Разграничение полномочий между органами государственной власти РФ и субъектами Российской Федерации в сфере управления государственной собственностью (статья)
Российская Федерация, по сути, заново воссоздается и политически, и экономически как государство федеративного типа и формирование новых отношений собственности, создание системы эффективного управления этой собственностью относятся к числу важнейших элементов механизма федеративных отношений. При этом указанные процессы протекают в России на основе преобразования на принципах федерализма всех основных государственно-правовых и экономических, в том числе и института государственной собственности.
Как представляется, одним из элементов задачи восстановления управляемости экономикой, и в частности, управления государственной собственностью, является децентрализация управления, предполагающая перераспределение полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации в пользу последних с одновременным расширением прав субъектов. Однако это невозможно без четкого механизма взаимоотношений. При этом необходимо провести ряд принципов, которые позволят сделать данный механизм дееспособным.
Первый из них - сочетание интересов государства в целом и конкретных региональных его составляющих.
Реализация этого принципа возможна при безусловном верховенстве федеральной законодательной власти и передаче значительной части полномочий исполнительной власти на места. За федеральными органами управления сохраняется функции разработки и воплощения в жизнь единой государственной политики.
Второй принцип - безусловное признание равенства прав всех субъектов Федерации независимо от их статуса. Хотя это положение является конституционным, оно не осуществлено до конца практически. До сих пор действует политика предоставления особых льгот и преференций отдельным регионам (в том числе и в финансовой сфере).
Третий принцип - законодательное закрепление механизмов взаимоотношений Федерации и ее субъектов, которое предусматривало бы в том числе и систему ответственности властей всех уровней за нарушения его работы. Учитывая, что этот процесс требует времени, имеет смысл использовать возможности договорных отношений центра и регионов.
В марте 1992 года субъектами Российской Федерации был подписан Федеративный Договор. Он состоял из трех частей, представлявших собой Договоры, подписанные, с одной стороны, федеральными органами государственной власти, а с другой - соответственно, органами власти суверенных республик в составе РФ; автономной области и автономных округов; краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга. Эти договоры впоследствии были включены в Конституцию Российской Федерации 1993 года.
Федеративный договор основывался на четырех незыблемых положениях:
- во-первых, равенство конституционно-правового статуса частей, составляющих федерацию;
- во-вторых, уход от этноцентрического, национально-государственного подхода к государственности, согласно которому все имеют равные права и свободы независимо от этнической или расовой принадлежности, цвета кожи и т.д.;
- в-третьих, единым является не только экономическое или геополитическое, но и конституционно-правовое пространство- Конституции, Уставы и законы республик, краев, областей не должны противоречить Конституции и законам всей Российской Федерации;
- в-четвертых, сочетаемость единства и неделимости федеративного государства с максимальной самостоятельностью составляющих его субъектов.
Основные положения приведенного Договора нашли отражение в Конституции Российской Федерации от 1993 года. Согласно ст.72 п.”г” Конституции РФ, разграничение государственной собственности является предметом совместного ведения Федерации и ее субъектов. В настоящее время проявлением принципа “совместного ведения” могут считаться двусторонние договоры и соглашения между органами власти и управления Федерации и ее субъектов, в том числе и по разграничению собственности в различных сферах хозяйствования.
Согласно ст.71 Конституции РФ в сфере управления государственной собственностью к ведению Российской Федерации отнесены и нашли свое отражение в заключенных Договорах:
1) установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти;
2) федеральная государственная собственность и управление ею;
3) установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;
4) федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития;
5) федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе;
6) оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;
7) федеральная государственная служба.
Статьей 72 Конституции РФ к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области управления государственной собственности отнесены:
1) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
2) разграничение государственной собственности;
3) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;
4) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;
5) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправление.
Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения РФ и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.
Практика разграничения компетенции в настоящее время идет по пути заключения договоров о разграничении полномочий и предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. На основании Федеративного договора и Конституции РФ Правительством Российской Федерации заключены Договоры с субъектами Федерации о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъекта РФ. По состоянию на 01.11.97 года Правительством Российской Федерации заключены 35 таких договоров.
В основном эти договора воспроизводят соответствующий текст Конституции РФ. В них не нашли отражение такие важные вопросы, как определение приватизационных полномочий Федерации и ее субъектов (слабо отраженное в соответствующем законодательстве), статус федеральной собственности на территории субъектов Федерации, ответственность Федерации и ее субъектов за воспроизводство природных ресурсов, прежде всего минерально-сырьевой базы страны, и одновременно - за распределение экономического эффекта от использования природных благ и др. Думается, это не способствует увеличению реального вклада договорных документов в создание единого целостного и в то же время достаточно конкретного экономического механизма федеративных отношений и в повышение управляемости хозяйственными и социальными процессами в стране.
Кроме того, в договорных документах разграничение собственности осуществляется по ведомственному признаку, что методологически было задано еще Постановлением Верховного Совета Российской Федерации “О разграничении государственной собственности в Российской Федерации...” (оно приведено выше) от 27 декабря 1991 года, но оно игнорирует специфику социально -экономической ситуации в различных субъектах Федерации.
Вопросы распределения функций, прав и ответственности между федеральными органами и органами субъектов Федерации могут решаться с учетом политических соображений и реальных потребностей регионов; в этих условиях целесообразно использовать гибкие формы делегирования полномочий, исходя из того, что регионы в дополнение к своим функциям и полномочиям в управлении объектами государственной собственности могут быть наделены (по согласованию) теми функциями и полномочиями, которые обусловлены потребностями и возможностями регионов.
Это означает, что взаимоотношения органов государственной власти Федерации и ее субъектов переходят на принципы федерализма и согласованного разделения сфер интересов на федеральную и субъектов Федерации.
Таким образом, формируется порядок реализации совместных полномочий федеральными и местными органами государственной власти, где намечается несколько уровней. Из них можно выделить:
а) властно - распорядительный, связанный с реализацией исключительных полномочий федеральной властью;
б) согласительный, связанный с заключением соглашений между исполнительными органами власти Федерации и ее субъектов по определенному кругу конкретных полномочий;
в) участие в федеральных программах - субъекты принимают участие в них, исходя из своих интересов.
Но, вместе с тем, до сих пор нет правовой регламентации взаимоотношений между органами федеральной исполнительной власти и их территориальными органами, в том числе в случаях делегирования своих полномочий органам исполнительной власти субъектов.
Кроме исполнительных органов государственной власти, управление экономикой субъекта федерации в соответствующей сфере и в пределах своей компетенции осуществляют территориальные органы некоторых министерств и ведомств Российской Федерации: Главное управление Центрального банка России по области (краю, республике), Территориальное управление Госкомитета РФ по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур, Управление Федерального казначейства, Контрольно-ревизионное управление (КРУ) Минфина РФ, Государственная налоговая инспекция, Управление федеральной службы налоговой полиции Управление статистики и др.
Вместе с тем, эта система органов управления в регионах сформировалась без достаточного учета тех изменений, которые произошли в экономических отношениях вследствие реформирования института собственности. Следствием этого является недостаточно четкое разделение сфер деятельности, несогласованность задач и дублирование некоторых функций органами управления субъектов Федерации.
Кроме разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, с позиции создания эффективного механизма федеративных отношений должны быть разграничены объекты государственной собственности на федеральном, субъектов Федерации и муниципальном уровнях. Объем и состав федеральной собственности должны соответствовать функциям и ответственности центра, в том числе и как гаранта соблюдения долгосрочных сырьевых, энергетических и экономических интересов всей страны. Аналогично должен быть закреплен экономико-правовой статус собственности субъектов Федерации, а также муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления.
С этой целью за федеративным центром должен быть закреплен четко обозначенный минимум экономических, социальных, экологических и иных функций власти и управления и соответственно ресурсов, необходимых для их выполнения. Среди них: обеспечение национальной военно-политической и экономической безопасности; поддержание единого рыночного пространства в стране и его инфраструктуры; регулирование естественных монополий общефедерального уровня; оказание помощи и обеспечение реконструкции кризисно- депрессивных отраслей и регионов; формирование общефедеральной системы социальных гарантий для населения.
Законодательством Российской Федерации осуществлено разделение государственной собственности на федеральную собственность, собственность субъектов Федерации (обобщенное определение собственности республик в составе Российской Федерации, краев и областей) и муниципальную.
В соответствии с пунктом ”г” ст.72 Конституции РФ вопросы разграничения государственной собственности относятся к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. При этом пунктом “д” ст.71 Конституции РФ определено, что в ведении Российской Федерации находится федеральная собственность и управление ею. При этом, до передачи в установленном порядке в собственность субъекта Федерации, государственная собственность считается находящейся в федеральной собственности. Это означает, что именно Федерация определяет, какие объекты государственной собственности относятся к федеральной собственности и как она управляется.
Еще до принятия конституции 1993 г. Закон “О собственности в РСФСР” в общей форме определил, какое имущество может находится в собственности субъектов федерации или в муниципальной собственности.
В государственной собственности РФ находятся имущество органов власти и управления РФ, ресурсы континентального шельфа и морской экономической зоны, культурные и исторические ценности общего государственного значения, средства государственного бюджета РФ, государственного банка, золотой запас, алмазный и валютный фонды, страховые, резервные и иные фонды.
В государственной собственности РФ и субъектов федерации могут находится средства производства в промышленности, предприятия транспорта, связи, информатики, топливно-энергетического комплекса, иные предприятия и иное имущество, необходимое для выполнения задач РФ, включая государственную казну РФ и, соответственно казну республик и других субъектов федерации.
В собственности субъектов Федерации находится имущество их органов власти и управления, культурные, исторические ценности народов, ее населяющих, средства соответствующего бюджета, а также предприятия, имущественные комплексы и иное имущество, обеспечивающее самостоятельность национально-государственных и административно-территориальных объединений Федерации.
Для экономического и социального развития и выполнения других задач, стоящих перед соответствующими административно-территориальными образованиями, в муниципальной собственности района, города и входящих в них административно-территориальных образований закреплены имущество местных органов государственной власти и местного самоуправления, средства местного бюджета и внебюджетных фондов, жилищный фонд, включая и нежилые помещения, объекты инженерной инфраструктуры и другие объекты, находящиеся на территории районов, непосредственно осуществляющих коммунальное обслуживание потребителей.
В муниципальной собственности могут находится предприятия сельского хозяйства, торговли, бытового обслуживания, транспорта, промышленные, строительные и другие предприятия, имущественные комплексы, учреждения народного образования, культуры, здравоохранения и иное имущество в соответствии с законодательством о местном самоуправлении.
Положения этого закона были затем конкретизированы Постановлением Верховного Совета РСФСР № 3020-1 от 27 декабря 1991 года ”О разграничении федеральной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность”.
В приложении № 1 к этому постановлению дан перечень видов объектов, относящихся исключительно к федеральной собственности, а в Приложении № 2 - перечень видов объектов, относящихся к федеральной собственности, которые могут передаваться в государственную собственность субъектов Федерации, и в Приложении № 3 - перечень объектов, передаваемых в муниципальную собственность.
Согласно Постановлению № 3020-1, независимо от ведомственной подчиненности предприятий и от того, на чьем балансе они находятся, исключительно к федеральной собственности отнесены пять видов объектов.
1. Объекты, составляющие основу национального богатства страны. В их числе - ресурсы континентального шельфа территориальных вод и морской экономической зоны Российской Федерации, охраняемые или особым образом используемые природные объекты, объекты историко-природного, культурного и природного наследия и художественные ценности, учреждения культуры общероссийского значения, расположенные на территории РФ.
2. Объекты, необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов власти и управления и решения общероссийских задач. К ним относятся: государственная казна РФ, имущество вооруженных сил, специальных войск, органов безопасности, внутренних дел РФ и других учреждений, финансируемых из российского бюджета.
Объекты Российской академии наук, отраслевых академий Министерства образования РФ, Министерства науки и технической политики, Министерства здравоохранения РФ, государственных научных центров.
Предприятия и объекты геологической, картографо- геодезической, гидрометеорологической служб, контроля за состоянием и охраны окружающей природной среды и природных ресурсов; санитарно-эпидемиологической и ветеринарной службы, стандартизации и метрологии, машиностроительные станции и полигоны, а также государственные запасы, мобилизационные резервы и предприятия, обеспечивающие их сохранение.
3. Объекты оборонного производства.
4. Объекты отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность народного хозяйства России в целом и развитие других отраслей народного хозяйства.
Это - предприятия и объекты добывающей промышленности, за исключением добычи местного сырья; топливно-энергетического комплекса, электроэнергетики, транспорта, за исключением автомобильного; речного и морского флота, газификации (за исключением муниципальной), федеральных автомобильных дорог общего пользования, предприятий связи, телерадиопередающие станции, государственные племенные и конные заводы, совхозы, селекционно-гибридные центры, государственные семенные инспекции по сортоиспытанию сельскохозяйственных культур, сортоиспытательные станции и участки, предприятия и хозяйства по производству ценных и анодромных видов рыб, серпентарии.
5. Прочие объекты - предприятия фармацевтической промышленности, медико-биологических препаратов, предприятий и организаций по производству спиртовой и ликеро-водочной продукции.
Виды собственности на землю и ее недра, водные ресурсы, лесные фонды, растительный и животный мир определяются в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Вторую группу объектов государственной собственности (Перечень 2) составляют предприятия, относящиеся к федеральной собственности, отдельные объекты из которых могут передаваться в государственную собственность национально- и административно-территориальных образований и административное управление которыми до момента их приватизации осуществляет Правительство РФ.
К ним относятся предприятия всех отраслей народного хозяйства, занимающие доминирующее положение на российском или местных рынках товаров, работ и услуг, крупнейшие предприятия со среднегодовой стоимостью основных фондов на 1 января 1992 г. более 200 млн. руб. или численностью занятых более 10 тыс. человек, предприятия атомного и энергетического машиностроения, рыбопромысловой промышленности, зверосовхозы.
В составе таких объектов названы не включаемые в имущество предприятий государственные санаторно-курортные учреждения, находящиеся в ведении центральных органов государственного управления Российской Федерации, объекты гостиничного хозяйства, учреждения здравоохранения и народного образования, культуры и спорта, научно-исследовательские, проектно-конструкторские, геолого-разведочные и изыскательские организации, научно-производственные объединения.
Сюда же относятся предприятия: автомобильного транспорта, по строительству и эксплуатации воднохозяйственных систем и сооружений, телевидения и радиовещания, полиграфические предприятия и издательства, информационные и телеграфные агентства Министерства печати и массовой информации России, общереспубликанские предприятия строительства, производство строительных материалов и конструкций.
Средние специальные и профессиональные учебные заведения, имеющие общереспубликанское значение, базы комплектации, холодильные установки, элеваторное хозяйство, оптовоскладские помещения и предприятия по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций также включены в перечень таких объектов.
Постановлением № 3020-1 (Перечень 3) к муниципальной собственности местных органов самоуправления отнесены объекты государственной собственности, расположенные на территориях, находящихся в ведении соответствующего городского (за исключением городов районного подчинения), районного (за исключением районов в городах) Советов народных депутатов.
В число таких объектов, находящихся в оперативном управлении местной администрации, входят: жилищный и нежилой фонд, обслуживающие их жилищно-эксплуатационные и ремонтные предприятия, объекты инженерной инфраструктуры, городского пассажирского транспорта, включая метрополитен, внешнего благоустройства и обслуживающие их предприятия и др.
К муниципальной собственности отнесены и такие объекты государственной собственности, находящиеся в ведении органов государственной власти и управления субъектов федерации, как предприятия розничной торговли, общественного питания, бытового обслуживания населения, оптовоскладские мощности, предприятия и подразделения производственно-технической комплектации, необходимые для обеспечения товарооборота и объемов услуг указанных предприятий.
В состав муниципальной собственности включены учреждения и объекты здравоохранения, за исключением областных больниц и диспансеров; народного образования, кроме спецшкол для детей, страдающих хроническими заболеваниями; культуры и спорта. В состав муниципальной собственности входят предприятия и объекты общественного питания, учреждения народного образования, здравоохранения, культуры и спорта, находящиеся в ведении Министерства сельского хозяйства России и, за исключением закрытой сети, все предприятия розничной торговли, общественного питания, бытового обслуживания населения, находящиеся в ведении министерств, ведомств, государственных предприятий.
Объекты, переданные в государственную собственность субъектов федерации, муниципальную собственность городов и районов, могут быть переданы в муниципальную собственность административно-территориальных образований, входящих в их состав.
В соответствии с п. 3 этого постановления объекты государственной собственности, не указанные в Приложениях 1-3, передаются в собственность субъектов федерации.
Особое значение имеет последний абзац п. 3 данного постановления. В нем прямо указано, что до момента определения соответствующего собственника указанных объектов они относятся к федеральной собственности.
Таким образом, было законодательно установлено, что до момента определения и соответствующего оформления прав собственности она является федеральной.
Действие постановления не распространяется на землю, ее недра, водные ресурсы, лесной фонд, растительный и животный мир (п. 1), а также на объекты интеллектуальной собственности и объекты, ранее созданные и содержавшиеся за счет средств государственного бюджета СССР и находящиеся за пределами территории России, правовой режим которых определяется другими законодательными актами РФ и международными соглашениями.
Порядок, заложенный постановлением, не распространяется также на объекты, ранее переданные в собственность нынешних субъектов федерации, в порядке, установленном Законом РФ «О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям»; на объекты, ранее находившиеся в негосударственной собственности и отчужденные в законном порядке в собственность граждан и юридических лиц; на собственность иностранных государств и международных организаций.
Во исполнение постановления Верховного Совета, о котором идет речь, Президент России издал распоряжение (от 18 марта 1992 г.) № 114-РП «Об утверждении Положения об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности» (далее Положение). Распоряжение определяет порядок составления перечня объектов, подлежащих передаче в государственную собственность субъекта федерации, и процедуру передачи.
Для передачи имущества в собственность субъектов федерации, соответствующие комитеты по управлению имуществом разрабатывают перечни находящихся на их территории объектов, куда включаются объекты, не отнесенные к федеральной и муниципальной собственности в соответствии с Приложениями 1-3.
По объектам, отнесенным к федеральной собственности, которые могут передаваться в государственную собственность субъектов федерации в соответствии с Приложением № 2, представляются для регистрации отдельные перечни, согласованные с теми органами государственного управления, в ведении которых находятся такие объекты.
В соответствии с Положением указанные перечни подлежали утверждению соответствующим Советом народных депутатов республики в составе РФ субъекта. В настоящее время такие перечни утверждаются главами администраций субъектов федерации.
Утвержденные перечни направляются на регистрацию в Госкомимущество, который проверяет перечни и содержащиеся в них данные на соответствие указанным выше документам.
В случае несоответствия Госкомимущество РФ вправе исключить их из перечня, о чем уведомляет орган, утвердивший перечень. По исключенным из перечня объектам Правительство РФ принимает отдельное решение.
Довольно оригинальна с точки зрения действующего российского законодательства предусмотренная Положением процедура утверждения правительством перечня объектов, передаваемых в собственность субъекта федерации.
Так, в соответствии с п. 8 Положения не исключенные из перечня объекты считаются переданными в государственную собственность субъекта федерации с момента принятия постановления правительства об их передаче или по истечении трехмесячного срока с момента регистрации перечня, если соответствующее решение правительства не было принято. Таким образом, если Госкомимуществом либо Правительством РФ будет пропущен срок для принятия решения об утверждении перечня, все объекты, включенные в данный перечень субъектом федерации, считаются переданными в государственную собственность последнего.
Порядок оформления прав собственности имеет важные особенности. Так, в соответствии с п. 10 Положения в случае, если в установленные законодательством сроки (три месяца) не было принято решение правительства по объектам, передаваемым в государственную собственность субъекта федерации, документом, подтверждающим право собственности на указанные объекты до момента их внесения в соответствующий реестр, является зарегистрированный перечень объектов.
В соответствии с п. 11 Положения федеральное и другое государственное имущество подлежит пообъектной регистрации в соответствующем реестре. Право и обязанность ведения реестра принадлежит: Госкомимуществу России - по объектам федеральной собственности; комитетам по управлению имуществом субъектов федерации - по объектам, переданным в государственную собственность.
На основании указанного выше Постановления Правительством Российской Федерации были подписаны ряд постановлений о передаче в собственность субъектов Федерации объектов государственной собственности с учетом предложений самих субъектов.
Свои особенности передачи имеют объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения из федеральной собственности на нижестоящие уровни и регулируются Указом Президента РФ от 28.10.94 г. № 2027 « О полномочиях Правительства Российской Федерации по осуществлению передачи объектов федеральной собственности в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность» и принятым во исполнение данного указа Постановлением Правительства Российской Федерации от 07.03.95 г. № 235 «О порядке передачи объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность».
Названным постановлением утверждено Положение о порядке передачи объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность.
В соответствии с п. 2 Положения передаче в государственную собственность субъектов федерации и муниципальную собственность подлежат объекты соцкультбыта федеральной собственности, находящиеся в ведении предприятий и не включаемые в состав приватизируемого имущества.
Передача указанных объектов производится путем внесения в планы приватизации предприятий, находящихся в стадии приватизации, перечней таких объектов отдельным разделом.
Если планы приватизации утверждены, то в установленном порядке в них вносят изменения и включают перечни передаваемых объектов.
Утверждение плана приватизации предприятия (изменений, вносимых в план приватизации) и является решением о передаче объектов соцкультбыта федеральной собственности в государственную собственность субъектов федерации и муниципальную собственность (п. 3 Постановления).
Объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности, находящиеся в ведении предприятий, не подлежащих приватизации, и в ведении казенных заводов (казенных фабрик), передаются в государственную собственность субъектов федерации и муниципальную собственность в порядке, установленном Распоряжением Президента РФ 18.03.92 г. № 114-рп.
Однако, процесс разграничения государственной собственности не завершен и весьма актуальным остается четкая дифференциация форм собственности, устойчивость режима и стимулирование эффективности ее использования, защита прав собственности.