Поиск оптимальных форм введения единоначалия в советских вооруженных силах
Этап подготовки условий к введению единоначалия, начавшийся в 1919 г., был связан с изучением опытным путем наиболее целесообразных форм осуществления этого принципа с учетом особенностей военного строительства. Это объясняется рядом объективных причин как организационного, так и политического характера: во-первых, Красная армия стала складываться в централизованную, стройную военную организацию с центральными и местными органами военного управления, едиными штатами войсковых частей и соединений, партийно-политическим аппаратом, высокой организованностью и дисциплинированностью личного состава; во-вторых, были приняты первые уставы, заложившие твердые основы организации, порядка и дисциплины; в-третьих, стали появляться первые успехи в подготовке советских командных кадров и использовании опыта военных специалистов.
С целью более четкого закрепления должностного положения командиров, приказом РВСР от 16 января 1919 г. были введены знаки различия для начальствующего состава; 6 ноября 1919 г. приказом РВСР окончившим курсы РККА было присвоено звание «красного командира»; 27 ноября 1919 г. приказом РВСР все должностные лица были разделены на две категории: лиц командного состава и лиц административной службы.
Меры по введению внешних знаков различия, выделению командного состава в самостоятельную категорию военнослужащих, присвоению звания «красного командира» способствовали укреплению авторитета командиров РККА, что являлось одним из важнейших условий перехода к единоначалию.
Особое значение в определении прав и обязанностей командного состава, его роли в укреплении дисциплины, организованности, боевой готовности частей и соединений, укреплении авторитета командиров имело введение Устава внутренней службы и Дисциплинарного Устава РККА.
Устав внутренней службы подчеркивал, что правильное устройство армии возможно лишь при условии согласования действий всех военнослужащих и при наличии системы подчинения. Тот руководитель, который, в силу приказа, постоянно или временно руководил служебной деятельностью военнослужащих и нес за них, в определенных законом случаях, ответственность, являлся начальником, а руководимые им военнослужащие - подчиненными. Начальники имели право отдачи приказов подчиненным и обязаны были требовать их исполнения. В случае неисполнения приказа начальника подчиненные подлежали ответственности по всей строгости революционных законов. Устав определял, что права и обязанности воинских должностных лиц устанавливаются воинскими уставами и постановлениями, при этом должностные лица делились на лиц не несущих командных обязанностей, и лиц, исполняющих командные обязанности и являющихся начальниками. Под начальником подразумевалось «лицо, которому поручено управление своей частью и обучение ее, а также ответственность за ее состояние»
Целесообразно, однако, отметить, что Устав внутренней службы очень осторожно обращался с понятием «начальник», чаще называя командиров «руководителями»; он к тому же не определял правового положения комиссаров в армии и их взаимоотношений с командным составом. Это породило различные толкования полномочий командира и комиссара. В связи с этим 2 марта 1919 г. приказом РВСР и Наркомвоенмора было дано «Разъяснение к Уставу внутренней службы».
Этот документ представляется весьма примечательным, так как в нем говорилось, что новый Устав рассчитан «не на недели и не на месяцы» и составлен «в предвидении будущего полного единоначалия в управлении частями армии». Необходимость введения института военных комиссаров и раздвоения органов управления и командования в армии, когда техническая сторона, оперативные и командные права и обязанности возлагались на командиров, а политические, воспитательные и контрольные права и обязанности - на комиссаров, является лишь временной мерой. Подготовка новых по духу красных офицеров, рост боевого опыта комиссаров подготовил условия, когда обязанности командиров и комиссаров были объединены в одном лице, отвечающем за вверенную ему часть в военном, политическом и моральном отношении. Однако, учитывая сложившееся положение в системе управления Красной армией, подчеркивалось, что ответственная роль комиссара для настоящего времени сохранялась во всей своей силе.
Таким образом, уже первый Устав внутренней службы РККА не только отражал наметившуюся в руководстве страны и военном ведомстве тенденцию к последующему введению единоначалия, но и указывал на его неизбежность.
Дисциплинарный устав РККА в определенной степени дополнял Устав внутренней службы - в отношении дисциплинарной власти командиров. Так, он подчеркивал необходимость самой строгой воинской дисциплины и подчиненности в армии: «надлежащее устройство армии требует согласования действий всех военнослужащих и подчинения одних другим». Возлагая на командира ответственность за вверенную ему часть, Устав предоставлял ему право принимать в соответствующих случаях меры поощрения подчиненных и дисциплинарного воздействия на нерадивых. В статье 24 указывалось, что в боевой обстановке командир наделялся правом принять все меры, вплоть до применения вооруженной силы, чтобы заставить неповинующихся подчиниться приказу. Однако, следует отметить двоякий смысл данной статьи Устава, так как применить вооруженную силу к своему подчиненному командир мог только с ведома и согласия военного комиссара. Командир также, совместно с комиссаром, имел право возбуждения дела в отношении подчиненных военнослужащих в товарищеском суде. Наблюдение за правильностью действий суда возлагалось на комиссара. Позднее, 10 июля 1919 г, декретом ВЦИК был введен институт дознания в советском уголовном процессе. Командир, опять-таки совместно с комиссаром, получил право возбуждения дознания, предварительного ареста обвиняемого военнослужащего; однако, возбудив дознание, командир не мог своей властью прекратить его, так как это уже входило в компетенцию суда.
Дисциплинарный устав был противоречив в отношении соответствующих прав командиров. По сути, командир не всегда мог самостоятельно, без ведома комиссара, наказывать провинившихся подчиненных, хотя при этом подчеркивалась вся полнота его ответственности. В то же время ничего не говорилось об ответственности комиссаров. Получалось так, что при возникновении серьезной конфликтной ситуации комиссар мог с легкостью, что называется, «выйти сухим из воды», переложив все бремя ответственности на командира. Нигде также не было сказано об ответственности военнослужащих, подавших ложную жалобу на командира. Устав подчеркивал, что командир должен пользоваться доверием и авторитетом среди своих подчиненных, но значение и роль командного состава в армии в общих положениях Устава были показаны крайне недостаточно.
Первые конкретные шаги по введению единоначалия были сделаны в начале 1919 г. в учетно-мобилизационных органах и учреждениях военного ведомства, во главе которых стояли партийные работники. В приказе РВС от 26 мая 1919 г. № 910 «О недопустимости вмешательства комячеек в административные функции военных комиссаров и упразднении должностей комиссаров военных учреждений, во главе которых стоят ответственные партийные работники» отмечалось, что должности комиссаров при таких начальниках являются излишними, и предлагалось заменить их должностью помощника начальника учреждения по политической части, на которого следовало возложить руководство культурно-просветительной и политической деятельностью сотрудников.
В развитие этого приказа РВСР постановил, не назначать комиссаров к командиру-коммунисту с партстажем не менее одного года, а проведение политической и культурно-просветительной работы возложить на помощника по политической части; при этом вся ответственность за работу помощника возлагалась на командира.
Таким образом, первой правовой формой осуществления единоначалия явилась замена военного комиссара помощником по политической части. Однако постоянный поиск партийного руководства страны и военного ведомства в области организации управления, а также реальное положение дел в вооруженных силах, вызвали к жизни и другие формы постепенного перехода к единоначалию. Так, 7 августа 1919 г. РВСР, указав на значительный некомплект в армии командного состава, особенно из числа «красных командиров», потребовал «безотлагательно назначать коммунистов-военных специалистов командирами, не назначая впредь таких лиц комиссарами». Исключение делалось только для тех коммунистов из числа военспецов, относительно которых реввоенсоветы фронтов приходили к мнению, что они более полезны для Красной Армии в качестве военных комиссаров.
В конце 1919 - начале 1920 гг. политическое руководство страны пришло к выводу о возможности введения единоличного управления отдельными подразделениями, частями, дивизиями и армиями, в связи с тем, что во главе многих частей и соединений уже стояли «красные командиры».
26 октября 1919 г. РВСР приняло решение об установлении единоличного управления 8-й армией и назначении в нее двух помощников командующего: одного - по политической, другого - по административной части.
На I съезде политработников Красной Армии, проходившем с 11 по 15 декабря 1919 г., был поднят вопрос о роли военных комиссаров и о повсеместном введении единоначалия в армии и на флоте. Начальник Политического управления РВСР И.Т. Смилга и ряд других делегатов, считая, что конец гражданской войны уже близок, предлагали ликвидировать институт военных комиссаров. Это была первая попытка введения единоначалия для всего командного состава, независимо от партийной принадлежности. Однако большинство делегатов съезда, признавая, что «вопрос о единоначалии в своей принципиальной основе не может иметь двух мнений», но сославшись на недостатки в подготовке «красных командиров», выступили против введения единоначалия в тех условиях.
Надо сказать, что такое настроение у делегатов съезда было не случайно. В Красной Армии специалисты старой школы являлись основой командных кадров. На конец 1919 г. военспецы составляли 53% комсостава. Следует отметить, что подозрительность и враждебность к военным специалистам со стороны советской власти продолжала сохраняться и к концу Гражданской войны. И это хорошо прослеживается по страницам большевистской печати. В этом отношении характерна статья под названием «Революция и офицерство» в газете «Известия Тамбовского губернского Совета», направленная против привлечения в армию бывших офицеров: «Старое офицерство, вышедшее из среды дворян, буржуазии и буржуазной интеллигенции - групп, несмотря на свою различную социальную природу, одинаково враждебных Советской республике, - не пожелало служить рабочим и крестьянам. Почти поголовно оно передалось врагу. Эти же офицеры вступили с целью предательства в ряды советских войск в качестве инструкторов и военных специалистов, сплошь и рядом перебегают. Каждый день подтверждает, как опасно рабочему классу поручать командные места в своей рабочей армии выходцам из враждебных ему классов. Офицерские места в нашей армии должны быть замещены представителями класса - хозяина в нашем социалистическом государстве, выходцами из пролетариата».
В статье И. Берзина «Красное пролетарское офицерство», напечатанной в «Известиях Пермского Совета», говорится, что хотя Наркомат по военным делам призвал на службу много бывших офицеров, эта мера все же временная, и офицеры должны быть ограничены в своих правах. «Бывшие офицеры - не наши люди, они не вышли из пролетарской среды. Насколько богат пролетариат своими идейными вождями, настолько он беден своими руководителями и знатоками военного дела».
Да что и говорить, сам Л.Д. Троцкий в статье «Офицерский вопрос» более всех по обязанности ратовавший за привлечение офицеров, отзывается, тем не менее, о них крайне враждебно. Офицерство он делит на пять групп: 1) «нечисть», перекрасившаяся в большевиков, которую надо искоренять; 2) более или менее «понявшие смысл революции» и работающие не за страх, а за совесть - группа «пока немногочисленная»; 3) «службисты», работающие по принципу «что ни поп, то батька»; 4) прямые враги (подлежащие истреблению); 5) (самая многочисленная) - «трусливые враги», представляющие резерв контрреволюции.
Общий пафос таких статей в большевистской печати сводился к трем основным положениям:
1. все офицеры происходят из «эксплуататорских классов» и являются врагами рабоче-крестьянской власти;
2. привлекать их поэтому не надо, а если и привлекать, то держать «на цепи» и в бесправии;
3. офицер виноват уже тем, что он офицер, и может искупить этот «первоначальный грех» только полностью отдавшись в распоряжении новой власти без каких-либо притязаний.
Власть по-прежнему не доверяла военным специалистам, поэтому о повсеместном введении единоначалия для беспартийного командного состава в период гражданской войны не могло быть и речи. Тем не менее, партийное руководство страны понимало необходимость сосредоточения всей системы военного управления в одних руках, не разделяя его на командную, политическую и административную части. Но кому же оно могло доверить армию? Ответ достаточно прост - только своим партийным товарищам, истинным командирам-коммунистам.
С начала 1920 г. решение о введении единоначалия в различных его формах было предоставлено уже реввоенсоветам фронтов. Так, 17 марта 1920 г. приказом по войскам 5 армии «О присвоении некоторым коммунистам-начальникам дивизий прав военкомов дивизий» было установлено единоличное управление четырьмя дивизиями. Начальник дивизии, член ВКП(б), получил право подписываться одновременно и как командир, и как военный комиссар. Заведующий политическим отделом дивизии (заподив), возглавляя руководство политической работой в дивизии, фактически становился помощником начальника дивизии по политической части.
Особенностью данного приказа было то, что, в соответствии с ним, в случае вступления в командование дивизии начальника-беспартийного, должность военного комиссара восстанавливалась. В этом случае заподив принимал на себя обязанности комиссара дивизии.
24 января 1920 г. приказом по войскам Туркестанского фронта было объявлено «Положение об упразднении в дивизиях, бригадах и полках военно-политических комиссаров при начальниках и командирах - членах РКП(б) и назначении к ним помощников по политической работе». В соответствии с Положением, военное и политическое руководство в тактическом звене - дивизии, бригаде, полку - объединялось в одном лице, т.е. осуществлялось полное единоначалие. Положение предусматривало также форму неполного единоначалия: если начальник-коммунист не имел достаточного опыта политического руководства или начальником является военный специалист, доказавший свою преданность советской власти, то должность военного комиссара при таких начальниках сохранялась, но правовое положение этих начальников несколько изменялось: они были совершенно самостоятельны в области оперативных, военно-технических, административных и хозяйственных вопросов. Все приказы по указанным вопросам подписывались начальником единолично.
11 февраля 1920 г. приказом РВСР вводится единоначалие в военно-учебных заведениях. На начальника-коммуниста было возложено исполнение обязанностей военного комиссара; при нем вводилась и должность помощника по политической части.
Стоит отметить, что каждый раз введению единоначалия в частях, соединениях и учреждениях предшествовало внимательное изучение качественного состава командиров. Так, в «Отчете уполномоченного политотдела Юго-Западного фронта о состоянии политической работы и боеспособности 2-й кавалерийской дивизии» говорилось, что коммунисты составляют 60% комсостава, и никаких разногласий между командирами и военными комиссарами не возникает.
Единоначалие в рассматриваемый третий период постепенно вводится в тыловых военных учреждениях, заведениях и снабженческих органах. Приказом РВСР от 10 июля 1920 г. утверждается единоличное управление складами и магазинами военного ведомства. Приказ требовал от политотделов округов, фронтов и армий произвести тщательное испытания для комиссаров этих учреждений. Тех из комиссаров, кто признавался вполне подготовленным для ведения хозяйства было рекомендовано назначать начальниками. Если начальник склада или магазина являлся членом партии, то в таком случае вся партийно-просветительская работа возлагалась на партийные ячейки, деятельность которых проходила под непосредственным наблюдением и ответственностью начальника. В разъяснении реввоенсоветам армий о введении единоначалия в снабженческих органах РВСР предлагал через особые комиссии проверить аппарат снабжения во всех его звеньях. В тех случаях, когда специалист хорошо справляется с делом, предлагалось возложить на него все соответствующие права и ответственность целиком, а комиссару дать другое назначение. Если же комиссар являлся фактическим руководителем дела, то рекомендовалось назначить его начальником, а бывшего начальника, не проявляющего необходимую энергию и деловитость, назначить на менее ответственный пост. В приказе особо подчеркивалось, что эти предложения имеют своей целью постепенный переход к системе полного единоначалия.
В целом период гражданской войны характеризуется системой военного управления, в значительной мере приближающейся по своему характеру к неполному единоначалию в частях, соединениях и учреждениях Красной Армии и коллегиальностью в отношении фронтов, армий, военных комиссариатов и ряда центральных органов военного управления. Поиск наиболее целесообразных форм осуществления единоначалия был закономерным явлением в процессе превращения Красной Армии в регулярную армию со строгой дисциплиной и высокой централизацией. Однако, несмотря на достигнутые успехи, непоследовательная и противоречивая политика руководства страны по отношению к военным специалистам серьезно сказывалась на становлении и развитии института единоначалия. К концу гражданской войны численность военспецов составляла 34% комсостава. Их количество значительно сократилась (в 1918 г. военспецы составляли 75% всего командного состава), но треть командиров Красной Армии не была охвачена процессом практической реализации единоначалия. Такое положение не могло не влиять на общий уровень боеготовности советских вооруженных сил.
С окончанием гражданской войны у ряда государственных и военных деятелей окончательно утвердилось мнение о необходимости перехода к единоначалию и повсеместному его распространению в армии и на флоте.
В 1921 году уже известный советский военачальник М.Н. Тухачевский писал, что «несоблюдение этого условия (т.е. объединения в одном лице руководства политическим воспитанием и обучением бойцов - В.Д.) повлечет за собой отделение мотивов, двигающих бойца на смерть, от техники выполнения этого движения Тот начальник, который не является духовным воспитателем бойцов, никогда не будет для них в бою достаточным авторитетом».
Тенденция к единоначалию в армии находит свое отражение уже в первых послевоенных актах, определяющих статус отдельных категорий командного состава. 29 августа 1921 г. приказом РВСР № 1845 объявляется «Положение о Командующем войсками военного округа», которое фактически наделяло командующего полномочиями управлять единолично. В особых случаях командующий войсками получал чрезвычайные полномочия.
В сентябре 1921 г. вводятся в действие Положения о губернском и уездном военных комиссариатах, которыми юридически был закреплен принцип единоначалия в этих органах военного управления.
Большое значение для определения правового положения командиров-единоначальников, ставших ими в годы гражданской войны, имело издание в 1922 г. «Положения о комиссарах Красной Армии и флота». Оно юридически санкционировало явочно установившийся порядок осуществления единоначалия партийным командиром (начальником) и указывало на единоначалие как на ближайшую общую перспективу в военном управлении. Положение вносило ряд существенных изменений. Если ранее, по сложившейся в годы гражданской войны практике, командир, имеющий двухлетний партийный стаж, мог претендовать на единоначалие, то по новому положению он должен был быть достаточно подготовлен для политического руководства. Однако принцип искусственного ограничения единоначалия продолжал сохраняться, так как даже с учетом данных требований к командному составу полит органам предоставлялось право назначать вместо военного комиссара помощника по политической части. Он сохранял за собой права военного комиссара по отношению к подчиненным, но был лишен контрольных функций по отношению к командиру (начальнику). В тех частях и соединениях, где должность военного комиссара сохранялась, комиссар обязан был содействовать поддержанию и повышению авторитета командира, принимать все меры к проведению в жизнь его приказов и приказов вышестоящих инстанций.
В марте 1923 г. Реввоенсовет СССР внес изменения в Положение, наделив начальников учреждений и заведений военного и морского ведомств правами единоличного управления. Одновременно приказ РВС по этому вопросу предусматривал возможность назначения в названные учреждения военного комиссара.
Наконец, в апреле 1923 г. Реввоенсовет предоставил право реввоенсоветам округов назначать в те же учреждения начальников, в том числе и беспартийных, без комиссаров. По нашему мнению это стало посылом к распространению единоначалия на весь командный состав Красной Армии, как на красных командиров, так и на военных специалистов.
Об этом говорит еще один интересный документ. В июле 1923 г., в связи с реорганизацией Красной Армии и упразднением должностей военкомов в ряде учреждений, частей и окружных управлений, Реввоенсовет республики и Председатель Военной коллегии Верховного суда издают приказ о частичном осуществлению единоначалия среди преданных военных специалистов. В приказе отмечалось, что «в большинстве беспартийные начальники становятся единолично ответственными за работу и состояние вверенного отдела, управления или учреждения в целом Полное доверие, которым будут окружены военные специалисты, послужит стимулом к безупречному выполнению новых, весьма ответственных задач в условиях единоначалия». РВСР также призывал всех старших начальников и комиссаров, имеющих в своем подчинении беспартийных начальников, при которых упразднены должности военных комиссаров, назначать их единоначальниками.
Однако на беспартийный командный состав единоначалие распространялось только в управлениях, учреждениях и заведениях Красной Армии; на действующих войсковых частей армии и флота эти приказы не касались.
Таким образом, в течение 1921 - 1923 гг. в отдельных звеньях военного аппарата, для отдельных категорий должностных лиц при решении вопроса о персональных назначениях вводится единоличное управление, однако в целом говорить о широком распространении института единоначалия не приходилось. Красная армия в эти годы болезненно переживала очень трудный и затянувшийся период демобилизации. Армия страдала от непрерывной текучести ее рядового и командного состава. Власть по-прежнему с подозрением относилась к военным специалистам, которые составляли около 30% командного состава. В свою очередь, партийный комсостав - выходцы из рабочей и крестьянской среды - нуждались в серьезном пополнении своих теоретических познаний в военном деле. В массе своей «представители старой школы» игнорировали новоиспеченных красных офицеров, считали их малоподготовленными для строевой и воспитательной работы с красноармейцами.
Это вызывало вражду и неприязнь внутри командного состава. О его расслоении комсостава можно найти сведения в «Тезисах о быте командного, политического, административного и красноармейского состава Красной Армии», подготовленных ПУ РВС в мае 1923 г.: «Комсостав не представляет собой единого целого, а делиться, в основном, на 2 группы. Это бывшие офицеры старой армии и красные командиры из рабочих и крестьян, кончившие ВУЗы и активные участники гражданской войны. Первые занимают преимущественно должности высшего и старшего комсостава, краскомы же на 95% заполняют должности младшего комсостава от командиров отделений до командиров роты. Разность этих двух групп по социальному происхождению и по подготовке является той причиной, которая вызывает деление комсостава на «краскомов» и «не краскомов». Взаимоотношения их между собой далеко еще неудовлетворительные. Связи между ними вне службы нет никакой, за редкими исключением».
Далеко не все благополучно складывалось во взаимоотношениях командиров и военных комиссаров. Следует отметить, что с окончанием гражданской войны и переходом Красной Армии на рельсы мирного строительства, значительная часть опытных военных работников, в том числе военкомов, была демобилизована и переведена на партийную гражданскую службу. В армию стали вливаться сотни молодых партийных работников, у которых не было практического опыта работы в Красной Армии. В результате к концу 1923 г. участились случаи трения между комсоставом и военкомами.
В фондах РГВА нами обнаружен интересный документ, который иллюстрирует сложившееся положение. Это письмо 14 известных военных руководителей Красной Армии (Федько, Лацис, Фабрициус, Гай, Дыбенко, Котов, Грязнов и др.) о состоянии РККА в первые годы ее мирного строительства. Авторы отмечают, что в последнее время функции контроля комиссаров в частях и учреждениях Красной Армии «вылились в склочничество, угодничество, подсиживание и дискредитирование комсостава. Почти нет ни одной части, где бы не вырастали те или иные недоразумения с военкомами комсостав за последнее время замкнулся в самом себе, растет демобилизационное настроение». Все это, по их мнению, ведет к отрыву командиров от политической работы среди личного состава, и, по сути, сводит на нет все те успехи, которые были достигнуты в области единоначалия.
Развитию института единоначалия не способствовало также тяжелое материальное положение командиров. Если старший и высший командный и политический состав получал сравнительно большие оклады, и несоответствие между вздорожанием жизни и процентной прибавкой не так было заметно, то у среднего и младшего оно бросалось в глаза. Как отмечалось в политсводках, это вносило в круг комсостава некоторые отрицательные элементы, такие как «неприязнь, зависть, обиды».
Таким образом, период коллегиальной системы управления вооруженными силами был связан с постоянным поиском наиболее целесообразных организационно-правовых форм. Процесс постепенного отказа от временных органов военного управления (ВРК и войсковые комитеты), многовластия, выборности командного состава, основу которого составляли военные специалисты, и установление принципа «двуначалия», стал первым шагом на пути к осуществлению единоначалия. Второй шаг был связан с поиском оптимальных форм введения единоначалия. В последнем из рассмотренных нами периодов мы встречаем формы полного и неполного единоначалия, различные промежуточные формы: командир (начальник), член партии осуществляет единоначалие, совмещая функции командира и комиссара; командир (начальник) - коммунист осуществляет полное единоначалие и ему назначается помощник по политической части; комиссар назначается командиром(начальником) - единоначальником; при партийном командире (начальнике) - единоначальнике заподив является помощником по политической части, а при назначении беспартийного командира (начальника), который не наделялся правами единоначальника, заподив немедленно приобретал полномочия комиссара.
Автор: Дороничев В.А.