07.02.2011 17640

Применение к иностранным гражданам и лицам без гражданства мер административного принуждения за нарушение режима пребывания в РФ (статья)

 

В обеспечении режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации значительная роль отводится мерам государственного принуждения. Среди таких мер особое место занимают меры административного принуждения, что обусловлено, с одной стороны, их многочисленностью и упрощенным порядком применения, а с другой- широким кругом субъектов, обладающих полномочиями по их применению и широким кругом общественных отношений, в рамках которых данные меры применяются.

Анализ юридической литературы позволяет охарактеризовать административное принуждение как совокупность принудительных, правовых мер, применяемых специально уполномоченными на то субъектами государственно – управленческой деятельности, направленных на обеспечение прав, неукоснительное выполнение возложенных обязанностей, как физическими так и юридическими лицами, предупреждение и пресечение противоправных действий либо наступление неблагоприятных последствий, процессуальное обеспечение производства по делам об административных правонарушениях, а также привлечения к административной ответственности виновных лиц.

Административное принуждение в государственно – управленческой деятельности опосредуется через применение целого ряда административно – принудительных мер. Их неоднородность, обусловленная различными целями применения административного принуждения, большим объемом общественных отношений, в рамках которых они применяются, многоплановостью возникающих в результате их применения юридических последствий позволяет рассматривать административно – правовые меры принуждения как сложное родовое явление.

В настоящее время остается дискуссионным вопрос относительно деления мер административного принуждения на виды. Длительное время преобладала двучленная классификация мер принуждения. Их подразделяли на две группы: административные взыскания и иные меры административного принуждения. При достаточной определенности первой группы мер, вторая группа не раскрывалась, что не давало представления ни об объеме, ни о содержании « иных мер административного принуждения». Более удачной представляется классификация мер принуждения, предложенная М.И. Еропкиным, в основе которой лежит способ административно – правовой охраны общественных отношений в сфере государственного управления. Так им было предложено делить меры административного принуждения на такие виды как меры принуждения; меры пресечения и меры взыскания. Однако и в этом случае, как представляется, остается не раскрытой группа - «меры принуждения», которая по своему объему охватывает как «меры пресечения», так и «меры взыскания». Кроме того, остается неопределенным место таких принудительных мер как административно предупредительные меры принуждения и меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. В связи с чем, в целях проводимого исследования, представляют интерес высказываемые в юридической литературе мнения авторов, считающих, что мерами административного принуждения могут быть признаны только административные взыскания и меры пресечения, возможность применения которых обусловлена наличием правонарушения. Многочисленные же меры административно – предупредительного характера не должны включаться в общую классификацию мер административного принуждения. При этом предлагается положить в основу классификации мер административного принуждения признак наличия или отсутствия правонарушения, в связи с чем выделить собственно меры административного принуждения, применяемые в связи с правонарушением (административно – процессуальные и административно – правовые санкции) и иные меры административного принуждения, или административно – предупредительные меры, не являющиеся санкциями.

Последнее из приведенных мнений является наиболее предпочтительным, так как вряд ли можно полностью исключить из числа мер административного принуждения административно – предупредительные меры, имеющие достаточно широкий круг целей, для достижения которых они применяются. В том числе направленные на предупреждение противоправных действий, совершенных как иностранцами, так и в отношении их. Имея предупредительную направленность, они не теряют ни административно правового, ни принудительного характера. При этом особую значимость данная группа мер принуждения приобретает в процессе обеспечения различных административно – правовых режимов, в том числе правового режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации.

Также, в качестве самостоятельной группы мер административного принуждения, представляется важным выделить меры, направленные на обеспечение производства по делам об административных правонарушениях. Их назначением является создание необходимых условий для реализации норм материального права. В тоже время, приведенная выше классификация также не включает их в число самостоятельных мер административного принуждения. Кроме того, представляется возможным не согласиться с мнением авторов считающих, что меры административно – процессуального обеспечения включают в себя как меры административно – процессуального принуждения, так и меры, не являющиеся по своему характеру мерами принуждения, но обеспечивающие процесс производства по делу об административном правонарушении (получение объяснения от граждан – участников разбирательства по делу об административном правонарушении, приобщение к делу каких – либо документов, добровольно представленных участниками административно – деликтного процесса… и т.д.), и по этому основанию, не ставящих знак равенства между понятием меры административно – процессуального принуждения и меры административно процессуального обеспечения. Во – первых вряд ли допустимо относить к мерам процессуального обеспечения действия, не имеющие принудительный характер, а во – вторых, расширять перечень конкретных мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Это вызвано тем, что глава 27 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, вступившего в юридическую силу 1 июля 2002 года содержит исчерпывающий перечень данной группы мер, при чем каждая из них имеет принудительный характер. В связи с чем наиболее предпочтительной является четырехчленная классификация мер административного принуждения, которой в целом придерживается современная наука административного права, в соответствии с ней выделяются:

– административно – предупредительные меры;

– меры административного пресечения;

– меры административной ответственности;

– меры административно – процессуального обеспечения.

Она наиболее подходит для проводимого исследования, так как включает в себя основные меры административного принуждения, применяемые в деятельности органов внутренних дел, в том числе, при обеспечении режима пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации. В тоже время, представляется необходимым уточнить данную классификацию, разделив меры принуждения, применяемые в данной сфере, в зависимости от целей и способа обеспечения правопорядка, на административно – предупредительные, меры административного пресечения и административно – юрисдикционные меры принуждения.

Административно – предупредительные меры в сфере обеспечения режима пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации можно разделить на две группы:

– Общепредупредительные – направленные в целом на предупреждение противоправных действий как со стороны иностранцев, так и российских граждан либо наступление неблагоприятных последствий угрожающих личной или общественной безопасности. К ним можно отнести проверку документов, удостоверяющих личность иностранного гражданина и его право пребывания на территории России; реализацию сотрудниками милиции права беспрепятственно входить в жилые и другие помещения граждан, в том числе иностранных (за исключением дипломатических и консульских представительств иностранных государств); закрытие определенных участков дорог или улиц для движения транспорта и пешеходов, в том числе иностранных граждан – участников дорожного движения; технический надзор за автотранспортными средствами, управляемыми иностранными гражданами; введение карантина на определенной местности, в том числе в пограничных районах и др.

– Специальные – установление особого порядка въезда и выезда из Российской Федерации, в том числе проведение единого миграционного контроля; осуществление контрольно - регистрационных действий с целью предупреждения незаконного пребывания иностранных граждан на территории нашей страны; выдача разрешений на использование иностранной рабочей силы; осуществление трудовой деятельности; принятие решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина в Российской Федерации, а также совершение иных административно – предупредительных действий, направленных на противодействие незаконной миграции в Российской Федерации.

В отличие от административно – предупредительных мер, меры административного пресечения носят исключительно деликтный характер и применяются к иностранным гражданам либо другим лицам в момент совершения ими противоправных действий. В связи с чем они нацелены, как правило, только на прекращение противоправных действий или состояний. В юридической литературе эту группу мер разделяют на меры общего и специального назначения. К мерам общего назначения принято относить административное задержание, личный досмотр, досмотр вещей и изъятие вещей и документов, запрещение эксплуатации неисправного автотранспорта, требование о прекращении неправомерного поведения, отстранение лиц от управления транспортными средствами и ряд иных мер. Меры специального назначения связывают с применением сотрудниками милиции физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия. В тоже время, в целях проводимого исследования, классическое деление мер административного пресечения на меры общего и специального назначения нуждается в уточнении. Вызвано это тем, что меры общего назначения, применяемые в рассматриваемой сфере, неоднородны, хотя и преследуют схожие цели. В основе их неоднородности лежит наличие или отсутствие связи данной группы мер с административной юрисдикцией. По этому основанию их можно разделить на две группы – меры общего и юрисдикционного характера.

К группе мер пресечения общего характера можно отнести, например, требование сотрудников милиции от граждан и должностных лиц прекращения преступления или административного правонарушения; приостановление действия выданного работодателю или заказчику работ (услуг) разрешения на привлечение и использование иностранных работников; аннулирование разрешения на работу, выданное иностранному работнику. Указанные меры принуждения хотя и направлены на пресечение противоправных действий, но их применение не определяется порядком производства по делам об административных правонарушениях.

Вторая группа мер пресечения, напротив, имеет четкую юрисдикционную направленность. Речь идет о мерах, предусмотренных статьей 27.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в которой содержится перечень мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении. Хотя само название статьи уже относит эти меры к числу мер процессуального обеспечения, однако, согласно части первой указанной статьи, одной из целей их применения также является пресечение административного правонарушения. К сожалению, Кодекс не устанавливает, какие именно меры применяются в целях пресечения административного правонарушения. Можно лишь предположить, что такую цель имеют доставление, задержание транспортного средства, запрещение его эксплуатации, отстранение от управления транспортным средством, изъятие вещей и документов, так как указанные меры позволяют прекратить противоправные действия в момент их совершения либо обнаружения. В юридической литературе так же встречаются мнения, когда к мерам административного пресечения относят административное задержание, личный досмотр и досмотр вещей, что вряд ли оправдано, так как эти меры, в настоящее время, носят ярко выраженный обеспечительный характер. Так, например, статья 27.3 Кодекса устанавливает, что административное задержание…может быть применено в исключительных случаях, если это необходимо для обеспечения правильного и своевременного рассмотрения дела об административном правонарушении. В статье 27.7 Кодекса определяется, что личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице…осуществляется в целях обнаружения орудий совершения либо предметов административного правонарушения. Таким образом, можно сделать вывод, что среди общих мер административного пресечения можно выделить меры, имеющие юрисдикционный характер, о чем в административно – правовой науке уже высказывались мнения. Между тем, учитывая, что речь идет лишь об определенной их части и одной из множества целей применения указанные меры следует отличать от административно – юрисдикционных мер, которые будут рассмотрены ниже. В связи с чем представляется возможным разделить меры административного пресечения, применяемые в отношении иностранных граждан, на меры общего, юрисдикционного и специального назначения.

Самостоятельного внимания заслуживают административно – юрисдикционные меры принуждения. Хотя они и связаны с совершением правонарушения, однако, в отличие от мер пресечения, преследуют другие цели. В частности, они направлены на обеспечение производства по делу об административном правонарушении и привлечение иностранных граждан, совершивших противоправные действия, к административной ответственности. Принято считать, что само определение юрисдикции происходит от латинских слов jus – право и dico – говорю. Однако, в настоящее время, как отмечается в юридической литературе, общепризнанное понятие «юрисдикции» отсутствует. В одних случаях, под ней подразумевают деятельность компетентных органов, управомоченных на рассмотрение юридических дел и на вынесение по ним юридически обязательных решений.В других- подведомственность, подсудность разрешаемых дел, полномочия разрешать дела и применять санкции. В- третьих, как государственно – властная деятельность полномочного органа…в применении закона к юридическим конфликтам и принятия по ним правовых индивидуальных актов (актов юрисдикции). Существуют и иные мнения относительно определения понятия - юрисдикция. Наиболее приемлемым представляется определение юрисдикции как административно – деликтной. В соответствии с которым, она рассматривается как подведомственность, а также компетенция по осуществлению и само осуществление правоприменительной, правоохранительной, государственно – властной, квазисудебной деятельности по рассмотрению и разрешению дел об административных правонарушениях.

Общим в приведенных выше мнениях авторов является то, что административная юрисдикция (в том числе и административно – деликтная ) представляет собой, прежде всего, государственно – властную деятельность по рассмотрению и разрешению индивидуальных административных дел. В связи с чем административно – юрисдикционные меры принуждения, применяемые органами внутренних дел в процессе обеспечения правопорядка и режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации, можно разделить на две взаимосвязанные группы:

1. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;

2. Меры административного наказания.

Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях представляют собой многоплановое и сложное правовое явление, что обусловлено множеством целей, для достижения которых они применяются. Так, в соответствии со статьей 27.1 Кодекса об административных правонарушениях, данные меры применяются в целях пресечения административного правонарушения, установления личности нарушителя, составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении и исполнения принятого по делу постановления. Часть этих мер может иметь многоцелевое назначение, в связи с чем, в одних случаях, они выступают как административно предупредительные меры (например, личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице), в других- как меры пресечения, о чем уже говорилось выше, в третьих- как меры, направленные на обеспечение производства по делу об административном правонарушении. При этом соответствующее должностное лицо вправе их применять только в пределах своих полномочий. Названной статьей выделяются следующие меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении: доставление; административное задержание; личный досмотр, досмотр вещей, досмотр транспортного средства, находящихся при физическом лице; осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов; изъятие вещей и документов; отстранение от управления транспортным средством соответствующего вида; медицинское освидетельствование на состояние опьянения; задержание транспортного средства, запрещение его эксплуатации; арест товаров, транспортных средств и иных вещей; привод.

В пресечении правонарушений со стороны иностранных граждан, в том числе и противодействии незаконной миграции, органами внутренних дел может применяться весь комплекс указанных мер. В тоже время, как показывают результаты исследования, наиболее часто в указанной сфере применяются такие меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении как доставление, административное задержание, личный досмотр, досмотр вещей, досмотр транспортного средства, находящихся при физическом лице; осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов; изъятие вещей и документов.

Доставление – есть принудительное препровождение физического лица в целях составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения, если составление протокола является обязательным. Данная мера является основным способом изъятия иностранных граждан совершивших административные правонарушения, в том числе в сфере обеспечения режима пребывания на территории Российской Федерации из общественных мест, либо других мест их незаконного пребывания. О применении данной меры составляется протокол или делается соответствующая отметка в протоколе об административном правонарушении либо административном задержании. Существенным условием применения данной меры, является указание на необходимость ее применения в максимально короткий срок. В этом случае, сотрудники органов внутренних дел должны исходить из реальной обстановки и стремиться, обеспечив безопасность и законные права и интересы доставляемого иностранного гражданина, максимально быстро доставить его в служебное помещение органа внутренних дел (милиции) или в помещение органа местного самоуправления, а при участии в доставлении военнослужащих органов и войск пограничной службы, так же, в служебное помещение подразделения воинской части либо органа управления органов и войск пограничной службы (Ст. 27.2). В юридической литературе высказывается мнение о необходимости, хотя бы примерно установить срок доставления, при этом, включить его в срок административного задержания,. Представляется, что реализация этого предложения будет сопряжена с большими трудностями и вряд ли будет оправдана. Особенно это касается доставления иностранцев, нелегально пересекающих Государственную границу РФ, либо осуществляющих противоправную деятельность в местах, значительно удаленных от населенных пунктов, имеющих соответствующие помещения для содержания доставленных.

Административное задержание – кратковременное ограничение свободы физического лица, применяющееся в исключительных случаях, если это необходимо для обеспечения правильного и своевременного рассмотрения дела об административном правонарушении, исполнения постановления по делу об административном правонарушении. В части второй статьи 27.5 Кодекса определен перечь административных правонарушений, при совершении которых для установления личности или выяснения обстоятельств дела устанавливается срок административного задержания без судебного решения, не более 48 часов. Среди таких правонарушений выделяются деликты, посягающие на установленный режим Государственной границы Российской Федерации и порядок пребывания на ее территории. К сожалению, Кодекс прямо не предусматривает возможность продления срока административного задержания. В тоже время, можно предположить, что содержание иностранного гражданина в специально отведенных помещениях органов внутренних дел или пограничной службы, в случае совершения им указанных правонарушений, с целью его последующей депортации либо административного выдворения, свыше 48 часов является юридическим вариантом продления срока административного задержания.

Анализ действующего законодательства позволяет предположить, что такое продление срока административного задержания возможно в двух вариантах: либо на основании судебного решения, либо по решению соответствующих должностных лиц, в случае совершения иностранным гражданином административного правонарушения при въезде в Российскую Федерацию (часть 2 ст. 3.10). В соответствии со статьей 23.10 Кодекса, к ним можно отнести должностных лиц органов и войск пограничной службы. Последний вариант вступает в противоречие со статьей 22 Конституции Российской Федерации, согласно которой, до судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов. При этом, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 17 февраля 1998 года отмечается, что по смыслу данной статьи, установленный ею порядок применения соответствующих мер принуждения распространяется и на административное задержание. В связи с чем представляется, что продление срока применения данной меры принуждения свыше 48 часов должно осуществляться только по решению суда. Исключение должны составлять случаи, когда иностранный гражданин не имеет документов, удостоверяющих личность. В этом случае срок административного задержания должен продляться в административном порядке, по решению начальника органа внутренних дел. При этом предельный срок административного задержания во внесудебном порядке должен ограничиваться 10 днями. Необходимость таких изменений вызвана часто встречающимися на Дальнем Востоке случаями утраты иностранными гражданами (в том числе умышленно) документов, удостоверяющих их личность и принадлежность к гражданству своей страны. В тоже время, нередко иностранцами умышленно даются ложные сведения о себе. Наиболее часто это встречается при работе с гражданами Китая и Северной Кореи. Так как установление их личности и документирование осуществляется через Генеральные консульства этих стран, существующие сроки административного задержания во внесудебном порядке часто являются недостаточными.

Личный досмотр, досмотр вещей и транспортного средства, находящихся при физическом лице, применяется в случае необходимости, в целях обнаружения орудий совершения либо предметов административного правонарушения. Важной особенностью применения данной меры принуждения является то, что в процессе ее применения не должна нарушаться конструктивная целостность вещей, находящихся при иностранном гражданине либо управляемом им транспортном средстве ( ст.ст. 27.7, 27.9). Нарушение указанного требования, в соответствии с ч.2 статьи 27.1 Кодекса, влечет обязанность государственного органа возместить вред, причиненный незаконным применением меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении.

Рассматриваемая мера принуждения, широко применяется сотрудниками органов внутренних дел при осуществлении контроля за иностранными гражданами на всех этапах их пребывания на территории нашей страны. При этом необходимо четко различать личный досмотр как меру принуждения направленную на обеспечение производства по делу об административном правонарушении и меру принуждения, носящую предупредительный характер. Если в первом значении, как указывалось выше, данная мера принуждения предусмотрена исключительно Кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации, то во втором случае- она может применяться и на основании иных нормативных правовых актов, например, при осуществлении иммиграционного контроля; при участии в предполетном досмотре; при въезде иностранных граждан в зону, где введен особый административно правовой режим и др. Представляется, что в соответствии со статьей 25.10 КоАП РФ, при оформлении результатов личного досмотра, либо совершения иных процессуальных действий, в рамках рассматриваемой меры принуждения, если иностранец не владеет русским языком, можно признать обязательным присутствие переводчика. Указанная мера принуждения может применяться ко всем иностранным гражданам, за исключением лиц, пользующихся иммунитетом от административной юрисдикции.

С расширением трудовой и предпринимательской деятельности, осуществляемых иностранными гражданами на территории Российской Федерации, приобретает большое значение применение такой меры административного принуждения как осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов (ст. 27.8). В целом, требования к применению указанной меры повторяют требования к проведению личного досмотра, досмотра вещей, находящихся при физическом лице. Однако существенным ее отличием является возможность ее применения не только в отношении иностранных граждан, в том числе зарегистрированных в качестве индивидуальных предпринимателей без образования юридического лица, но и в отношении иностранных юридических лиц, либо юридических лиц, использующих иностранные инвестиции. Важным является возможность применения рассматриваемой меры в отсутствии представителя юридического лица либо непосредственно индивидуального предпринимателя. В соответствии с частью шестой статьи 27.8 Кодекса в случаях, не терпящих отлагательства, допускается применение данной меры принуждения в присутствии иных представителей юридического лица либо представителя индивидуального предпринимателя. Как показывает изучение правоприменительной практики в Приморском крае, сотрудники органов внутренних дел в процессе проверок рынков сталкиваются с проблемой, когда иностранные граждане, используя труд российский граждан, сами лишь изредка появляются на торговых местах, в тоже время, реализуемая ими продукция часто не сертифицируется, на нее отсутствуют товарно – транспортные документы и др.. В такой ситуации осмотр этих помещений возможен лишь в присутствии продавца. В тоже время, в статье 27.7 Кодекса не определяется, кого можно считать иным представителем юридического лица или представителем индивидуального предпринимателя, а также не указываются случаи, не терпящие отлагательства. В связи с чем представляется необходимым дополнить статью 27.7 Кодекса приложением, раскрывающим указанные понятия. Результаты применения рассматриваемой меры оформляются специальным протоколом, требования к которому определены в ч.4 статьи 27.8 Кодекса. В случае необходимости, в соответствии со статьей 27.9 Кодекса, осуществляется изъятие вещей и документов.

Заключительной группой административно – юрисдикционных мер принуждения, применяемых к иностранным гражданам, являются меры административного наказания. Как отмечается в юридической литературе, государство, возлагая на милицию обязанности по обеспечению общественного порядка в местах пребывания иностранцев, наделяет ее соответствующими полномочиями по применению к нарушителям мер административного взыскания, реализуемых через институт административной ответственности. При этом административная ответственность составляет часть административного принуждения.

Являясь мерой ответственности за совершение административного правонарушения, административные наказания включают в свое содержание ограничение или лишение правонарушителя личных либо имущественных прав и свобод. При этом, целью их применения, согласно части 1 статье 3.1 Кодекса, может выступать только предупреждение совершения новых правонарушений, как самим правонарушителем, так и другими лицами.

Учитывая, что иностранные граждане и лица без гражданства могут совершать административные правонарушения общего и специального вида, а также то, что, в соответствии с частью 1 статьи 2.6 Кодекса, эта категория лиц, и иностранные юридические лица, совершившие на территории Российской Федерации административные правонарушения, подлежат административной ответственности на общих основаниях, к ним может применяться весь комплекс мер административного наказания, предусмотренный частью 1 статьи 3.2 Кодекса. Исключение составляют лишь иностранные граждане, пользующиеся иммунитетом от административной юрисдикции Российской Федерации, к которым можно отнести, например, глав иностранных дипломатических представительств, членов дипломатического персонала, консульских представителей, а так же членов их семей и др. Вопрос о привлечении их к административной ответственности разрешается в соответствии с нормами международного права.

В настоящее время, по оценкам специалистов, наиболее часто применяемыми к иностранным гражданам, совершившим административные правонарушения, мерами административного наказания являются административный штраф и административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства. Однако, несогласованность отдельных правовых норм и отсутствие механизма их реализации с одной стороны, затрудняют правоприменительную деятельность, а с другой, нередко приводят к существенному ущемлению прав и законных интересов иностранных граждан.

Порядок наложения административного штрафа на иностранного гражданина, совершившего административное правонарушение, аналогичен порядку применения данной меры наказания в отношении российских граждан и, в целом, не вызывает затруднений в правоприменительной практике. Другой вопрос, это эффективность его применения.

Опрос сотрудников органов внутренних дел, участвующих в административно – юрисдикционной деятельности в отношении иностранцев на территории Дальнего Востока показал, что 72 % респондентов считают эту меру административного наказания неэффективной и лишь 19 % высказались за ее эффективность, при этом затруднились ответить 9% опрошенных. Респондентам, считающим рассматриваемую меру административного наказания неэффективной был задан вопрос:» В чем Вы видите неэффективность применения административного штрафа в отношении иностранных граждан совершающих административные правонарушения?» В рамках заданного вопроса было предложено выбрать наиболее подходящие, по их мнению, варианты ответов, относительно причин неэффективности административного штрафа. Ответы респондентов распределились следующим образом: недостаточно большие санкции административного штрафа – 73 %; трудности исполнения постановления о наложении административного штрафа – 8%; трудности процессуального оформления административного штрафа – 3%; нерациональное распределение компетенции по наложению административного штрафа в органах внутренних дел – 62 % и 5% опрошенных затруднились с ответом.

Как видно из проведенного опроса, значительная часть опрошенных сотрудников считают административный штраф неэффективной мерой административного наказания. Основные причины ее неэффективности в основном связаны с незначительными административными санкциями, и нерациональным распределением полномочий по его применению в органах внутренних дел. При этом внесенные в КоАП РФ соответствующие изменения, полностью не устранили рассматриваемую проблему.

Так, например, санкция статьи 18.8 Кодекса одним из видов административного наказания за нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства режима пребывания в Российской Федерации, предусматривает административный штраф, в размере от десяти до пятнадцати минимальных размеров оплаты труда. Учитывая, что данное правонарушение является длящимся, в соответствии с частями первой и второй статьи 4.5 Кодекса, административный штраф может быть наложен не позднее двух месяцев со дня обнаружения совершенного иностранным гражданином административного правонарушения. При этом, по смыслу статьи 18.8 Кодекса, не имеет квалифицирующего значения как долго, например, иностранец уклонялся от регистрации либо от выезда из Российской Федерации.

Такое положение не способствует достижению превентивной цели административного наказания. В связи с чем представляет интерес опыт Китайской Народной Республики, в законодательстве которой одним из видов административного наказания за проживание иностранного гражданина без регистрации устанавливается штраф в размере эквивалентном 1500 рублей за каждый день незаконного пребывания. Представляется, что такой подход приемлем и для Российской Федерации. В связи с чем часть третью статьи 3.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях необходимо дополнить указанием на то, что за совершение длящихся административных правонарушений, связанных с нарушением режима пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства; нарушением правил привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы; нарушением иммиграционных правил, административный штраф в величине кратной минимальному размеру оплаты труда должен налагаться в пределах санкции соответствующей статьи, за каждый день совершенного правонарушения.

Кроме того, представляется целесообразным включить в число лиц, в отношении которых, в соответствии с частью 3 статьи 3.5 КоАП РФ, предусмотрена возможность увеличения максимальных пределов административного штрафа, за совершение указанных выше правонарушений, граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, объединив их понятием – граждане. Так как включение в эту категорию только должностных и юридических лиц неоправданно снижает превентивную силу административного штрафа для заказчиков работ (услуг), которые наряду с индивидуальными предпринимателями, используют труд иностранных работников, в тоже время, в отличие от последних, в соответствии с примечанием к статье 2.4 КоАП РФ, должностными лицами не являются.

Еще одной проблемой, влияющей на эффективность применения административного штрафа при совершении правонарушений, связанных с иностранными гражданами является нерациональное распределение полномочий по его применению.

Так, в соответствии с частью второй статьи 23.3 КоАП РФ, в органах внутренних дел (милиции) полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях, связанных с иностранными гражданами, обладают только начальники территориальных и линейных органов внутренних дел на транспорте, а также их заместители. Ими рассматриваются дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 18.8 (Нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства режима пребывания в Российской Федерации) и 18.9 (Нарушение должностным лицом организации, принимающей в Российской Федерации иностранного гражданина или лицо без гражданства, либо гражданином Российской Федерации правил пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства в Российской Федерации). Таким образом, круг должностных лиц обладающих таким правом должен быть расширен.

В юридической литературе уже высказывалось подобное мнение, в связи с чем, предлагалось наделить такой компетенцией руководителей подразделений ПВС. Однако этого недостаточно. Изучение правоприменительной практики на Дальнем Востоке позволяет сделать вывод, что в настоящее время назрела острая необходимость в наделении компетенцией по рассмотрению данной категории дел начальников подразделений по делам миграции и начальников постов иммиграционного контроля. О необходимости внесения таких изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях высказали мнение 91 % опрошенных в Дальневосточном федеральном округе сотрудников подразделений по делам миграции, против 4% и 5 % опрошенных затруднились с ответом.

Отсутствие подразделений ФМС России в числе органов, уполномоченных рассматривать дела о правонарушениях является неоправданным и нелогичным, так как в настоящее время данный государственный орган является основным в осуществлении контроля в рассматриваемой сфере государственного управления.

Как уже указывалось выше, наряду с административным штрафом, наиболее часто применяемой к иностранцам мерой административного наказания, является административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства. При этом, если, административный штраф может применяться к иностранцам за совершенные ими правонарушения, как общего, так и специального вида, то административное выдворение представляет собой реакцию государства на нарушение исключительно специальных запретов, обусловленных особенностями их административно – правового статуса. Как отмечается в юридической литературе, законодательство предусматривает административно – правовые запреты, нарушителями которых могут быть исключительно иностранные граждане и лица без гражданства. В этом случае они выступают в качестве специального субъекта административной ответственности.

Институт выдворения (высылки) в России имеет достаточно длительную историю и связан с попытками государства защитить свои политические, экономические, гуманитарные и иные интересы.

Так, например, согласно Закона Российской Империи « О состояниях» , въезжающие в Россию евреи, должны были дать подписку о намерении в течение трех лет с момента прибытия строить заводы и фабрики. В случае неисполнения этого обязательства они могли быть высланы за границу.

Нарушавшие правила проживания, жившие по чужому билету или передававшие свои билеты другим лицам, Китайцы и Корейцы, подлежали высылке за границу.

В годы первой мировой войны действовало ,так называемое, «чрезвычайное законодательство». В соответствии с которым, для пресечения потенциальной возможности шпионажа со стороны подданных неприятельских держав последние высылались из приграничных районов. На Дальнем Востоке подверглись высылке в основном немцы – мужчины призывного возраста, составившие около 40% взрослой части подданных Германии, находившихся в регионе.

В первые годы советской власти, в соответствии с декретом СНК РСФСР от 29 августа 1921 года, всякий иностранец, жизнь которого несовместима с укладом и принципами рабоче-крестьянской власти, мог быть выслан за пределы РСФСР.

Позже основания высылки иностранных граждан и лиц без гражданства из СССР устанавливались Законом СССР от 24 июня 1981 года « О правовом положении иностранных граждан в СССР». Как отмечается в юридической литературе, предусматривались такие меры ответственности как сокращение срока пребывания в СССР и выдворение иностранных граждан за пределы СССР. Иностранный гражданин мог быть выдворен из СССР, т.е. удален помимо воли и желания за счет государственных средств, когда его действия противоречили интересам государственной безопасности или охраны общественного порядка; если это было необходимо для охраны здоровья и нравственности населения, защиты прав и законных интересов граждан СССР и других лиц; если им было грубо нарушено законодательство о правовом положении иностранных граждан в СССР, таможенное, валютное или иное законодательство. Указанные требования имели юридическую силу до принятия в 2002 году Федерального закона « О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».

В нормах действующего федерального законодательства об административной ответственности иностранных граждан и лиц без гражданства формально существуют две возможности их принудительной высылки за пределы Российской Федерации. Ими выступают административное выдворение и депортация.

В настоящее время административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, в соответствии с частью второй статьи 3.10 Кодекса, рассматривается исключительно как мера административного наказания и является установленной государством мерой ответственности за совершение иностранным гражданином административного правонарушения. В связи с чем иностранный гражданин может быть выдворен из Российской Федерации в случаях:

– нарушения режима государственной границы Российской Федерации (ч. 2 ст. 18.1 КоАП РФ).

– нарушения режима в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации (ч. 2 ст. 18.4 КоАП РФ).

– нарушения режима пребывания в Российской Федерации, выразившемся в несоблюдении установленного порядка регистрации либо передвижения или порядка выбора места жительства, в уклонении от выезда из Российской Федерации по истечении определенного срока, а равно в несоблюдении правил транзитного проезда через территорию Российской Федерации (ст. 18.8 КоАП РФ).

– Нарушения правил привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы (ч.2 ст. 18.10 КоАП РФ).

– Нарушение иммиграционных правил в Российской Федерации ( ст. 18.11 КоАП РФ).

Круг государственных органов, уполномоченных составлять протоколы об указанных выше правонарушениях, неоднороден, что обусловлено разницей в общественных отношениях, которым причиняется вред. Среди таких субъектов выделяются органы пограничной службы ФСБ России и органы внутренних дел, их компетенция определена в ст.ст. 23.3 и 23.10 КоАП РФ.

Учитывая, что задачи по охране Государственной границы Российской Федерации возложены на органы пограничной службы ФСБ России, они наделены полномочиями по составлению протоколов о правонарушениях, предусмотренных ч. 2 ст.18.1 и ч.2 ст. 18.4 КоАП РФ. Важной особенностью их компетенции является то, что в отличие от органов внутренних дел, в соответствии со ст.ст. 3.10, 23.10 КоАП РФ, они в праве самостоятельно применять административное выдворение, в случае совершения иностранным гражданином или лицом без гражданства административного правонарушения при въезде в Российскую Федерацию. В остальных случаях назначение данной меры административного наказания возможно лишь только в судебном порядке.

Отдельного внимания заслуживает такая мера административного принуждения как депортация.

Понятие депортации определяется в части 1 статьи 2 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» Согласно которой , под депортацией понимается – принудительная высылка иностранного гражданина из Российской Федерации в случае утраты или прекращения законных оснований для его дальнейшего пребывания (проживания) в Российской Федерации.

Представляет интерес соотношение административного выдворения и депортации, являющейся новой мерой принуждения, юридическая природа которой в настоящее время не определена. Действующее законодательство не позволяет дать однозначный ответ на вопрос, являются ли эти меры принуждения разными, либо они имеют одну юридическую природу. При первом приближении к рассматриваемой проблеме можно сделать вывод об их идентичности, так как и депортация, и административное выдворение являются мерами принудительными. Кроме того, обе они связаны с высылкой иностранного гражданина за пределы страны, имеют, в соответствии со статьями 31 и 34 Федерального закона « О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», схожий порядок их применения и правовые последствия. Так, например, в соответствии со статьями 8 и 9 Федерального закона « О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», одним из оснований отказа в выдаче либо аннулирования разрешения на временное проживание либо вида на жительство является применение ранее к иностранному гражданину административного выдворения или депортации. Тем не менее, некоторые юридические нормы, регулирующие порядок применения указанных мер, позволяют сделать вывод об их определенной самостоятельности.

Во-первых, статья 31 Федерального закона « О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», определяющая порядок применения депортации, включена в главу Υ Контроль за пребыванием и проживанием иностранных граждан в Российской Федерации, в то время, как статья 34, определяющая порядок административного выдворения содержится в главе ΥІ, устанавливающей ответственность иностранных граждан за нарушение требований указанного закона. Вследствие чего, можно сделать вывод о том, что депортация, в отличие от административного выдворения, не является мерой административной ответственности.

Во-вторых, согласно части 3 статьи 31 Федерального закона « О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», основанием для депортации выступает только утрата или прекращение законных оснований для дальнейшего пребывания иностранного гражданина на территории России, если он в установленный законом срок не покинул ее территорию. При этом для административного выдворения достаточно совершения иностранцем любого административного правонарушения, за которое данная мера принуждения предусмотрена в качестве наказания.

В-третьих, если административное выдворение, за исключением случаев совершения иностранным гражданином административного правонарушения при въезде в Российскую Федерацию, может быть назначено только судом, депортация, в соответствии с частью 4 статьи 31 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», осуществляется органами внутренних дел в административном порядке.

Так, решение о депортации принимает ФМС России по мотивированному представлению начальника подразделения паспортно – визовой службы ОВД, либо руководителя подразделения по делам миграции ОВД. Исключение составляют случаи, когда возникает необходимость в помещении депортируемого иностранца в специально отведенные помещения органов внутренних дел, либо специальные учреждения, создаваемые в порядке установленном законом субъекта Российской Федерации. В этом случае начальник ОВД, ответственного за исполнение решения о депортации, может направить соответствующие материалы в суд.

При подготовке представления о необходимости депортации с целью выявления оснований, по которым выезд иностранного гражданина из Российской Федерации может быть ограничен, подразделением паспортно – визовой службы либо подразделением по делам миграции проводятся проверки по централизованным учетам ГИЦ МВД России и учетам соответствующих информационных центров органов внутренних дел в субъектах Российской Федерации.

После утверждения решение о депортации объявляется иностранному гражданину на личном приеме под роспись, одновременно ему вручается копия решения. (По смыслу Приказа МВД России № 533 от 26 августа 2004 года «решение» и «заключение» о депортации иностранного гражданина идентичны). В случае, если иностранный гражданин не владеет русским языком, объявление ему решения о депортации производится при участии переводчика. При этом на депортируемого иностранного гражданина заводится учетное дело, составляется учетная карточка, производятся его фотографирование и обязательная дактилоскопическая регистрация. Составленные дактилоскопические карты с приложением копии заключения о депортации иностранного гражданина в двух экземплярах ежемесячно направляются в информационный центр МВД, ГУВД, УВД субъекта Российской Федерации.

В учетном деле иностранного гражданина, в отношении которого вынесено заключение (решение) о депортации за пределы Российской Федерации формируются: заключение о депортации; фотографии иностранца; дактилоскопическая карта; копии документов, удостоверяющих личность и гражданство (подданство) иностранного гражданина, а так же копия визы. Кроме того, при необходимости, в учетное дело могут быть помещены копии других документов, связанных с въездом, пребыванием и выездом иностранного гражданина из Российской Федерации. Дело регистрируется в журнале учета дел депортируемых иностранных граждан, после чего, на нем и учетной карточке депортируемого иностранца проставляется порядковый номер. Учетные дела и учетные карточки депортированных лиц хранятся в течение пяти лет.

Орган внутренних дел, ответственный за исполнение решения о депортации, в течение суток уведомляет об этом территориальный департамент МИД России. Одновременно указанная информация направляется в соответствующее иностранное представительство, учреждение, либо орган или физическому лицу, по ходатайству которого иностранному гражданину было оформлено приглашение на въезд в Российскую Федерацию. Депортируемый иностранный гражданин выезжает из страны на основании данного решения, при необходимости ему оформляется выездная или транзитная виза. В случае уклонения депортируемого лица от самостоятельного выезда, организуется его сопровождение. При наличии международного договора о возврате, приеме лиц, незаконно находящихся на территории соответствующей страны, заключенного Россией с иностранным государством, на территорию которого депортируется иностранный гражданин, компетентному органу данного государства направляется ходатайство о его приеме. При необходимости, орган внутренних дел направляет в МИД России обращение об оказании по дипломатическим каналам помощи в оформлении виз, необходимых для транзита и выезда депортируемого лица. После оформления депортируемому лицу документов, не позднее двух суток до его выезда, информируется подразделение пограничного контроля, в пункте пропуска через государственную границу. После выезда иностранного гражданина из страны пост иммиграционного контроля либо подразделение по делам миграции, получившие выездную часть миграционной карты, в течение трех суток, направляют сообщение о его выезде в орган внутренних дел, ответственный за исполнение решения о депортации.

Приведенный выше порядок осуществления депортации позволяет сделать вывод о внесудебном применении данной меры принуждения, что лежит в основе ее отграничения от административного выдворения, назначаемого судьей. В тоже время, с учетом правовых последствий, рассматриваемые меры административного принуждения имеют схожую юридическую природу, что позволяет отнести их к одной группе мер принуждения. Например, в соответствии с пунктом 3 статьи 7 Федерального закона « О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», иностранному гражданину может быть отказано в выдаче разрешения на временное проживание, если он в течение 5 лет, предшествовавших дню подачи заявления, подвергался административному выдворению из Российской Федерации либо депортации.

Учитывая, что депортация имеет правовые последствия, характерные для административного наказания, представляется, логичным отнести ее к мерам административной ответственности, дополнив статьи 3.10, 32.9, 32.10 КоАП РФ указаниями на порядок ее осуществления. При этом, учитывая, что депортация может применяться только за ограниченный круг нарушений режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации, предусмотренных, в основном, статьей 18.8 КоАП РФ целесообразно включить ее в санкцию данной статьи, заменив ею административное выдворение, что позволит избежать дублирования этих мер друг другом, о чем указывается в юридической литературе.

Внесение в нормативные правовые акты таких изменений, позволило бы повысить оперативность реагирования органов внутренних дел на выявленные нарушения иностранными гражданами режима пребывания в Российской Федерации. Что обусловлено преимущественно внесудебным порядком применения депортации .

Также остро стоит проблема отсутствия единого порядка создания специальных учреждений для содержания иностранных граждан, депортируемых либо выдворяемых с территории Российской Федерации. В результате чего, в настоящее время, во всех субъектах Российской Федерации, входящих в Дальневосточный федеральный округ, отсутствуют соответствующие законы. Те же субъекты Российской Федерации, в которых предпринимаются попытки разработать проект такого закона, сталкиваются с определенными трудностями, обусловленными пробелами в федеральном законодательстве. В результате чего, до внесения соответствующих изменений в Федеральный закон « О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» предпринимаются попытки заполнить эти пробелы в законах субъектов Российской Федерации. В тоже время общий порядок создания таких учреждений должен быть единым и устанавливаться только Федеральным законом, субъекты Российской Федерации при принятии своих законов должны лишь учитывать особенности своего региона, но при этом соблюдать требования, установленные в федеральном законодательстве. Это подтверждается и проведенным опросом сотрудников органов внутренних дел, участвующих в обеспечении режима пребывания иностранных граждан в Дальневосточном федеральном округе. Так, им был задан вопрос: «На каком государственном уровне, по Вашему мнению, должна осуществляться разработка закона «О создании Центров для содержания иностранных граждан, подлежащих административному выдворению или депортации»?» Ответы респондентов расположились следующим образом: на уровне Российской Федерации - 28%; на уровне субъекта Российской Федерации – 11 %; на уровне субъекта Российской Федерации, при условии принятия федерального закона, определяющего общий порядок создания таких учреждений – 53 %; затруднились ответить – 8 % опрошенных.

Так, Администрация Приморского края 13 января 2004 года, ссылаясь на пункт 9 статьи 31 Федерального закона « О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», обратилась в УВД Приморского края с предложением разработать проект закона « О создании в Приморском крае Центра для содержания иностранных граждан, подлежащих административному выдворению или депортации», при этом в качестве приложения был направлен проект закона города Москвы с аналогичным рабочим названием. В свою очередь, в УВД Приморского края был разработан проект закона Приморского края с аналогичным рабочим названием, после чего оно вышло с предложением во Владивостокский филиал Дальневосточного юридического института МВД России оказать содействие в доработке указанного законопроекта.

Изучение проектов Закона города Москвы « О создании в городе Москве Центров для содержания иностранных граждан, подлежащих административному выдворению или депортации» и закона Приморского края показало, что указанные проекты законов хотя в целом и заслуживают внимания, но содержат ряд спорных положений, которые к тому же должны содержаться в федеральном законе. Это соответствовало бы статье 3 Федерального закона « О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», по смыслу которой, законодательство о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации основано на Конституции Российской Федерации и состоит из федеральных законов и международных договоров Российской Федерации. Из чего можно сделать вывод, что законы субъектов Российской Федерации не являются частью такого законодательства.

В качестве примера можно привести статьи 2 и 6 указанных законопроектов, определяющие основные понятия и порядок осуществления административного выдворения и депортации. Так, в пунктах 4 и 5 статьи 2 авторы проектов, давая определения депортации и выдворения, дополнили их указанием на то, что депортация не является административным наказанием, а административное выдворение осуществляется в соответствии с требованиями КоАП РФ.

Таким образом, депортация была выведена за рамки административной ответственности и уже в статье 6 было установлено, что решение о депортации иностранного гражданина принимается органом внутренних дел по паспортно-визовой работе в установленном порядке и исполняется, в одном случае, подразделениями ГУВД г. Москвы, а в другом- подразделениями УВД Приморского края.

Далее, в статье 7 указанных законопроектов, в качестве основания для помещения депортируемых лиц в Центр, значится решение уполномоченного органа внутренних дел о сокращении срока пребывания на территории Российской Федерации, о депортации за пределы Российской Федерации, при условии отсутствия у иностранного гражданина места жительства или временного пребывания. Таким образом, как минимум, было нарушено требование пункта 9 статьи 31 Федерального закона « О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», согласно которому, иностранные граждане, подлежащие депортации могут содержаться в специально отведенных помещениях органов внутренних дел только по решению суда.

Кроме того, в статье 6 рассматриваемых проектов законов предпринимается попытка устранить пробел в федеральном законодательстве относительно порядка обжалования решения об административном выдворении или депортации, для чего устанавливается десятидневный срок на обжалование таких решений. Признавая необходимость введения в закон нормы, предусматривающей порядок обжалования решений о депортации и административном выдворении, необходимо отметить, что простое установление срока обжалования указанных решений вряд ли способно решить эту проблему. Во - первых такой порядок должен определяться федеральным законодательством, а во – вторых, установление одного лишь срока обжалования недостаточно. Так, неясными остаются ряд вопросов, например, будет ли при обжаловании приостанавливаться исполнение таких решений, с какого момента данное решение должно вступить в законную силу, возможно ли обжалование вынесенного решения по внесенной жалобе и т.д.

Учитывая, что внесение изменений и дополнений в федеральное законодательство о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации требует длительного времени, а в Дальневосточном федеральном округе существует острая необходимость в принятии законов о создании специальных учреждений органов внутренних дел для содержания иностранных граждан, подлежащих административному выдворению или депортации, представляется необходимым разработать проект такого закона на уровне субъекта Российской Федерации, что могло бы послужить основой для разработки таких нормативных правовых актов в других субъектах Российской Федерации, входящих в Дальневосточный федеральный округ

Кроме того, представляется необходимым разработать проект Положения о специализированном учреждении для временного содержания иностранных граждан, подлежащих административному выдворению или депортации из Российской Федерации, так как в настоящее время такое положение не принято, что создает значительный правовой пробел и может оказать отрицательное влияние на обеспечение прав и законных интересов иностранных граждан и затруднить правоприменительную деятельность органов внутренних дел в данном направлении. Представляется, что создание таких учреждений предпочтительно на базе реорганизуемых учреждений для содержания лиц, занимающихся бродяжничеством и попрошайничеством, так как это позволит значительно снизить затраты на строительство таких учреждений и позволит в короткие сроки организовать их работу.

С учетом выше изложенного можно сделать следующие выводы:

1. Меры принуждения, применяемые к иностранным гражданам за нарушение ими правопорядка и режима пребывания на территории Российской Федерации можно разделить на

– административно – предупредительные меры (Общепредупредительные и специальные);

– меры административного пресечения (меры общего назначения; меры юрисдикционного назначения; меры специального назначения);

– административно – юрисдикционные меры (меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и меры административного наказания).

2. В целях проводимого исследования, наиболее приемлемым, представляется определение юрисдикции как административно – деликтной. В соответствии с которым, она рассматривается как подведомственность, а также компетенция по осуществлению и само осуществление правоприменительной, правоохранительной, государственно-властной, квазисудебной деятельности по рассмотрению и разрешению дел об административных правонарушениях.

3. Анализ действующего законодательства позволяет предположить, что продление срока административного задержания иностранного гражданина свыше 48 часов, возможно в двух вариантах - либо на основании судебного решения, при помещении иностранца в специальное учреждение органов внутренних дел для содержания иностранных граждан подлежащих административному выдворению или депортации, либо по решению соответствующих должностных лиц, в случае совершения иностранным гражданином административного правонарушения при въезде в Российскую Федерацию (часть 2 ст. 3.10).

4. Необходимо четко различать личный досмотр как меру принуждения направленную на обеспечение производства по делу об административном правонарушении и меру принуждения, носящую предупредительный характер. Если в первом значении, как указывалось выше, данная мера принуждения предусмотрена исключительно Кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации, то во втором случае, она может применяться и на основании иных нормативных правовых актов, например, при осуществлении иммиграционного контроля; при участии в предполетном досмотре; при въезде иностранных граждан в зону, где введен особый административно правовой режим и др. Представляется, что, в соответствии со статьей 25.10 КоАП РФ, при оформлении результатов личного досмотра, либо совершения иных процессуальных действий в рамках рассматриваемой меры принуждения, если иностранец не владеет русским языком, можно признать обязательным присутствие переводчика.

5. Часть третью статьи 3.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях необходимо дополнить указанием на то, что за совершение длящихся административных правонарушений, связанных с нарушением режима пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства; нарушением правил привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы; нарушением иммиграционных правил, административный штраф, в величине кратной минимальному размеру оплаты труда, должен налагаться в пределах санкции соответствующей статьи, за каждый день совершенного правонарушения. Кроме того, представляется целесообразным включить в число лиц, в отношении которых, в соответствии с частью 3 статьи 3.5 КоАП РФ, предусмотрена возможность увеличения максимальных пределов административного штрафа, за совершение указанных выше правонарушений, граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, объединив их понятием – граждане. Изучение правоприменительной практики на Дальнем Востоке, позволяет сделать вывод, что в настоящее время назрела острая необходимость в наделении компетенцией по рассмотрению данной категории дел начальников подразделений по делам миграции и начальников постов иммиграционного контроля. Так как ФМС России неоправданно выведена из числа государственных органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях.

6. Учитывая относительную самостоятельность депортации как меры административного принуждения, а так же наличие у нее правовых последствий, характерных для административного наказания, представляется логичным отнести депортацию к мерам административной ответственности, дополнив статьи 3.10, 32.9, 32.10 КоАП РФ указаниями на порядок ее применения. Кроме того общий порядок создания учреждений для временного содержания иностранцев, выдворяемых либо депортируемых из нашей страны, должен быть единым и устанавливаться только Федеральным законом. Субъекты Российской Федерации при принятии нормативных правовых актов должны лишь учитывать особенности своего региона, но при этом, соблюдать требования, установленные федеральным законодательством. Учитывая, что в настоящее время, во всех субъектах Российской Федерации, входящих в Дальневосточный федеральный округ, отсутствуют соответствующие законы, предлагается разработать проект такого закона на уровне субъекта Российской Федерации, что могло бы послужить основой для разработки соответствующих нормативных правовых актов в других субъектах Российской Федерации, входящих в Дальневосточный федеральный округ.

7.Представляется необходимым разработать проект Положения о специализированном учреждении для временного содержания иностранных граждан, подлежащих административному выдворению или депортации из Российской Федерации, так как в настоящее время такое положение не принято, что создает значительный правовой пробел и может оказать отрицательное влияние на обеспечение прав и законных интересов иностранных граждан и затруднить правоприменительную деятельность органов внутренних дел в данном направлении.

 

Автор: Горбунов В.Ю.