Анализ законодательства о государственной собственности в зарубежных странах (статья)
Масштабы экономических преобразований в России беспрецедентны, так же, как уникальны любые условия их реализации. Это однако, отнюдь не означает, что российские реформы должны проводится методом проб и ошибок, ибо существует многообразный и богатый опыт других стран, в том числе и в новейшую эпоху, уже проходивших через структурные кризисы, осуществлявших глубокие экономические реформы.
Во многих странах различают публичную собственность, принадлежащую центральному правительству, и коммунальную - собственность местных органов управления. Если хозяйственный субъект принадлежит частично властям и в то же время в нем участвует частный капитал, то говорят о смешанной собственности. Пакеты акционерного капитала крупнейшего в Европе германского автомобильного концерна “Фольксваген”, например, принадлежат правительству ФРГ, правительству земли Нижняя Саксония и многочисленным частным акционерам.
В том или ином объеме государственный сектор в экономике каждой страны необходим, и во многих странах Европы, Юго-Восточной Азии, в развивающихся странах государственному сектору отводится значительная роль. В настоящее время в Европейском Сообществе на государственных хозяйственных объектах занято более 8 млн.человек - почти 11% всех работающих по найму. На них приходится 12,5% вновь созданной стоимости и почти 20% валовых капиталовложений в основные фонды (без сельского хозяйства). По странам эти показатели сильно дифференцированы. Так, максимальная доля государственной собственности в ВВП Греции - 23,2%; минимальная в Нидерландах - 8,3 %. Государственные предприятия преобладают в энергетике (примерно 70% всех занятых в этой отрасли в ЕС), на транспорте и в связи (около 60% занятых); в финансовом секторе (30%). Влияние государственного сектора особенно велико во Франции, Италии, Австрии, Испании, Португалии в таких важных отраслях как металлургия, судо- и автомобилестроение, химия, пищевая промышленность, автостроение, атомная энергетика, исследование космоса. В Италии есть специальное министерство по управлению пакетами акций, находящимися в государственной собственности.
В указанных странах государственный сектор в сочетании с другими средствами широко используется как инструмент регулирования для достижения практически всех государственных социально-экономических целей.
Единство различных форм государственного регулирования проявляется отчетливо в государственной контрактной системе, то есть системе государственных заказов и закупок, составляющей ныне ядро механизма государственного хозяйствования в развитых странах.
Контрактная система - это особая совокупность различных форм регулирования, при которой государство финансирует выполнение работ частными предпринимателями. С ее помощью частный бизнес вовлекается в осуществление государственных программ, решение приоритетных задач. При заключении контракта на выполнение государственного заказа возникают хозяйственно-договорные отношения между заказчиком и подрядчиком, отношения государственного рынка, которые регулируются административными, правовыми, прямыми и косвенными экономическими мерами. Различные методы финансирования или оплаты заказов сочетают прямое и косвенное покрытие затрат подрядчика.
Во Франции такая система включает плановые контракты и более гибкие контракты о целях, которые выступают сейчас как главная форма регулирования деятельности государственных акционерных предприятий, и так называемую систему “государственных рынков” (государственного заказа) для частного сектора. Административные, согласительные и исследовательские органы образуют аппарат, курирующий эту систему. Они разрабатывают вопросы технического, экономического и в частности ценового регулирования. Специальные органы осуществляют контрольные функции. Контракт заключается на конкурсной основе, в большинстве случаев через торги.
Федеральная контрактная система играет ключевую роль в системе государственного воздействия на различные сектора экономики и в США. Через нее основная масса государственных финансовых ресурсов перераспределяется на военные, научно-технические, экономические и социальные нужды. Существование небольшой доли государственной собственности не препятствует функционированию обширнейшего государственного рынка. С 1950 по 1988 г. общий объем государственных затрат на все виды товаров и услуг на федеральном, штата и местном уровнях увеличился с 38,5 млрд. долл. до 969 млрд.долл. (в текущих ценах, а удельный вес этих расходов в ВНП (валовый национальный продукт) возрос с 13,4 до 20%.
В законодательстве Российской Федерации заключение контрактов нашло место лишь в строительстве. Так, Постановлением Совета Министров-Кабинета Министров Российской Федерации от 14.08.93 г. № 812 были утверждены Основные положения порядка заключения и исполнения государственных контрактов (договоров подряда) на строительство объектов для федеральных государственных нужд в Российской Федерации, в котором определен порядок заключения и исполнения государственных контрактов (договоров подряда) на строительство объектов для федеральных государственных нужд.
В соответствии с указанным Порядком государственные заказчики размещают заказы на вновь начинаемое строительство на конкурсной основе, включая проведение подрядных торгов. Порядок проведения подрядных торгов устанавливается Государственным комитетов Российской Федерации по вопросам архитектуры и строительства и Министерством по управлению государственным имуществом. Государственные контракты заключаются с подрядной организацией, победившей на конкурсе (торгах) на основании исходных условий (стоимость, сроки и другие показатели, определяемые в соответствии с федеральными и межгосударственными целевыми программами) на весь период строительства объектов. При этом обязательными условиями в контракте должны быть обязательства по выполнению переданных функций, эффективное использование выделяемых средств, а также ответственность сторон за нарушение принятых обязательств.
Заключая договорные отношения с предприятиями частного сектора, государство закрепляет за собой право связывать эти предприятия соответствующими обязательствами и тем самым устанавливает отношения формальной субординации с негосударственным сектором экономики и способствовало бы наиболее эффективному использованию государственных средств.
Представляет интерес также и итальянский опыт, где помимо различных правительственных органов и учреждений государство контролирует разветвленные и мощные системы государственных компаний и кредитно-банковских предприятий, располагающие финансовыми средствами, равными примерно тем, которыми оперируют правительственные органы и учреждения. Поэтому возможности государства воздействовать на экономическую жизнь значительно шире тех, которыми оно располагает на основе государственного бюджета.
Система государственных учреждений в Италии подразделяется на несколько крупных, вполне определенных составных частей:
1) центральный правительственный аппарат хозяйственного управления страной, обросший многочисленными правительственными и полуправительственными учреждениями;
2) областные и местные органы экономического руководства страной с соответствующей системой предприятий и учреждений;
3) государственные предприятия.
В центре этой системы государственных органов находится правительство, являющееся в принципе решающей директивной, направляющей и контролирующей инстанцией, которая сама в преобладающей степени зависит от парламентского большинства и постоянно меняющегося соотношения партийно-политических сил.
Правительство - это прежде всего система министерств и ведомств. Наряду с отраслевыми министерствами существуют еще несколько общехозяйственных финансово-экономических министерств и ведомств, играющих решающую роль в деятельности правительства: министерства бюджета и экономического программирования, финансов, казначейства, государственных участий и др.
При каждом министерстве действуют периферийные органы, которые являются непосредственным продолжением и прямым дополнением правительственного аппарата, исполняющие его функции в провинциях и коммунах; коллегиальные - различные советы по конкурсам, государственным заказам и подрядам, контролю и наблюдением за деятельностью государственных и частных предприятий и учреждений. Государственные комитеты и комиссии выполняют самостоятельные функции по хозяйственному руководству страной.
Еще более важную роль в регулировании экономики выполняют автономные предприятия, которые представляют собой крупные государственные учреждения: одни, такие, как автономные предприятия государственных железных дорог, почты, телефонной связи и лесного хозяйства, социального обеспечения и страхования, охватывают своей деятельностью целые отрасли экономики и оперативно управляют ими; другие автономные предприятия (Касса Юга, предприятия по регулированию рынков сельскохозяйственных продуктов и т.д.) выполняют чисто регулирующие функции в экономике.
В категорию предприятий и учреждений “под наблюдением” входят специальные государственные кредитные институты, головные предприятия государственных объединений, банки публично-правового характера, а также большая группа экономико-статистических, научно- исследовательских и информационных учреждений. В большинстве своем это крупные государственные предприятия, пользующиеся значительной самостоятельностью от правительства.
Таким образом, государственные органы оказались дистанцированными от непосредственной хозяйственной деятельности, сосредоточив в своих руках стратегическое управление и контроль за использованием государственной собственности и регулирование экономики в целом.
Система государственных предприятий и развившееся на ее основе государственное предпринимательство не представляет собой строго очерченного и замкнутого образования как в государственном секторе, так и в экономике Италии в целом. С одной стороны такие ключевые государственные предприятия, как банки публично-правового характера, специальные кредитные институты, финансовые холдинги (например, ДЖЕПИ- Компания для участия и финансирования промышленности), стоящие во главе широких объединений, являются предприятиями “под наблюдением” различных министерств, капитал которых полностью принадлежит государству.
В то же время в систему государственных предприятий входят также компании, в капитале которых государство имеет весьма скромное, иногда лишь символическое участие. Кроме того, государственные предприятия представляют собой органическую часть экономики Италии и действуют на основе общих законов развития экономики.
Крупномасштабное государственное предпринимательство является важнейшим инструментом государственного вмешательства в экономику. Оно имеет давние традиции и оказывает значительное воздействие практически на все важнейшие сектора народного хозяйства.
К числу крупнейших государственных объединений относятся Институт промышленной реконструкции (ИРИ), Компания для участия и финансирования предприятий обрабатывающей промышленности (ЭФИМ) и Национальное нефтегазовое объединение (ЭНИ).
Подавляющее большинство государственных предприятий Италии сгруппировано в несколько мощных финансово-экономическом отношении объединений, которые существенно различаются между собой по своему статусу, размерам, сферам деятельности и т.д. Они играют определяющую роль в соответствующих отраслях и имеют важное значение в экономике в целом. Они представляют собой единые общенациональные и строго централизованные предприятия без деления их на сколько-нибудь самостоятельные в финансовом отношении части. Государство владеет ими безраздельно, выделяя из государственного бюджета необходимые средства.
Наоборот, объединения предприятий представляют собой многоступенчатые концерны, в которых государство через разветвленные системы участий контролирует огромную массу акционерных обществ. Во главе их стоят особые финансовые холдинги, индивидуальные государственные предприятия, капитал которых был создан, а затем увеличен за счет бюджетных ассигнований, внутренних накоплений, банковского кредита и эмиссий облигаций. От них прямо зависят дочерние финансовые холдинги, являющиеся крупными акционерными обществами, капитал которых в подавляющей части принадлежит головным холдингам. Дочерние холдинги в свою очередь контролируют основную массу входящих в объединение компаний. Почти все они образуют несколько отраслевых групп, во главе которых стоят либо дочерние холдинги, либо крупные компании. Многие из этих отраслевых государственных групп- мощные монополистические образования, контролирующие иногда целые отрасли.
Как показывает анализ различных моделей развития на современном этапе, формирование системы регулируемой экономики на базе разгосударствления вовсе не обязательно связано с изменением форм собственности, которые, как представляется, более важны с точки зрения отношений распределения.
В этом аспекте процессы разгосударствления и акционирования в Индии, страна АСЕАН, Турции и других странах Азии достаточно специфичны. Их особенность состоит в том, что процесс разгосударствления линейно не связан с обязательной приватизацией, с превращением государственных акционерных компаний в частно-предпринимательские. Иначе говоря, решающее значение имеют не формы организации, а условия эффективного функционирования и связанный с ними реальный статус компаний, их реальные права и обязанности или иначе - перевод их из системы государственно-бюрократического централизованного управления в режим самостоятельно функционирующих структур на основах самофинансирования и самоокупаемости, на основах функциональной независимости от государственных экономических органов - министерств и ведомств. Другими словами, компании по форме остаются государственными, а по существу, функционируют по-новому, так же, как частно-предпринимательские, т.е. в обычном рыночном режиме, режиме конкуренции. Следовательно, для этого необходимо, не меняя отношений собственности, изменить режим их функционирования. Но это значит, что режим функционирования линейно не определяется режимом собственности. В этом состоит принципиальное различие между восточной моделью и моделью западной, исходящей из обязательной увязки условий функционирования с приватизационной, частно-предпринимательской, акционерной формой.
В рамках восточной, азиатской модели обращает на себя внимание ряд конкретных тенденций. Во-первых, перевод в режим самофинансирования и самоокупаемости означает, что государство не обязано (за исключением жизненно важных отраслей, систем и производств), покрывать с помощью бюджетных субсидий издержки низкорентабельных и убыточных предприятий и производств, как следствие недостатков в их управлении, как результат некомпетентного бюрократически централизованного руководства ими. Кстати, обострение бюджетных трудностей явилось одной из причин, стимулировавших процессы разгосударствления. Отсюда и меры по реорганизации госсектора в целях избавления его от таких убыточных предприятий и производств.
Здесь, конечно, возможны разные варианты. Так, если перевод госпредприятий в режим обычной рыночной конкуренции и хозяйственной самостоятельности оказывается малоэффективным, возможны сдача их в аренду частным национальным или иностранным фирмам, превращение их в совместные предприятия и т.п.
Во-вторых, перевод госпредприятий и компаний в новый режим функционирования не означает отрицания вообще каких-либо изменений в их акционерном капитале. Оставаясь государственными или полугосударственными акционерными компаниями, они могут эмитировать и размещать (продавать) свои акции среди частных физических и / или юридических лиц. Особенность же таких операций (распродаж) состоит в том, что они распространяются лишь на относительно меньшую часть акционерного капитала и, следовательно, не означают смену формы собственности, а служат мобилизации дополнительных финансовых ресурсов для развития государственных компаний. В этих же целях используется и эмиссия их облигации. Но отмеченные меры тормозятся прежде всего низкой рентабельностью или убыточностью реформируемой части госсектора, а также относительной нехваткой инвестиций.
В-третьих, опыт Индии и других развивающихся стран Азии показывает, что власти нигде не спешили с осуществлением мер разгосударствению, проявляя при этом должную осторожность и осмотрительность. Они осуществляют эти преобразования постепенно, в течение достаточно длительного периода времени (10-15 лет) с тем, чтобы не нанести поспешными акциями ущерба реформируемым предприятиям и отраслям и экономики в целом, и, таким образом, обеспечить их возможно более высокую результативность.
Все это свидетельствует о том, что государственное руководство в рассматриваемых странах отвергло подход, связанный с механической, бездумной ориентацией на иностранные, западные модели, даже если они оказались пригодны и эффективны, но в иных условиях и потому никак не отвечают реалиям стран Востока. Это имеет принципиальное значение, поскольку свидетельствует, что нормальное и эффективное функционирование регулируемой рыночной, социально ориентированной экономики вовсе не обязательно связано с необходимостью повального перевода госпредприятий и компаний в разряд приватизируемых на частно-предпринимательской основе, что они способны эффективно функционировать при сохранении своего государственного по форме статуса, т.е. при преобразовании их в действительно самостоятельные и предприятия и компании, действующие на началах самофинансирования и самоокупаемости.
В экономических достижениях Японии заслуга государственного регулирования столь же велика, сколь и заслуга предпринимателей. В настоящее время в правительственном аппарате фактически концентрируется интеллектуальная элита нации, которая становится мозговым центром экономической системы. Отлаженная бюрократическая машина координирует и направляет хозяйственное развитие через функциональные и линейные экономические системы.
В Японии, например, до сих пор, через 40-45 лет после завершения формирования корпоративного звена промышленности, полного развертывания рыночных отношений и конкуренции, в составе правительства действуют 20 управляющих органов по решению проблем промышленной политики. Среди них отделы промышленной структуры, промышленных финансов, руководства размещением промышленности, промышленной инфраструктуры, промышленных льгот и условий, промышленной статистики и т.д. Наряду с этим функционирует 34 правительственных органа по отраслям промышленности, такие, как отделы управления черной, цветной металлургии, химического производства, биохимической промышленности, промышленной электроники, автопромышленности, департаменты нефти, угля и т.п.
В США в последние годы многое делается для повышения роли исполнительной власти в регулировании экономического развития. Комиссией под руководством вице-президента США А.Гора разработана специальная программа “Создание правительства, которая работает лучше и стоит меньше”. Удовлетворение потребностей налогоплательщиков- главная цель и основной критерий оценки деятельности правительства в целом и каждого из его органов. Именно под углом зрения этих коренных требований к построению и методам деятельности федерального правительства был проведен беспрецедентный по своим масштабам и глубине анализ работы органов власти, позволивший выявить серьезные недостатки в организации и управлении огромной государственной машиной.
Было признано, что реальным выходом может стать только безотлагательная реализация программы организационных и экономических мер, в основе которых лежат отказ от бюрократического стиля управления и создание федеральных структур с предпринимательским подходом к решению проблем. Важно также подчеркнуть, что речь идет о повороте к формированию исполнительной власти нового типа. Эта перестройка базируется на соединении устойчивости государственной власти с динамизмом и эффективностью предпринимательского подхода к управлению и администрированию при усилении регулирующих функций.
Среди мер по реализации этих задач на первое место становится четко очерченные функции правительства и каждого его органа, ясное видение им своей миссии в обществе. На такой основе проводится соответствующая децентрализация управления: делегирование власти и ответственности конкретным органам, замена инструкций и регулирующих мер стимулами, создание конкурентной среды. Каждый депортамент, агентство или служба должны соизмерять получаемые результаты работы со степенью удовлетворения потребностей налогоплательщиков.
Комплексные меры по реформированию и подъему экономики, проведенные в развитых странах, охватывают все стороны государственного регулирования и рыночной среды, могут и должны носить как наступательный (структурная перестройка, технологические и институциональные изменения), так и защитный характер (протекционизм, импортозамещение и ряд других). Именно из этого, думается, необходимо исходить при разработке форм, структур и методов государственного регулирования на разных этапах реформирования российской экономики.
Так, научно-технический прогресс и обусловленный им межотраслевой подход к использованию научно-технических новшеств и всех видов ресурсов обеспечивают многоцелевое и многоканальное их использование, повышающее эффективность экономики. В западных странах промышленное развитие идет по пути комбинирования производства с диверсификацией, т.е. современные концерны располагают полным технологическим циклом одновременно в нескольких отраслях. Например, компания “Форд моторс” осуществляет деятельность в восьми отраслях, “Крайслер”, “Дюпон Де Мур” - в девяти. В США наиболее крупные компании имеют в своем составе предприятия 30-50 отраслей. Из 100 ведущих промышленных фирм Великобритании многоотраслевыми являются 95, в Германии - 78, во Франции - 84, в Италии -90.
В отечественной промышленности развитие диверсификации тормозилось отраслевой системой управления, которая препятствовала установлению связей между предприятиями разного профиля. Это является еще одной причиной трансформации прежней системы управления с учетом изменившихся условий хозяйствования и объективных тенденций экономического и научно-технического развития - в направлении усиления роли функционального подхода к построению ее организационной структуры.
Разгосударствление и приватизация создали необходимые предпосылки для этого: предприятия сейчас группируются не столько по вертикальной ведомственной подчиненности, сколько по формам собственности, в своей деятельности руководствуются не указаниями вышестоящих отраслевых органов, а нормами закона, кроме того, формирование новых федеральных управленческих структур строится по функциональному признаку (Мингосимущество РФ, Госкомитет по антимонопольной политике, Федеральная комиссия по ценным бумагам и фондовому рынку и др.).
Как отмечается в литературе, “в современных условиях качество и эффективность государственного регулирования в значительной мере определяется степенью гибкости институтов регулирования, адаптированностью его методов и инструментов к быстрым изменениям хозяйственных и социальных структур. Эффективность так называемой “реактивной” или “адаптационной” модели государственного регулирования, используемой в США, обусловливается тем, что она позволяет государству гибко реагировать на ситуацию, вмешиваться в экономический процесс там, и тогда, где и когда имеет место “осечка” рынка. Это становится возможным благодаря подвижности структуры и функций регулирующих органов, постоянному варьированию рычагами нормативного, прямого и косвенного экономического регулирования на макро-, мезо- и микроуровнях, развитию различных форм совместной деятельности государства и частного бизнеса.”