07.02.2011 7123

Применение милицией мер пресечения правонарушений в сфере оборота алкогольной продукции на стадии возбуждения дела (статья)

 

Прежде чем приступить к рассмотрению правовых и организационных особенностей применения милицией мер пресечения в сфере оборота алкогольной продукции, представляется необходимым сформулировать их понятие, определить цели применения, дать классификацию, тем более, что до настоящего времени отсутствует единая позиция ученых по этим вопросам.

В науке административного права систему мер административного принуждения принято делить на три группы: административно-предупредительные меры, меры административного пресечения и меры административного наказания. Обоснованию этой позиции посвящены работы Ю.М. Козлова, М.И. Еропкина, Л.Л. Попова, А.В. Серегина и др.

Представляется, что нельзя поддержать наметившееся у отдельных авторов стремление искусственного расширения данной классификации. Так, Х.Р. Алимов выделяет в отдельную группу административно-запретительные меры, к которым относит сокращение производства водки и других спиртных напитков, запрещение продажи всех алкогольных напитков несовершеннолетним, а С.М. Скворцов и А.Ю. Якимов –– принудительные меры медицинского характера. Анализ целей и оснований применения этих мер позволяет отнести их к административно-предупредительным.

Вместе с тем заслуживает внимания точка зрения Д.Д. Ильина, И.И. Веремеенко, А.С. Телегина и других ученых о включении в систему принуждения мер административно-процессуального обеспечения.

На стадии возбуждения дела об административном правонарушении большое значение имеют меры пресечения, которые анализ законодательства и юридической литературы позволяет рассматривать в зависимости от целей их применения в узком и широком смысле. С.М. Скворцов, А.Ю. Якимов, А.В. Серегин, А.П. Клюшниченко рассматривали меры пресечения в широком смысле, поскольку они направлены также на предупреждение правонарушений, обеспечение условий для привлечения нарушителя к административной ответственности.

Д.Н. Бахрах, В.Р. Кисин разграничивают меры пресечения и меры обеспечения производства по делу. Первые применяются только с целью прекращения правонарушения, а вторые - для установления личности правонарушителя, получения сведений, имеющих значение для вынесения решения по факту правонарушения, для обеспечения привлечения виновного к ответственности.

Законодатель не обозначил грань между указанными мерами, объединив их в гл. 27 КоАП РФ как меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, подчеркнув возможность их применения на всех стадиях производства с целью не только пресечения правонарушений, но и установления личности нарушителя, составления протокола об административном правонарушении, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела, исполнения принятого по делу решения.

Анализ приведенных точек зрения ученых и законодательства позволяет отметить, что некоторые меры принуждения могут выступать и как меры пресечения и как меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении. Например, изъятие выступает мерой пресечения при непосредственном обнаружении сотрудником милиции признаков правонарушения - реализации алкогольной продукции без лицензии и мерой процессуального обеспечения, когда для установления обстоятельств дела об административном правонарушении необходимо изъятие бухгалтерских документов с целью проведения ревизии. Представляется более обоснованным рассматривать меры пресечения как непосредственно направленные на прекращение деяния, содержащего признаки правонарушения.

В науке административного права нет единства и в определении оснований применения данных мер.

Следует согласиться с точкой зрения ученых, которые высказывали точку зрения о том, что основаниями применения мер пресечения могут выступать как правонарушение, так и любое противоправное деяние. Для этого нет надобности устанавливать наличие состава административного проступка, вину конкретного лица и причинную связь между действиями и вредными последствиями. Н.М. Жданов и Ю.П. Соловей отмечали, что пресечение правонарушений имеет место тогда, когда сотрудник милиции является очевидцем правонарушения либо располагает достаточными данными о его совершении. Кроме того, пресечение должно быть оперативным, а поэтому часто осуществляется в условиях дефицита информации об обстановке, характере противоправного деяния, а в ряде случаев - задолго до момента возбуждения дела. Поскольку в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ составление первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу признается моментом возбуждения дела, то основания применения мер пресечения и возбуждения дела идентичны: достаточные данные, свидетельствующие о наличии события административного правонарушения. Так, при выявлении сотрудником милиции реализации индивидуальным предпринимателем через торговую точку алкогольной продукции без лицензии, мера пресечения - изъятие продукции - применяется для пресечения правонарушения. Вместе с тем при осуществлении продавцом торговой точки обмана потребителя относительно качества реализуемой алкогольной продукции налицо правонарушение - совершение обмана умышленно путем реализации алкогольной продукции ненадлежащего качества. Однако при пресечении этого деяния неизвестно, зарегистрирован ли продавец как индивидуальный предприниматель, как того требует состав ст. 14.7 КоАП РФ. Здесь основанием применения меры пресечения - изъятия продукции ненадлежащего качества является совершение деяния, содержащего признаки правонарушения.

Таким образом, под мерами пресечения правонарушений в сфере оборота алкогольной продукции следует понимать разновидность мер административно-правового принуждения, применяемых сотрудниками милиции в пределах своей компетенции по отношению к индивидуальным предпринимателям и юридическим лицами при обнаружении достаточных данных о совершении деяния, содержащего признаки правонарушения, с целью прекращения этого деяния, предотвращения его повторного совершения, изъятия продукции из незаконного оборота или ограничения такого оборота, обнаружения и закрепления доказательств совершения правонарушения.

Анализ законодательства и предложенных в литературе классификаций мер административного пресечения по различным признакам позволяет дать собственную классификацию названных мер, применяемых в сфере оборота алкогольной продукции.

1. По основаниям применения:

а) осуществляемые для пресечения правонарушения (изъятие алкогольной продукции, реализуемой без лицензии);

б) применяемые при наличии достаточных данных, указывающих на событие административного правонарушения (беспрепятственный осмотр торгового помещения при наличии сведений о хранении алкогольной продукция без маркировки и др.).

2. По целям применения:

а) имеющие самостоятельный характер (приостановление действия лицензии в связи с неоднократным нарушением условий лицензирования);

б) вспомогательные меры для привлечения виновного к административной ответственности (задержание лица, перевозившего алкогольную продукцию без документов).

3. В зависимости от характера правоограничений:

а) личных неимущественных прав (задержание индивидуального предпринимателя);

б) имущественных прав (изъятие алкогольной продукции).

4. По субъекту, в отношении которого применяются:

а) физическое лицо без специального статуса (продавец, бухгалтер);

б) индивидуальный предприниматель;

б) юридическое лицо.

5. По процессуальному оформлению:

а) специальными процессуальными документами (в частности, протоколом изъятия алкогольной продукции);

б) отметкой в иных документах (например, в протоколе осмотра - о приостановлении деятельности предприятий торговли);

в) отдельными документами (направление в лицензирующий орган представления о приостановлении действия лицензии).

Некоторые авторы выделяют особую группу мер, содержащих ограничения организационного характера: опечатывание касс, осмотр помещений. На наш взгляд, данные меры относятся к ограничивающим личные имущественные права.

Основания и порядок применения сотрудниками милиции мер пресечения правонарушений в сфере оборота алкогольной продукции регламентированы КоАП РФ, законами, ведомственными нормативными актами и обусловлены специфическим характером административной деятельности милиции, которая от начала до конца имеет государственно-властный характер, осуществляется в официальном порядке от имени государства, наделяющего милицию правом на применение особых мер административного воздействия, не используемых другими исполнительно-распорядительными органами. Вместе с тем правильную позицию занимает М.М. Ардавов, отмечая, что во внутриведомственной оценке рассматриваемого направления деятельности милиции по-прежнему преобладает сугубо количественный, валовый подход, не учитывающий ни частоты реального возникновения поводов и оснований, предусмотренных законом для применения тех или иных административно-правовых средств, ни факторов и обстоятельств, которые препятствуют их полному и принципиальному применению, когда к этому имеется и повод, и основание.

Рассмотрим подробнее основания и порядок применения милицией мер пресечения правонарушений в сфере оборота алкогольной продукции.

Изъятие наиболее часто применяется милицией при выявлении данного вида правонарушений, так как именно с момента изъятия - лишения владельца возможности распоряжаться данной продукцией - и начинается процесс прекращения ее незаконного оборота.

При изучении дел об административных правонарушениях в сфере оборота алкогольной продукции, возбужденных сотрудниками милиции в 2001-2002 гг., установлено, что 86 % случаев поводом для возбуждения дела служил протокол изъятия алкогольной продукции.

Однако, считаем, что применение рассматриваемой меры пресечения было бы более эффективным при условии решения основных проблем правового и организационного характера.

Нормы значительного числа законодательных актов, регламентирующих основания и порядок изъятия алкогольной продукции из незаконного оборота не только дублируются, но и зачастую противоречат друг другу, поэтому сотрудники милиции либо их не знают, либо неправильно применяют. Реализация этой меры пресечения сотрудниками милиции регламентирована КоАП РФ, Законом РФ “О милиции”, Федеральным законом “О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции”, законами субъектов Российской Федерации (например, Закон Омской области“О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции на территории Омской области”), правовыми актами федеральных органов исполнительной власти (постановление Правительства Российской Федерации от 11 декабря 2002 г. № 883 “Об утверждении Положения о направлении на переработку или уничтожение изъятых из незаконного оборота либо конфискованных этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции”), субъектов Российской Федерации (например, постановление Главы Администрации (Губернатора) Омской области от 12 мая 1998 г. № 159-п “О совершенствовании государственного контроля за реализацией алкогольной продукции на территории Омской области”). К сожалению, законы, принимаемые на региональном уровне, не являются образцом законности, что подтверждается многочисленными примерами.

Прежде всего, имеет место противоречие норм правовых актов друг другу.

Например, в пункте 1 ст. 26 Федерального закона “О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции” закреплены обстоятельства, при наличии которых запрещен оборот алкогольной продукции: отсутствие оформления документов, подтверждающих легальность ее производства и оборота (ч. 7) и сертификатов соответствия (ч. 8).

В постановлении Правительства Российской Федерации “Об утверждении перечня документов, подтверждающих легальность производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции на территории Российской Федерации” к документам, подтверждающим легальность нахождения алкогольной продукции в обороте, отнесена, в частности, копия сертификата соответствия.

Нетрудно заметить, что в нормах Федерального закона существует неопределенность в соотношении понятий “документы, подтверждающие легальность оборота продукции” и “сертификат соответствия”. Отсутствие каждого из этих документов - самостоятельное основание для запрещения оборота алкогольной продукции, хотя очевидно, что первое понятие является более широким и включает в себя второе.

В Федеральном законе “О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции”, законах субъектов Российской Федерации, подзаконных актах отдельно освещаются вопросы запрета на реализацию алкогольной продукции, нахождения ее в незаконном обороте и изъятия (например, статьи 11, 15, 17 Закона Омской области “О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции на территории Омской области”). Представляется, что данные понятия взаимосвязаны: если продукция запрещена к реализации, значит, она находится в незаконном обороте, следовательно, подлежит изъятию. Считаем, что в Федеральном законе “О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции” необходимо закрепить в отдельной статье перечень документов, подтверждающих легальность нахождения алкогольной продукции в обороте, а в статьях, определяющих запреты на реализацию и изъятие данной продукции, ограничиться формулировкой “при отсутствии документов, подтверждающих легальность нахождения продукции в обороте”.

Ни в названных Федеральном законе, ни в Законе Омской области не закреплено понятие изъятия алкогольной продукции из незаконного оборота. Представляется возможным предложить следующее определение: “Изъятие алкогольной продукции - мера пресечения незаконного производства и оборота данной продукции, заключающаяся во временном прекращении возможности собственника или владельца продукции распоряжаться ею, осуществляемая уполномоченными на то органами (их должностными лицами) на основаниях и в порядке, установленных законом”.

На практике при осуществлении изъятия алкогольной продукции постоянно возникает также ряд организационных проблем, игнорирование которых нередко влечет утрату доказательств по делу.

Иногда, кроме алкогольной продукции, находящейся в незаконном обороте, целесообразно истребовать все документы, подтверждающие ее качество, происхождение, факт реализации (бухгалтерские документы, чек контрольно-кассовой машины), чтобы исключить доводы собственника о том, что продукция не реализовывалась, а предназначалась для личного потребления.

Кроме того, нобходимо обеспечение присутствия понятых с самого начала проверки, осуществления контрольной закупки, а не с момента изъятия позволит устранить вопросы о пропаже продукции и документов во время нахождения сотрудников милиции на торговой точке.

Об изъятии алкогольной продукции составляется одноименный протокол, а не акт проверки или протокол осмотра, как допускается практикой. Часто сотрудники милиции вследствие большого объема изымаемой продукции в протоколе отражают только ее количество и наименование, что, безусловно, недопустимо. Необходимо указывать применительно к каждому виду продукции такие характерные признаки, как название, емкость бутылки, данные о производителе, дату розлива, номера специальных федеральных и региональных марок. После передачи изъятой продукции на ответственное хранение на специальное предприятие установить данные моменты уже невозможно, а в ходе административного расследования они будут служить важными доказательствами совершения административного правонарушения.

Административно-правовые нормы по-разному решают вопросы направления изъятой алкогольной продукции на хранение, переработку, конфискацию, уничтожение.

Существовали прецеденты, когда места хранения изъятой алкогольной продукции определялись органами местного самоуправления. Так, постановлением главы администрации Центрального района г. Омска от 31 июля 1997 г. № 1156 “Об определении места хранения изъятой из реализации алкогольной продукции и пива на территории Центрального района г. Омска” в качестве такового места ипользовались склады одного из предприятий района - АОЗТ СП “Стройподряд”.

Федеральным законом “О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции” (п. 3 ст. 25) определено, что хранение изъятых этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции осуществляется в местах, установленных решением органов, которыми произведено изъятие. На практике данные нормы неприемлемы, поскольку сотрудники милиции обычно не имеют другой альтернативы, кроме как оставить изъятую продукцию на ответственное хранение либо лицу, у которого она была изъята, либо другому индивидуальному предпринимателю, получив у него расписку об этом. Отсюда зачастую сохранность изъятого должным образом не обеспечивается.

В части 12 ст. 27.10 КоАП РФ закреплено, что изъятые этиловый спирт, алкогольная и спиртосодержащая продукция, не отвечающие обязательным требованиям стандартов, санитарных правил и гигиенических нормативов, подлежат направлению на переработку или уничтожению в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Постановлением Правительства Российской Федерации “Об утверждении Положения о направлении на переработку или уничтожение изъятых из незаконного оборота либо конфискованных этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции” алкогольная продукция, изъятая и конфискованная из незаконного оборота, должна передаваться Российскому фонду федерального имущества либо его отделениям. Однако практика такой передачи до настоящего времени не сложилась, и в различных субъектах Российской Федерации проблема разрешается по-разному. Так, в Омской области действует установленный порядок направления всей изъятой из незаконного оборота алкогольной продукции на склады областного государственного унитарного предприятия “СКАТ”, специально созданного для этих целей в 1998 г.

Арест имущества как мера пресечения впервые введена в КоАП РФ, хотя ее аналог давно применяется в административной деятельности милиции, получив название “передача имущества на ответственное хранение”.

Арест товаров может применяться как мера пресечения правонарушения до возбуждения дела (арест алкогольной продукции, находящейся в незаконном обороте, при невозможности изъятия из-за отсутствия транспортного средства для ее перевозки) и как мера процессуального обеспечения производства по делу (арест бухгалтерских документов юридического лица с целью проведения документальной ревизии по месту нахождения предприятия).

Арест может налагаться только на товары и вещи, являющиеся орудиями и предметами административного правонарушения (ч. 1 ст. 27.14 КоАП РФ). Представляется, что данная норма не обеспечивает достижения всех целей этой меры пресечения. Поскольку арест товаров по своим основаниям идентичен изъятию и применяется в тех случаях, когда изъятие невозможно или нецелесообразно, то, надо полагать, арест применим не только в отношении орудий и предметов административного правонарушения, но и вещей и документов, имеющих значение доказательств по делу, при наличии тех же обстоятельств - невозможности или нецелесообразности их изъятия. Например, при обнаружении на складе, принадлежащем юридическому лицу, алкогольной продукции без маркировки, с целью установления признаков состава правонарушения и получения доказательств ее реализации необходимо провести ревизию бухгалтерских и кассовых документов, учет которых подтверждается данными компьютерной системы. При этом нет необходимости изымать всю компьютерную систему предприятия, что сопряжено с определенными трудностями технического и организационного характера, достаточно наложить на нее арест и в ближайшее время обеспечить доступ специалистов для получения доказательственной информации.

В части 1 ст. 27.14 КоАП РФ закреплены два основания применения ареста товаров и вещей: невозможность изъятия и обеспечение их сохранности без изъятия.

Невозможность изъятия определяется большим количеством алкогольной продукции, отсутствием транспортных средств для ее перевозки, другими причинами (изъятие в выходной день, когда предприятие, куда она направляется на хранение, не работает), нецелесообразностью изъятия большого количества бухгалтерских документов, содержащих сведения о незаконном обороте продукции. Однако к таким основаниям не относятся доводы собственника о наличии документов, подтверждающих легальность оборота продукции, хотя они отсутствуют в помещении торговой точки на момент проверки.

Вместе с тем арест алкогольной продукции нельзя назвать эффективной мерой пресечения: право собственника свободно распоряжаться продукцией ограничивается, но правонарушение полностью не пресекается, продукция не изымается из незаконного оборота. Кроме того, имущество, подвергнутое аресту, оставляется в том месте, куда имеют доступ лицо, привлекаемое к ответственности, его законные представители, поэтому нельзя быть уверенным в его сохранности.

На практике применение этой меры порождает множество проблем, поэтому она используется только в крайних случаях, предшествующих обязательному изъятию, которое на данный момент произвести не представляется возможным. По данным проведенного анкетирования, 88 % сотрудников милиции пояснили, что не считают административный арест товаров эффективной мерой пресечения правонарушений. Соответственно, 92,6 % опрошенных предпринимателей, представителей юридических лиц и продавцов считают арест алкогольной продукции в качестве более предпочтительной меры, чем изъятие.

Часть 2 ст. 27.14 КоАП РФ устанавливает, что арест проводится в присутствии двух понятых и владельца имущества, а в случаях, не терпящих отлагательств, - в отсутствие владельца. Возможность применения данной нормы на практике вызывает сомнения. В соответствии со ст.209 ГК РФ право собственности на имущество складывается из права владения, пользования, распоряжения им. Собственник вправе передавать эти права другим лицам. Из смысла ст. 27.14 КоАП РФ следует, что при аресте может присутствовать не собственник имущества, а его владелец (управляющий, доверенное лицо, продавец). Проведение ареста в отсутствие владельца представляется невозможным. Действительно, изъятие продукции из незаконного оборота может быть произведено в отсутствие собственника и даже владельца (продавца, кладовщика), однако основным признаком наложения ареста на имущество является объявление лицу, в отношении которого применяется данная мера, о запрете пользоваться и распоряжаться этим имуществом. Если собственник или владелец не уведомлен о таком требовании, он не обязан его выполнять, отсюда названная норма не может обеспечить эффективности применения этой меры пресечения.

Несмотря на то, что в случае отчуждения или сокрытия товаров, подвергнутых аресту, лицо, в отношении которого применена данная мера или которому имущество было вверено на хранение, подлежит ответственности (ч. 7 ст. 27.14 КоАП РФ), данные нормы прецедентов на практике не имеют.

Осмотр производственных, складских, торговых и иных служебных помещений, транспортных средств, других мест хранения и использования имущества может быть не только мерой непосредственного пресечения правонарушения (при обнаружении сотрудником милиции в витрине торговой точки алкогольной продукции без маркировки), но и мерой предупреждения (при осуществлении профилактической проверки деятельности индивидуального предпринимателя, который ранее неоднократно привлекался к административной ответственности за правонарушения в сфере оборота алкогольной продукции), и мерой обеспечения производства по делу (при осмотре складских помещений с целью обнаружения умышленно сокрытых бухгалтерских и кассовых документов, подтверждающих незаконный оборот алкогольной продукции). В рамках настоящего исследования осмотр будет рассматриваться как мера пресечения сотрудниками милиции правонарушений в сфере оборота алкогольной продукции.

Следует отметить, что анализ регламентации проведения осмотра в КоАП и Законе “О милиции” позволяет выделить существенные противоречия законодательных норм.

Закон “О милиции” ограничил сферу применения сотрудниками милиции данной меры областью финансовой, хозяйственной, предпринимательской и торговой деятельности. Согласно нормам закона, в пределах данных областей общественных отношений осмотр допускается практически в любых помещениях, занимаемых организациями независимо от подчиненности и форм собственности и используемых гражданами для занятия индивидуальной и иной трудовой деятельностью и другими видами предпринимательства. Исключения составляют иностранные дипломатические представительства и консульские учреждения.

В статье 27.8 КоАП закреплено ограничение проведения осмотра по кругу субъектов - помещения должны принадлежать индивидуальному предпринимателю или юридическому лицу. Полагаем, норма не полностью отражает цели данной меры пресечения, поскольку, как правильно отмечает С.Н. Ивашковский, предпринимательство не является функцией только собственника. Например, в соответствии со ст. 14.1 КоАП к незаконной предпринимательской деятельности относится ее осуществление без регистрации. Примером такого правонарушения служит реализация алкогольной продукции лицом, не зарегистрированным в качестве индивидуального предпринимателя. Для пресечения правонарушения необходимо провести осмотр торговой точки, изъять алкогольную продукцию и документы, подтверждающие получение дохода от данной деятельности, осуществлять дальнейшее производство по делу об административном правонарушении. Однако из смысла ст. 27.8 КоАП следует, что возможно проведение осмотра лишь тех помещений, которые принадлежат индивидуальному предпринимателю или юридическому лицу. Очевидно, что норма не соответствует потребностям практики, оптимальным представляется решение данного вопроса в п. 25 ст. 11 Закона “О милиции”.

Осмотр торговых и производственных помещений может быть проведен без собственника и его представителей, в присутствии представителей органов исполнительной власти или местного самоуправления. Такие ситуации часто возникают после осуществления контрольной покупки алкогольной продукции, находящейся в незаконном обороте, когда продавец, осознав совершение правонарушения, с целью избежать ответственности запирает торговую точку изнутри, либо вылезает через окно. В таких случаях приглашаются представители администрации торгового предприятия, понятые, и осмотр осуществляется в их присутствии с применением мер непосредственного принуждения - взломом окон, дверей.

Еще одной мерой пресечения милицией правонарушений в сфере оборота алкогольной продукции является приостановление деятельности объектов производства и торговли.

Учеными выделяются различные основания применения данной меры.

В соответствии с п. 25 ст. 11 Закона “О милиции” сотрудники милиции имеют право приостанавливать до устранения допущенных нарушений законодательства деятельность предприятий торговли, а равно граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность в этой сфере, в случаях неисполнения ими законного требования сотрудника милиции о прекращении противоправного деяния.

Из смысла данной нормы следует, что сотрудник милиции вправе приостановить незаконную деятельность предпринимателя только в сфере торговли - например, реализацию алкогольной продукции без лицензии. Вместе с тем иная деятельность (например, производство, хранение алкогольной продукции) без лицензии также является правонарушением и должна быть приостановлена.

В зависимости от конкретной ситуации деятельность объекта производства или торговли приостанавливается при наличии ряда оснований - когда осуществление дальнейшей деятельности само по себе является нарушением (например, реализация алкогольной продукции без соответствующих документов), и оно не может быть устранено немедленно либо при отказе собственника или владельца продукции выполнить требования сотрудника милиции о прекращении торговли, предоставлении документов, осмотре торговой точки; если личность, поведение правонарушителя дают основания полагать, что деятельность торговой точки не будет прекращена и могут быть совершены новые правонарушения.

Четко определенного срока приостановления деятельности объекта торговли не существует, она возобновляется сразу после устранения нарушений. В ряде случаев нарушения могут быть устранены на месте, например, при изъятии из незаконного оборота отдельной партии алкогольной продукции. Иногда их устранение, и, соответственно, приостановление деятельности объекта торговли требуют длительного времени (получение лицензии, установка сигнализации).

В целях эффективности применения данной меры пресечения выработана практика направления должностным лицам предприятия, на котором находится объект торговли, уведомления о приостановлении его деятельности, а при систематических нарушениях - предложения о расторжении договора аренды. Согласно п. 13 ст. 11 Закона “О милиции” сотрудники милиции вправе вносить в соответствии с законом в государственные органы, организации и общественные объединения обязательные для рассмотрения представления и предложения об устранении обстоятельств, способствующих совершению правонарушений. Очевидно, что правонарушения совершаются на объектах всех форм собственности, поэтому, представляется, нет оснований ограничивать эту сферу только государственными органами, предприятиями и общественными организациями. В каждом заключаемом договоре аренды торгового помещения обязательно закрепляется обязанность арендатора соблюдать установленные законодательством правила торговли, что и служит основанием расторжения договора.

Еще одна мера пресечения правонарушений в сфере оборота алкогольной продукции регламентирована в п. 25 ст. 11 Закона “О милиции“ и носит вспомогательный характер по отношению к предыдущей - опечатывание касс, помещений и мест хранения документов. Названная мера применяется в тех случаях, когда есть основания полагать, что с целью уничтожения доказательств, избежания ответственности за совершение правонарушения собственник может вывезти вверенное ему на хранение имущество, похитить документы и т.д.

С применением указанных мер пресечения правонарушений в сфере оборота алкогольной продукции неразрывно связано право сотрудников милиции на беспрепятственное вхождение в торговые, складские помещения при наличии достаточных данных о совершении в них правонарушения, которое закреплено в п. 25 ст. 11 Закона РФ “О милиции” и реализуется ими при оказании противодействиясо стороны собственников или владельцев алкогольной продукции.

Приостановление действия лицензии, несомненно, является эффективной мерой, направленной на пресечение административных правонарушений, поскольку на длительное время лишает нарушителя возможности осуществлять деятельность в определенной сфере.

Нормами различных законодательных актов Российской Федерации предусмотрено приостановление и аннулирование действия лицензии нарушителям за совершение административных правонарушений. Однако законодатель не включил эти меры ни в систему административных наказаний (ст. 3.2 КоАП РФ), ни в перечень мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (ст. 27.1 КоАП РФ), что создает существенную неопределенность в понимании их сущности и целей применения.

Нет единства по данному вопросу и среди ученых-административистов. Так, Ю.М. Козлов выделял в качестве самостоятельных мер пресечения, помимо приостановления и аннулирования лицензии, ее изъятие, что представляется не совсем верным, так как нормами правовых актов эта мера не регламентирована и такое определение предполагает истребование у нарушителя процессуального документа - лицензии, что само по себе не ограничивает и не прекращает незаконную деятельность. Э.Н. Ренов считает, что аннулирование лицензии должно быть включено в систему административных наказаний, а приостановление действия лицензии - в перечень мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. И. Мозговой рассматривает аннулирование и приостановление действия лицензии как самостоятельные виды административных наказаний. С. Пыхтин относит аннулирование лицензии к разновидности одного из административных наказаний - лишению специального права.

Каждая из точек зрения, несомненно, имеет право на существование. Вместе с тем, представляется, что действующее законодательство не позволяет относить аннулирование и приостановление действия лицензии ни к административным наказаниям, ни к мерам обеспечения производства по делам об административных правонарушениях по следующим причинам.

Во-первых, ни аннулирование, на приостановление действия лицензии не включены в перечни административных наказаний и мер обеспечения производства по делам об административных правонарушения, которые закреплены в КоАП РФ и являются исчерпывающими.

Во-вторых, основаниями применения этих мер могут быть как совершение административного правонарушения, так и иных незаконных действий, за которые не предусмотрена административная ответственность (например, невыполнение предписания лицензирующего органа).

В-третьих, право аннулирования лицензии предоставлено только судьям, а приотановления ее действия - должностным лицам лицензирующих органов и органов, в компетенцию которых входит выявление административных правонарушений в сфере определенной лицензируемой деятельности.

Изложенное позволяет в полной мере согласиться с точкой зрения Т.А. Гусевой о том, что из-за существенных противоречий в законодательстве невозможно ответить на вопрос, к какому виду административного принуждения относятся приостановление и аннулирование действия лицензии.

Применение данных мер, естественно, вызывает проблемы на практике. Ярким примером является ситуация, сложившаяся в сфере пресечения сотрудниками милиции правонарушений в сфере оборота алкогольной продукции.

В соответствии с п. 9 постановления Правительства Российской Федерации от 6 октября 1998 г. № 1159 “Об усилении государственного регулирования в сфере производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции” сотрудникам милиции предлагается при выявлении нарушений деятельности предприятий оптовой и розничной торговли, реализующих алкогольную продукцию, представлять в лицензионные органы материалы проверок и предложения об аннулировании лицензий.

По данным опроса 150 сотрудников милиции, основной задачей которых является выявление и пресечение правонарушений в сфере оборота алкогольной продукции 24 сотрудника (16 %) пояснили, что направляют представления о приостановлении действия лицензии нарушителю в лицензирующий орган по всем делам об административных правонарушениях; 81 (54 %) - при повторном совершении правонарушения в данной сфере, а 45 (30 %) вообще не направляют. Однако в настоящее время подобные представления фактически не являются основаниями для принятия соответствующего решения лицензирующим органом. Изыскивались различные пути решения проблемы: к представлениям приобщались протоколы осмотра, изъятия алкогольной продукции, объяснения правонарушителей, протоколы об административных правонарушениях, справки о систематических нарушениях одним и тем же лицом требований законодательства в данной сфере, но до сих пор ситуация не изменилась.

Основной причиной традиционно является многообразие правовых актов на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации, регламентирующих порядок применения данной меры, нормы которых зачастую прямо противоречат друг другу.

В уже упоминавшемся постановлении Главы Администрации (Губернатора) Омской области от 12 мая 1998 г. № 159-п “О совершенствовании государственного контроля за реализацией алкогольной продукции на территории Омской области” закреплено, что в случае выявления уполномоченными органами (в том числе сотрудниками милиции) алкогольной продукции, не соответствующей требованиям федерального и областного законодательства Лицензионная Палата Омской области производит аннулирование лицензий на производство и оптовую реализацию алкогольной продукции, выданной лицу, у которого последняя была изъята.

Данная норма, как представляется, не соответствует потребностям практики. Непонятно, почему законодатель предусмотрел аннулирование лицензии только за нарушение отдельных видов оборота алкогольной продукции - оптовой реализации и производства, исключив из перечня розничную торговлю, перевозку, хранение, хотя именно в сфере розничной реализации совершается наибольшее количество правонарушений. Кроме того, по смыслу рассматриваемой нормы, за совершение любого, даже незначительного правонарушения, лицензия может быть аннулирована лицензирующим органом, что, конечно, не верно.

Статья 20 Федерального закона “О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции” и п. 22 постановления Главы Администрации (Губернатора) Омской области от 11 мая 1999 г. № 182-п «О мерах по реализации Федерального закона “О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции”» определяют, что действие лицензии на производство и оборот алкогольной продукции может быть приостановлено решением лицензирующего органа на основании актов о нарушении законодательства о государственном регулировании производства и оборота данной продукции, представленных уполномоченными органами, а также по инициативе лицензирующего органа в пределах его компетенции в ряде случаев (невыполнение предписания лицензирующего органа, неуплаты лицензионного сбора, несоблюдения установленных минимальных цен на алкогольную продукцию).

В постановлении Правительства Российской Федерации от 16 июня 2001 г. № 467 “О мерах по совершенствованию государственного регулирования в сфере производства и оборота этилового спирта из непищевого сырья” (ч. 3 п. 4) за федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими контроль за соблюдением установленной минимальной цены на этиловый спирт из непищевого сырья, произведенный на территории Российской Федерации, закрепляется обязанность своевременно предоставлять в лицензирующий орган материалы о выявленных нарушениях с целью последующего приостановления действия лицензии.

Анализ норм указанных правовых актов позволяет сделать вывод, что при конкуренции данных норм необходимо руководствоваться нормами Федерального закона “О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции”. Однако данными нормами к основаниям приостановления действия лицензии отнесено совершение таких нарушений оборота алкогольной продукции, выявление которых не входит в компетенцию сотрудников милиции (невыполнение предписания лицензирующего органа, неуплата лицензионного сбора, несоблюдение установленных минимальных цен на алкогольную продукцию). В связи с этим на практике представления органов внутренних дел о приостановлении действия лицензии индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам за совершение правонарушений в сфере торговли, хранения алкогольной продукции не имеют юридической силы. Вместе с тем одной из позиций отчетности органов внутренних дел о результатах работы в сфере оборота алкогольной продукции является количество направленных в лицензирующий орган представлений о приостановлении действия лицензии.

Попытки законодателя расширить перечень оснований для приостановления действия лицензии в большинстве случаев не имеют успеха. Например, п. 22 названного постановления Главы Администрации (Губернатора) Омской области в 2002 г. был дополнен еще одним основанием приостановления действия лицензии: «в иных случаях, установленных федеральным и областным законодательством». Считаем, содержание данной нормы не несет никакой пользы для правоприменителей.

В соответствии с ч. 4 п. 3 ст. 20 Федерального закона “О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции” основанием для аннулирования лицензии судом служит оборот алкогольной продукции без акцизных и специальных марок или с поддельными марками. Вместе с тем эти нарушения не являются основаниями приостановления действия лицензии. Представляется, что за совершение одного нарушения лицензия должна вначале приостанавливаться, а затем аннулироваться.

Обратимся к Федеральному закону ”О лицензировании отдельных видов деятельности”, нормы которого хотя и не распространяются на отношения, связанные с оборотом алкогольной продукции, но положения, касающиеся приостановления действия лицензии, необходимо учитывать при применении данной меры. В статье 13 Закона закреплено, что лицензирующий орган вправе приостанавливать действие лицензии в случае выявления им неоднократных нарушений или грубого нарушения лицензиатом лицензионных требований и условий. Несовершенство определения очевидно. Во-первых, выявление нарушения лицензионных условий относится к компетенции не только лицензирующих, но и ряда других контрольно-надзорных органов, а лицензирующий орган принимает решение о приостановлении действия лицензии на основании предоставленных этими органами материалов. Во-вторых, непонятно, какое правонарушение является “грубым”, а какое - нет. Оставлять это определение на усмотрение лицензирующего и контрольно-надзорного органа не представляется возможным. Думается, основанием приостановления действия должно служить только неоднократное совершение лицом правонарушений в той или иной сфере.

Эти аргументы подтверждают точку зрения ряда ученых о том, что в практике российской системы лицензирования отдельных видов деятельности основания для лишения лицензии в законодательстве формулируются весьма неопределенно, размыто или слишком общо. Однако следует заметить, что в последнее время наметились некоторые предпосылки для решения данной проблемы.

Пунктом 9 ч. 2 ст. 6 Закона Омской области “О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции на территории Омской области” введено новое основание для приостановления действия лицензии - нарушение правил розничной продажи алкогольной продукции.

В соответствии со ст. 8 Закона Новосибирской области “О лицензировании розничной продажи алкогольной продукции на территории Новосибирской области” лицензия на розничную продажу алкогольной продукции может быть не только приостановлена, но и аннулирована решением суда при розничной продаже подлежащей маркировке алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 9 % объема готовой продукции без маркировки федеральными и региональными специальными марками или акцизными марками, а также с маркировкой поддельными марками.

Возможно, с вступлением в действие данных норм представления сотрудников милиции, содержащие сведения о нарушениях предпринимателями правил розничной реализации алкогольной продукции, будут учитываться лицензирующими органами Омской и Новосибирской областей при принятии решений о приостановлении действия лицензии, хотя, полагаем, данный вопрос должен регламентироваться не отдельными законодательными актами субъектов Российской Федерации, а Федеральным законом “О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции”.

При выявлении совершения лицензиатом правонарушений в сфере оборота алкогольной продукции уполномоченные должностные лица вправе отрезать один из контрольных талоном, находящихся в нижней части приложения к лицензии, выданной индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам на определенный вид деятельности в сфере оборота алкогольной продукции, и переслать его в лицензирующий орган с копией процессуального документа, подтверждающего совершение правонарушения. При отрыве всех талонов лицензирующий орган мог бы решать вопрос о приостановлении действия лицензии. Такой механизм представляется наиболее целесообразным, поскольку позволяет применять данную меру при систематических нарушениях, однако на практике он не разработан и в настоящее время не применяется.

Таким образом, приостановление действия лицензии в сфере оборота алкогольной продукции является, несомненно, действенной и эффективной мерой пресечения административных правонарушений. Вместе с тем, недостаточно четкая регламентация ее применения в нормативных правовых актах создает существенные проблемы для правоприменителей. Выходом из сложившейся ситуации может быть внесение в ст. 20 Федерального закона “О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции” следующего положения: “Лицензия, выданная юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю на осуществление деятельности в сфере производства и оборота алкогольной продукции, приостанавливается решением лицензирующего органа на основании материалов о совершении данным лицом неоднократных нарушений в сфере производства и оборота алкогольной продукции, предоставленных органами, уполномоченными выявлять и пресекать правонарушения в данной сфере”.

В результате рассмотрения мер пресечения, применяемых сотрудниками милиции на стадиях возбуждения дела и административного расследования по делам об административных правонарушениях в сфере оборота алкогольной продукции можно сделать следующие выводы.

1. Под мерами пресечения правонарушений в сфере оборота алкогольной продукции следует понимать разновидность мер административно-правового принуждения, применяемых сотрудниками милиции в пределах своей компетенции по отношению к индивидуальным предпринимателям и юридическим лицами при обнаружении достаточных данных о совершении деяния, содержащего признаки правонарушения, с целью прекращения этого деяния, предотвращения его повторного совершения, изъятия продукции из незаконного оборота или ограничения такого оборота, обнаружения и закрепления доказательств совершения правонарушения. К ним относятся изъятие, арест продукции, осмотр помещений, приостановление деятельности объекта торговли, опечатывание касс, помещений и мест хранения документов, приостановление действия лицензии.

2. Классифицировать меры пресечения, применяемые в сфере оборота алкогольной продукции, можно по:

а). основаниям применения (осуществляемые для пресечения правонарушения и при наличии достаточных данных, указывающих на выявление события административного правонарушения);

б). целям (имеющие самостоятельный характер и вспомогательные меры для привлечения виновного к административной ответственности);

в). характеру правоограничений (личных неимущественных и имущественных прав);

г). субъекту, в отношении которого применяются (физическое или юридическое лицо, а также непосредственно правонарушитель или “другое” лицо - продавец, кассир, кладовщик, бухгалтер и т.п.);

д). процессуальному оформлению (специальными процессуальными документами либо отметкой в иных документах о их применении).

3. Для устранения пробелов в правовом регулировании необходимо дополнить Федеральный закон “О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции” следующим определением: “Изъятие - мера пресечения незаконного производства и оборота алкогольной продукции, заключающаяся во временном принудительном прекращении права пользования и владения продукцией, применяемая уполномоченным должностным лицом на основаниях и в порядке, предусмотренных законом”.

4. Арест имущества как мера пресечения правонарушений в сфере оборота алкогольной продукции применяется при наличии признаков правонарушения в отношении алкогольной продукции, находящейся в незаконном обороте, а также документов и предметов, имеющих доказательственное значение по делу, в исключительных случаях: когда алкогольную продукцию немедленно изъять невозможно, а сохранность вещей и документов может быть обеспечена без изъятия и заключается в составлении уполномоченным должностным лицом в присутствии понятых описи продукции, документов, предметов с одновременным объявлением их владельцу или собственнику о запрете распоряжения и пользования ими.

5. Осмотр как мера пресечения правонарушений в сфере оборота алкогольной продукции представляет собой процессуальное действие, осуществляемое уполномоченным должностным лицом в присутствии индивидуального предпринимателя или представителя юридического лица (в исключительных случаях - без них) и двух понятых при наличии данных о совершении правонарушения и заключающееся в обследовании, при необходимости - принудительном, помещений, используемых для оптовой и розничной реализации, хранения, перевозки алкогольной продукции и находящихся там вещей и документов, результаты которого оформляются протоколом.

6. Приостановление деятельности объекта торговли - мера пресечения правонарушений в сфере оборота алкогольной продукции, которая применяется при наличии признаков правонарушения и заключается в вынесении уполномоченным должностным лицом запрета на осуществление дальнейшей деятельности по оптовой или розничной реализации алкогольной продукции и обеспечении прекращения, в необходимых случаях - принудительно, данной деятельности до устранения допущенных нарушений законодательства.

7. С целью устранения противоречий законодательства предлагается внести в ст. 20 Федерального закона “О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции” следующего положения: “Лицензия, выданная юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю на осуществление деятельности в сфере производства и оборота алкогольной продукции, приостанавливается решением лицензирующего органа на основании материалов о совершении данным лицом неоднократных нарушений в сфере производства и оборота алкогольной продукции, предоставленных органами, уполномоченными выявлять и пресекать правонарушения в данной сфере”.

 

Автор: Филоненко И.О.