Международно-правовое регулирование международного обмена информацией и права человека
Реализация основных прав и свобод граждан в информационной сфере является главным вопросом для осуществления национальных интересов любого государства. Она основывается на принципах свободы информации и запретительном принципе права (все, что не запрещено законом, разрешено). Этот принцип закреплен в основных международных правовых документах, Конституции Российской Федерации и ряде других законов.
Основным объектом таких внутригосударственных правоотношений выступает право на информацию, а субъектами являются любые физические и юридические лица. При этом права личности на свободу информации осуществляются на основе конституционного, внутригосударственного права. Международные соглашения же непосредственно не регулируют правового положения отдельных лиц.
Международные соглашения налагают на государства обязанность уважать и гарантировать права человека не только в рамках их законодательства, но и на основе международного права, а также отвечать за выполнение этих соглашений перед мировым сообществом. Некоторые соглашения - Международные пакты о правах человека и Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации - предусматривают соответствующие механизмы международного контроля за их осуществлением.
Государство отвечает за обеспечение в рамках своей юрисдикции права человека на информацию и свободу слова в объеме, определенном в международных документах, в первую очередь в Международном пакте о гражданских и политических правах, где в ст. 19 сказано:
«1. Каждый человек имеет право беспрепятственно придерживаться своих мнений.
2. Каждый человек имеет право на свободное выражение своего мнения; это право включает свободу искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи независимо от государственных границ устно, письменно, посредством печати или художественных форм выражения, или иными способами по своему выбору.
Пользование предусмотренными в пункте 2 настоящей статьи правами налагает особые обязанности и особую ответственность. Оно может быть, следовательно, сопряжено с некоторыми ограничениями, которые, однако, должны быть установлены законом и являться необходимыми:
а) для уважения прав и репутации других лиц;
б) для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья и нравственности населения».
По своей сути п.1 ст. 19 не относится к праву человека на свободу информации, поскольку он охраняет личную жизнь человека от вмешательства извне. Что же касается пп. 2 и 3, то они прямо относятся к правам и обязанностям человека в области информации. Следует отметить, что ограничения свободы информации оправданы только в том случае, когда они установлены в законодательном порядке.
Статья 20 Пакта содержит указания на конкретные виды информации, запрещенные для распространения международным правом: «1. Всякая пропаганда войны должна быть запрещена законом. 2. Всякое выступление в пользу национальной, расовой или религиозной ненависти, представляющее собой подстрекательство к дискриминации, вражде или насилию, должно быть запрещено законом».
Соответственно, государства-участники Пакта обязаны запретить распространение этих видов информации на своей территории и с нее в законодательном порядке.
В региональных документах имеются аналогичные положения о правах человека в области информации. Так, ст. 10 Конвенции о защите прав и основных свобод человека, принятой Советом Европы в 1950 году, провозглашает право человека на свободное выражение мнений, на «получение и распространение информации и идей без вмешательства публичных властей и независимо от государственных границ». Конвенция (п. 2 ст. 10) предусматривает возможность ограничений права на информацию, которые могут быть связаны с обеспечением национальной безопасности, территориальной целостности или общественного порядка, с предупреждением беспорядков или преступлений, с охраной здоровья или нравственности, с защитой репутации или прав других людей, с предупреждением обнародования информации, полученной конфиденциальным путем, или с поддержанием авторитета или беспристрастности судебных властей.
Статья 13 Американской конвенции по правам человека 1969 года также налагает на государства-участников обязанность гарантировать свободу «искать, получать и распространять информацию и идеи», независимо от государственных границ и в любой форме. Конвенция запрещает любой вид государственной цензуры, кроме единственного случая, когда необходимо ограничить доступ к информации для охраны нравственности детей и подростков (п. 4). Ограничения, налагаемые на пользование свободой информации, сходны с ограничениями ст. 19 и 20 Международного пакта о гражданских и политических правах(1966).
Ст. 14 Конвенции предусматривает право на опровержение оскорбительной или искаженной информации, используя то же средство информации.
Концепция прав человека в области информации основывается на положении о том, что основным субъектом права на свободу слова и информации является индивид. Государство несет ответственность за распространение противоправной информации его гражданами. Государственная власть и государственное регулирование выступают как «необходимое зло», единственной задачей которых является уравновешивание пользования свободой информацией отдельными лицами. Д. Фишер и Л. Хармс (США) отмечали: «Западная точка зрения состоит в том, что государство существует для сохранения общественного блага, заключающегося в максимально возможной реализации основных прав человека, ограничение которых возможно лишь в целях защиты прав отдельных индивидов и групп в государстве. Таким образом, права человека обладают приоритетом, а права общества вытекают из прав индивида и имеют реальную силу только в случае, если они охраняют права человека и людей». Международное право отводит государству роль гаранта прав человека на информацию, которые регулируются непосредственно международно-правовыми нормами. Р. Пинто (Франция), например, полагал, что защита прав человека государственным правом представляет собой лишь дополнение к международному праву, непосредственно обеспечивающему права человека в сфере информации. По его мнению, существование международно-правовой нормы выводит область защиты прав человека из исключительной компетенции государства. Он также утверждал, что «доктрина невмешательства во внутренние дела государства противоречит международному праву, поскольку не допускает регулирования прав человека на национальном уровне международными документами».
В подтверждение своей позиции западные исследователи приводят положения ст. 19 Всеобщей декларации прав человека 1948 года о праве на информацию, которая декларирует это право и не налагает на него каких-либо ограничений. Кроме того, ст. 19 Декларации не упоминает о средствах и способах обеспечения свободы информации.
При разработке Декларации представители СССР предложили дополнить ст. 19 положением о том, что государство должно стремиться к максимальному обеспечению права на свободу информации, оказывая для этого материальную помощь широким слоям населения, а также запретить использование свободы слова для пропаганды «фашизма и агрессии и подстрекательства к ненависти между странами». Однако эти предложения были отклонены. Впоследствии право человека на свободу информации было закреплено в Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 года, ставшем основным международно-правовым документом в этой области. Декларация 1948 года является резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН и носит рекомендательный характер, в отличие от Пакта, имеющего обязательную юридическую силу. Следовательно, при определении права человека на свободу информации необходимо ориентироваться на положения ст. 19 и 20 Международного пакта о гражданских и политических правах человека. Показательно, что пакты не были ратифицированы рядом стран (США, Бельгией, ЮАР, Швейцарией и др.). Некоторые государства (Нидерланды, Швеция, Дания, Финляндия и др.) сделали оговорки о праве на информацию относительно ст. 19 и 20 Международного пакта о правах.
Однако ссылки на внутренние законодательства некоторых стран, обеспечивающие «безграничную» свободу информации не всегда оправданны. Все государства в той или иной мере регулируют порядок распространения и содержание информации, передаваемой на их территории. Например, в США действует целая система норм, обеспечивающих ответственность средств информации. В последнее время в США возросло число судебных процессов против средств массовой информации по обвинению в клевете и искажении фактов, крупные информационные компании все чаще привлекаются к ответственности. Тоже самое можно наблюдать и в России.
Право человека на свободу информации в США все больше регламентируется государством, происходит постепенный отход от положения первой поправки к Конституции США о недопустимости законодательного ограничения свободы слова и печати, учащается практика засекречивания информации. Так, исполнительный указ президента №12356 от 2 апреля 1995 года расширил полномочия федеральных ведомств по засекречиванию информации. 11 марта 1996 года была подписана директива Совета национальной безопасности №84, ограничивающая доступ к некоторым видам информации. Постепенно Белый дом присваивает себе право контролировать поток сообщений и информации, поступающей ежедневно в «свободные» периодические издания, пресекать публикацию критических статей в печати. Свобода получать и распространять информацию ограничена и в других странах. В ноябре 1997 года в парламенте Японии рассматривался законопроект о «предотвращении шпионской деятельности», положения которого можно было бы использовать для ущемления свободы слова и печати. В законопроекте предусматривалось тюремное заключение за разглашение государственной тайны, но этому понятию не дано четкого определения. Согласно проекту, обвинение не обязано доказывать, что разглашение «государственной тайны» поставило под угрозу национальную безопасность. Отсутствие четких критериев создавало возможность различных интерпретаций положений законопроекта, произвольного ограничения свободы слова и печати.
Таким образом, концепция «неограниченности» права человека на информацию не воплощается в законодательной практике большинства государств. Предложения закрепить в международных документах понимание права человека на свободу информации не подкреплено практикой.
С появлением концепции Нового Международного Информационного Порядка (НМИП) определение носителя прав и обязанностей в сфере информации приобрело особое значение.
Одной из задач НМИП является демократизация международного обмена информацией, расширение доступа общественности к средствам массовой информации, осуществление прав человека в области информации и коммуникации. Но эта задача не может быть выполнена в отношении населения развивающихся стран в условиях существующего неравенства и отсутствия технической базы для демократизации обмена, как на национальном, так и на международных уровнях. Политика национального развития освободившихся стран предполагает создание материальных предпосылок для участия их граждан в обмене информацией, однако для этого им необходимо обеспечение независимости самобытного национального развития и равноправия в вопросах обмена информацией. Решение этих задач является частью реализации концепции «права народов», разработанной развивающимися странами, она включает право на политическую независимость, право контролировать свои природные ресурсы, экономическое равенство, право на сохранение своей национальной культуры. «Права народов» закреплены, в частности, в Хартии ОАЕ о правах человека и народов, принятой 28 июня 1981 года в Найроби. В первой части Хартии изложены права человека (ст. 1-18), вторая часть посвящена правам народов (ст. 19-41). Хартия подчеркивает их взаимозависимость, предусматривается также специальная процедура защиты прав человека и прав народов в случае их нарушения. Положения Хартии отражают специфику развития африканского континента, международно-правовую ориентацию стран Африки, их понимание гарантий и условий соблюдения прав человека.
Развивающиеся государства распространяют понятие «прав народов» на область информации, выдвигая справедливые требования обеспечить народам освободившихся стран равные с другими права в международном обмене информацией. Реализация «прав народов» понимается ими как гарантия прав человека в области информации и коммуникации. Актуальность такой оценки «прав народов» подтверждает положение Среднесрочного плана ЮНЕСКО на 1984-89 годы, в п. 65 которого справедливо отмечается: «Свобода человека и свобода народа - две стороны одной реальности» (док. 4ХС/4).ЮНЕСКО признала концепцию «прав народов» в области информации как существующую и действующую: в п. 13059 Среднесрочного плана ЮНЕСКО отмечено: «Наряду с правами и свободами индивидов признается, что народы должны пользоваться присущими им правами и свободами». План указывает на существование прав народов в области информации (док. 4ХС/4). 23-я сессия Генеральной конференции признала законным правом закрепить за свободой информации статус «права народов» (док. 23С/5), что вызвало протесты со стороны делегаций западных стран, представители которых утверждали, что концепция «прав народов» на свободу информации противоречит правам человека в этой сфере, игнорируя, таким образом, реальные нужды развивающихся государств по обеспечению им равноправного положения в международном обмене информацией.
Автор: Ермичева Е.В.