07.02.2011 21624

Административно-правовая характеристика статуса иностранных граждан в Российской Федерации (статья)

 

Степень участия населения того или иного государства в общественных отношениях во многом зависит от объема прав и обязанностей, которыми они наделяются внутригосударственными нормативными правовыми актами. Единство таких прав и обязанностей образует их правовой статус. Как отмечает Е.А. Лукашева, «..правовой статус человека и гражданина может быть охарактеризован как система прав и обязанностей, законодательно закрепляемая государством в конституциях и иных нормативно – юридических актах».

Одним из основных факторов, оказывающих влияние на объем правового статуса человека и гражданина, является гражданство. Наличие или отсутствие которого позволяет разделить лиц пребывающих на территории любой страны, на три группы «граждане (подданные)», «иностранные граждане» и «лица без гражданства». Если первая категория таких лиц обладает всей полнотой прав и обязанностей, установленных в Конституциях и законодательных актах страны их проживания, то две другие, как правило, существенно в них ограничены, именно они и представляют интерес для проводимого исследования.

Прежде чем перейти к рассмотрению проблемы административно - правового статуса вышеуказанной категории лиц, необходимо раскрыть юридическое содержание понятий «иностранный гражданин» и «лицо без гражданства». Анализу рассматриваемых правовых категорий посвящены работы многих авторов, хотя единого мнения между ними до сих пор не достигнуто и, прежде всего, это связано с юридическим определением еще одной правовой категории - «иностранец».

Как показывает анализ законодательства ряда стран Европы и Азиатско - Тихоокеанского региона, понятие иностранец широко используется в законодательстве многих стран, хотя и употребляется в разных значениях. В одних случаях как обобщающее для таких категорий как «иностранный гражданин» и «лицо без гражданства», в других - только в отношении «иностранных граждан».

Так, например, во Франции всех лиц, не имеющих французского гражданства, рассматривают в качестве иностранцев. В Финляндии под иностранцем понимается иностранный гражданин, который не является гражданином этой страны. При этом, иностранец – это и гражданин какого – либо иного государства и лицо без гражданства. В Польше иностранцем является каждый, кто не обладает польским гражданством. В странах Азиатско – Тихоокеанского региона, хотя и не дается прямого определения – «иностранец», но оно широко используется в законодательстве, при этом содержание данного термина в разных странах имеет свои особенности. Например, ст. 7 Закона « О гражданстве» Китайской Народной Республики устанавливает, что иностранцы и лица без гражданства могут вступить в китайское гражданство после возбуждения соответствующего ходатайства и его утверждения…». Таким образом, иностранцем признается только лицо, имеющее гражданство другого государства. Напротив, в ст.4 Закона «О подданстве Японии» определяется, что министр юстиции не может дать санкцию на натурализацию, если иностранец не имеет гражданства или должен быть лишен гражданства в соответствии с порядком приобретения японского гражданства. Как видно из содержания указанной нормы, понятие «иностранец» используется как в отношении иностранных граждан, так и лиц без гражданства. Такой же подход к определению понятия «иностранец» осуществлен в законодательстве Южной Кореи, где в статьи 3 и 5 Закона «О гражданстве» были внесены изменения, согласно которым понятие «иностранцы» трактуется как « иностранцы и лица без гражданства».

Среди исследователей также нет единого мнения относительно юридического содержания данных понятий. Как отмечается в юридической литературе, несмотря на то, что термин «иностранец» широко употребляется в научных изданиях и учебной литературе, его реальный юридический смысл однозначно до сих пор не определен, и он используется в различных значениях. В широком значении, иностранцы - это все те лица, которые не являются гражданами государства пребывания, а в узком – лица, находящиеся на территории страны, но имеющие гражданство другого государства. Основная проблема заключается в том, можно ли объединить понятием «иностранец» такие категории как «иностранный гражданин» и «лицо без гражданства». Одни авторы придерживаются мнения, что такое объединение возможно. Например, Галенская Л.Н. дает следующее определение: « иностранец – лицо, которое не является гражданином данного государства и состоит в гражданстве другого государства или же не имеет гражданства ни одного государства. Иностранный гражданин – лицо, которое не является гражданином данного государства и состоит в гражданстве другого государства». Таким образом, понятие « иностранец» определяется как общее и для «иностранного гражданина», и для «лица без гражданства». Другие авторы указывают на то, что « когда мы характеризуем общее в правовом статусе иностранных граждан и лиц без гражданства, то используем обобщающий термин «иностранцы». Когда же раскрываем особенности, то говорим соответственно об «иностранных гражданах» или « лицах без гражданства».

Приверженцы третьего подхода, напротив, высказывают мнение о недопустимости объединения данных понятий. Их позиция наиболее приемлема для раскрытия содержания такого понятия как «иностранец». Общим в их мнении является то, что в отличие от иностранного гражданина, который, находясь за пределами государства своей гражданской принадлежности, не утрачивает с ним правовой связи и пользуется его покровительством, лицо без гражданства находится только под юрисдикцией страны пребывания и не может рассчитывать на покровительство другого государства. Так, Степанов А.В. полагает «…по целому ряду существенных моментов с расширительным толкованием понятия «иностранец» вряд ли можно согласиться. Это обусловлено тем, что иностранный гражданин не утрачивает правовой связи с государством, гражданином которого он является, и обладает в полном объеме статусом гражданина, определенным собственным государством. В тоже время иностранный гражданин имеет и статус, установленный государством пребывания…. Анализ юридической литературы позволяет сделать вывод о том, что в основе рассматриваемой проблемы лежит различный подход к законодательному определению правового статуса иностранных граждан в разные периоды развития российского государства.

В действовавшем законодательстве России конца 19 века иностранцами признавались преимущественно все категории подданных других государств, не вступивших в установленном порядке в русское подданство. После Октября 1917 года иностранцами, по законодательству РСФСР, считались лица, не являющиеся гражданами РСФСР, проживающие на ее территории временно или постоянно и обладающие правами гражданства какого- либо иностранного государства. Как видно из приведенных примеров, понятие «иностранец» включало в себя понятие «иностранных граждан», при этом можно предположить, что «лицо без гражданства» иностранцем не признавалось. С принятием Конституции СССР 1977 года и Конституции РСФСР 1978 года были юридически закреплены понятия «иностранный гражданин» и «лицо без гражданства»,хотя в статьях о праве на убежище продолжал употребляться термин «иностранцы». Как отмечается в научной литературе, использование обобщающего термина «иностранец» для краткого обозначения иностранных граждан и лиц без гражданства в конкретном частном случае явилось результатом технико-юридической погрешности, допущенной законодателем при создании текста конституций. В дальнейшем это привело к неверному широкому толкованию данного термина некоторыми исследователями.

В настоящее время понятие «иностранец» имеет юридическое значение лишь для международного правового регулирования, где продолжает применяться в ряде международных документов. В современном законодательстве России такая погрешность устранена, в связи с чем, термин «иностранец» имеет исключительно теоретическое значение и может применяться лишь в научной и учебной литературе, в целях обобщения понятий «иностранный гражданин» и «лицо без гражданства». С учетом изложенного представляется возможным поддержать мнение Степанова А.В., который считает, что термин «иностранцы» использовался только для одной цели – краткого обозначения иностранных граждан и лиц без гражданства в конкретном случае, касающегося обеих этих категорий. Во всех иных случаях такое использование термина «иностранец» неоправданно и нецелесообразно. Это будет создавать только дополнительные трудности для людей и органов, которые обеспечивают их правовой статус. Учитывая, что современное российское законодательство четко разделяет лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации, на «иностранных граждан» и «лиц без гражданства», представляется необходимым раскрыть юридическое содержание именно этих понятий.

Понятие иностранного гражданина и лица без гражданства определено двумя законодательными актами Российской Федерации. При этом подход к его формулированию практически идентичен.

Согласно законодательного определения, иностранным гражданином признается физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства. Используя данное определение, можно выделить три основных признака иностранного гражданина:

- Это обязательно физическое лицо.

- Данное физическое лицо не имеет гражданства Российской Федерации.

- У него имеется доказательство принадлежности к гражданству или подданству иностранного государства.

Лицо без гражданства определяется как физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства. Как уже отмечалось выше, при ряде совпадающих черт с иностранным гражданином, лицо без гражданства имеет важную особенность - оно не имеет правовой связи с каким- либо иным государством, кроме того, в котором пребывает, что ставит его в неравное юридическое положение с иностранным гражданином, имеющим возможность рассчитывать на защиту государства, гражданином которого он является.. Высказанное суждение стало практически аксиомой, лежащей в основе разграничения таких юридических понятий, как «иностранный гражданин» и «лицо без гражданства», что имеет существенное значение при определении их конституционно – правового статуса. Однако вряд ли данную аксиому можно признать в качестве таковой при определении административно - правового статуса вышеуказанных категорий лиц, находящихся на территории Российской Федерации. Во – первых, нормы международного права гарантируют обеспечение прав и свобод каждому, находящемуся под юрисдикцией государства, входящего в Совет Европы.. При этом предоставление таких прав не ставится в зависимость от наличия или отсутствия гражданской принадлежности к какому - либо государству. Во – вторых, российское законодательство, определяя правовой статус этих категорий лиц, в большинстве случаев объединяет их одним понятием - «иностранный гражданин». Так, например, в части 2 статьи 2 Федерального закона « О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» прямо указывается: «В целях настоящего Федерального закона понятие « иностранный гражданин» включает в себя понятие «лицо без гражданства», за исключением случаев, когда Федеральным законом для лиц без гражданства устанавливаются специальные правила, отличающиеся от правил, установленных для иностранных граждан».

Несмотря на то, что Законом предусмотрена возможность установления специальных правил для «лиц без гражданства», в действующем законодательстве они немногочисленны, и существенного влияния на различия в административно - правовом статусе « иностранных граждан» и «лиц без гражданства» не оказывают.

Сделанные выводы позволяют рассмотреть особенности их административно - правового статуса в единстве. В связи с чем представляется интересным мнение Д.Н. Бахраха, который считает «Правовое положение иностранцев и правовое положение апатридов различается очень незначительно, при первом приближении к исследованию данного вопроса существующими различиями можно пренебречь и рассматривать иностранных граждан и лиц без гражданства как единую родовую общность: это - лица, не являющиеся гражданами Российской Федерации». Таким образом, прежде всего отсутствие гражданства Российской Федерации, а не наличие или отсутствие связи с каким- либо другим государством, определяют объем административно – правового статуса лиц, не являющихся гражданами России, на ее территории.

Традиционно анализ административно - правового статуса «иностранных граждан» и «лиц без гражданств» в юридической науке принято начинать с уточнения таких понятий как «правовой статус» и «правовое положение». Важность раскрытия содержания данных понятий заключается в том, что именно их юридическая сущность позволяет выявить особенности правового статуса вышеуказанной категории лиц.

Как отмечается в научной литературе, при рассмотрении вопроса о содержании административно – правового статуса иностранных граждан в России, представляется важным установить терминологическую определенность в использовании понятий «правовой статус» и «правовое положение», в связи с тем, что в юридической науке еще не достигнуто единого понимания данных терминов.

Анализ научных работ, посвященных проблемам, связанным с определением и соотношением таких понятий как «правовой статус» и «правовое положение», позволяет сделать вывод о неоднозначности во взглядах отдельных исследователей. В юридической литературе выделяются сторонники двух основных взглядов. Первые предлагают различать «правовой статус» и «правовое положение личности». Другие, и их большинство, высказывают мнение о том, что термины « правовой статус» и «правовое положение» тождественны и проводить различие между ними не следует.

Наиболее приемлемо мнение ученых о тождественности понятий «правовой статус» и « правовое положение». Во – первых, слово «статус» происходит от латинского «status», то есть « состояние, положение кого – либо или чего – либо». Во – вторых, и в российском законодательстве, и в законодательстве СССР термины «правовой статус» и «правовое положение» употребляются как синонимы.

Анализу структуры правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства, в том числе и административно – правового, посвящены работы многих ученых, при этом до настоящего времени среди исследователей не достигнуто единого мнения по данному вопросу. Некоторые авторы считают, что в структуре правового статуса личности, как сложном правовом явлении, необходимо объединять не только соответствующие права и обязанности, но и ряд иных элементов, таких как гражданство, правоспособность, принципы, законные интересы, гарантии и некоторые другие. Не выражая сомнения относительно важности выделенных элементов для определения объема рассматриваемого статуса среди различных категорий лиц, необходимо все же отметить, что фундаментом правового статуса являются, прежде всего, основные права и обязанности. Именно они- «сердцевина, центр правовой сферы, и здесь лежит ключ к решению основных юридических проблем». Это вызвано тем, что различия в правовом статусе граждан определенного государства и лиц, ими не являющихся, прежде всего выражаются в объеме предоставленных им прав и возложенных обязанностей. При этом, например, система гарантий обеспечения предоставленных прав может оставаться единой как для одних, так и для других. На основании изложенного, представляется целесообразным включить в структуру административно – правового статуса в качестве элементов только такие правовые категории, как права и обязанности. Так как иные категории, хотя и оказывают важное влияние на объем и содержание правового статуса личности, однако его элементами не являются, а служат лишь основаниями и условиями, при наличии которых, такие права и обязанности возникают и реализуются. В связи с чем, нами поддерживается мнение Герасименко Ю.В., который, проводя анализ конституционно – правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства, высказал суждение о том, что «…содержание конституционно – правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в структурном плане должно определяться, прежде всего, основными правами и обязанностями. Подобный подход дает возможность предельно четко установить содержание конституционно – правового статуса, его функциональную направленность и не допустить «размывания» границ рассматриваемого понятия».

Одним из наиболее важных факторов, влияющих на объем правового статуса личности, является гражданство. Именно такое правовое состояние характеризует степень устойчивости связи лица с государством и, как следствие, возникновение между ними взаимных прав и обязанностей. Как правило, эта категория исследуется специалистами конституционного права, однако с учетом ее значимости для определения административно - правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, представляется необходимым провести ее анализ.

В юридической литературе гражданство обычно рассматривается в единстве его трех сторон: гражданство как субъективное право; гражданство как особое правоотношение; гражданство как правовой институт.

Как субъективное право, гражданство представляет собой юридическую предпосылку для наделения лица в полном объеме всеми правами и обязанностями, предусмотренными Конституцией Российской Федерации. При этом в российском законодательстве, регулирующем отношения, связанные с гражданством, указывается лишь на простую их совокупность, что не учитывает объема их административно – правового статуса.

Как российские, так и иностранные граждане, находящиеся на территории российской федерации на законных основаниях, имеют определенную совокупность прав и обязанностей, обусловленную объемом их административно - правового статуса. При этом объем их правового статуса, с принятием в 2002 – 2003 году ряда Федеральных законов, значительно увеличился, что приблизило их правовой статус к статусу российских граждан.

Так, Федеральный закон от 25 июля 2002 года « О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» продекларировал ряд положений, оказывающих влияние на правовой статус иностранных граждан. При этом иностранным гражданам, постоянно проживающим на территории страны, предоставлены права, наиболее приближающие их правовой статус к статусу граждан России и, прежде всего, в сфере государственного управления. Среди них выделяются следующие правовые возможности - свободно осуществлять трудовую деятельность без разрешения на работу (ст. 13); по своему усмотрению менять место жительства и свободно передвигаться в личных или деловых целях в пределах Российской Федерации (ст.11); в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законом, избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в местном референдуме (ст. 12) и т.д.

Кроме того, согласно Федеральному закону « О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 10 января 2003 года, иностранные граждане, получившие вид на жительство в Российской Федерации, осуществляют въезд в Российскую Федерацию и выезд из Российской Федерации на основании действительных документов, удостоверяющих их личность, признаваемых Российской Федерацией в этом качестве, и вида на жительство (ст. 24). Таким образом, в определенных случаях, иностранному гражданину, как и гражданину Российской Федерации не требуется дополнительных документов для возвращения в нашу страну.

Перечисленные права и вытекающие из них обязанности указывают на наличие правовой связи иностранного гражданина с Российской Федерацией, которая является одним из признаков гражданства. Однако объем таких прав и обязанностей не является полным, что не позволяет уровнять правовую связь иностранного и российского гражданина с Российской Федерацией. В связи с чем нами поддерживается мнение Васильевой Т.А., которая определяет гражданство как «…особый статус, который предполагает юридическое признание государственной принадлежности лица внутри страны и за рубежом и наделение его в полном объеме комплексом прав и обязанностей, предусмотренных в законодательстве этого государства.

Представляется, что при характеристике правовой связи иностранных и российских граждан более точным для отграничения их статуса, было бы указание именно на полноту прав и обязанностей, а не простую их совокупность.

Являясь предпосылкой для наделения лица всем комплексом прав, свобод и обязанностей, гражданство выступает и особым правоотношением. Главной особенностью этого правового отношения является непрерывно осуществляемая правовая связь между лицом и государством, которая выражается в наличии у них взаимных прав и обязанностей. Характеризуя непрерывность правовой связи лица с государством, многие исследователи употребляют термин – устойчивая правовая связь. Указанный термин, хотя и закреплен законодательно, но, с учетом социально – экономических и политических изменений, произошедших в России в последние тринадцать лет, не может в полной мере отразить сущности этого правового явления. Как представляется, для характеристики состояния непрерывности правовой связи лица с государством предпочтительнее употреблять термин «постоянная правовая связь».

Анализ российского законодательства, регулирующего общественные отношения, связанные с порядком пребывания иностранных граждан, показывает, что нередко правовые связи иностранных граждан с Российской Федерацией достаточно устойчивы. Открытость российского государства для внешнего мира в 90-е годы создала возможность свободного выезда и возвращения российских граждан в Российскую Федерацию и облегчила порядок посещения страны иностранцами. Российские граждане, преследуя различные интересы, нередко надолго покидают нашу страну. В тоже время, многие иностранные граждане, напротив, пытаются осесть на ее территории, при этом, далеко не всегда приобретая гражданство.

В соответствии со ст. 8 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», постоянно проживающие на территории страны иностранные граждане и лица без гражданства, хотя и ограничены 5 летним сроком действия вида на жительство, но, с учетом отсутствия предельного количества раз его продления, по сути дела, могут находиться в стране в течение всей жизни. Кроме того, как и российские граждане, пребывающие постоянно в Российской Федерации иностранцы в праве покидать ее территорию, при этом, не теряя с ней правовой связи. Так, согласно ст. 9 указанного выше закона, одним из оснований аннулирования ранее выданного иностранному гражданину вида на жительство является нахождение иностранного гражданина за пределами Российской Федерации более 6 месяцев. Следовательно, в случае его отсутствия в РФ до полугода его правовой статус не меняется. Таким образом, можно сделать вывод, что, в соответствии с действующим законодательством, иностранный гражданин в определенных случаях способен сохранить устойчивую правовую связь с Российской Федерацией при этом, не являясь ее гражданином.

В связи с чем допустим вывод о том, что признак устойчивости недостаточен для отграничения правового статуса иностранного гражданина от статуса гражданина Российской Федерации.

С учетом изложенного, представляется возможным поддержать мнение Синкевич А.И. относительно определения устойчивости правовой связи лица и государства, которая отмечает: «устойчивая связь лица и государства означает, что гражданство существует постоянно, оно не подвержено автоматическому воздействию различных внешних факторов, а обязательно предполагает шаги каждой из сторон – лица и государства – для его приобретения или изменения. Кроме того, выдвинутый тезис находит свою поддержку и в толковом словаре русского языка, где под гражданином понимается лицо, принадлежащее к постоянному населению данного государства, пользующееся его защитой и наделенное совокупностью политических и иных прав и обязанностей.

Третьей, не менее важной стороной гражданства, является его рассмотрение как правового института. Как отмечается в юридической литературе, одной из главных черт гражданства является правовой характер связи лица с государством, и это означает, что гражданство – не фактическое состояние, а правовое. С этой стороны оно представляет собой комплекс правовых норм, регулирующих особую группу общественных отношений, связанных с принадлежностью лица к гражданству, определяющих процедуру приобретения и утраты гражданства и т.д.

В статье 2 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» указано: «Вопросы гражданства Российской Федерации регулируются Конституцией Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ними другими нормативными правовыми актами Российской Федерации». Таким образом, нормы, регулирующие гражданство Российской Федерации, можно условно разделить на три группы - содержащиеся в Конституции Российской Федерации, международных договорах, Федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации. При этом особое место занимают общепризнанные нормы международного права, которые, с одной стороны, являются частью российской правовой системы, а с другой - имеют приоритет над другими нормами, входящими в эту правовую систему.

О роли норм международного права в регулировании вопросов гражданства и установления правового статуса иностранных граждан в юридической литературе существуют различные мнения. Одни авторы считают, что международные договоры не имеют непосредственного отношения к регулированию правового статуса индивида, а содержат в себе лишь согласованные между государствами положения, которые получат юридическую силу только после их закрепления во внутригосударственном законодательстве. Так А.А. Немов считает, что « государство после подписания международных договоров приводит нормы внутреннего законодательства в соответствие с нормами данных договоров, но только после этого они становятся уже не нормой международного права, а нормами права внутригосударственного». Того же мнения придерживаются Лазарев Л.В., Марышева Н.И., Панталеева И.В., они отмечают, что « нормы международных договоров непосредственно не регулируют правовой статус индивидов: ни граждан государства, ни иностранцев. Они содержат лишь согласованные между государствами положения по данному вопросу, соблюдать которые государства взаимно обязались, заключив договор. Другими словами, сфера непосредственного действия этих норм – отношения между государствами, а не между индивидами и государством». Кроме того, существует мнение о том, что сфера регулирования правового положения иностранных граждан по вопросам их участия в деятельности органов государственной власти и в государственной службе практически никогда не бывает предметом международных договоров.

Наряду с изложенными суждениями существуют и иные мнения авторов, согласно которым необходимо учитывать нормы, содержащиеся в международных договорах, то есть государство, взяв на себя обязательства по международному договору, призвано принять все необходимые меры для их исполнения. Данная позиция является наиболее приемлемой, так как в настоящее время положения, объявляющие принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации частью ее правовой системы, имеют конституционное закрепление. Так, согласно ст.15 Конституции Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Таким образом, при исследовании вопросов влияния гражданства Российской  Федерации на объем прав и обязанностей иностранных граждан необходимо учитывать, прежде всего, требования, содержащиеся в международных нормах, оказывающих непосредственное влияние на положения, закрепленные внутригосударственным законодательством.

Проведенное исследование позволяет выделить следующие признаки понятия «гражданство»:

1. Постоянная правовая связь лица с Российской Федерацией.

2. Юридическое признание правовой связи лица с Российской Федерацией на основании национального законодательства Российской Федерации и международных правовых норм.

3. Наделение лица в полном объеме правами и обязанностями гражданина Российской Федерации.

4. Совокупность взаимных прав и обязанностей между лицом и Российской Федерацией.

Подводя итог анализу понятия (гражданство) и его влиянию на административно-правовой статус иностранных граждан, можно сделать вывод о том, что данное понятие нуждается в уточнении. В связи с чем представляется необходимым внести изменение в статью 3 Федерального закона от 31 мая 2002 года № 62 – ФЗ « О гражданстве Российской Федерации», в части определения понятия «гражданство», и изложить ее в следующей редакции: гражданство Российской Федерации – постоянная, юридически признанная внутренним законодательством и международными правовыми нормами, правовая связь, лица с Российской Федерацией, наделенного в полном объеме правами и обязанностями гражданина Российской Федерации и выраженная в совокупности их взаимных прав и обязанностей.

Еще одним фактором, оказывающим непосредственное влияние на объем административно – правового статуса «иностранных граждан» и позволяющим отграничить его от статуса граждан Российской Федерации, является правосубъектность. Представляя собой юридическую возможность того или иного субъекта административного права быть участником правоотношения, правосубъектность включает в себя два основных структурных элемента: правоспособность и дееспособность. Указанные структурные элементы позволяют провести сравнительный анализ и выделить различия в административно – правовом статусе российских и иностранных граждан.

Административная правоспособность – это способность иметь права и обязанности, закрепленные нормами административного права. При этом ее объем зависит от ряда факторов, перечень которых достаточно велик. Среди них можно выделить возраст, пол, образование, состояние здоровья и т.д. При этом наиболее важным среди таких факторов является гражданство Российской Федерации, отсутствие которого оказывает непосредственное влияние на объем прав и обязанностей лиц, не являющихся ее гражданами. В связи с чем правоспособность российских и иностранных граждан имеет значительные различия.

Как отмечается в юридической литературе, государство, предоставляя иностранцам и лицам без гражданства национальный режим, не уравнивает их со своими гражданами. Правовой статус иностранцев и лиц без гражданства не совпадает, и совпасть полностью не может со статусом граждан страны пребывания, так как в отношении их действуют определенные изъятия, установленные государством. Следовательно, иностранцы и лица без гражданства имеют ограниченную правоспособность.

Одним из основных отличий административной правоспособности иностранного гражданина от правоспособности гражданина Российской Федерации является момент ее возникновения. У российского гражданина она возникает в момент рождения и прекращается в момент смерти. У иностранного гражданина ее возникновение может быть обусловлено сначала моментом получения разрешения на въезд и оформления документов в посольстве или консульстве; в случае необходимости получения такого разрешения (ограниченная правоспособность), затем - непосредственно прибытием на территорию РФ (полная правоспособность). Прекращение правоспособности происходит при выезде иностранного гражданина за пределы РФ. Таким образом, правоспособность иностранного гражданина носит временный характер, обусловленный отсутствием у него постоянной правовой связи с Российской Федерацией, и ограничена периодом его пребывания на территории России.

Наряду с правоспособностью иностранного гражданина непосредственное юридическое значение имеет его административная дееспособность. Административная дееспособность иностранного гражданина – это способность своими действиями осуществлять права, выполнять обязанности, предусмотренные административно – правовыми нормами, и нести ответственность в соответствии с этими нормами (деликтоспособность). Ее возникновение зависит от того, какие права иностранный гражданин способен осуществлять, и какие обязанности на него возложены.

В отличие от правоспособности, в большинстве административно – правовых отношений, дееспособность российских и иностранных граждан возникает единовременно, по достижении ими 18 – летнего возраста. Хотя в отдельных случаях она может наступить и в более раннем возрасте. Например, дети иностранных граждан, обучающиеся в школе, вправе самостоятельно реализовывать свое право на образование, обратиться к врачу, на них может быть наложено дисциплинарное взыскание и т.д. Кроме того, с 16 лет они могут быть признаны субъектами административной ответственности, т.е. наступает их деликтоспособность.

Таким образом, административная правосубъектность иностранных граждан опосредуется через предоставление им определенной совокупности прав и обязанностей, установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также возможности их реализовать. При этом, прежде всего, речь идет о предоставлении основных прав и свобод человека и гражданина, которые, согласно общепризнанным принципам и нормам международного права, Российская Федерация обязалась признавать и гарантировать.

Так как объем предоставляемых прав и обязанностей лежит в основе разграничения административно правового статуса иностранных и российских граждан, возникает необходимость провести их классификацию. В юридической литературе уделяется достаточно большое внимание классификации основных прав, свобод и обязанностей, в виду чего исследователи на этот счет выражают различные мнения.

Наиболее распространенными основаниями классификации основных прав, свобод и обязанностей выступают: механизм их реализации; круг лиц, которым права предоставляются, и основания их возникновения; процессуальные основания предоставления и их социальное назначение.

Так, исходя из механизма реализации, права и свободы делятся на

- абсолютные (безусловные)

- относительные.

По кругу лиц, которым права и свободы предоставляются, выделяют:

- общие права и свободы (на жизнь, на личное достоинство, свободу и личную неприкосновенность и т.д.)

- специальные (как правило, они обусловлены особенностями статуса иностранных граждан, например, иностранный гражданин в праве ходатайствовать о продлении срока пребывания на территории Российской Федерации; постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования иностранные граждане, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме, на тех же условиях, что и граждане России, хотя такое право может быть реализовано только при наличии соответствующего международного договора.

С точки зрения повода (процессуального основания) предоставления (признания) права субъектом власти выделяют следующие права и свободы:

- признаваемые и реализуемые без заявления лица, имеющего право (например, право на неприкосновенность жилища);

- предоставляемые (признаваемые) по заявлению лица, в случае отсутствия процессуальных оснований для отказа в предоставлении права (право на получение пенсии, вида на жительство и др.);

- предоставляемые по усмотрению субъекта исполнительной власти (например, право на свободу передвижения, когда это связано с проездом или нахождением на территории с регламентированным посещением для иностранных граждан).

В общей теории права и государства и теории административного права выделяются и иные основания классификации основных прав и свобод. Среди них особого внимания заслуживает классификация основных прав, свобод и обязанностей по социальному назначению. Так как именно эта группа прав и обязанностей позволяет выявить основные особенности в административно – правовом статусе лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации. Нами поддерживается мнение авторов относительно того, что, учитывая современные правовые реалии, наиболее целесообразна классификация основных прав и обязанностей иностранных граждан и лиц без гражданства по их социальному назначению; т.е. выбор в качестве квалификационного признака содержания прав и обязанностей. По этому основанию права и обязанности иностранных граждан можно разделить на личные (гражданские), политические и социально – экономические.

Личные права, свободы и обязанности иностранного гражданина составляют достаточно широкий перечень. Среди них право на жизнь, право на личное достоинство, право на свободу и личную неприкосновенность, на неприкосновенность частной жизни и т.д. Включая в себя основные права и свободы человека и гражданина, они интересны с точки зрения конституционного либо международного права. Однако при определении административно – правового статуса они уже не играют такой роли, так как их перечень включает в себя те права, которые принадлежат человеку от рождения и признаются любым государством – участником международных соглашений, посвященных правам человека и гражданина. Таким образом, предоставление таких прав, свобод и обязанностей является, как правило, обязательным и преимущественно, не зависит от наличия гражданства.

Политические права и свободы, по сравнению с личными, во многом связаны с наличием гражданства Российской Федерации, хотя в отдельных случаях они могут предоставляться и иностранным гражданам. Так в юридической литературе высказывается мнение, что лицам, не являющимся гражданами Российской Федерации, на территории нашей страны предоставляется лишь ограниченный перечень политических прав. Среди них только те, которые не позволяют им вмешиваться во внутренние дела государства.

Таким образом, иностранные граждане ограничиваются только в правах, связанных с участием в политической жизни страны. Например, участие в деятельности политических партий, замещение государственных должностей, в том числе должностей государственной службы, участие в выборах и референдуме и т.д. Представляется, что другими политическими правами они в праве пользоваться наравне с гражданами России. Так, например, согласно части 1 статьи 30 Конституции, каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется. Представляется, что таким правом могут пользоваться как российские, так и иностранные граждане, что находит свое подтверждение в статье 19 Федерального закона от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях», согласно которой, « иностранные граждане и лица без гражданства наравне с гражданами Российской Федерации могут быть учредителями, членами и участниками общественных объединений, за исключением случаев, установленных федеральными законами или международными договорами Российской Федерации». Это право является одним из наиболее значимых для иностранных граждан, позволяющее им активно участвовать в общественной жизни, реализовывать свои интересы, защищать свои права и свободы. При чем особое значение реализация данного права имеет для иностранных граждан, имеющих желание поддерживать длительные связи с Российской Федерацией, так как участие в общественной жизни позволяет им ближе познакомиться с традициями и культурой нашей страны, а самое главное, стать более открытыми для общения и более контролируемыми государством. В связи с чем хочется поддержать мнение Гельбрас В.Г., который, изучая особенности пребывания в России граждан КНР, указывает: « …китайские землячества – явление, от которого Россия уже избавиться не в состоянии…Для обозначения китайских сообществ на территории страны не подходят понятия ни диаспоры, ни общины, а только землячества. Объясняется это тем, что…землячество – это особый тип этнической самоорганизации, сочетающий этническое обособление от принимающего общества с воздействием на него, с завоеванием и расширением своих социально – экономических позиций на новом месте жительства…Можно констатировать, что формирование китайских землячеств в России происходит в двух основных формах – стихийной, как в Москве, и управляемой, как в Уссурийске, и что управляемая, но никак не стихийная, соответствует интересам России».

Российская Федерация должна способствовать развитию общественных объединений, создаваемых иностранными гражданами или с их участием, а так же стремиться обеспечить их взаимодействие с органами государственной власти и местного самоуправления. Этому способствовало бы заключение международных соглашений между Российской Федерацией и граничащими с ней государствами, граждане которых наиболее часто посещают Россию с целью осуществления образовательной, предпринимательской, трудовой и иной законной деятельности, о создании на территории регионов соответствующих иностранных общественных организаций, призванных оказывать им юридическую, социальную, культурную и иную, не запрещенную законом помощь; обеспечивать защиту их прав и законных интересов в органах государственной власти России. Особенно это важно для приграничных районов, несущих на себе основную нагрузку по приему иностранцев.

Так, например, в Дальневосточном федеральном округе из всех иностранцев, въехавших на его территорию, 58,4 % составляют граждане Китая. В тоже время, Представительство Китайской Народной Республики имеется только в г. Хабаровске, что, с одной стороны, затрудняет работу органов внутренних дел, с данной категорией иностранцев в других субъектах РФ, входящих в указанный округ, а с другой, затрудняет реализацию права на защиту своих законных интересов самими иностранцами, которые вынуждены искать поддержку в своих «землячествах», часто не имеющих государственной регистрации и практически ему не подконтрольных.

Следующую, наиболее важную группу прав, свобод и обязанностей иностранных граждан составляют социально – экономические права и свободы. Их важность заключается в том, что особенности их реализации во многом зависят от наличия гражданства Российской Федерации. Эти права и вытекающие из них обязанности призваны обеспечить физические, духовные, материальные и другие социально – значимые потребности личности. (Например, отдых, социальное обеспечение, осуществление трудовой, предпринимательской, образовательной и иной не запрещенной законом деятельности и др.). Поэтому, как справедливо отмечается в юридической литературе, давая общую характеристику социально – экономических прав и обязанностей, следует отметить, что они адресованы каждому человеку, находящемуся на территории Российской Федерации. Однако форма реализации ряда этих прав и обязанностей напрямую зависит от наличия или отсутствия у лица российского гражданства.

Социально – экономические права и обязанности лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации, охватывают широкий круг общественных отношений. Среди них - свобода экономической деятельности, право частной собственности, право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, право на безопасный труд и т.д.

Не умаляя важности других прав иностранных граждан в социально экономической сфере, особое внимание необходимо обратить на реализацию комплекса прав, связанных с осуществлением иностранцами трудовой деятельности. Это связано с увеличивающимся интересом иностранных граждан к российскому рынку труда, с одной стороны, и интересом российских работодателей к иностранной рабочей силе, с другой, что в свою очередь оказывает непосредственное влияние на состояние обеспечения в России режима пребывания иностранных граждан. Так, например, в Дальневосточном федеральном округе в 2003 году количество разрешений на право привлечения иностранной рабочей силы, выданных работодателям, заказчикам работ (услуг), по сравнению с аналогичным периодом 2002 года, увеличилось на 70,7%. Кроме того, на 24,2% увеличилось количество разрешений на право трудовой деятельности, выданных иностранным гражданам.

Регулируя отношения с иностранными гражданами, государство не только устанавливает правоспособность, определяет их права и обязанности, но и обеспечивает реализацию и защиту их правового статуса с помощью гарантий, которые объединяют условия и средства, необходимые для осуществления процесса формирования юридического и фактического положения лица.

Будучи закрепленными в законах и подзаконных актах, гарантии содержат условия, необходимые для реализации лицами, не являющимися гражданами Российской Федерации принадлежащих им личных, имущественных, семейных и иных прав, а также средства их защиты. Юридическим гарантиям посвящены работы многих авторов, которыми предлагаются различные подходы к их классификации. Например, гарантии классифицируют с учетом правового статуса личности на универсальные, всеобщие, специальные и индивидуальные; по способам защиты выделяют гарантии конституционно – правовые, административно – правовые, гражданско - правовые и процессуальные; по действию в пространстве на внутригосударственные и международные и т.д. Не вступая в спор о приоритетности той или иной классификации юридических гарантий наиболее интересным, с точки зрения оказываемого влияния на административно – правовой статус иностранных граждан, представляется их деление на гарантии реализации и защиты. Как отмечается в юридической литературе, «…в основном выделяют гарантии реализации и защиты. Это связано с тем, что данная классификация наиболее приемлема для целей научного…исследования и имеет большую практическую направленность».

Ценность данной классификации определяется тем, что в ней отражены наиболее важные элементы, которые, с одной стороны, создают условия для реализации прав и обязанностей иностранных граждан, а с другой - обеспечивают их защиту. Уже из названия видно, что гарантии реализации направлены на создание для иностранных граждан оптимальных условий реализации своих прав и обязанностей. К ним относятся правовые средства, при помощи которых определяются (конкретизируются) границы, пределы прав и обязанностей иностранных граждан; юридические факты, с которыми связывается их реализация; меры стимулирования реализации и некоторые другие. В тоже время, в число гарантий защиты входят меры правовой защиты; процессуальные формы охраны прав и обязанностей; меры профилактики и предупреждения правонарушений и некоторые другие.

В настоящее время в юридической литературе стала подниматься проблема, связанная с обеспечением права иностранных граждан на обращение в государственные органы, органы местного самоуправления и общественные организации, как гарантии их защиты. Отмечается, что, хотя Российская Конституция и не содержит прямого запрета на обращение иностранцев в указанные органы, однако, он вытекает из формулировки статьи, предоставляющей право на обращение, но…только гражданам России. Этим устанавливается невозможность иностранным гражданам иметь указанное право … данное положение лишено уважения к иностранцам и логики. В связи с чем предлагается изменить формулировку статьи 33 Конституции Российской Федерации и внести дополнения в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации в части предоставления иностранным гражданам права на коллективные и индивидуальные обращения в государственные и иные органы, в том числе в суд.

Разделяя эту точку зрения в целом, хотелось бы высказать мнение о том, что предложенных мер не достаточно для решения поставленной выше проблемы. Эти меры лишь закрепляют юридическую возможность обращения иностранных граждан в государственные и общественные органы за защитой прав, возникающих вследствие совершения ими позитивных действий. Вместе с тем, они практически не охватывают случаи, когда лица, не являющиеся гражданами Российской Федерации, вынуждены обращаться за защитой своих прав при вступлении в административно – юрисдикционные отношения. В частности, при применении к ним депортации либо административного выдворения за пределы Российской Федерации, так как существующий порядок подачи специальной жалобы на применение данных мер административного принуждения не позволяет в полной мере реализовать право иностранного гражданина на защиту. В правоприменительной практике уже возникают случаи, когда иностранный гражданин высылается за пределы страны еще до того, как по его жалобе будет принято судебное решение, что в условиях правового государства недопустимо.

Так, например, 5.06.03 года городским судом города Лесозаводска Приморского края в отношении тринадцати граждан КНР было принято решение об их административном выдворении за пределы Российской Федерации, с взысканием административного штрафа в размере одной тысячи рублей. В адрес ПВУ МВД РФ были направлены представления о недопущении их въезда в Российскую Федерацию, а соответствующая информация внесена в базу «Клиент». 3.07.03 года решение городского суда было опротестовано в Краевом суде, в результате чего прежнее решение суда было отменено и дело направлено на новое рассмотрение. 31.07.03 года в результате нового рассмотрения дела суд ограничился лишь наложением на выдворенных граждан КНР административного штрафа, сами же иностранцы в это время уже были выдворены за пределы страны, вследствие чего, были грубо нарушены их права и законные интересы.

В связи с чем существует острая необходимость в четком, законодательном определении порядка обжалования административного выдворения и депортации. При этом порядок обжалования депортации, должен быть аналогичным порядку обжалования административного выдворения, что вызвано схожестью данных мер административного принуждения.

В этих целях статьи 31 и 34 Федерального закона « О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» необходимо дополнить частями десятой и шестой соответственно, с указанием на то, что решения (постановления) о депортации или административном выдворении за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства могут быть обжалованы иностранным гражданином или лицом без гражданства в порядке, определяемом главой 30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Вступление в законную силу и исполнение решений (постановлений) о депортации или административном выдворении за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства осуществляется в порядке, установленном для вступления в законную силу и исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях, в соответствии с главой 31 и статьей 32.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Кроме того, в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях необходимо внести соответствующие дополнения, касающиеся уменьшения срока рассмотрения жалоб, поданных иностранными гражданами, подвергающимися административному выдворению или депортации. В связи с чем часть 3 статьи 30.5 КоАП РФ необходимо изложить в следующей редакции: «Жалоба на постановление о назначении административного наказания подлежит рассмотрению в течение суток с момента подачи жалобы, если лицо, привлеченное к административной ответственности, отбывает административный арест или содержится в специальном учреждении с целью административного выдворения либо депортации».

Внесение в нормативные правовые акты таких изменений, позволило бы повысить эффективность применения указанных выше мер принуждения и обеспечить право иностранных граждан на подачу жалобы.

Проведенный анализ административно – правового статуса иностранных граждан позволяет сделать ряд выводов:

1. Именно отсутствие гражданства Российской Федерации, а не наличие или отсутствие связи с каким- либо другим государством, определяют объем административно – правового статуса лиц, не являющихся гражданами России, на ее территории.

2. Наиболее приемлемо мнение ученых о тождественности понятий «правовой статус» и « правовое положение». Во – первых, слово «статус» происходит от латинского «status», то есть « состояние, положение кого – либо или чего – либо». Во – вторых, и в российском законодательстве, и в законодательстве СССР термины «правовой статус» и «правовое положение» употребляются как синонимы.

3. Представляется целесообразным включить в структуру административно – правового статуса в качестве элементов только такие правовые категории, как права и обязанности, так как иные категории, хотя и оказывают важное влияние на объем и содержание правового статуса личности, однако его элементами не являются, а служат лишь основаниями и условиями, при наличии которых такие права и обязанности возникают и реализуются.

4. Можно выделить следующие признаки понятия «гражданство»:

- постоянная правовая связь лица с Российской Федерацией;

- юридическое признание правовой связи лица с Российской Федерацией на основании национального законодательства Российской Федерации и международных правовых норм;

- наделение лица в полном объеме правами и обязанностями гражданина Российской Федерации;

- совокупность взаимных прав и обязанностей между лицом и Российской Федерацией.

5. Представляется необходимым внести изменение в статью 3 Федерального закона от 31 мая 2002 года № 62 – ФЗ « О гражданстве Российской Федерации», в части определения понятия «гражданство», и изложить ее в следующей редакции: «гражданство Российской Федерации – постоянная, юридически признанная внутренним законодательством и международными правовыми нормами, правовая связь, лица с Российской Федерацией, наделенного в полном объеме правами и обязанностями гражданина Российской Федерации и выраженная в совокупности их взаимных прав и обязанностей».

6. Российская Федерация должна способствовать развитию общественных объединений, создаваемых иностранными гражданами или с их участием, а так же стремиться обеспечить их взаимодействие с органами государственной власти и местного самоуправления. Особенно это важно для приграничных районов, несущих на себе основную нагрузку по приему иностранцев.

7. Не умаляя важности других прав иностранных граждан в социально экономической сфере, особое внимание необходимо обратить на реализацию комплекса прав, связанных с осуществлением иностранцами трудовой деятельности. Это связано с увеличивающимся интересом иностранных граждан к российскому рынку труда, с одной стороны, и интересом российских работодателей к иностранной рабочей силе- с другой.

8. Так как порядок подачи специальной жалобы на применение к иностранцам административного выдворения и депортации не позволяет в полной мере реализовать их право на защиту, представляется необходимым дополнить статьи 31и 34 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» соответствующими частями, определяющими общий порядок подачи указанной категорией лиц жалоб на решения органов государственной власти о применении в отношении них депортации или административного выдворения за пределы Российской Федерации. Кроме того, необходимо сократить срок рассмотрения жалоб на применение к иностранцам указанных мер административного принуждения, для чего внести соответствующие изменения в статью 30.5 КоАП РФ.

Таким образом, административно-правовой статус иностранного гражданина представляет собой сложное правовое явление, объем и содержание которого, зависят от ряда влияющих на него факторов. Среди них особое место занимает гражданство, отсутствие которого, оказывает непосредственное влияние на полноту прав и обязанностей, предоставляемых лицам, не являющимся гражданами Российской Федерации.

 

Автор: Горбунов В.Ю.