Введение института военных комиссаров и установление принципа «двуначалия», 1917-1923 гг.
«Блюстители высших интересов социализма», - так были названы военные комиссары в обращении Наркомвоенмора от 21 марта 1919 года. Создание такого института было одной из важнейших сторон деятельности партии большевиков и военного ведомства в строительстве новой армии. В программном документе Наркомвоена «Наша, задача» говорилось: «Политический контроль над всей организацией и жизнью армии вручается военным комиссарам. Пост военного комиссара есть один из самых ответственных и почетных в Советской республике. Комиссар охраняет теснейшую внутреннюю связь между армией и советским режимом в целом. Комиссар не только скрепляет своей подписью приказы, но и обязан добиваться их выполнения».
Первоначально комиссары мыслились как своего рода контролеры деятельности военных специалистов. Так, военным руководителем Северного участка отрядов завесы стал инженер-генерал А.В. Шварц, комиссарами при нем - с 14 марта 1918 г. П.П. Торгушин и A.M. Ковригин, а 15 апреля их сменили М.М. Лашевич и И.Т. Смилга. Военным руководителем созданного 29 марта 1918 г. Западного участка отрядов завесы был назначен генерал В.Н. Егорьев, комиссарами к нему - И.М. Арефьев и A.M. Пыжев; у генерала К.К. Баинова - военрука Московского района - работали в качестве комиссаров М.Н. Тухачевский и Ю.В. Саблин. Следует отметить, что военный руководитель и два комиссара составляли «военный совет» - коллективный орган военного управления.
6 апреля 1918 г. в «Известиях ВЦИК» было опубликовано «Положения о комиссарах и членах военного совета». Оно открывалось указанием, что «военный комиссар есть непосредственный политический орган Советской власти при армии»; говорилось о личной неприкосновенности комиссаров, их ответственности, обязательности их подписи под приказами военных руководителей. Далее особо подчеркивались и конкретизировались контрольные функции комиссаров (в частности, за расходованием денежных средств и охраной военного имущества). Заканчивалось разъяснение определением порядка назначения комиссаров и сообщением об учреждении Всероссийского бюро военных комиссаров.
Взаимоотношения командиров и военных комиссаров определялись не только Положением, но и инструкциями для комиссаров полков, бригад и дивизий, издаваемых реввоенсоветами армий и фронтов. Так, в 1919 г. Приказом по армиям Южного фронта от 24 ноября 1919 г. были даны инструкции для комиссара полка в действующих частях. Надо отметить, что в составлении данного положения приняли непосредственное участие член РВС Западного фронта И.В. Сталин. В этом документе разъяснялось, что означает «контроль за военными руководителями». Комиссар участвовал во всей деятельности командира, вместе с ним принимал рапорты и донесения; юридическую силу приобретали лишь те приказы, которые были подписаны командиром и комиссаром: подпись комиссара под приказом командира означала отсутствие в данном приказе контрреволюционных мотивов. Если же комиссар был убежден, что издаваемый приказ является актом измены, он обязан был задержать приказ, арестовать командира, издавшего это акт, и назначить вместо него временно заместителя; при отсутствии такой возможности комиссар обязан был сам принять на себя командование, донося немедленно о случившемся вышестоящему комиссару.
Таким образом, наделение военных комиссаров данными полномочиями означало переход от широкой коллегиальности в управлении вооруженными силами (ВРК, воинские комитеты) к принципу «двуначалия», который вошел в историю советских вооруженных сил еще под одним названием - «принцип неполного осуществления единоначалия».
Сущность «двуначалия» в РККА в 1918 - 1920 гг. и последующие годы можно выразить следующим образом: «двуначалие» - это такая организационная форма управления войсками, при которой командир (военный руководитель) и комиссар совместно несут ответственность за боеспособность части, соединения и учреждения перед партией и советской властью и совместно решают все важнейшие вопросы жизни и боевой деятельности войск, причем командиру (военному руководителю) принадлежит определенная самостоятельность в решении вопросов оперативного характера, а комиссар, осуществляя политическое руководство, обладает исключительным правом контроля за деятельностью командного состава по всем вопросам жизни и деятельности войск, в том числе и по оперативным вопросам.
Подобную формулировку «двуначалия» мы встречаем в советской литературе. То есть с одной стороны, «определенная самостоятельность» командира в принятии решения по оперативным вопросам, а с другой, «исключительное право контроля» комиссара за деятельность командира.
Заступая на пост Наркомвоена, Троцкий сразу заявил о сокращении выборного начала. 21 марта 1918 г. Высший военный совет фактически отменил выборы в Красной Армии. Представляя проект, Троцкий разъяснял, что «мы чрезвычайно ограничиваем и во многих отношениях сводим на нет выборное начало по отношению к командному персоналу». Если для старой армии выборное начало являлось своего рода «методом классовой борьбы», то в новых условиях вопрос о выборности и назначении получает «второстепенное техническое значение». При власти Советов рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов вопросы назначения и командиров, и комиссаров решаются этой властью. С другой стороны, только что мобилизованные солдаты не могли практически разобраться в том, кого следует выбирать. Наконец, выборность ставила командира в известную зависимость от солдат, что отрицательно сказывалось бы на установлении порядка и дисциплины.
В законодательном порядке выборность командного состава была отменена 22 апреля 1918 г. декретом ВЦИК «О порядке замещения должностей в РККА». Окончательное юридическое закрепление принцип назначения командного состава получил в постановлении V Всероссийского съезда Советов «Об организации Красной Армии» «. Декрет устанавливал, что должности командиров отделений замещаются по решению командира роты; кандидатура на должности от командира взвода до командира неотдельного батальона должны были подбираться в формируемых частях местными военными комиссариатами, в боевых условиях -командиром и комиссаром части; командиры отдельных батальонов, полков, бригад, дивизий и выше назначаются Наркомвоеном с согласия Высшего военного совета; о назначении на должности командиров (начальников) дивизий и выше каждый раз необходимо было доводить до сведения СНК. Помимо этого декрет ограничивал права выборных солдатских комитетов: ведь командные функции передавались назначаемому командиру, а контроль за деятельностью командиров и руководство политической и культурно-просветительной работой возлагались на комиссаров.
Нужно отметить, что введение принципа назначения командиров было существенным шагом вперед к переходу от широкой коллегиальности к единоначалию.
Важное значение в правовом регулировании деятельности высшего командного состава армии имели утвержденные СНК в декабре 1918 г. Положения о Главнокомандующем всеми вооруженными силами республики, Командующем армиями фронта, Командующем армией, Командующем всеми вооруженными силами на Украине, Командующем войсками военного округа. В соответствии с указанными правовыми актами Главнокомандующий, Командующие армиями фронта, армией обладали полной самостоятельностью во всех вопросах оперативно-стратегического характера, а также правом назначения, перемещения и отстранения от занимаемой должности командного состава вверенных им войск. Однако приказы, исходящие от их имени, должны были иметь также подпись особо уполномоченного члена реввоенсовета армии, фронта, республики. Командующие армиями фронта и армией в своих оперативных действиях были ответственны перед вышестоящим командующим и теми учреждениями республики, которым подчинялся Главнокомандующий. Тот в свою очередь имел право изменять состав войсковых соединений, фронтов; определять границы фронтов; устанавливать взаимоотношения между начальниками высших войсковых соединений. Члены РВСР, находясь в командировках при отдельных армиях, фронтах, не имели права вмешиваться непосредственно в практические распоряжения командующего. Главнокомандующий и командующие армиями фронта, армией обладали большими полномочиями в области издания военно-правовых актов, регламентирующих оперативные, административные и хозяйственные- вопросы армейской жизни.
21 июня 1919 г. РВСР утверждает «Положение о стрелковой бригаде, входящей в состав дивизии» , а 27 июля 1919 г. - «Положение о стрелковой дивизии, входящей в состав армии», в которых были твердо очерчены права и обязанности командира. Так, Положения устанавливали, что во главе соединения стоят командир и военный комиссар, при этом командир является начальником всех войск, учреждений и должностных лиц, входящих в состав соединения, и направляет действия подчиненных ему частей к достижению поставленной цели всеми способами, которые признает необходимыми. В вопросах оперативного характера ему представлялась полная самостоятельность. Ответственность за эти действия командир песет только перед командующим армией и теми лицами и учреждениями республики, которым подчинены последние. В чрезвычайных обстоятельствах в целях обеспечения успеха боевых операций и поддержания правопорядка командир имел право принимать меры, не предусмотренные Положением, немедленно донося о них вышестоящему начальнику.
Одним из факторов самостоятельности командира явилась четкая регламентация взаимоотношений командного состава с партийными организациями в армии и на флоте. Постановлением от 25 октября 1918 г. «О партийной работе в армии» ЦК РКП(б) запретил партийным ячейкам вмешиваться в административную, а тем более в оперативную деятельность командования. Это требование было закреплено «Инструкцией партийным ячейкам в красноармейских частях в тылу и на фронте», которая обязывала партийные ячейки «всеми мерами поддерживать и укреплять доверие к комиссару, как руководителю политическому, и командиру, как руководителю боевому» и устанавливала, что партийные ячейки не должны вмешиваться в действия и распоряжения командного состава.
Следует обратить внимание, что данные меры принятые партийными и военными органами советской республики способствовали укреплению авторитета и правового положения командного состава РККА и тем самым готовили условия для перехода к единоначалию в управлении войсками.
Подводя итог, следует отметить, что именно в это время были сделаны ряд важных шагов в подготовке введения единоначалия. Переход к принципу двуначалия в управлении вооруженными силами в данном случае следует рассматривать как эволюционный этап единоначалия. Этот вывод подтверждают решения советской власти, касающиеся отмены выборности командного состава, установления четкой должностной иерархии и порядка назначения на командные и начальствующие должности. Появляются первые нормативные документы, регламентирующие права и обязанности командного состава, в которых содержаться указания на полную самостоятельность в решении вопросов оперативного характера.
Автор: Дороничев В.А.