07.02.2011 22465

Возбуждение дела как стадия производства по делам об административных правонарушениях (статья)

 

В теории административного права производство по делам об административных правонарушениях традиционно признается составной частью административно-юрисдикционного процесса. Обоснованию этой точки зрения посвящены работы ученых-административистов Д.Н. Бахраха, А.П. Коренева, Ю.М. Козлова, В.Д. Сорокина. Иной позиции придерживались некоторые другие ученые. В частности, Н.Г. Салищева рассматривает административный процесс в узком смысле - как разрешение отдельных категорий дел. В.А. Лория и ряд других ученых, избрав классифицирующим признаком характер функций управления, представляли производство по делам об административных правонарушениях как подвид производства по применению принудительных мер в сфере управления. В настоящее время такую точку зрения высказывают В.А. Юсупов и В.А. Мельников. Большой вклад в развитие научных представлений о производстве по делам об административных правонарушениях внес Д.Н. Бахрах, который первоначально определял его как установленный законом порядок расследования и разрешения дел об административных правонарушениях, а затем как деятельность уполномоченных субъектов по назначению административных наказаний, осуществляемую в административно-процессуальной форме. И.В. Бенедик рассматривал производство по делам об административных правонарушениях с точки зрения его структуры как сложное образование, состоящее из процессуальных правоотношений, процессуального доказывания и процессуальных документов, хотя не отражал его специфических целей, задач, особого круга субъектов. А.С. Васильев и М.Ф. Орзих сущность производства по делам об административных правонарушениях видели в реализации в процессе его осуществления административной ответственности в процессуальной форме.

Анализ имеющихся точек зрения и нормативных актов, регулирующих сферу производства по делам об административных правонарушениях, позволяет сформулировать его определение. Производство по делам об административных правонарушениях представляет собой особый вид административно-процессуальной деятельности юрисдикционного характера, имеющей стадийную, этапную структуру и заключающейся в возбуждении дела об административном правонарушении, применении мер обеспечения производства по делу, расследовании, рассмотрении дел об административных правонарушениях, назначении наказания, обжаловании (опротестовании) и при необходимости пересмотре постановления по делу об административном правонарушении и его исполнении, осуществляемой уполномоченными должностными лицами компетентных государственных органов в рамках процессуальных сроков на основе общих и специальных административно-юрисдикционных норм.

Сущность рассматриваемого производства может быть представлена с учетом его стадийной структуры. Анализ работ ученых-административистов, занимавшихся данной проблематикой, позволяет определять стадии производства как его неотъемлемые составные части, последовательное осуществление которых обеспечивает поступательное развитие производства и достижение его задач. Каждая стадия характеризуется значительными особенностями, что обусловлено спецификой решаемых задач, наличием индивидуальных этапов, особенностями проявления процессуальных принципов, составом и ролью субъектов, сущностью складывающихся правоотношений и наступлением свойственных каждой стадии правовых последствий.

Под этапом производства по делам об административных правонарушениях следует понимать часть соответствующей стадии, выраженную в виде группы взаимосвязанных действий.

В административно-правовой литературе выделяется четыре стадии данного производства - административное расследование, рассмотрение дела, обжалование, пересмотр постановления и его исполнение. Неординарностью отличалась точка зрения С.И. Котюргина, который выделял пять стадий, так как в качестве самостоятельных рассматривал стадии возбуждения дела и административного расследования. В КоАП РФ впервые на законодательном уровне закреплены стадии производства, о чем неоднократно высказывались предложения в юридической литературе.

Представляется возможным предложить такую последовательность стадий и этапов производства по делам об административных правонарушениях.

1. Возбуждение дела об административном правонарушении (предварительная проверка и принятие решения о возбуждении дела).

2. Административное расследование (принятие решения о проведении расследования, установление обстоятельств дела, приостановление расследования, процессуальное оформление результатов расследования, направление протокола об административном правонарушении на рассмотрение компетентному органу или должностному лицу, дополнительное административное расследование, повторное направление материалов дела на рассмотрение).

3. Рассмотрение дела (подготовка дела к рассмотрению, анализ собранных материалов, обстоятельств дела, принятие постановления, доведение постановления до сведения заинтересованных лиц).

4. Пересмотр постановления (обжалование, опротестование постановления, вынесение решения, его реализация).

5. Исполнение постановления (возбуждение исполнительного производства, доведение постановления до сведения нарушителя, обращение постановления к исполнению, приведение постановления в исполнение, завершение исполнительного производства).

Наиболее острые дискуссии среди ученых-административистов возникают по вопросам наименования и содержания начальной стадии производства. До принятия КоАП РФ не было достаточных оснований определять ее как стадию возбуждения дела, так как КоАП РСФСР регламентировал лишь отдельные действия должностных лиц на этой стадии в главах 18 и 19. Соответственно, ученые по-разному определяли название и содержание данной стадии – “первичные процессуальные действия”, “административное расследование”, “возбуждение дела”, “административное расследование и возбуждение дела”.

Д.Н. Бахрах считает возбуждение дела об административном правонарушении первоначальным этапом стадии административного расследования. Уполномоченное лицо при наличии повода и оснований возбуждает дело, а затем переходит к осуществлению следующих этапов стадии – установлению фактических обстоятельств, процессуальному оформлению результатов расследования, направлению материалов для рассмотрения по подведомственности. В данном случае возбуждение дела рассматривается в узком смысле как начальное процессуальное действие для дальнейшего производства административного расследования. Предложенное определение максимально приближено к теории уголовного процесса, где сущность возбуждения дела заключается в принятии органом дознания, следователем, прокурором, судом решения о начале расследования по делу после установления в событии признаков преступления. Вместе с тем, в отличие от уголовного процесса, в производстве по делам об административных правонарушениях учеными не выработаны четкие критерии, с помощью которых можно определить момент возбуждения дела как начала расследования. Чаще всего данное решение не оформляется специальным процессуальным документом и не служит правовым основанием для применения мер процессуального принуждения, осуществления процессуальных действий, кроме двух случаев - составления протокола об административном правонарушении на месте его выявления и вынесения определения о возбуждении дела и проведении административного расследования.

Одни ученые обозначают начальную стадию производства как административное расследование, а другие - как возбуждение дела. Однако они едины в определении сущности данной стадии: это предварительная подготовка перед рассмотрением дел об административных правонарушениях, в ходе которой устанавливаются факт проступка, круг возможных доказательств, решается вопрос о юридической квалификации правонарушения. Полагаем, такой взгляд на возбуждение и административное расследование дел об административных правонарушениях не отражает их существо как самостоятельных стадий, поскольку разными дефинициями обозначается одна стадия производства.

С.М. Штефан обосновывает необходимость проведения в рамках производства по делам об административных правонарушениях административного расследования, но не определяет его субъектов, место в производстве, сроки проведения.

Интересны позиции ученых-административистов, которые выделяют возбуждение дела и административное расследование в качестве самостоятельных стадий производства по делам об административных правонарушениях, однако с диаметрально противоположных позиций. Так, В.А. Лория замечает, что стадия административного расследования имеет место по ряду дел об административных правонарушениях, в частности, при необходимости истребования дополнительных доказательств и сведений для составления протокола после стадии возбуждения дела. С.И. Котюргин, напротив, обосновывал точку зрения о том, что административное расследование предшествует возбуждению дела и заключается в установлении обстоятельств правонарушения, выявлении лица, его совершившего, сборе доказательств.

Приведенные позиции ученых играют весьма существенную роль в осмыслении сущности стадий административного расследования и возбуждения дела. Действительно, с одной стороны, по ряду дел об административных правонарушениях необходимо проведение мероприятий (экспертизы, ревизии, инвентаризации, оценки имущества, направление запросов), которые обычно не выполняются до принятия решения о возбуждении дела. Подобная деятельность, по аналогии с уголовно-процессуальной, требует значительных временных затрат, участия в производстве новых субъектов (экспертов, специалистов), имеет характер расследования и, как правило, осуществляется после возбуждения дела. С другой стороны, решение о возбуждении дела принимается при наличии не только повода, но и оснований, т.е. достаточных данных, указывающих на событие административного правонарушения. Для их установления также необходимо проведение некоторых мероприятий. Результаты проверочных действий, определяющие наличие либо отсутствие правонарушения, и будут являться основаниями для возбуждения или отказа в возбуждении дела об административном правонарушении. Вместе с тем эта деятельность не является административным расследованием, а представляет собой начальный этап стадии возбуждения дела - предварительную проверку.

Таким образом, анализ изложенных позиций ученых позволяет рассматривать административное расследование как деятельность по установлению признаков состава правонарушения, сбору доказательств, выяснению причин и условий, способствовавших совершению правонарушения, составлению протокола об административном правонарушении после начальной стадии - возбуждения дела. Схожую точку зрения высказывают и другие ученые.

Исходя из того, что возбуждение дела является начальной стадией производства по делам об административных правонарушениях, рассмотрим ее основные свойства: цели и задачи, круг субъектов, специфику процессуальной формы, этапы, процессуальные документы, закрепляющие принимаемые решения, и процессуальные сроки.

В ходе стадии возбуждения дела решаются две основные задачи - установление поводов и оснований для возбуждения дела об административном правонарушении и решение вопроса о возбуждении дела или об отказе в его возбуждении. Их выполнение согласуется с общей задачей рассматриваемого производства, закрепленной в ст. 24.1 КоАП РФ - всестороннего, полного, объективного и своевременного выяснения обстоятельств каждого дела. От правильной оценки этих обстоятельств зависит обоснованность возбуждения в отношении конкретного лица дела об административном правонарушении, так как с этого момента изменяется его статус, оно приобретает процессуальные права и обязанности.

В.М. Манохин, Ю.С. Адушкин, З.А. Багишаев обоснованно утверждают, что не все, а только одно-два процессуальных действия на стадии производства создают правовые последствия для дальнейшего движения дела. Действительно, в результате проведения проверочной закупки, изъятия предмета правонарушения могут быть выявлены отдельные обстоятельства, свидетельствующие о наличии в деянии признаков состава правонарушения. Вместе с тем несколько таких мероприятий позволяют установить достаточные данные для возбуждения дела об административном правонарушении. Например, при проведении проверочной закупки пищевых продуктов с внешними признаками фальсификации уполномоченное должностное лицо получает информацию о наличии признака правонарушения - реализации товара, не соответствующего ГОСТу. После объявления закупки при осмотре торговой точки устанавливается, что владелец является индивидуальным предпринимателем и на данную продукцию отсутствуют сопроводительные документы. Все эти обстоятельства, выявленные в процессе осуществления процессуальных, розыскных, организационных и иных мероприятий, в совокупности позволяют принять решение о возбуждении дела об административном правонарушении, т.е. о начале в отношении конкретного лица производства по делам об административных правонарушениях.

В теории административного права утвердился единый взгляд на обозначение этапов начальной стадии производства. В частности, Д.Н. Бахрах, А.С. Телегин, И.В. Бенедик выделяют 4 этапа (возбуждение дела, установление фактических обстоятельств, оформление результатов, направление дела по подведомственности для рассмотрения). Данная классификация основана на признании административного расследования первой стадией производства, а возбуждения дела - ее этапом. Представляется, что с учетом современной позиции законодателя и практики осуществления производства по делам об административных правонарушениях эта точка зрения не может быть принята за основу.

По нашему мнению, начальная стадия производства - возбуждение дела об административном правонарушении - складывается из двух этапов: предварительной проверки и принятия решения о возбуждении дела.

Следует отметить, что ряд вопросов (определение поводов и оснований для возбуждения дела об административном правонарушении, обозначение момента возбуждения дела и др.) не нашел однозначного решения в законодательстве, литературе, на практике и требует дополнительного анализа.

Как правильно отмечает В.Н. Вежновец, производство по делу об административном правонарушении начинается с наличия повода для возбуждения дела, однако в науке не выработано единого определения данного понятия. Большинство ученых-административистов под поводом понимают документальные источники, содержащие информацию о правонарушении и адресованные органам, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях. По мнению Д.Н. Бахраха и Э.Н. Ренова повод - это процессуальное основание возбуждения дела об административном правонарушении. Рядом ученых высказывались соображения о признании заявлений, устных или письменных сообщений граждан, общественных организаций, государственных органов и их должностных лиц, а также непосредственного усмотрения должностных лиц основаниями для возбуждения дела об административном правонарушении. Согласиться с последней позицией, считаем, нельзя, так как в данном случае достаточным для возбуждения дела признается только наличие информации о противоправном поведении. С нашей точки зрения, необходимо еще и установление данных, подтверждающих совершение правонарушения.

Недостаточно четко выражена и позиция законодателя. В соответствии с ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ поводами к возбуждению дела признаются источники информации о правонарушении (заявления, сообщения, материалы, непосредственное обнаружение) тогда, когда содержат достаточные данные, указывающие на событие административного правонарушения. В то же время в ч. 3 ст. 28.1 КоАП установлено, что дело об административном правонарушении может быть возбуждено только при наличии повода и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения. Анализ приведенных положений не позволяет сделать вывод о содержании повода и оснований для возбуждения дела. Однако, как представляется, достаточные данные о событии правонарушения все же необходимо относить к основаниям для возбуждения дела, а не к критерию для признания источника информации поводом к этому.

Следующий вопрос, требующий разрешения - всегда ли повод к возбуждению дела оформляется процессуальным документом, под которым, как отмечают ученые в области уголовного процесса, понимается документ, фиксирующий действия и решения должностных лиц, осуществляющих производство по делу. Ответ на него очевиден при наличии заявлений, сообщений, материалов проверок, содержащих информацию о совершении правонарушения. При непосредственном обнаружении должностным лицом деяния, содержащего признаки правонарушения, также составляется процессуальный документ, который будет являться поводом к возбуждению дела: протокол о применении меры процессуального обеспечения (об административном задержании, досмотре, изъятии), протокол об административном правонарушении, постановление-квитанция или письменное предупреждение в случаях, когда протокол об административном правонарушении не составляется. В полной мере соглашаясь с Д.Н. Бахрахом в том, что повод вызывает публичную деятельность уполномоченных органов, обязывает их реагировать на сигнал об административном правонарушении, нельзя в то же время признать его наличие независимо от того, каким образом выражено сообщение о правонарушении - в устной или письменной форме. После получения устного сообщения должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении, устанавливает также основания для возбуждения дела, т.е. осуществляет ряд проверочных мероприятий. Поскольку начало производства по делу фиксируется процессуальным документом, то фактически первый такой документ и будет служить поводом для возбуждения дела (протокол о применении меры обеспечения производства по делу; письменное заявление лица, сообщившего первоначальную информацию; протокол об административном правонарушении).

Наиболее часто дела об административном правонарушении возбуждаются при непосредственном обнаружении уполномоченным должностным лицом достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения. Нельзя согласиться с утвердившимся в литературе мнением о том, что непосредственное усмотрение нигде не фиксируется, предположение о правонарушении возникает лишь в сознании управомоченного лица. В любом случае обнаружение данных, свидетельствующих о совершении правонарушения, влечет за собой деятельность уполномоченного лица по пресечению деяния, фиксации доказательств его совершения, которая, естественно, находит отражение в процессуальных документах - протоколах о доставлении, административном задержании, изъятии, а в ряде случаев - протоколе об административном правонарушении или постановлении-квитанции об уплате административного штрафа при наложении его на месте. Данная позиция подтверждает вышеизложенные доводы о процессуальном оформлении любого повода к возбуждению дела об административном правонарушении.

Достаточные данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, чаще всего выявляются при осуществлении должностными лицами своих повседневных полномочий, профилактической деятельности, проведении плановых проверок, рейдов и других мероприятий. Различными правовыми актами закреплено проведение уполномоченными на то лицами налогового, лицензионного, таможенного и иных видов контроля, в ходе осуществления которых также возникают поводы к возбуждению дела.

Непосредственное обнаружение полномочным лицом административного правонарушения не только не является препятствием для его дальнейшего расследования им же, но и позволяет оперативно обнаружить и изъять доказательства правонарушения, установить и опросить свидетелей и потерпевших, в кратчайшие сроки назначить проведение экспертизы, отправить запросы. Вместе с тем нельзя не отметить, что в таких случаях неизбежно возникает вопрос о презумпции доверия к сотруднику милиции, тем более в связи с закреплением в КоАП РФ возможности проведения в исключительных случаях мер обеспечения производства по делу, в частности, личного досмотра, без понятых. Актуальность этой проблемы уже освещалась в научной литературе.

Некоторые авторы высказывают точку зрения о необходимости фиксации факта совершения административного правонарушения в случае неустановления лица, его совершившего, в акте, составляемом в произвольной форме. С данными утверждениями трудно согласиться, учитывая и без того значительный объем работы должностных лиц по возбуждению и расследованию дел об административных правонарушениях. В частности, как верно отмечают Ю.П. Соловей и В.В. Черников, из анализа прав и обязанностей милиции следует, что она хотя и вправе, но не обязана раскрывать административные правонарушения, поскольку пределы ее “пропускной способности” далеко не безграничны.

Таким образом, повод к возбуждению дела об административном правонарушении - это установленный КоАП РФ источник информации (заявление граждан, организаций, протокол о применении меры процессуального обеспечения по делу, протокол об административном правонарушении) - процессуальный документ - из которого лицу, уполномоченному возбуждать дело об административном правонарушении, становится известно о совершении деяния, содержащего признаки правонарушения, и наличие которого в совокупности с достаточными данными о совершении проступка позволяют указанному лицу принять решение о начале производства по делу об административном правонарушении.

В литературе нет единого мнения и о том, какой объем данных о совершении правонарушения является достаточным для признания их основаниями для возбуждения дела.

Так, В.М. Безденежных основанием для возбуждения дела об административном правонарушении считает сам факт правонарушения, а С.М. Штефан – состав административного проступка. В.В. Фефилова выделяет два основания для возбуждения дела - материальное (совершение правонарушения) и процессуальное (составление протокола об административном правонарушении). Д.Н. Бахрах и некоторые другие ученые под основанием для возбуждения дела об административном правонарушении понимают совершение лицом деяния, содержащего признаки административного правонарушения.

Наиболее обоснованной представляется позиция, которой придерживаются В.Г. Татарян, В.Н. Вежновец и Н.Г. Салищева, о признании основаниями для возбуждения дела фактических данных, которые устанавливают или предполагают наличие признаков административного правонарушения. Действительно, с учетом приведенных доводов следует утверждать, что основаниями для возбуждения дела могут служить данные, свидетельствующие о наличии в деянии только одного признака состава правонарушения - события проступка. Эта позиция нашла выражение в административном законодательстве - в ч. 3 ст. 28.1 КоАП РФ основаниями для возбуждения дела признаны достаточные данные, указывающие только на событие административного правонарушения.

Вместе с тем осуществление производства по делам об административных правонарушениях в ряде субъектов Российской Федерации формируется, как свидетельствует практика, с нарушением закона. Например, в Новосибирской области моментом возбуждения дела об административном правонарушении признается установление всех признаков состава правонарушения. Так, при реализации индивидуальным предпринимателем контрафактной видеопродукции дело об административном правонарушении считается возбужденным не с момента выявления достаточных данных, свидетельствующих о совершении правонарушения, - изъятия продукции с внешними признаками контрафактности, опроса продавца об отсутствии документов, а после установления всех признаков состава правонарушения - подтверждения специального статуса субъекта (индивидуальный предприниматель или представитель юридического лица) и контрафактности продукции (после проведения экспертизы), ее принадлежности субъекту правонарушения. Подобная практика представляется удобной для правоприменителей, позволяет соблюдать процессуальные сроки, но противоречит нормам КоАП РФ, определяющим момент возбуждения дела, и не может быть принята в качестве правильного прецедента.

Таким образом, основания для возбуждения дела об административном правонарушении - это совокупность фактических данных, указывающих на совершение конкретным лицом деяния, содержащего признаки административного правонарушения, которые при наличии повода позволяют уполномоченному должностному лицу принять решение о возбуждении дела об административном правонарушении.

Очевидно, что как и в теории уголовного процесса, повод и основания для возбуждения дела об административном правонарушении неразрывно связаны между собой: фактические данные о признаках правонарушения могут иметь значение оснований для возбуждения дела только тогда, когда они получены из предусмотренных законом источников. Кроме того, для возбуждения дела важен не только повод - информация о правонарушении, но и основания - достаточные данные, подтверждающие ее.

Из изложенного следует, что первоначальным этапом стадии возбуждения дела по отдельным категориям административных правонарушений является предварительная проверка, в ходе которой материал подвергается регистрации, устанавливаются повод (процессуальный документ, содержащий информацию о совершении правонарушения) и основания (достаточные данные о совершении деяния, содержащего признаки правонарушения) для возбуждения дела.

Рассмотрим содержание следующего этапа начальной стадии производства по делам об административных правонарушениях - принятия решения о возбуждении дела. В этой связи представляют интерес два основных вопроса - определение момента, с которого дело считается возбужденным, и необходимость вынесения уполномоченным должностным лицом процессуального документа, удостоверяющего это решение.

А.П. Клюшниченко, А.П. Шергин и некоторые другие ученые высказывали точку зрения о том, что дело о проступке возбуждается в момент составления протокола об административном правонарушении. Однако данный подход применим только в тех случаях, когда сразу после выявления правонарушения есть возможность установить все признаки его состава.

Нельзя согласиться и с А.С. Телегиным в том, что о возбуждении дела свидетельствует получение информации о правонарушении или о признаках, указывающих на возможность совершения проступка. Очевидно, что в данном случае речь идет только о поводах к возбуждению дела.

Более обоснованной представляется позиция Д.Н. Бахраха, который факт возбуждения дела связывает с началом действий, направленных на сбор доказательств, подтверждающих или опровергающих совершение административного деликта. Отсюда следует, что дело может быть возбуждено при наличии достаточных данных о событии правонарушения, а не установлении всех признаков состава, соответственно, после возбуждения дела в ряде случаев производство может быть и прекращено. Однако, к сожалению, не определяются те случаи, когда доказательства могут быть собраны в достаточном объеме и до возбуждения дела, в частности, при составлении протокола на месте совершения правонарушения.

Анализ имеющихся точек зрения позволяет отметить, что они недостаточно полно отражают все варианты возбуждения дела в производстве. Представляется, что перечень процессуальных фактов, при наличии которых дело считается возбужденным, исчерпывающе закреплен в ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ.

Таким образом, вопреки установившейся в литературе точке зрения о возбуждении дела как о волевом, психическом акте, отметим, что особенностью данного этапа является обязательное обозначение момента возбуждения дела об административном правонарушении составлением процессуального документа - протокола о применении меры процессуального обеспечения, постановления-квитанции, протокола об административном правонарушении, а в ряде случаев специальных документов - постановления прокурора о возбуждении дела, определения о возбуждении дела и проведении административного расследования. Заметим, что ранее подобную позицию высказывали некоторые ученые, в частности, С.М. Штефан.

В результате исследования сущности этапов рассматриваемой стадии можно сделать вывод: стадия возбуждения дела об административном правонарушении представляет собой последовательную смену двух этапов: предварительной проверки и принятия решения о возбуждении дела. При этом первый является факультативным и заключается в установлении поводов и оснований для возбуждения дела об административном правонарушении, а в рамках второго уполномоченным должностным лицом составляется указанный выше процессуальный документ, свидетельствующий о принятии решения - возбуждении дела или об отказе в этом.

Не углубляясь детально в проблему определения круга субъектов производства по делам об административных правонарушениях, которая освещалась в работах Н.Г. Салищевой, С.И. Котюргина, И.А. Галагана, Д.Н. Бахраха, А.С. Телегина, следует обозначить ряд особенностей, характеризующих состав и правовое положение субъектов стадии возбуждения дела.

На данной стадии определяется подведомственность - устанавливается лицо, уполномоченное возбудить дело (составить протокол об административном правонарушении, применить меры обеспечения производства по делу). В тех случаях, когда на месте выявления проступка составляется протокол об административном правонарушении, определяется также должностное лицо или орган, к компетенции которых отнесено его рассмотрение.

Стадия возбуждения дел об административных правонарушениях характеризуется большим количеством субъектов: должностное лицо, выявившее правонарушение, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении; лицо, в отношении которого возбуждается дело; понятые; в некоторых случаях - защитник, прокурор, другие лица, имеющие отношение к делу.

В связи с появлением новых составов правонарушений в сфере экономики перечень органов и должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, значительно расширен. Не отрицая того, что множественность субъектов властных полномочий должна создавать условия для оперативного и экономного производства, отметим, что нестабильность системы этих субъектов отрицательно сказывается на организации работы по выявлению и предупреждению правонарушений, поэтому нельзя не согласиться с точкой зрения В.А. Лории о необходимости ограничения круга лиц, полномочных возбуждать дела об административных правонарушениях, повышения уровня их квалификации и профессиональной подготовки, соответственно, повышения качества расследуемых материалов. Помимо этого, как правильно отмечает А.С. Телегин, зачастую правом возбуждения дела и проведения административного расследования наделяются имеющие сравнительно низкий уровень правовых знаний должностные лица органов, для которых правоохранительные обязанности являются дополнительными. По верному замечанию Ю.П. Соловья, в связи с принятием КоАП РФ есть опасение, что органы исполнительной власти либо не будут утруждать себя соблюдением вновь установленных процедур и правил, либо (что менее вероятно) резко уменьшится объем “административной практики” по причине увеличивающихся временных затрат на “прохождение” каждого дела об административном правонарушении в точном соответствии с КоАП. Первое чревато обесцениванием закона и ростом правового нигилизма, а второе - снижением уровня профилактической деятельности правоохранительных органов, эффекта их присутствия в обществе, снижением уровня общественного порядка и безопасности.

Обязательным субъектом стадии возбуждения дела об административном правонарушении является лицо, в отношении которого оно возбуждается. КоАП РФ внес существенные изменения в объем его прав и обязанностей на рассматриваемой стадии производства. Так, срок административного задержания не должен превышать 48 часов, к участию в производстве с момента задержания допускается защитник (не только адвокат, но и любое лицо при наличии надлежащим образом оформленной доверенности). Участие защитника в производстве - право лица, в отношении которого оно осуществляется, с которым согласуется закрепленная в п. 2 ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 63-ФЗ “Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации” обязанность адвоката исполнять требования закона об обязательном его участии в качестве защитника в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации”. Как правильно отмечает Д.Н. Бахрах, субъект власти обязан допустить адвоката к участию в деле, но не обязан обеспечивать гражданина юридической помощью. На практике возникают существенные проблемы с обеспечением участия защитника в производстве по делам об административных правонарушениях, так как механизм такого участия не выработан – нет договоренности с адвокатскими образованиями о предоставлении услуг дежурного адвоката. Кроме того, в соответствии с ч. 4 ст. 27.7 КоАП РФ личный досмотр в исключительных случаях может быть проведен без понятых. Закрепление данной нормы вызвано потребностями практики, однако доказательственная сила названного процессуального действия, учитывая проблему презумпции доверия сотруднику милиции, невелика. В связи с этим нельзя согласиться с мнением, высказанным С.И. Котюргиным о том, что в производстве по делам об административных правонарушениях действует принцип доверия государства к должностным лицам и органам, его осуществляющим. Думается, некоторым проявлениям этого принципа (признание непосредственного обнаружения должностным лицом признаков правонарушения поводом к возбуждению дела, возможность осуществления личного досмотра без понятых) установлены противовесы, выражающиеся в расширении прав лица, в отношении которого возбуждено дело, признании равной силы доказательств. Это необходимо признать позитивным, так как данные нормы свидетельствуют об укреплении принципа состязательности в производстве по делам об административных правонарушениях.

В литературе высказывались различного рода предложения об изменении правового положения лица, в отношении которого осуществляется производство. Так, В.А. Печеницын обосновывал точку зрения о введении в производство об административных правонарушениях института соучастия по аналогии с уголовным правом, Л. Шоха - института приготовления и покушения к совершению правонарушений. С такими доводами нельзя согласиться, поскольку административный процесс имеет упрощенную, по сравнению с уголовным процессом, форму. Административные правонарушения представляют меньшую общественную опасность и совершаются гораздо чаще, чем преступления, поэтому нет смысла необоснованно затягивать производство, тем более, что итогом трудоемкого процесса привлечения к административной ответственности зачастую являются предупреждение или небольшой штраф.

Не находит поддержки утверждение О.Н. Дядькина о том, что лицо, в отношении которого осуществляется производство по делам об административных правонарушениях, вправе знать не только содержание статьи КоАП, указанной в протоколе, но и положения иных нормативных актов, когда диспозиция нормы является бланкетной. Автор предлагает закрепить порядок такого ознакомления в законе. Это обязанность не органа, осуществляющего производство, а данного лица, так как, занимаясь какой-либо деятельностью, оно должно быть ознакомлено с ограничениями в ее осуществлении.

В.А. Иванов отмечал необходимость законодательного закрепления права лица, в отношении которого возбуждено дело, на ознакомление с материалами дела на начальной стадии производства. Это предложение нашло законодательное закрепление, однако, представляется, что по смыслу ст. 25.1 КоАП РФ такое право возникает на стадии рассмотрения дела, а отдельные его проявления и на других стадиях (например, при вынесении определения о назначении экспертизы должностное лицо обязано ознакомить с ним лицо, в отношении которого она проводится).

Во многих случаях обязательными субъектами стадии возбуждения дела об административном правонарушении, особенно при непосредственном обнаружении уполномоченным лицом признаков правонарушения, являются понятые. КоАП РФ впервые закрепил права и обязанности этих субъектов, хотя их участие давно вызывает много вопросов на практике. В научной литературе неоднократно высказывались предложения о необходимости закрепления в КоАП их ответственности за дачу заведомо ложных показаний. Однако, по нашему мнению, в силу своего правового положения понятые могут лишь удостоверить факт совершения какого-либо действия, а если с них истребуются объяснения по этим фактам, они приобретают статус свидетелей.

Еще одна особенность, которая отмечалась в юридической литературе, заключается в ограничении участия в производстве ряда субъектов стадией возбуждения дела (должностное лицо, выявившее правонарушение, но не уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении, нарушитель при наложении штрафа на месте выявления правонарушения). Как известно, к особенностям правоохранительных органов относится обязанность пресечения правонарушения даже в тех случаях, когда они не правомочны составлять протокол об административном правонарушении. В таких случаях их действия заканчиваются оформлением процессуальных документов и передачей материалов уполномоченному лицу.

С учетом изложенного под субъектами стадии возбуждения дела об административных правонарушениях следует понимать участников административно-деликтных отношений, которые в соответствии с административно-процессуальными нормами обладают комплексом прав и обязанностей, способностью вступать в правоотношения по поводу возбуждения дела об административном правонарушении. К ним относятся должностное лицо, уполномоченное возбудить дело, прокурор, лицо, в отношении которого осуществляется производство, понятые, защитник.

Известно, что оперативность производства обеспечивается законодательным закреплением юридических сроков, под которыми понимаются определенные нормативными актами отрезки времени, исчисляемые по заранее установленным правилам. КоАП РФ закрепил жесткие сроки выполнения должностными лицами своих обязанностей при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях. Ранее такие предложения неоднократно высказывались в литературе. Это нововведение надо признать позитивным, так как институт сроков, во-первых, способствует повышению эффективности производства по делам об административных правонарушениях, во-вторых, выступает как процессуальная гарантия, обеспечивающая возможность реализации прав и обязанностей всеми участниками производства по делам об административных правонарушениях.

Под сроком стадии возбуждения дела об административном правонарушении понимается установленный законом период времени, который начинается с момента обнаружения деяния, содержащего признаки правонарушения, и заканчивается вынесением уполномоченным должностным лицом процессуального документа, свидетельствующего о возбуждении дела на основании установленных поводов и оснований.

Следует отметить, что законодатель не закрепил срок стадии возбуждения дела, ограничившись только общим сроком двух стадий - возбуждения и административного расследования - немедленно или два дня. В соответствии с ч. 2 ст. 28.5 КоАП в течение этого срока с момента выявления правонарушения должен быть составлен протокол об административном правонарушении. Представляется, что это сроки административного расследования, и исчисляться они должны не с момента выявления деяния, содержащего признаки правонарушения, а с момента возбуждения дела.

Возникает вопрос, - какой срок отводится на стадию возбуждения дела, а точнее, на проведение этапа предварительной проверки? Проблем не возникает в тех случаях, когда поводом к возбуждению дела об административном правонарушении является непосредственное обнаружение уполномоченным должностным лицом признаков правонарушения и возможно в краткие сроки установить достаточные основания для возбуждения дела. Если же поводом являются материалы, направленные по подведомственности, либо заявления граждан, в которых содержится информация о правонарушении, либо выявление деяния, содержащего признаки правонарушения, когда сразу принять решение о возбуждении дела невозможно, необходимо провести ряд проверочных действий (контрольную закупку, проверку деятельности предприятия и т.д.), что требует определенного времени. В таких случаях в течение двух дней возможно решить вопрос о возбуждении дела, но не остается времени на проведение качественного административного расследования. Полагаем, на практике будет приниматься решение о проведении последнего в порядке ст. 28.7 КоАП, хотя для этого не всегда имеются достаточные основания.

Ученые высказывали предложения о законодательном увеличении общего срока стадий возбуждения и административного расследования до 10 дней. Такой выход представляется не совсем верным. Очевидно, что необходимо установление еще одного срока - стадии возбуждения дела, в течение которого уполномоченное должностное лицо должно установить повод и основания для возбуждения дела и принять решение о возбуждении дела или об отказе в его возбуждении. С учетом требований правоприменения следует предположить, что этот срок может составлять двое суток.

Вместе с тем нельзя не согласиться с мнением ученых в области уголовного процесса о том, что одной из распространенных ошибок, связанных с несоблюдением сроков стадии возбуждения дела, является неправильное определение круга обстоятельств, которые должны быть выяснены на этой стадии, попытки решения задач, присущих стадии расследования. Как отмечалось, на стадии возбуждения дела важно установление достаточных данных, свидетельствующих о совершении правонарушения, а не всех признаков состава и доказательств совершения проступка.

В заключение можно сделать следующие выводы.

1. Стадия возбуждения дела об административном правонарушении -начальная стадия производства, ее основные задачи: установление поводов и оснований для возбуждения дела и принятие решения о начале производства по делу об административном правонарушении. Данная стадия состоит из двух этапов: предварительной проверки и принятия решения о возбуждении дела. Первый из них факультативный, а второй заключается в вынесении процессуального документа.

2. Повод к возбуждению дела об административном правонарушении - это установленный КоАП РФ источник информации - процессуальный документ (заявление граждан, организаций, протокол о применении меры процессуального обеспечения по делу и др.), из которого лицу, уполномоченному возбудить дело об административном правонарушении, становится известно о совершении деяния, содержащего признаки правонарушения. Наличие такого документа в совокупности с достаточными данными о совершении проступка обусловливает принятие решения о начале производства по делу об административном правонарушении.

3. Основания для возбуждения дела - это совокупность фактических данных, указывающих на совершение конкретным лицом деяния, содержащего признаки административного правонарушения, достаточность которых определяется должностным лицом, уполномоченным возбудить дело об административном правонарушении, позволяющих при наличии повода принять решение о возбуждении дела об административном правонарушении.

4. Предварительная проверка - первоначальный факультативный этап стадии возбуждения дела об административном правонарушении, который возникает в производстве по отдельным категориям дел об административных правонарушениях и заключается в установлении полномочным должностным лицом поводов и оснований для возбуждения дела, регистрации материалов и сообщений о совершении правонарушения.

5. Этап принятия решения о возбуждении дела представляет собой фактическое закрепление должностным лицом принятого решения в процессуальном документе - протоколе о применении мер процессуального обеспечения, постановлении-квитанции об уплате штрафа, протоколе об административном правонарушении, а в ряде случаев в специальных документах: определении о возбуждении дела и проведении административного расследования; постановлении прокурора о возбуждении дела.

6. Под субъектами стадии возбуждения производства по делам об административных правонарушениях следует понимать участников процессуально-деликтных отношений, которые в соответствии с административно-процессуальными нормами обладают комплексом прав и обязанностей, способностью вступать в правоотношения по поводу возбуждения дела об административном правонарушении. К ним следует относить должностое лицо, уполномоченное выявлять правонарушения и возбуждать дело, прокурора, лицо, в отношении которого осуществляется производство, понятых, защитника. К особенностям рассматриваемой стадии можно отнести двойное определение подведомственности: в начале стадии - лица, уполномоченного возбуждать дело и составлять протокол об административном правонарушении, и в случае составления протокола об административном правонарушении на месте выявления проступка - лица, правомочного рассмотреть его, а также значительный круг лиц, уполномоченных возбуждать дела об административных правонарушениях, которые осуществляют деятельность в рамках процедуры, регламентированной КоАП РФ в соответствии со своей компетенцией, при этом уровень профессионализма большинства из них крайне невысок, что обусловливает необходимость уменьшения их числа.

7. Законодатель не закрепил срок стадии возбуждения дела об административном правонарушении, ограничившись определением общего двухдневного срока для стадий возбуждения и административного расследования. С целью устранения данного пробела и с учетом потребностей правоприменения предлагается внести в ч. 2 ст. 28.5 КоАП РФ следующие дополнения:“Решение о возбуждении дела об административном правонарушении должно быть принято уполномоченным должностным лицом в течение двух суток с момента получения информации о совершении деяния, содержащего признаки правонарушения”.

 

Автор: Филоненко И.О.