06.03.2012 7125

Ответственность главы муниципального образования в Южном Федеральном округе

 

Глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава. В случае избрания на муниципальных выборах он либо входит в состав представительного органа местного самоуправления с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию. Если главу избирает представительный орган, то он является по должности его председателем, либо возглавляет местную администрацию. Глава муниципального образования не может быть одновременно председателем представительного органа и главой местной администрации.

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В соответствии со ст. 20 Устава Левокумского муниципального района Ставропольского края Глава муниципального района избирается советом муниципального района из своего состава и является его председателем. При этом Глава муниципального района осуществляет свои полномочия на непостоянной основе.

С принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» фактически начался новый этап реформы местного самоуправления в России.

До 1 января 2006 года повсеместно на всей территории России созданы муниципальные образования двух уровней: городские и сельские поселения, городские округа, а также муниципальные районы, до 1 ноября 2005 г. проведены выборы в органы местного самоуправления. Таким образом, количество выборных должностных лиц местного самоуправления многократно возросло. Можно предположить, что среди избранных лиц окажутся и случайные люди, для которых интересы и нужды населения не будут приоритетными в их деятельности. Нельзя исключить и совершения некоторыми выборными должностными лицами противоправных действий. Поэтому установленная Федеральным законом ответственность депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением мера крайне необходимая.

В настоящее время правовой статус главы муниципального образования представляет несомненный интерес в научном плане и является предметом многочисленных споров, как среди практических работников, так и среди ученых, специализирующихся в муниципально-правовой проблематике.

Рассматривая правовой статус главы муниципального образования, следует отметить, что, формируя правовые основы системы местного самоуправления, законодатель определил главу муниципального образования как выборное должностное лицо, возглавляющее деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования.

Однако, в практике муниципального строительства в отношении самостоятельности Главы муниципального образования возникает много вопросов. Это вызвано тем, что в настоящее время вместо единой советской государственной системы в России создано два уровня управления обществом - государственная власть и местное самоуправление.

Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования. Отчетность - это один из способов, причем по своей природе наиболее действенный, контроля со стороны населения и представительного органа местного самоуправления.

Срок полномочий главы муниципального образования, избираемого представительным органом из своего состава, ограничивается сроком полномочий соответствующего представительного органа. Полномочия главы муниципального образования начинаются с момента его вступления в должность и прекращаются с момента, вступления в должность следующего главы муниципального образования. Днем избрания главы муниципального образования считается день, в который он был избран. Днем избрания главы, избираемого представительным органом из своего состава, является день вступления в силу решения представительного органа об избрании главы.

Усиление властных позиций главы муниципального образования в значительной мере было обусловлено тем, в соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации местное самоуправление было выведено из системы органов государственной власти, тем самым подтверждая самостоятельность органов местного самоуправления в пределах своих полномочий, выводя органы местного самоуправления, а, следовательно, и главу муниципального образования из системы органов государственной власти. Как следствие нарушилась единая система формы контроля за деятельностью должностного лица, осуществляющего управление на местном уровне. Последствие этого явилась ситуация, когда главы муниципальных образований получили значительную самостоятельность, которая должна была контролироваться и ограничиваться системой правовых механизмов. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», установил ответственность главы муниципального образования в главе 10 «Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью». В соответствии со ст. 70 вышеупомянутого закона органы и должностные лица местного самоуправления, в число которых входит и глава муниципального образования несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами.

Следует признать, что отмеченные механизмы ответственности в период формирования и становления современной системы местного самоуправления являлись в значительной мере не проработанными и не имеющими практического механизма их реализации.

В связи с этим, с особой остротой встает вопрос о совершенствовании механизмов ответственности главы муниципального образования, как высшего выборного должностного лица местного самоуправления, в значительной мере определяющего функционирование системы местного самоуправления. Нечеткое правовое решение этого вопроса является источником серьезнейших политических рисков.

Рассматривая поставленную проблему, нам представляется правильным выделить следующие основные элементы, обеспечивающие функционирование правового механизма ответственности главы муниципального образования:

1. механизм ответственности главы муниципального образования перед местным населением;

2. механизм ответственности главы муниципального образования перед государством;

3. механизм муниципального внутрисистемного контроля в отношении главы муниципального образования.

Рассматривая механизм ответственности глав муниципальных образований перед местным населением следует указать, что в общих чертах он установлен в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», содержащем статьи об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением.

Данный закон установил такой вид ответственности, как отзыв депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц. Однако, основания наступления ответственности и порядок решения соответствующих вопросов должны определяться уставами муниципальных образований в соответствии с требованиями вышеуказанного закона. С учетом всего вышеизложенного, следует констатировать тот факт, что в настоящее время практическая реализация процедуры отстранения Главы муниципального образования от занимаемой должности в результате выражения ему недоверия населением муниципального образования является очень проблематичной, что порождает нестыковку между правом населения избрать главу муниципального образования и правом населения привлечь его к ответственности.

Таким образом, федеральный и региональные законодательные органы оставляют вопрос регламентации оснований, условий и порядка отзыва на усмотрение населения (если устав принимается на местном референдуме) или представительного органа местного самоуправления. Нередко муниципальные образования стоят перед выбором: указывать основания в самом общем виде или же конкретизировать их. Тем более что в юридической науке нет единства мнений по этой проблеме. Одни авторы считают предпочтительнее устанавливать основания отзыва в общей форме, так как трудно предусмотреть все возможные причины отзыва. Другие, наоборот, предлагают назвать конкретные правовые основания отзыва.

Отзыв выборного лица местного самоуправления населением по конкретным правовым основаниям является мерой (санкцией) муниципально-правовой ответственности. Ее суть заключается в заложенной в уставе муниципального образования возможности применения принуждения к выборному лицу в случае принятия им конкретных противоправных решений или совершения им противоправных действий, (бездействия), подтвержденных в судебном порядке.

Как можно понять из содержания ст. 71 закона отзыв населением выборных лиц местного самоуправления не является единственной мерой ответственности. Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены и иные санкции за конкретные муниципальные правонарушения, например, замечание или предупреждение выборному лицу со стороны собрания избирателей, заслушавшего его сообщение о проделанной работе.

Следует признать, на практике применение указанного вида ответственности является достаточно проблематичным, так как в уставах муниципальных образований процедура отзыва главы муниципального образования, как правило, не закрепляется, а если и закрепляется, то очень абстрактно, в общих фразах.

Кроме того, двух уровневая система местного самоуправления порождает ряд трудностей в применении отзыва выборного должностного лица - главы муниципального образования. Необходимо в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. возможно внести изменения позволяющие выступать с инициативой отзыва главы муниципального района, например, представительному органу поселения, входящего в состав муниципального района.

На основе анализа уставов муниципальных образований, следует отметить, что в них, как правило, применительно к отзыву Главы муниципального образования не определяются: основания отзыва; порядок возбуждения вопроса об отзыве; субъект, наделенный правом назначить голосование по вопросу отзыва; процедура сбора подписей; порядок финансирования и проведения агитации; процедура назначения, проведения и подведения итогов голосования; последствия голосования; порядок прекращение полномочий Главы муниципального образования; меры принуждения к отставке в случае отказа Главы прекратить свои полномочия в случае выражения недоверия.

Помимо ответственности Главы муниципального образования перед населением в системе ответственности Главы муниципального образования следует выделить механизм его ответственности перед государством, анализ которого представляется достаточно интересным в научном плане.

В настоящее время, в статье 74 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» прописан следующий механизм.

В случае, если Глава муниципального образования, принял противоречащий действующему законодательству нормативный акт, если такие противоречия установлены соответствующим судом, то он обязан в двухмесячный срок, или срок установленный решением суда, принять в пределах своих полномочий меры по исполнению решения суда. В случае совершения Главой муниципального образования действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, если это установлено соответствующим судом, а соответствующее должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.

Указанные выше действия Глав муниципальных образований являются основаниями для наступления в отношении них мер муниципально-правовой ответственности, которая будет выражаться в их отрешении от должности Главы муниципального образования или местной администрации, руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Закрепленная в законодательстве процедура отрешения Главы муниципального образования схематично может быть сведена к следующему юридическому составу:

1. Вынесено решение суда о признании местного нормативного акта, не соответствующим законодательству.

2. Решение суда не исполняется Главой муниципального образования, в течение двух месяцев со дня вступления в силу судебного решения.

3. Совершение Главой муниципального образования действий, в том числе издания правового акта, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, или наступление иного вреда, признанного судом.

4. Имеется предупреждение Главы муниципального образования высшим должностным лицом субъекта РФ о возможности его отрешения.

5. Глава муниципального образования в течении месяца со дня объявления указанного письменного предупреждения не принимает мер по исполнению решения суда.

6. Как следствие всего вышеперечисленного это - отставка.

Следует особо отметить, что только лишь при соблюдении всех элементов приведенного юридического состава Глава муниципального образования может быть отрешен от должности, актом высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, не позднее шести месяцев со дня вступления в силу соответствующего решения суда. Причем, если в течении, трех месяцев со дня вступления в силу решения суда Главой муниципального образования не отменен незаконный нормативный акт то следует соответствующей реакции высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Рассматривая механизм ответственности Главы муниципального образования перед государством, отметим, что приведенная схема ответственности Глав муниципальных образований в настоящее время все же далека от идеальной. Как отмечают в своей работе А.А. Сергеев и В.Г. Розенфельд, приведенный механизм ответственности Глав муниципальных образований имеет ряд недостатков, а именно:

1. не предусмотрена ответственность Глав муниципальных образований за систематическое издание незаконных нормативных актов, в последствии своевременно отменяемых ими;

2. основанием ответственности Глав муниципальных образований является не издание незаконных актов, а только лишь неисполнение в срок судебных решений об их отмене;

3. в случае отсутствия в муниципальном образовании выборного Главы муниципального образования, назначаемый по контракту Глава местной администрации не подпадает под действие указанного механизма ответственности перед государством.

Помимо вышеуказанных аргументов, ставящих под сомнение значимость существующего механизма ответственности Глав муниципальных образований, следует отметить, что косвенным подтверждением его недостаточной эффективности является тот факт, что приведенный механизм не имеет практики применения, позволяющей оценить его проработанность. Однако, не стоит отрицать и положительные стороны существования подобных правовых механизмов ответственности, так как даже отмеченная гипотетическая возможность отрешения Глав муниципальных образований была расценена некоторыми из них как нарушение их самостоятельности и стала предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации, который рассматривая законность прежней редакции механизма отрешения Глав муниципальных образований в своем постановлении от 16 октября 1997 года №14-П «По делу о проверке конституционности п.3 ст.49 Федерального закона от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», отметил, что установленная законом возможность досрочного прекращения полномочий выборного должностного лица местного самоуправления не противоречит Конституции Российской Федерации.

Однако, в целях совершенствования анализируемого механизма ответственности, по нашему мнению, следовало бы значительно упростить приведенную процедуру за счет делегирования федеральному суду общей юрисдикции права отрешать Глав муниципальных образований в случае систематического издания нормативных актов, не соответствующих требованиям законодательства и повлекших нарушение прав и свобод гражданина, или наступление иного вреда, признанного судом.

В статье 76 Закона закреплена ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами, Глава муниципального образования, являясь выборным должностным лицом местного самоуправления несет ответственность перед различными физическими и юридическими лицами в случае совершения действий, нарушающих основные права и свободы и причиняющих имущественный и иной ущерб. Эта ответственность носит гражданско-правовой характер и наступает в судебном порядке. Убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления или выборных должностных лиц органов местного самоуправления, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта органа местного самоуправления, подлежат возмещению муниципальным образованием (ст. 16 ГК РФ).

Можно выделить 3 основания наступления ответственности.

Первый случай - принятие органами и выборными должностными лицами местного самоуправления незаконных правовых актов, нарушающих права и свободы граждан. Такие правовые акты могут быть обжалованы любым гражданином, который считает, что его права были нарушены. Порядок обжалования регулируется гл. 24 и 25 ГПК Российской Федерации и Законом Российской Федерации от 27 апреля 1993г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».

В суд могут быть обжалованы любые акты как нормативного, так и индивидуального характера.

Гражданин, вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, учреждению, предприятию или объединению, общественному объединению, должностному лицу, государственному служащему. При этом закон предоставляет гражданину право выбора, в какой суд обратиться: по месту своего жительства или по месту нахождения органа и (или) выборного должностного лица местного самоуправления.

По результатам рассмотрения жалобы суд выносит решение. Установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы.

Во втором случае органы или выборные должностные лица местного самоуправления несут ответственность, если своими противоправными действиями они причинили имущественный или иной (например, моральный) вред. На них в таком случае ложится обязанность возместить (компенсировать) причиненный ущерб.

Возмещение ущерба в таком случае регулируется ст. 1069 ГК РФ. Данная статья сформулирована с учетом требований ст. 33 и 153 Конституции Российской Федерации и ст. 16 ГК РФ и является специальной. В ней предусмотрены особенности, отличающие ее от общих правил деликтной ответственности. Они выражаются, во-первых, во властно-административном, т. е. юридически обязательном, одностороннем характере действий органов местного самоуправления, а также их должностных лиц; во-вторых, в том, что причинение вреда вызвано противоправными действиями указанных субъектов.

Виды и формы деяний, причиняющих вред, весьма многообразны. Ими могут быть различные нормативные или индивидуальные акты, которые направлены гражданам и юридическим лицам и подлежат обязательному исполнению. Таковым может быть и противоправное бездействие, так как непринятие необходимых мер, предусмотренных законами и иными правовыми актами, может также привести к причинению вреда.

Следует обратить внимание, что возмещение вреда производится не за счет самих должностных лиц, чьи действия или бездействие и вызвали, собственно, причинение ущерба, а за счет казны муниципального образования. Это связано с тем, что должностные лица органов местного самоуправления не являются субъектами гражданского права. От имени казны муниципального образования в соответствии со ст. 1071 ГК РФ обычно выступают соответствующие финансовые органы.

Третий случай связан с причинением вреда органами и должностными лицами местного самоуправления не в сфере властно-административных отношений, а в результате хозяйственной и технической деятельности. Органы местного самоуправления в соответствии со ст. 41 Закона являются юридическими лицами. Это означает, что они самостоятельно выступают в гражданском обороте и несут ответственность за совершаемые ими действия, но от имени органа местного самоуправления действует, как правило, Глава муниципального образования. Который своим действием или бездействием может инициировать привлечение к ответственности орган местного самоуправления от имени, которого выступает в том числе и в гражданском обороте.

Ответственность органов местного самоуправления (Главы муниципального образования) может наступать, например, в результате невыполнения ими условий гражданско-правовых договоров с физическими и юридическими лицами. Ответственность в таком случае наступает в общем порядке (ст. 1064 ГК РФ).

В случае причинения вреда источниками повышенной опасности, принадлежащими органам местного самоуправления (например, машиной местной администрации), ответственность наступает в соответствии со ст. 1079 ГК РФ.

Контроль и надзор за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, закреплен в статье 77 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Надзор за соблюдением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов осуществляют различные государственные органы. В первую очередь это органы прокуратуры.

В соответствии с п. 2 ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. от 22 августа 2004 года) прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением законов органами местного самоуправления, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.

Прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждают уголовное дело или производство об административном правонарушении, требуют привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегают о недопустимости нарушения закона.

Прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами или должностными лицами местного самоуправления вправе применить следующие меры прокурорского реагирования:

- протест;

- представление об устранении нарушений закона.

Прокурор или его заместитель приносят протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращаются в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляют в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.

В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.

Надзор за соблюдением органами местного самоуправления законности в отдельных сферах могут осуществлять и другие государственные органы.

Анализ механизма ответственности Главы муниципального образования, по нашему мнению, будет не полным в случае, если не указать механизм внутрисистемного контроля в отношении Глав муниципальных образований в системе муниципальной власти. Схематично данный механизм определен п.9 ч.10 статьи 35 Федерального Закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в которой определено, что контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения, находится в исключительной компетенции представительных органов местного самоуправления.

В данной статье законодатель определил, что контролирующие функции в отношении Главы муниципального образования в системе муниципальной власти возложены на местный представительный орган. Однако, в данном вопросе есть определенные проблемы, состоящие в том, что волеизъявление Главы муниципального образования, избранного всем местным населением, равно лишь единогласному волеизъявлению всех депутатов местного представительного органа, получение которого является достаточно проблематичным в случае возникновения противоречий между отмеченными муниципально-властными субъектами.

Кроме того, практика показывает, что в случае возникновения конфликта между представительным органом и Главой муниципального образования местного самоуправления при осуществлении контрольных полномочий наиболее часто возникают судебные споры между ними по поводу отмены тех или иных решений. При этом, по нашему мнению, ключевой недоработкой законодателя является то, что местный представительный орган, де-факто наделенный контрольными полномочиями в системе муниципальной власти, де-юре не наделен полномочиями по самостоятельной отмене незаконных правовых актов Главы муниципального образования.

Достаточно спорной является правовая схема в соответствии с которой контролирующий субъект вправе лишь предложить подконтрольному - Главе муниципального образования принять меры по устранению тех или иных нарушений, а при невыполнении - обратиться в суд. Очевидно, что в настоящее время полномочия представительного органа местного самоуправления являются недостаточными для осуществления действенного контроля, за Главой муниципального образования в системе муниципальной власти.

Кроме того, немаловажным является тот факт, что муниципальными образованиями выбраны структура при которой глава муниципального образования - является председателем представительного органа местного самоуправления и высшим должностным лицом муниципального образования, а следовательно он подконтролен сам себе.

Федеральным законом, предусматривается возможность формирования в муниципальных образованиях специального контрольного органа муниципального образования, который образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Обжалование в суд решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, получило закрепление в статье 78 Закона.

Право обжаловать решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления закреплено в ч. 2 ст. 46 Конституции Российской Федерации. Порядок такого обжалования закреплен в Законе Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», ГПК РФ и АПК РФ. Предметом обжалования в суде могут быть правовые акты как индивидуального, так и нормативного характера, нарушающие права и свободы гражданина. К действиям (решениям) органов местного самоуправления и должностных лиц, которые могут быть обжалованы в суд, относятся коллегиальные и единоличные действия (решения), в том числе представление официальной информации, в результате которых:

- нарушены права и свободы гражданина;

- созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод;

- на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.

Гражданин вправе обжаловать как вышеназванные действия (решения), так и послужившую основанием для совершения действий (принятия решений) информацию либо то и другое одновременно.

Гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности органу местного самоуправления, должностному лицу.

Для обращения в суд с жалобой устанавливаются следующие сроки:

- 3 месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его

прав;

- 1 месяц со дня получения гражданином письменного уведомления об отказе вышестоящего органа, объединения, должностного лица в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ.

Федеральный закон устанавливает сокращенные сроки обжалования для решений органов государственной власти о досрочном роспуске представительного органа муниципального образования (ст. 73), отрешении от должности главы муниципального образования (ст. 74), временном осуществлении отдельных полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти (ст. 75).

Решение суда, вступившее в законную силу, обязательно для всех государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений, должностных лиц, государственных служащих и граждан и подлежит исполнению на всей территории Российской Федерации.

Настоящая статья закрепляет возможность обжалования действий и решений, принятых не только органами и должностными лицами местного самоуправления, но и путем прямого волеизъявления граждан. Очевидно, что не все решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, могут быть обжалованы в силу прямого запрета закона. Так, например, в соответствии со ст. 32 Закона г. Москвы от 25 июня 1997 г. № 22 «О местном референдуме в городе Москве» (с изм. и доп. от 20 декабря 2000 г., 21 февраля 2001 г.) решение, принятое на референдуме, действует на всей территории района и может быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения на новом референдуме. Вместе с тем в соответствии с Законом об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации возможно обжалование в суд решений о результатах местного референдума (ст. 77).

Итогом анализа норм Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» может служить следующий вывод. Основанием муниципально-правовой ответственности является совершение деяний:

I. Действия.

Издание Главой муниципального образования актов в нарушение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, конституции (устава) субъекта Российской Федерации, законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования.

II. Бездействия.

Неисполнение Главой муниципального образования или исполнение не в полном объеме, не в должной мере вышеперечисленных нормативных правовых актов, повлекшее за собой нарушение прав и свобод граждан, проживающих на территории муниципального образования.

При этом следует отметить, если в случае совершения противоправных действий (издание актов) требуется решение суда о признании совершенных действий противоправными, то при совершении противоправных бездействий, решения суда, устанавливающего их противоправность, а также последовавших за ними негативных последствий - причинение вреда, в данном случае уже не требуется.

Как следует из анализа Федерального закона, законодатель уходит от необходимости оценивать властные решения, принятые Главой местного самоуправления и на предмет эффективности, полезности, целесообразности, как склонялся к тому, например, Пискотин М.И.. Принятая позиция имеет свои преимущества и недостатки; так положительным аспектом в данном случае является сохранение за населением права через институт представительной демократии решать вопросы, связанные с применением или неприменением мер муниципально-правовой ответственности к субъектам, получившими властные полномочия посредством института прямой демократии (через выборы). Только благодаря такой позиции, можно говорить о легитимности мер муниципально-правовой ответственности в случае, когда участие суда в принятии решения о применении мер муниципально-правовой ответственности не предусматривается.

В заключение отметим, совершенствование механизмов ответственности Глав муниципальных образований не должно являться самоцелью. Всем понятна вся тяжесть их положения, обусловленная тем, что существующая система управления на местном уровне в настоящее время оказалась неадекватной состоянию общества, местные власти утратили контроль за развитием событий, их управленческая деятельность имела крайне слабое экономическое, финансовое, правовое и информационное обеспечение. Однако, именно в силу указанных обстоятельств деятельность Глав муниципальных образований не может быть построена на основах бесконтрольности и безответственности. Очевидно, что приоритетным должен являться такой подход к конструированию их правового положения, в котором в оптимальном сочетании будут гражданский контроль снизу и государственный контроль сверху, использующие в качестве критерия конечную эффективность деятельности Глав муниципальных образований.

 

Автор: Кочерга А.А.