данное понятие охватывает как защиту общественных интересов, так и интересов отдельных избирателей. В этом случае должен быть выработан механизм, во-первых, дифференцирующий соответствующие функции депутата; во-вторых, препятствующий превращению депутатов в ходатаев по делам каждого избирателя.
Депутат представительного органа местного самоуправления должен отвечать не только за реализацию двух своих главных функций - представительских, но и за добросовестное выполнение непосредственно юридических обязанностей, которые в совокупности так же составляют значительную часть императивного мандата. Вполне логично будет представить их выполнение в виде самостоятельного основания ответственности депутата представительного органа местного самоуправления перед избирателями.
Несколько спорным в приведенной формулировке является основание депутатской ответственности морально-этического характера. Безусловно, сами избиратели должны решать, может ли человек с низкой нравственностью представлять их в местном органе власти. Тем не менее, данное основание ответственности все же целесообразно включать в перечень оснований ответственности депутата представительного органа местного самоуправления перед избирателями.
При отзыве депутата вопрос ставится не о самозащите, а о лишении доверия представлять соответствующие интересы. Тут уместна аналогия с неизбранием кандидата в депутаты. В данном случае речь не идет о наказании. Но природа отзыва в принципе такая же. Раз депутат представляет избирателей, значит, они могут в любое время сменить этого представителя и найти ему более достойную замену.
Следует отметить, что на сегодняшний день отношение к институту отзыва депутата далеко неоднозначное. Так, по мнению Е.С. Шугриной, введение института отзыва направлено на усиление связи выборного лица местного самоуправления с населением. За небольшое время избирательной компании, не всегда бывает просто оценить деловые качества депутата. Кроме того, качества, необходимые для избрания и качества, необходимые для принятия управленческих решений - разные. Институт отзыва позволяет вносить достаточно оперативно коррективы в деятельность выборных лиц местного самоуправления. Такой механизм нужен, по своей природе он является достаточно демократичным.
Как демократическую меру рассматривают отзыв депутата представительного органа местного самоуправления и некоторые другие авторы. По их мнению, логично, что судьбу депутата решают те, кто его избрал. И тут не нужны посредники в лице каких-либо органов, которые могут «более обоснованно», «квалифицировано» определить, годится депутат для продолжения осуществления депутатских полномочий или нет.
Противоположную позицию по отношению к отзыву депутата занимают некоторые судьи Конституционного Суда Российской Федерации. Так, судья Конституционного Суда Российской Федерации Т.Г. Морщакова в своем Особом мнении на постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 декабря 1996 года № 21-П по делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 года «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации указывает, что действующее избирательное законодательство исходит не из обязанности, а из добровольности участия в выборах и потому не устанавливает высокие требования к явке избирателей для голосования. При таких условиях введение института отзыва депутата (равно как и члена выборного органа местного самоуправления) избирателями практически не исключает ситуации, когда депутат, получивший на выборах относительное большинство голосов, может быть лишен мандата голосами других избирателей, вообще не голосовавших или голосовавших за других кандидатов. Кандидаты, проигравшие выборы, смогли бы использовать отзыв, чтобы ставить вопрос о лишении полномочий своих политических противников. В тоже время институт отзыва не согласуется с идеями плюрализма в парламентской деятельности и может быть направлен против парламентского меньшинства, что не соответствует условиям функционирования представительной системы в демократическом обществе и противоречит основам конституционного строя (а именно положению п. 1 ст. 1 Конституции Российской Федерации, согласно которому Российская Федерация есть демократическое государство). Аргументы аналогичного содержания приводят в своих Особых мнениях также судьи Конституционного Суда Российской Федерации Н.В. Витрук, М.В. Баглай и А. Л. Кононов.
Как, представляется, введение института отзыва депутата представительного органа местного самоуправления направлено не столько на ограничение его деятельности, сколько на повышение ответственности депутата за принимаемые решения. Отзыв депутат является основной формой реализации негативной юридической ответственности, которая наступает перед избирателями и несет в себе демократическое начало.
По мнению Е.С. Шугриной, будет целесообразным использование собственного советского опыта в части регулирования института отзыва депутатов представительных органов местного самоуправления. Ответственность за нарушение закона наступает перед государством, а не перед избирателями. К тому же трудно рассчитывать, что депутата станут отзывать по этому основанию, если он выполнит социальный заказ избирателей, но при этом нарушит закон.
Помимо утраты доверия, основанием ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением в Чувашской республике является невыполнение своих депутатских обязанностей, совершение действий, порочащих звание депутата представительного органа местного самоуправления. В Республике Адыгеи, является нарушение законодательства Российской Федерации, Уставов муниципальных образований, местных нормативных актов.
Следующей инстанцией ответственности, перед которой несет ответственность депутат, является представительный орган. Не стоит останавливаться на доказательствах того, что основания по данной линии ответственной зависимости не должны дублировать основания ответственности депутата перед избирателями. Четкое разграничение институтов - одно из главных условий обеспечения их действенности и защиты человека от произвола. Практически речь идет об одном основании, которое можно выразить обобщенно или разделить на несколько. Сформулировать общее основание можно следующим образом: несоблюдение установленных правил работы представительного органа местного самоуправления. Депутат, представляя избирателей, одновременно обязан считаться с правилами работы представительного органа. Представительный орган местного самоуправления - это коллегиальный орган власти, механика работы которого основана на «сочетании представительства с членством». «Правила» обеспечивают такое сочетание. Основание ответственности - означает соблюдение дисциплины, без которой не один коллегиальный орган работать не в состоянии. Коллегиальность по своему содержанию предполагает коллективность разработки и принятия решений, а по форме - определенные правила работы, о которых договариваются члены коллегиального органа или, которые устанавливаются законом.
Но при всем при этом нельзя забывать об ответственности, которую несут депутаты, члены выборного органа местного самоуправления за нарушения депутатской этики. Статья 11 Закона Ставропольского края от 31 декабря 1996г. № 48-кз «О статусе депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Ставропольском крае» содержит следующее: «Депутат, член выборного органа местного самоуправления обязаны соблюдать правила депутатской этики. Выступающие на заседаниях выборного органа местного самоуправления не вправе употреблять в своей речи грубые, оскорбительные выражения, наносящие ущерб чести и достоинству депутатов и других лиц, призывать к незаконным действиям, использовать ложную информацию, допускать необоснованные обвинения в чей-либо адрес. Ответственность за нарушения указанных правил устанавливается регламентом выборного органа местного самоуправления». В законе Краснодарского края от 04 августа 1995г. № 12-КЗ «О статусе депутата представительного органа местного самоуправления в Краснодарском крае», в статье 9 указано: «Депутат представительного органа местного самоуправления обязан соблюдать правила депутатской этики, утверждаемые представительным органом местного самоуправления. Ответственность за нарушение депутатом указанных правил устанавливается представительным органом местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством». Какую же ответственность за нарушения прав депутатской этики несет депутат представительного органа местного самоуправления? Ответ на этот вопрос автор попытался получить, изучив ряд регламентов представительных органов.
Что же такое депутатская этика? В статье 41 Регламента Совета города Лермонтова Ставропольского края содержится следующее понятие депутатской этики: «Моральные критерии поведения депутата, которые должны служить идеалам добра, справедливости, гуманизма, милосердия, выработанные опытом человечества. Депутат должен в равной мере охранять собственное достоинство, уважая достоинство других депутатов, должностных лиц и граждан, с которыми он вступает в отношения в связи с исполнением депутатских обязанностей». Статья 24 Регламента города Новочеркасска Ростовской области предусматривает следующее: «выступающие на заседании Думы или его органа депутаты обязаны соблюдать правила депутатской этики. Председательствующий при нарушении этих норм вправе сделать предупреждение о недопустимости такого поведения, а при продолжении лишить выступающего слова. Указанным лицам слово для повторного выступления по обсуждаемому вопросу может быть предоставлено с согласия большинства от присутствующих депутатов. По инициативе председательствующего, группы депутатов (не менее 1/10 от установленного количества депутатов Думы) вопрос о некорректном поведении депутатов направляется в мандатную комиссию. Если выступающий уклоняется от обсуждаемого вопроса, председательствующий может призвать его придерживаться темы». В соответствии со статьей 53 Регламента городской Думы города Краснодара Краснодарского края, «Выступающий в Думе не вправе нарушать правила депутатской этики, употреблять в своей речи грубые, оскорбительные выражения, наносящие ущерб чести и достоинству депутатов Думы и других лиц, допускать необоснованные обвинения в чей-либо адрес, использовать заведомо ложную информацию, призывать к незаконным действиям, вносить предложения, заведомо нарушающие права граждан и действующее законодательство.
В случае нарушения указанных правил председательствующий предупреждает выступающего, а в случае повторного нарушения лишает его права выступления в течение всего заседания».
Вернемся к Регламенту Совета города Лермонтова Ставропольского края, в статье 47 которого закреплены меры воздействия на депутатов: «В случае неоднократного нарушения депутатом этики вопрос о поведении депутата должен быть рассмотрен на заседании Совета города. Совет может принимать по отношению к депутату следующие меры воздействия:
- объявить ему замечание;
- огласить на заседании Совета и через средства массовой информации, факты, о нарушении норм депутатской этики;
- обязать его принести извинения публично;
- инициировать вопрос об отзыве депутата из состава Совета».
Автор считает, что настала необходимость внесения определенных поправок в федеральные законы о местном самоуправлении и в законы субъектов РФ. Следует конкретизировать требования об обязательных положениях уставов муниципальных образований в федеральном законодательстве и законодательстве его субъектов.
Недостаток норм об ответственности депутатов представительных органов состоит в том, что в нормативном акте, устанавливающем права и обязанности депутатов, нет перечня нарушений и видов ответственности, которым могут быть подвергнуты представители народа, нет четкого перечня обязанностей депутата. Неконкретность формулировки той или иной статьи закона субъектов Российской Федерации приводит к тому, что в уставах муниципальных образований перечень прав и обязанностей депутатов формируется на усмотрение муниципальных органов местного самоуправления.
Необходимо закрепление этих норм в законах субъектов Российской Федерации. Следует привести в единый перечень права и обязанности депутатов представительных органов местного самоуправления, установив разнообразные виды ответственности народных избранников за неисполнение возложенных на них обязанностей.
Анализ практической реализации норм, правовых актов, регулирующих деятельность депутатов представительных органов муниципальных образований, показал, что имеет место разночтение и неоднозначное понимание требований правовых актов.
Важнейшей чертой деятельности депутатов представительных органов муниципальных образований является постоянная их опора и поддержка избирателей. Отсюда долг каждого депутата - заботиться о том, чтобы связь с населением становилась все прочнее, шире, многообразнее. Работа народного избранника - это не только участие в заседаниях представительного органа и постоянных комиссиях и комитетах, членом которых он является, а еще и кропотливая, каждодневная деятельность в избирательном округе, трудовом коллективе. Руководствуясь прежде всего общегосударственными интересами, депутат призван учитывать наказы и пожелания избирателей, а также экономические, культурные, национальные и иные особенности той местности, в которой он проживает и от которой он избран. Укрепление связи представительных органов с гражданами, проживающими на территории этого муниципального образования, во многом зависит от того, какую работу проводят депутаты непосредственно среди населения. В законодательстве предусматривается обязанность депутатов заниматься решением проблем своих избирателей и населения всего муниципального образования. Депутат получает свои полномочия в результате избрания его в представительный орган от соответствующего избирательного округа.
Введение института отзыва направлено на усиление связи депутата представительного органа местного самоуправления с населением. За небольшое время избирательной кампании не всегда бывает просто оценить деловые качества депутата. Кроме того, качества, необходимые для избрания, и качества, необходимые для принятия управленческого решения, - разные. Отзыв позволяет вносить достаточно оперативно коррективы в деятельность выборных лиц местного самоуправления, поэтому такой механизм нужен, по своей природе он является достаточно демократичным.
В качестве дополнительных мер ответственности депутата перед избирателями автор хотел бы предложить лишать депутата материального содержания на определенный срок, в случае повторного нарушения - на более длительный срок; рассмотреть вопрос о сокращении периода дополнительного отпуска; и наконец, при неоднократном нарушении норм этики, за потерю связи с избирателями выступить с инициативой об организации процедуры отзыва избирателями своего незаконопослушного избранника.
Применительно к рассматриваемой теме понятие ответственности в широком значении этого слова употребляется как отношение выборных должностных лиц местного самоуправления к населению муниципального образования, ко всему обществу или государству с точки зрения выполнения возложенных на них задач и требований.
В узком, юридическом значении под термином «ответственность» понимается реакция государства на совершенное органом или выборным должностным лицом местного самоуправления правонарушения, связанное с претерпеванием последним неблагоприятных для него последствий.
Представляется, что уяснение природы юридической ответственности выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением необходимо для определения круга субъектов правоотношений, могущих устанавливать конкретные основания ответственности, определять порядок привлечения к ответственности.
Так же важным остается вопрос о круге субъектов, обладающих правом инициализации процедуры отзыва депутата представительного органа местного самоуправления.
На основании анализа законодательства субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа, уставов и иных нормативно-правовых актов органов местного самоуправления, представляется возможным выделить следующих субъектов инициализации процедуры отзыва выборного должностного лица местного самоуправления: 1) гражданин (лицо, постоянно или преимущественно проживающее на территории муниципального образования, от которого избиралось должностное лицо); 2) группа граждан; 3) избирательное объединение (в отношении выдвинутого ими в депутаты или на пост главы муниципального образования лица); 4) группа депутатов представительного органа местного самоуправления.
По нашему мнению, в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. предлагается внести изменения, которые позволили бы применять институт отзыва депутата и иного выборного должностного лица местного самоуправления, предусмотренного ст. 24 Закона, в отношении депутатов представительного органа муниципального района, формируемого не на основе прямых выборов, а путем его комплектования из числа депутатов представительных органов поселений, входящих в состав муниципального района.
Также в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. возможно внести изменения позволяющие выступать с инициативой отзыва главы муниципального района, например, представительному органу поселения, входящего в состав муниципального района.
Автор: Кочерга А.А.