Практика регулирования государственной собственности в Российской Федерации (статья)
Управление государственной собственностью является лишь одной из функций государства в рыночной экономике и нецелесообразно рассматривать в отрыве от функций государства как механизма государственного воздействия на общественные процессы.
Как отмечают американские ученые-экономисты С.Фишер, В.Дорнбуш, Р.Шмалензи государство в условиях рыночной экономики решает несколько задач: оно определяет правовую основу, в соответствии с которой устанавливаются основные правовые нормы владения собственностью, функционирования рынков. Оно также регулирует с помощью норм права деятельность предприятий, устанавливает налоги и взимает их, распределяет доходы между различными слоями населения.
Государственное регулирование распространяется на всю экономику, значит, в равной степени и на государственный ее сектор. Государственный сектор - объект государственного регулирования. Одновременно государственный сектор в целом является выражением деятельности государства как хозяйствующего субъекта и служит инструментом, рычагом государственного регулирования.
Государственная собственность включает в себя многообразные и взаимосвязанные отношения, построенные по иерархическому принципу. Во-первых, это отношения внутри органов государственной власти и управления, которые связаны с владением, пользованием и распоряжением имуществом, принадлежащим государству, утверждением и наполнением бюджета государства; во-вторых, между центральными и местными (региональными) органами власти и управления; в-третьих, между аппаратом государства и государственными предприятиями как реальными товаропроизводителями и действительными предпринимателями.
Государственной собственности свойственны иерархическая структура субъектов ее регулирования и отношений владения, пользования и распоряжения.
При определении роли государства в управлении экономикой нужно иметь ввиду, что государство может выступать в экономической жизни страны:
- как властная структура, устанавливающая “правила игры” на рынке и воздействующая на условия функционирования рыночных субъектов;
- как собственник государственного имущества, действующий на рынке наряду с иными субъектами права собственности.
Наиболее сильным вмешательством государства в экономику становиться тогда, когда оно само осуществляет хозяйственные функции, то есть является собственником и управляет своим имуществом.
Имущество, находящееся в государственной собственности, закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с ГК РФ, т.е. они совершают в отношении государственного имущества любые действия, не противоречащие закону.
При этом, федеральное предприятие распоряжается закрепленным имуществом исключительно в соответствии с целевым назначением имущества, определенным при его передаче, либо уставом предприятия.
В соответствии со ст.295 ГК РФ государственное предприятие не вправе продавать закрепленное за ним недвижимое имущество, вносить его в порядке оплаты уставного капитала иных предприятий, сдавать в аренду, передавать в залог или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия собственника.
Кроме того, собственник имущества, находящегося в хозяйственном ведении, в соответствии с законом решает вопросы создания предприятия, определение предмета и целей его деятельности, его реорганизации и ликвидации, назначает директора (руководителя) предприятия, осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества.
Собственник имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия.
Говоря о государственном предпринимательстве, можно различать:
-непосредственную государственную собственность, находящуюся под его прямым контролем;
- государственную акционерную собственность со 100-процентным участием государства в акционерном капитале;
-смешанную государственно-частную собственность с контрольным пакетом акций в руках государства;
- акционерное участие государства в капитале частных фирм.
Рассмотрим подробнее каждую из этих форм предприятий.
Унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней имущество. Имущество унитарного предприятия неделимо и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе и между работниками предприятия. В форме унитарных могут быть только государственные и муниципальные предприятия.
Правовой статус казенных (основанных на праве оперативного управления) предприятий определяется, наряду с Гражданским кодексом Российской Федерации, Указом Президента РФ “О реформе государственных предприятий от 23 мая 1994 года (№ 1003), Типовым уставом, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 12 августа 1994 года (№ 908), и принятым в его развитие Порядком планирования деятельности казенных заводов (казенных фабрик, казенных хозяйств), утвержденным Постановлением Правительства РФ от 06 октября 1994 года (№ 1138). Перечисленными нормативными актами установлено, что казенный завод находится в ведении органа исполнительной власти, который осуществляет прямое государственное управление предприятием по вопросам производства (директивное планирование), политики цен, финансов, материального стимулирования персонала. Государство вправе изъять находящееся оперативном управлении завода излишне неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению. Этот орган утверждает устав казенного предприятия, назначает руководителя на должность и освобождает его от должности.
Уполномоченный орган осуществляет тотальный контроль за деятельностью казенного завода. Раз в квартал последний отчитывается перед вышестоящим органом не только за выполнение плана-заказа и пана развития завода, но и за разрешенную ему самостоятельную деятельность. Заводу устанавливается фонд оплаты труда и он обязан поддерживать численность работников в определенных пределах.
Финансовая деятельность казенного завода осуществляется за счет доходов от реализации продукции, а при их нехватке заводу выделяются бюджетные средства. Неиспользованные заводом в течение года средства подлежат возвращению в бюджет. Прибыль от реализации продукции направляется на удовлетворение производственных и социальных нужд завода по нормативам, ежегодно устанавливаемым уполномоченным органом, а ее свободный остаток изымается в бюджет.
Согласно Указу Президента РФ “О реформе государственных предприятий”, предусматривается возможность ликвидации федерального промышленного или сельскохозяйственного предприятия и создание на их базе казенного завода, фабрики, хозяйства при следующих условиях: предприятие осуществляет деятельность, допускаемую исключительно для государственных предприятий; потребителем более 50% его продукции (услуг) является государство; приватизация данного предприятия запрещена.
Другие федеральные предприятия могут быть ликвидированы, а на их базе созданы казенные лишь в отдельных случаях, предусмотренных федеральными законами или указами Президента РФ.
Что касается системы управления казенными предприятиями, то орган исполнительной власти, который утверждает устав, осуществляет права отраслевого органа управления в области формирования производственной программы, финансов, материального стимулирования персонала.
Государственные коммерческие (основанные на праве хозяйственного ведения) унитарные предприятия самостоятельно принимают решения об использовании материальных и трудовых ресурсов, осуществляют самофинансирование и ориентируются на получение прибыли.
Гражданским кодексом РФ предоставляется органу исполнительной власти право определять предмет и цели деятельности предприятия, решать вопросы его реорганизации и ликвидации, назначать директора (руководителя) предприятия, осуществлять контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего ему имущества. Предприятие не может продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, в залог, вносить в качестве вклада в капитал других обществ и товариществ или иным способом распоряжаться им без согласия собственника. Остальным имуществом государственное коммерческое предприятие распоряжается самостоятельно. Собственник имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия.
Предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, управляется уполномоченным органом государства, утверждающим его устав, но не отвечающим по обязательствам коммерческого предприятия. Вместе с тем, до сих пор отсутствует подробное содержательное правовое регулирование отношений между государством-собственником и государственным предприятием.
Государственные предприятия в основной своей массе не рентабельны и, представляется, что основная причина низкой рентабельности госсектора - неэффективность управления. Государственные предприятия не всегда рационально используют ресурсы. Нерациональные затраты вызываются чрезмерным вмешательством органов управления в решении текущих проблем, защищенностью государственных предприятий от рыночной конкуренции. Система бюджетного финансирования госпредприятий, позволяет игнорировать реальное положение на рынке. В результате их положение приобретает черты монополии. Отсюда происходит снижение требований к экономии ресурсов. Этому также способствует сложившаяся система управления госпредприятиями: множество нормативных ограничений, чрезмерный бюрократизм в принятии управленческих решений, отсутствие персональной ответственности за их последствия. В свою очередь это снижает требования к компетентности директоров как менеджеров и, наоборот, способствует выработке более “чиновничьих” навыков - умение “ладить с начальством”, учитывать межличностные связи. Подобной системе свойственны также отсутствие должного контроля за использованием государственных субсидий, сохранение лишних рабочих мест, слабая восприимчивость к новациям и т.д.
Механизм принятия управленческих решений на госпредприятиях характеризуется объективно повышенным бюрократизмом: важные решения принимаются или “наверху”, над предприятиями, или по согласованию с “верхом”. Длительное согласование документов по многочисленным инстанциям существенно снижает экономическую мобильность госпредприятий. Как правило, управленческий аппарат госпредприятий в двое-трое превышает по численности администрацию частных предприятий в одной и той же отрасли.
Обычным недостатком принятия решения в госсекторе является превалирование при принятии решений личных связей над интересами дела. Часто ассигнования на капиталовложения и дотации на оборотный капитал предоставляются в соответствии со способностями и возможностями руководителей государственных предприятий оказывать воздействие на финансовые органы.
В этой связи, думается, была бы небезынтересной практика передачи государственного предприятия в управление частным лицам на основе договора. Содержание данного договора непременным условием включает в себя такие вопросы как срок передачи, ответственность (в том числе и материальная) сторон за неисполнение условий договора, достижение предприятием определенного в договоре уровня по конкретным показателям работы предприятия, невмешательства государства (в лице его органов) в хозяйственную деятельность предприятия, контроля со стороны государственных органов за исполнением условий договора и сохранностью государственного имущества. В качестве способа обеспечения обязательства по договору возможен залог своего имущества частными лицами, заключившими договор. В то же время, одной из форм обеспечения заинтересованности физического лица могло бы быть предоставление ему государством право на приобретение на льготных условиях доли (акций) данного предприятия при его приватизации.
Думается, это могло выявить новых талантливых организаторов и специалистов в области управления предприятием, способных организовать работу предприятий на должном уровне, одновременно вывести многие предприятия из кризисного состояния, сделав их деятельность рентабельной. При этом со стороны государства осуществлялся бы экономический контроль, что означает прежде всего сравнительный анализ достигнутых результатов и поставленных задач. За счет такого контроля в большей степени чем за счет административного, обеспечивалось бы достижение текущих целей государственной экономической политики.
Действующее гражданское законодательство содержит правовые основания для передачи государственных предприятий частным лицам, негосударственным предприятиям и предприятиям с иностранным капиталом. Гражданский кодекс РФ содержит ст.ст.656-664, которые регламентируют передачу предприятий в аренду.
Ранее действовавшее законодательство об аренде предприятий, согласно которому государственные предприятия сдавались в аренду трудовым коллективам, в основном не являлось эффективным и, думается, в большей степени из-за отсутствия инвестиций, т.к. работники предприятия не вкладывали средства в развитие предприятия.
Предложенная форма использования государственных предприятий соответствует и Программе Правительства РФ “Реформы и развитие российской экономики в 1995-1997 г.г”, где было определено в качестве одного из направлений реформы государственных предприятий последовательное сужение сферы действия права хозяйственного ведения. Это можно было сделать также путем преобразования основной массы государственных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, в акционерные общества с той или иной степенью участия государства в уставных капиталах этих предприятий. Тем самым, будут созданы равные экономические и правовые условия деятельности для всех участников рынка, а изменение форм управления и контроля за деятельностью предприятий позволить устранить массовые факты злоупотреблений со стороны административных лиц при использовании государственного имущества. Государство должно постепенно освобождаться от несвойственных ему функций в экономической сфере, сохраняя в собственности только те предприятия, имущество которых безусловно необходимо для осуществления конституционных функций и удовлетворения жизненно важных потребностей общества.
Что касается предприятий, остающихся в форме унитарных государственных предприятий, в их отношении, думается, необходимо принятие дополнительных мер по повышению ответственности их руководителей за эффективное использование государственного имущества. В частности, отраслевые органы управления в РФ наделены правом заключения контрактов с руководителями госпредприятий. При этом, представляется наиболее эффективным использовать указанные контракты, предусматривая ответственность за нарушение финансовой дисциплины, невыполнение договорных обязательств, использование государственного имущества не по назначению. Кроме того было бы целесообразно законодательно установить необходимость ежегодных аудиторских проверок финансово-хозяйственной деятельности на госпредприятиях.
В реальной действительности достаточно примеров, когда в рыночной экономике успешно работают компании, находящиеся в государственной собственности. Примеры государственных фирм во Франции, Австрии, Италии, ФРГ, Испании общеизвестны. Это - авиакомпании, сберегательные кассы, автомобильные заводы и т.п. Правда, эти фирмы, несмотря на государственный характер собственности, осуществляют свою деятельность исключительно по законам рыночной экономики.
Один из путей приближения деятельности госпредприятий к рыночным условиям является их преобразование в акционерные общества со 100-процентным капиталом, принадлежащим государству. В указанных обществах управленческие решения не ограничиваются волей других акционеров. В этом смысле между ними и государственными коммерческими предприятиями разницы не существует. Вместе с тем, акционерная форма в перспективе дает возможность без каких- либо организационных преобразований выбросить на рынок пакет акций для частичной приватизации АО и привлечения дополнительных инвестиций за счет негосударственных средств. Кроме того, форма акционерного общества предполагает широкую хозяйственную самостоятельность, ибо собственником имущества является именно акционерное общество, а не государство.
В акционерных обществах, в которых государству принадлежит контрольный пакет акций или “золотая” акция, контрольный пакет позволяет государству осуществлять права собственника через своих представителей в управлении АО (собрание акционеров, совет директоров), поскольку в течение, по крайней мере трех лет, не менее 51% членов совета директоров, формируемых АО, должны составлять представители государства. Назначение и порядок деятельности представителей государства в органах управления АО регулируется Указом Президента РФ от 10 июня 1994 года № 1200. В соответствии с этим Указом, представителями государства в органах управления АО могут быть государственные служащие либо иные граждане РФ. Государственные служащие назначаются представителя в органах управления АО на основе решений Президента РФ, Правительства, федеральных органов исполнительной власти или Российского фонда федерального имущества. Иные граждане- на основании договоров, заключаемых в соответствии с гражданским законодательством. И те, и другие обязаны в письменной форме согласовывать с органами исполнительной власти или Российским фондом федерального имущества, от имени которых они действуют, проекты вносимых решений, свое голосование по проектам решений, предложенным другими членами органов управления обществом.
В акционерных обществах, в уставном капитале которых доля государства не составляет контрольного пакета акций, представитель государства является, обычно, одним из крупных акционеров и влияет на принятие управленческих решений путем создания блока с другими инвесторами. Иными словами, не обладая контрольным пакетом акций, представитель государства не может диктовать свою волю, но может оказывать в ряде случаев определяющее влияние на принятие решений общим собранием акционеров.
В этой связи, в целях совершенствования законодательства, регулирующего участие государства в акционерных обществах, надо сказать, что требует уточнения и распределение полномочий между собранием акционеров и советами директоров. В соответствии с законом РФ “Об акционерных обществах” направление его деятельности определяет совет директоров. В акционерных же обществах с участием государственного капитала сохранение такого порядка фактически устраняет участие государства в решении столь важного вопроса. Думается, было бы целесообразным разработать и принять нормативный акт о порядке управления акционерными обществами с государственным участием, в котором должна найти отражение специфика управления такими предприятиями. Целесообразно в крупных акционерных обществах, которые имеют важное значение для экономики страны и доля государства в уставном капитале которых превышает 25 %, ввести практику утверждения в должности председателей советов директоров и генеральных директоров.
Интересы дела требуют существенного повышения роли государства-собственника в управлении акционерными обществами. В частности, голосование государственным пакетом акции на собрании акционеров должен осуществлять представитель (или коллективный представитель) государства, а не руководитель исполнительного органа- генеральный директор. В отдельных случаях, когда закрепленные в государственной собственности пакеты акций передаются в доверительное управление или залог, допустимо, что государственным пакетом акций голосует уполномоченные предпринимательские структуры.
В целом за весь период выполнения программы приватизации, по состоянию на 17 мая 1996 г., в государственной и муниципальной собственности по РФ закреплены пакеты акций различной величины в 3764 акционерных обществах. Контрольный пакет (51% и более) принадлежит государству в 141 акционерных обществах (6,2% общего числа предприятий с государственным участием). “Золотая акция” закреплялась за государством в относительно небольших по размерам уставного капитала акционерных обществах. Государственное присутствие в этих обществах носит чисто символических характер и ограничивается правом “вето” на принятие решений, касающихся:
- внесения изменений и дополнений в устав акционерного общества;
- его реорганизации и ликвидации;
- его участия в других предприятиях или объединениях предприятий;
- передача в залог или аренду, продажи и отчуждения иным способами имущества, состав которого определяется планом приватизации предприятия.
Около половины акционерных обществ со смешанным капиталом (46,2%) составляют компании, где государство владеет относительно небольшим пакетом акций (менее 25,5%).
Теоретически полный положительный контроль дает 51% голосующих акций. Сегодня, когда на фондовом рынке котировки не отражают реальную стоимость капитала, нахождение в государственной собственности таких пакетов акций как бы незаметно, но по мере формирования настоящего фондового рынка и неизбежного приближения котировок к действительной стоимости акций при более благоприятном инвестиционном климате, омертвение столь значительных бумаг с позиции государства станет нецелесообразным.
Реальный положительный контроль над акционерными обществами уже сегодня, в зависимости от структуры других владельцев, вполне достижим в диапазоне 20-30% акций. При том, что реальная “процентная стоимость” общих собраний, даже если распыленность акций не самая большая, составляет 60-80% всех голосов, а для принятия ключевых решений требуется 2/3 голосов участников собрания, вес 25%- ного пакета удваивается, это и есть фактически полный контроль.
Таким образом, уже сегодня приемлемый положительный контроль обеспечивает пакет в 20-30% акций. На сегодняшний день это может быть ориентиром для государства как владельца корпоративных ценных бумаг. В этом случае проявится отличие акционерных обществ с государственным участием от остальных, состоящее в том, что обеспечивается реализация государственных, т.е. не групповых и частных, а общественных интересов.
Исходя из изложенного, думается, что открытые акционерные общества с государственным контрольным пакетом в 20-30 % акций - наиболее оптимальная в сегодняшней России форма согласования частных, групповых и государственных интересов.
Срок закрепления пакетов акций в государственной собственности не должен иметь ограничений.
Кроме того, целесообразно использовать различные формы представительства государства-собственника в управлении. Базовым нормативным актом для определения форм представления интересов государства в акционерных обществах является Указ Президента Российской Федерации № 1200 от 10 июня 1994 г. «О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой». В соответствии с ним представление интересов государства в хозяйственных обществах осуществляется на основании договоров, которые заключаются Мингосимуществом, Российским фондом федерального имущества (РФФИ) или их территориальными органами.
Важнейшим условием договора является то, что представители государства в органах управления обществ обязаны в письменной форме согласовывать с федеральными органами исполнительной власти или с центральным либо территориальными органами РФФИ, от имени которых они действуют:
1) проекты решений органов управления общества, которые они будут вносить и поддерживать;
2) свое будущее голосование по проектам решений, предложенным другими членами органов управления общества.
Согласованию в соответствии с Указом подлежат проекты решений и голосование по проектам решений по следующим вопросам (если они входят в компетенцию соответствующих органов управления общества):
- внесение изменений и дополнений в уставные документы акционерных обществ (товариществ и иных предприятий смешанной собственности)
- изменение величины уставного капитала обществ
- назначение (избрание) конкретных лиц в органы управления и контрольные органы соответствующих обществ
- получение кредитов в размере более 10% чистых активов
- продажа и иное отчуждение недвижимого имущества, а также его залог (ипотека)
- участие общества в создании иных предприятий (в том числе и учреждение дочерних предприятий) и финансово-промышленных групп.
В порядке выполнения Указа № 1200 Правительство РФ приняло Постановление № 625 от 21.05.1996 г. «Об обеспечении представления интересов государства в органах управления акционерных обществ (хозяйственных товариществ), часть акций (доли, вклады) которых закреплены в федеральной собственности», которым был утвержден примерный договор с поверенным на представление интересов государства.
Поверенный представляет интересы государства исключительно в рамках компетенции по управлению государственным имуществом органа, заключившего с ним договор в соответствии с законодательством РФ, учредительными документами общества и договором. Он несет ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей в соответствии с законодательством России и договором. Материальный ущерб, причиненный неправомерными действиями поверенного, подлежит возмещению в соответствии с нормами гражданского законодательства.
Поверенный не несет ответственности за негативные последствия решений, за которые он голосовал, если голосование осуществлялось им в соответствии с письменными указаниями, полученными от доверителя, а также решений, принятых без его участия или вопреки его воле.
Постановлением был также утвержден порядок заключения и регистрации договоров.
Госкомимущество РФ (Мингосимущество РФ) утвердило порядок подготовки и аттестации лиц, которые должны представлять интересы государства в акционерных обществах (см. Распоряжение ГКИ РФ № 849-р от 22.07.96 г.), и Положение об аттестации управляющих, представляющих интересы государства в органах управления акционерных обществ.
Система представления интересов государства находится пока в начальной стадии формирования.
Если в ведении министерства (ведомства) передается часть акций акционерного общества, то для участия в собрании акционеров этим органом назначается полномочный представитель. Важно предусмотреть назначение правительством коллегиального акционера. В его состав могут включаться представители отраслевых министерств и функциональных ведомств - Госкомимуества, Минэкономики, Минфина, Госкомитета по антимонопольной политике России и т.д. Одним из вариантов может стать формирование специализированных самостоятельных институтов (как, например, Министерства по участию в акционерных обществах) или подчиненных соответствующим отраслевым органам управления.
Важно соблюдать условия, при котором государственные служащие, представляющие интересы государства на собрании акционеров и в совете директоров, являются разными лицами. Исключения возможны, например, при назначении коллективного акционера из сотрудников различных ведомств.
Вместе с тем наиболее оптимальным вариантом было бы создание органа по участию государства в акционерных обществах (по итальянской модели). Вместе того, чтобы в каждом акционерном обществе учреждать коллективного акционера в составе государственных служащих с различных ведомств или назначать работника Мингосимущества РФ или Фонда имущества РФ, которые наряду с другими своими служебными обязанностями будут выполнять функцию акционера- представителя государства, было бы более целесообразным участие в деятельности хозяйственного общества компетентного и профессионально подготовленного специалиста на постоянной основе.
Данный орган должен иметь право выступать учредителем от имени Российской Федерации в предприятиях, создаваемых с участием иных лиц (включая субъектов Федерации). В настоящее время таким правом обладают Мингосимущество РФ и РФФИ в соответствии с Положением, утвержденным Указом Президента РФ от 17.12.93 г. № 2173.
По общему правилу, сформулированному в абз. 3 п.4 ст.66 ГК РФ, государственные органы и органы местного самоуправления не могут выступать учредителями хозяйственных обществ, если иное не установлено законом. Аналогичное по содержанию правило в отношении акционерного общества - наиболее распространенной организационно- правовой формы с участием государственных и муниципальных предприятий - содержится в Федеральном законе от 26.12.95г. № 208 “Об акционерных обществах”. При этом общества, учредителями которых выступают в случаях, установленных законами, Российская Федерация, субъект федерации или муниципальное образование (за исключением обществ, образованных в процессе приватизации государственных и муниципальных предприятий), могут быть только открытыми.
Среди прочих своих функций предлагаемый орган государственной власти в пределах, предоставленных ему Правительством РФ, должен выступать учредителем акционерных обществ, приобретает доли участия (паи, акции) в капитале акционерных обществ, развитие которых определяется задачами ускоренной структурной перестройки народного хозяйства, защиты природной среды, развития регионов.
Для выполнения этой функции указанному органу должно быть предоставлено право выступать по поручениям Правительства РФ в качестве учредителя акционерных обществ, создаваемых при участии РФ, внося в порядке оплаты приобретаемых акций средства, выделенные целевым назначением из республиканского бюджета РФ, федеральных внебюджетных фондов, либо государственное имущество, переданное ему в этих целях Мингосимуществом РФ. Тем самым средством оплаты вклада РФ в уставный капитал создаваемого акционерного общества могут быть как денежные, так и неденежные средства.
Изложенное свидетельствует о том, что и система управления на приватизированных предприятиях, преобразованных в акционерные общества, нуждается в реформировании. Структуры их управления во многом остались прежними, сохраняются тенденции отторжения “внешних” акционеров, нарушаются их права, не преодолено всевластие генеральных директоров. Именно собственник, а не генеральный директор должен представлять власть на предприятии.