10.02.2011 22856

Понятие и система административных производств (статья)

 

В связи с различиями во взглядах на содержание административного процесса в науке административного права существуют и различные подходы к пониманию его структуры.

В целом в современной административно-правовой науке сложилось два основных подхода к пониманию структуры административного процесса.

Первый подход заключается в том, что в структуре административного процесса как единого правового явления выделяют отдельные виды административного процесса. Так, в частности, Д.Н. Бахрах и И.В. Панова выделяют три вида административного процесса: административно-правотворческий, представляющий собой деятельность по принятию нормативных административных актов, административно-правонаделительный (оперативно-распорядительный), представляющзий собой деятельность по принятию правоприменительных актов, и административно-юрисдикционный, представляющий собой деятельность по разрешению споров, а также по применению мер административного и дисциплинарного принуждения. П.И. Кононов полагает, что в структуру административного процесса в целом входят следующие его виды: административно-распорядительный, осуществляемый в ходе обеспечения реализации физическими и юридическими лицами предоставляемых им нормами права субъективных юридических прав и возлагаемых на них обязанностей, административно-принудительный, осуществляемый в ходе принудительного обеспечения соблюдения и исполнения этими лицами установленных нормами права правил поведения, и административно-защитный, осуществляемый в ходе правовой защиты субъективных юридических прав этих лиц в административном порядке. При этом названные авторы подразделяют выделенные ими административные процессы на соответствующие административные производства. Д.Н. Бахрах и И.В. Панова не указывают исчерпывающего перечня административных производств. П.И. Кононов выделяет в структуре предложенных им трех административных процессов 13 административных производств.

Второй подход к пониманию структуры административного процесса сводится к тому, что административный процесс как единое правовое явление подразделяется не на виды процесса, а непосредственно на административные производства. В частности, В.Д. Сорокин выделяет в структуре административного процесса в целом девять видов административных производств: производство по принятию нормативных актов государственного управления, производство по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций в сфере государственного управления, производство по административно-правовым жалобам и спорам, производство по делам о поощрении, производство по делам об административных правонарушениях, производство по дисциплинарным делам, лицензионное производство, регистрационное производство, исполнительное производство. Все перечисленные производства В.Д. Сорокин объединяет в три группы: правотворческое производство, правонаделительные производства, правоохранительные производства. Указанный подход В.Д. Сорокина к структуре административного процесса разделяет и Ю.В. Кивич. А.П. Коренев выделял в структуре административного процесса следующие производства: по обращениям граждан, по делам о поощрении, по делам о дисциплинарных проступках, по делам об административных правонарушениях. Несколько своеобразную позицию по вопросу о структуре административного процесса занимал Ю.М. Козлов, который выделял в административном процессе два вида производств: административно- процедурное и административно-юрисдикционное. В свою очередь административно-процедурное производство подразделялось им на виды: лицензионно-разрешительное, регистрационное, правотворческое, а административно-юрисдикционное на такие виды, как, производство по делам об административных правонарушениях, дисциплинарное производство, производство по жалобам.

С нашей точки зрения, следует поддержать позицию В.Д. Сорокина о том, что административный процесс обладает единством и не может состоять из отдельных видов процессов. Единый административный процесс состоит из административных производств, являющихся структурными частями этого процесса и отражающих особенности разрешения в его рамках отдельных категорий индивидуальных административных дел.

Далее возникает закономерный вопрос о том, что же такое административное производство, каковы критерии выделения этих производств в структуре административного процесса?

В науке административного права существуют следующие точки зрения по этому вопросу.

1. Административное производство определяется как система норм, регламентирующих порядок рассмотрения и разрешения тех или иных однородных групп управленческих дел.

2. Административное производство рассматривается как нормативно урегулированный порядок совершения процессуальных действий, обеспечивающий законное и объективное рассмотрение и разрешение индивидуальных административных дел, объединенных общностью предмета.

3. Административное производство характеризуется в качестве особого вида административной деятельности по разрешению дел определенной категории на основе общих и специальных процессуальных норм.

Нам представляется, что наиболее правильной является последняя точка зрения, поскольку административное производство- это составная часть властной деятельности административных органов по разрешению индивидуальных административных дел, именуемой административным процессом.

Итак, административное производство- это отдельный вид властной деятельности административных органов по разрешению подведомственных им индивидуальных административных дел.

Каковы критерии выделения в структуре административного процесса таких отдельных видов властной деятельности административных органов, то есть административных производств?

В административно- правовой литературе в качестве такого критерия, как правило, называется характер, содержание индивидуальных административных дел, разрешаемых в рамках административного процесса.

В то же время некоторые авторы к числу критериев выделения административных производств относят не только содержание разрешаемых в рамках административного процесса индивидуальных юридических дел, но и процессуальные особенности их разрешения.

Предложим собственный подход к пониманию административного производства и критериев выделения административных производств

С нашей точки зрения, административное производство- это урегулированная администраративно-процессуальными нормами деятельность компетентных административных органов по разрешению в соответствии со специальной административной процедурой посредством использования специальных административно-правовых методов подведомственных им индивидуальных административных дел определенной категории

Полагаем, что в структуре административного процесса могут быть выделены группы административных производств, каждая из которых включает соответствующие их виды.

Критерием выделения групп административных производств в административном процессе, по нашему мнению, является категория административных дел, то есть группа однородных по содержанию индивидуальных юридических дел, требующих разрешения соответствующим компетентным административным органом. Например, группа дел о предоставлении субъективных юридических прав, группа дел о применении мер административного принуждения;

Критериями выделения видов административных производств в соответствующих группах являются:

а) используемые соответствующим административным органом специальные административно-правовые методы и способы разрешения подведомственных ему индивидуальных административных дел определенной категории. В частности, при выделении видов административных производств можно учитывать такие используемые при разрешении индивидуальных административных дел методы, как метод контроля (надзора), метод административного принуждения, метод распорядительства, метод удостоверения (подтверждения) каких-либо фактов, метод разрешения.

б) Специальная административная процедура,то есть специальный, установленый административно-процессуальными нормами порядок разрешения соответствующей категории индивидуальных административных дел.

Использование этих двух указанных критериев в совокупности, в комплексе, позволяет, с нашей точки зрения, достаточно точно определить в структуре административного процесса исчерпывающий перечень групп административных производств и исчерпывающий перечень видов производств в этих группах.

Исходя из предложенных выше критериев, используя их вначале по отдельности, а затем в комплексе, попытаемся выделить в структуре административного процесса отдельные группы административных производств, а в них- соответствующие их виды.

Как было указано выше, критерием выделения групп административных производств является категория индивидуальных административных дел, подлежащих разрешению в рамках административного процесса. Для определения групп административных производств веделим вначале категории индивидуальных административных дел, разрешаемых в ходе административного процесса.

С нашей точки зрения, в рамках административного процесса разрешаются четыре большие группы индивидуальных юридических дел:

а) дела, связанные с обеспечением реализации прав и обязанностей участников административных правоотношений, предусмотренных как нормами административного, так и других отраслей права, которые могут быть охарактеризованы как административно-регулятивные дела, например, дела о назначении пенсии, о предоставлении земельных участков, о регистрации прав на недвижимое имущество и т.п.;

б) дела, связанные с осуществлением административного наблюдения за соответствием поведения участников административных правоотношений действующему законодательству- административно-наблюдательные дела, например, дела о проведении государственного контроля и дела о проведении государственного надзора в отношении индивидуально определенных физических и юридических лиц;

в) дела, связанные с применением к участникам административных правоотношений предусмотренных законодательством мер административного принуждения- административно-принудительные дела, например, дела о привлечении физических и юридических лиц к административной ответственности, о привлечении государственных служащих к дисциплинарной ответственности;

г) дела, связанные с разрешением споров, возникающих между участниками административных правоотношений, и обеспечением административной защиты их нарушенных прав и законных интересов- административно-защитные дела, например, дела о разрешении жалоб на действия (бездействие) и решения административных органов, дела о разрешении разногласий, возникающих между административными органами.

Исходя из перечисленных категорий индивидуальных административных дел в структуре административного процесса в целом представлется возможным выделить следующие группы административных производств:

1) административные производства по разрешению административно-регулятивных дел- административно-регулятивные производства;

2) административные производства по разрешению административно-наблюдательных дел- административно-наблюдательные производства;

3) административные производства по разрешению административно-принудительные дел- административно-принудительные производства;

4) административные производства по разрешению административно-защитных дел- административно-защитные производства.

Рассмотрим подробнее каждую из выделенных нами групп административных производств и виды производств, входящих в эти группы.

Прежде всего необходимо отметить, что выделенные группы административных производств существуют как во внутренней, так и во внешней властной деятельности соответствующих административных органов.

Здесь нами будут рассмотрены только те административные производства, которые возникают в составе соответствующих групп в ходе внешневластной деятельности административных органов.

Итак, сформулируем понятие и определим состав каждой из выделенных нами групп административных производств, осуществляемых в ходе внешневластной деятельности административных органов.

1. Административно-регулятивные производства - это урегулированные административно-процессуальными нормами виды властной деятельности административных органов по разрешению определенными способами с облюдением специальной административной процедуры подведомственных им административно-регулятивных дел.

В группу административно-регулятивных производств, с нашей точки зрения, можно включить следующие производства.

1.1. Правопредоставительное производство - это властная деятельность компетентных административных органов по предоставлению физическим и юридическим лицам специальных субъективных прав или правового статуса посредством издания (принятия) соответствующего индивидуального административно-правового акта (приказа, распоряжения, решения и т.п.). В ходе данного производства разрешаются, в частности, индивидуальные дела о назначении пенсий и пособий, о предоставлении земельных участков, о приеме в гражданство РФ и о выходе из гражданства РФ, о предоставлении права на отсрочку или рассрочку уплаты налога и т.п. Это вид производства в литературе выделяют только два автора: Д.В. Осинцев и П.И. Кононов.

Правопредоставительное производство возбуждается на основании соответствующих заявлений (заявок, ходатайств) заинтересованных физических и юридических лиц. Соответствующий административный орган рассматривает поступившее заявление и приложенные к нему необходимые документы, как правило в отстуствие заявителя, и принимает решение об удовлетворении или об отказе в удовлетворении требования заявителя. На основании решения об удовлетворении заявленного требования завителю выдается сотответствующий правоустанавливающий документ (удостоверение, свидетельство, справка и т.п.)

1.2. Регистрационное производство- это властная деятельность компетентных административных органов по предоставлению и официальному подтверждению специальных субъективных прав (правового статуса) физических и юридических лиц, иных юридических фактов, имеющих значение для реализации субъективных прав и обязанностей этих лиц, посредством государственной регистрации указанных прав (правового статуса), юридических фактов и иных объектов. В ходе регистрационного производства разрешаются, в частности. дела о предоставлении организации статуса юридического лица, о предоставлении статуса индивидуального предпринимателя, о подтверждении права на недвижимое имущество, о подтверждении права на транспортное средство, о подтверждении факта заключения брака и т.п.

Регистрационное производство возбуждается на основании соответствующих заявлений (заявок) зантересованных физических и юридических лиц и приложенных к ним нинеобходимых документов.После приема документов осуществляется проверка правильности их оформления и достоверности содержащихся в них сведений, а в неоходимых случаях и соответствующая экспертиза.По окончании такой проверки уполномоченное должностное лицо принимает решение о регистрации заявленного права, (правового статуса) объекта или юридического факта и вносит соответствующую запись об этом в государственный реестр (книгу регистрации и т.п.).Указанная запись, с нашей точки зрения, является индивидуальным правовым актом, подтверждающим субъективное право (правовой статус) лица или иной юридический факт.На основании указанной записи в государственном реестре заявителю выдается соответствующий правоустанавливающий документ- свидетельство о государственной регистрации права, объекта или юридического факта.

1.3. Лицензионно-разрешительное производство - это властная дея

тельность компетентных административных органов по предоставлению физическим и юридическим лицам специального субъективного права на осуществление определенного вида предпринимательской или иной деятельности или на совершение определенных действий посредством выдачи этим лицам специального письменного разрешения (лицензии). В процессе данного производства предоставляются, в частности, права на осуществление таких видов деятельности, как перевозка грузов автомобильным транспортом грузоподъемностью свыше 3.5 тонн, образовательная деятельность, банковская деятельность и т.д.

Лицензионно-разрешительное производство возбуждается на основании соответствующего заявления физического или юридического лица, претендующего на получение права на занятие определенным видом деятельности или на совершение определенных действий, и приложенных к нему необходимых документов. После рассмотрения представленных документов уполномоченным должностным лицом принимается решение о выдаче заявителю лицензии или иного специального разрешения, о чем делается запись в соответствующем реестре. Лицензия или иное разрешение, по нашему мнению, не является индивидуальным правовым актом. Это правоустанавливающий документ. Индивидуальным правовым актом, является само решение компетентного административного органа о выдаче лицензии (разрешения), выраженное в том числе в виде записи в соответствующем реестре.

1.4. Правоудостоверительное производство- это властная деятельность компетентных административных органов по официальному удостоверению определенных фактов, имеющих юридическое значение для реализации физическими и юридическими лицами принадлежащих им субъективных прав и возложенных на них законодательством обязанностей, посредством проведения соответствующих проверок и экспертиз. В рамках этого производства разрешаются, в частности, дела об аккредитации образовательных учреждений, об аттестации продукции, работ и услуг, об установлении состояния здоровья гражданина, поступающего на военную службу или на службу в органы внутренних дел, об установлении факта открытия месторождения полезного ископаемого и т.п. Впервые в литературе на существование административно-удостоверительных производств было указано Д.В. Осинцевым. Более детально правовые основы данного производства были разработаны П.И. Кононовым.

Данное производство возбуждается на основании соответствующих заявлений заинтересованных лиц либо по инициативе компетентных административных органов. В ходе этого производства осуществляется проверка, а в некоторых случаях и экспертиза соответствия деятельности организаций, физических лиц, производимой ими продукции, оказываемых ими услуг требованиям действующего законодательства, государственных стандартов, посредством экспертизы устанавливаются определенные факты, имеющие юридическое значение для заинтересованных физических и юридических лиц. По результатам указанной проверки (экспертизы) заинтересованному физическому или юридическому лицу выдается соответствующее заключение сертификат, свидетельство, справка, подтверждающие определенные юридические факты.

1.5. Экзаменационное производство- это властная деятельность компетентных административных органов по предоставлению физическим лицам специальных субъективных прав или специального правового статуса посредством приема у этих лиц соответствующих квалификационных экзаменов или проведения в отношении указанных лиц иных испытаний и подведения их итогов В ходе данного производства физическим лицам предоставляются, в частности, такие специальные права, как право на управление транспортным средством, право на обучение в высшем учебном заведении, право на получение лицензий на осуществление некоторых видов деятельности, право на занятие должности судьи, правовой статус кандидата и доктора наук.

Впервые в административно-правовой науке экзаменационно-конкурсное производство было выделено П.И. Кононовым.

Экзаменационное производство возбуждается на основании соответствующих заявлений физических лиц, заинтересованных в приобретении определенного субъективного права или правового статуса. В ходе данного производства осуществляется прием специальных (квалификационных) экзаменов у указанных физических лиц, либо проведение в отношении их иных испытаний, по результатам которых принимается решение о предоставлении претендентам специального права или правового статуса. Решение экзаменационного органа является индивидуальным правовым актом, на основании которого лицу, выдержавшему экзамен или иное испытание, выдается соответствующий правоустанавливающий документ: свидетельство, удостоврение, диплом, аттестат.

1.6. Конкурсное производство - это властная деятельность компетентных административных органов по предоставлению физическим и юридическим лицам специальных субъективных прав или специального правового статуса посредством организации,проведения и подведения итогов конкурса, в котором эти лица принимают участие. Посредством конкурсного производства физическим и юридически лицам предоставляются, в частности, такие права, как право на замещение вакантной должности профессорско-преподавательского состава высшего учебного заведения, право на получение лицензий на осуществление некоторых видов деятельности.

Конкурсное производство, с нашей точки зрения, следует отграничивать от экзаменационного производства, поскольку при проведении конкурсов, лица, участвующие в них, как правило, не сдают экзамены и не подвергаются каким-либо иным испытаниям. В ходе конкурсного производства конкурсная комиссия оценивает претендентов на получение соответствующего субъективного права или правового статуса, как правило, на основании представленных ими личных документов, подготовленных ими программ и проектов. Кроме того процедура организации и проведения конкурсов существенно отличается от процедуры проведения экзаменов.

По результатам проведенного конкурса конкурсная комиссия принимает решение об определении победителя конкурса и соответственно о предоставлении ему искомого права или правового статуса.

1.7. Поощрительное производство- это властная деятельность компетентных административных органов по применению от имени Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований мер публичного поощрения в отношении физических и юридических лиц В рамках данного производства разрешаются, в частности, дела о награждении граждан государственными наградами, в том числе о присвоении им почетных званий, о награждении ценными подарками и денежными премиями, о награждении почетными грамотами и почетными дипломами.

Поощрительное производство возбуждается на основании ходатайств уполномоченных на то должностных лиц о поощрении того или иного физического или юридического лица, направляемых административным органам, компетентным принимать решения о применении соответствующих мер публичного поощрения. По результатам рассмотрения ходатайства компетентным административным органом принимается решение о применении в отношении указанного в ходатайстве лица соответствующей меры публичного поощрения либо об отказе в применении такой меры.

1.8. Призывное производство- это властная деятельность компетентных административных органов по призыву граждан РФ на военную службу в вооруженные силы РФ, в иные войска и воинские формирования, а также на альтернативную гражданскую службу.

Данное производство возбуждается на основании решений военных комиссариатов и призывных комиссий при военных комиссариатах об очередном призыве граждан на военную и альтернативную гражданскую службу. В ходе призывного производства осуществляется медицинское освидетельствование призывников, изучение и рассмотрение имеющихся о них сведений. По окончании рассмотрения всех имеющихся материалов призывной комиссией принимается решение о призыве призывника на военную или альтернативную гражданскую службу или при наличии соответствующих причин об освобождении призывника от несения военной или альтернативной гражданской службы либо о предоставлении ему отсрочки в призыве на службу.

Подводя в целом итог рассмотрению вопроса об административно-регулятивных производствах, следует отметить, что в действующем административном законодательстве отсутствуют общие правовые основы осуществления всех перечисленных выше административно-регулятивных производств. Каждое из этих производств регулируется, как правило, ведомственными нормативными правовыми актами применительно к деятельности соответствующих видов административных органов. В целях унификации правовых процедур осуществления административно-регулятивных производств, в рамках которых различными административными органами разрешаются однородные по своему содержанию административные дела, представляется целесообразным разработать и принять федеральный закон о процедурах разрешения административно-регулятивных дел.

2. Административно-наблюдательные производства- это урегулированные административно-процессуальными нормами виды властной деятельности компетентных административных органов по разрешению определенными способами с соблюдением специальной административной процедуры подведомственных им административно-наблюдательных дел.

Административно-наблюдательные дела - это дела, возникающие в процессе осуществления компетентными административными органами государственного контроля и надзора. В этой связи в целях выделения видов административно-наблюдательных производств возникает вопрос о разграничении понятий «государственный контроль» и «государственный надзор».

В литературе разграничение государственного контроля и административного надзора, осуществляемых органами государственного управления (исполнительной власти), производится следующим образом. Государственый контроль рассматривается как наблюдение указанных органов не только за законностью, но и целесообразностью деятельности физических и юридических лиц. Административный надзор понимается как суженный, ограниченный государственный контроль, осуществляемый только за законностью деятельности физических и юридических лиц, то есть за соблюдением ими требований правовых и технико-правовых норм, предусмотренных действующим законодательством.

В то же время следует отметить, что действующее законодательство не разграничвает понятия «государственный контроль» и «государственный надзор».В частности, в федеральном законе «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» указанные понятия употребляются как равнозначные. При этом в статье 2 названного федерального закона государственный контроль (надзор) понимается как проведение проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем при осуществлении их деятельности обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленных федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами.

Из анализа указанной нормы федерального закона видно, что законодатель рассматривает и государственный контроль, и государственный надзор как деятельность по проверке соблюдения физическими и юридическими лицами обязательных требований, установленных действующим законодательством. В этой связи понятия «государтвенный контроль» и «государственный, втом числе административный, надзор» должны, с нашей точки зрения, рассматриваться и применяться в одном и том же значении.

С учетом указанных обстоятельств можно сделать вывод о том. что в группу административно-наблюдательных производств, входит лишь одно производство, которое может быть названо контрольно-надзорным.

Контрольно-надзорное производство- это властная деятельность компетентных административных (контролирующих, надзорных и иных) органов по осуществлению государственного контроля (надзора), то есть по проведению проверок в отношении индивидуально определенных физических и юридических лиц на предмет соблюдения ими действующего законодательства, основанных на нем технико-правовых норм.

Данное производство возбуждается компетентным административным органом на основании соответствующих заявлений, сообщений физических и юридических лиц, государственных органов и органов местного самоуправления о наличии в деятельности поднадзорного лица нарушений действующего законодательства либо по собственной инициативе этого органа. Дело возбуждается посредством принятия уполномоченным должностным лицом соответствующего административного органа решения о проведении проверки в отношении поднадзорного лица. Затем проводитсмя сама проверка, в ходе которой используются различные методы административного наблюдения. По результатам проведенной проверки составляется соответствующий итоговый процессуальный документ: акт, заключение, справка. Итоговый документ и все материалы проверки рассматриваются уполномоченным должностным лицом административного органа, как правило, руководителем или заместителем руководителя этого органа, который принимает в отношении проверенного лица соответствующее решение, в том числе о применении к нему в случае необходимости адекватных мер административного принуждения. Однако, применение мер административного принуждения осуществляется уже в рамках других административных производств, возбуждаемых на основании результатов завершенного контрольно-надзорного производства.

К числу контрольно-надзорных производств относятся, в частности, производство по проведению налогового контроля, производство по проведению таможенного контроля, производство по проведению лицензионного контроля, производство по проведению пожарного надзора, производство по осуществлению санитарного надзора, производство по осуществлению архитектурно-строительного надзора и т.п.

Общие правовые основы и процедуры осуществления административного контрольно-надзорного производства действующим законодательством РФ не определены. В этой связи контрольно-надзорные дела разрешаются компетентными административными органами в соответствии с правилами, установленными именно для этих органов. Отсутствие

единых унифицированных процедур разрешения данной категории административных дел приводит к тому, что они разрешаются в соответствии с ведомственным усмотрением, что в конечном итоге к нарушению конституционных прав физических и юридических лиц. В этой связи представляется необходимым разработка и принятие федерального закона «Об административном наблюдении (надзоре, контроле)», в котором должны быть определены единые общие требования к процедуре осуществления контрольно-надзорного производства, независимо от того каким именно административным органом такое производство возбуждается.

3. Административно-принудительные производства- это урегулированные административно-процессуальными нормами виды властной деятельности компетентных административных органов по разрешению определенными способами с соблюдением специальной административной процедуры административно-принудительных дел.

Административно-принудительные дела - это дела, возникающие в связи с применением компетентными административными органами к индивидуально определенным физическим и юридическим лицам предусмотренных действующим законодательством и необходимых в конкретных жизненных ситуациях мер административного принуждения.

В целях определения категорий (видов) административно-принудительных дел, разрешаемых в рамках административно-принудительных производств, рассмотрим виды мер административного принуждения, применяемые компетентными административными органами в отношении физических и юридических лиц.

В административно-правовой литературе в зависимости от целей применения, традиционно выделяют четыре группы мер административного принуждения: меры административного предупреждения, меры административного пресечения, меры административно-процессуального обеспечения и меры административной ответственности. В то же время в литературе существуют и иные подходы к классификации мер административного принуждения. В частности, Д.Н. Бахрах подразделяет все меры админинистративного принуждения в зависимости от целей их применения на три вида: меры пресечения, восстановительные меры и меры взыскания (наказания).Выделяемые в литературе административно-предупредительные меры Д.Н. Бахрах не считает мерами административного принуждения, поскольку они применяются при отсутствии к лицам при отстуствии с их стороны противоправных действий К числу так назывемых административно-восстановительных мер Д.Н. Бахрах относит такие меры как взыскание ущерба, причиненного административным правонарушением, снос самовольно возведенных строений, административное выселение из самовольно занятых жилых помещений, взыскание недоимки и пени. Помимо Д.Н. Бахраха подобные административно-восстановительные меры выделяют также и другие авторы, относящие к их числу и такие санкции как аннулирование (лишение, изъятие, отзыв) лицензий, разрешений, аккредитаций, ликвидацию общественных объединений. Существует и другая точка зрения по вопросу классификации мер административного принуждения. В частности, П.И. Кононов, соглашаясь с Д.Н. Бахрахом в том. что административно-предупредительные меры не являются мерами административного принуждения, и называя их мерами административного ограничения, в то же время не разделят его точку зрения о существовании административно-восстановительных мер. Помимо мер административного пресчения и мер административной ответственности (административных наказаний) П.И. Кононов выделят меры административногог обеспечения, которые в свою очередь подразделяет на меры обеспечения правопорядка и безопасности, направленные на обеспечение принудительного исполнения не выполненных физическими и юридическими лицами возложенных на них обязанностей, и меры административно-процессуального обеспечения производства по привлечению физических и юридических лиц к административной ответственности.

Нам представляется, правильным выделение в системе мер административного принуждения административно-пресекательных мер и мер административной ответственности.

В то же время следует согласиться с Д.Н. Бахрахом и П.И. Кононовым в том, что так называемые меры административного предупреждения нельзя относить к числу мер административного принуждения. Это обусловливается тем обстоятельством, что применение указанных мер направлено не на обеспечение исполнения физическими и юридическими лицами возложенных на них обязанностей, не на прекращение противоправных действий этих лиц, посредством оказания на них непосредственного принудительного воздействия, что характерно для мер административного принуждения, а на обеспечение необходимого режима безопасности и правопорядка путем установления временных ограничений прав и свобод физических и юридических лиц, временных запретов на совершение ими тех или иных действий. Например, применение таких мер как таможенный досмотр товаров и транспрортных средств, досмотр пассажиров и их вещей в аэропортах, ограничение движения транспортных средств на отдельных участках дорог, введение комендатского часа само по себе не оказывает непосредственного принудительного воздействия на физических и юридических лиц, а лишь вводит временные ограничения их прав и свобод, запреты на совершение определенных действий, которые должны соблюдаться ими как и обычные публичные обязанности

При применении в отношении физических и юридических лиц указанных мер принуждение отсутствует. Меры административного принуждения могут быть применены в отношении физических и юридических лиц, для которых установлены определенные ограничения и запреты, только в том случае, когда эти ограничения и запреты не будут добровольно соблюдаться указанными лицами.

В связи со сказанным представляется обоснованным разграничение мер административного ограничения и мер административного принуждения.

Кроме того обоснованным, с нашей точки зрения, является и выделение в числе мер административного принуждения не только мер административно-процессуального обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, но и мер административного обеспечения, направленных на принудительное исполнение невыполненных физическими и юридическими лицами добровольно возложенных на них публичных обязанностей. К числу последних можно отнести, в частности, меры обеспечения уплаты налогов и сборов, принудительные меры, применяемые судебными приставами-исполнителями для обеспечения исполнения судебных актов и актов административных органов, и т.п. Указанные меры, называемые Д.Н.Бахрахом и некоторыми другими авторами мерами административного восстановления, более правильно, с нашей точки зрения, исходя из их целевого назначения, именовать мерами административного обеспечения исполнения публичных обязанностей.

К числу мер административной ответственности, в литературе, как правило, относят лишь административные наказания, предусмотренные Кодексом РФ об административных правонапрушениях. С нашей же точки зрения, к мерам административной ответственности, следует относить не только административные наказания, перечисленные в КоАП РФ, но и иные государственно-принудительные меры, предусмотренные в других федеральных законах и являющиеся по своей природе мерами административной ответственности. К числу таких мер следует, в частности, относить, меры ответственности (штраф и другие), предусмотренные Бюджетным и Налоговым кодексами РФ, Федеральным законом «О центральном банке РФ (Банке России)», Законом РФ « О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», Федеральным законом «Об исполнительном производстве».Такой вывод основывается не только на анализе сущности и порядка применения мер ответственности, предусмотренных указанными законами, но и на соответствующей правовой позиции Конституционного суда РФ, выраженной в целом ряде принятых им постановлений и определений.

Таким образом, с учетом изложенного, представлется возможным выделить следующие виды мер административного принуждения:

а) меры административного пресечения;

б) меры административного обеспечения исполнения публичных обязанностей;

в) меры административно-процессуального обеспечения производства по делам об административных правонарушениях; исчерпывающий перечень которых предусмотрен КоАП РФ

г) меры административной ответственности, к числу которых относятся административные наказания, предусмотренные КоАП РФ, а также иные меры ответственности, применяемые в административном порядке и предусмотренные другими федеральными законами.

Все указанные виды мер административного принуждения применяются к индивидуально определенным физическим и юридическим лицам. Однако, всегда ли для применения к индивидуально определенному лицу той или иной меры административного принуждения должно возбуждаться и разрешаться в рамках административного производства соответствующее административное дело? Представляется, что не всегда. Например, при применении сотрудником милиции в отношении гражданина, совершившего административное правонарушение, физической силы или специальных средств, административное дело не возбуждается и административное производство, как таковое с присущими ему стадиями не осуществляется.

В этой связи можно сделать вывод о том, что для применения в отношении индивидуально определенных физических и юридических лиц некоторых конкретных мер административного принуждения, из числа указанных выше видов этих мер не требуется возбуждения соответствующих индивидуальных административных дел и их разрешения в рамках административного производства. В то же время определенные виды мер административного принуждения могут применяться исключительно в рамках соответствующего административного производства. Например, меры административно-процессуального обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и административные наказания могут быть применены к индивидуально определенному лицу только после возбуждения в отношении этого лица дела об административном правонарушении и в рамках производства по этому делу.

Как показывает анализ действующего административного законодательства РФ, в рамках административного производства с возбуждением соответствующих индивидуальных административных дел должны применяться, в частности следующие виды мер административного принуждения:

а) некоторые меры административного пресечения, например,такая мера, как выдача антимонопольным органом физическому или юридическому лицу письменного предписания о прекращении нарушения антимонопольного законодательства;

б) некоторые меры административного обеспечения исполнения публичных обязанностей, например, меры, применяемые судебными приставами-исполнителями в рамках исполнительного производства;

в) все административные наказания, предусмотренные КоАП РФ;

г) все иные меры административной ответственности, предусмотренные другими федеральными законами.

д) все меры административно-процессуального обеспечения по делам об административных правонарушениях.

С учетом сказанного, представляется возможным выделить следующие категории административно-принудительных дел, которые подлежат разрешению в рамках соответствующих административно-принудительных производств:

а) дела о применении некоторых мер административного пресечения;

б) дела о применении некоторых мер административного обеспечения исполнения публичных обязанностей;

в) дела об административных правонарушениях, связанные с применением как мер административно-процессуального обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, так и административных наказаний;

г) дела о применении мер административной ответственности, предусмотренных отдельными федеральными законами.

Исходя из выделенных нами категорий административно-принудительных дел представляется возможным обозначить в структуре административного процесса следующие виды административно-принудительных производств.

1. Производство по применению мер административного пресечения- это властная деятельность компетентных административных органов по применению в отношении индивидуально определенных физических или юридических лиц предусмотренных действующим законодательством мер административного пресечения. Как уже отмечалось выше, не все меры административного пресечения применяются в рамках данного административного производства. Большинство мер административного пресечения применяется уполномоченными должностными лицами в оперативном порядке, на месте совершения административных правонарушений При этом не требуется официального с соблюдением определенной процедуры рассмотрения компетентным административным органом или должностным лицом вопроса о применении к конкретному физическому или юридическому лицу соответствующей меры административного пресечения. Однако, в ряде случаев действующее административное законодательство требует, чтобы некоторые меры административного пресечения применялись компетентными административными органами лишь после возбуждения и рассмотрения в установленном порядке соответствующих административных дел. В частности, в соответствии со статьей 27 Закона РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» антимонопольные органы вправе выдавать хозяйствующим субъектам, а также государственным органам и органам местного самоуправления письменные предписания о прекращении нарушений антимонопольного законодательства только после возбуждения и рассмотрения соответствующих дел в порядке, установленном Правилами рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства, утвержденными Приказом МАП РФ № 404 от 25.11.2003 г.

К сожалению, процедура применения мер административного пресечения большинством административных органов нормативно не урегулирована не только федеральными законами, но даже и ведомственными нормативными правовыми актами и эти меры применяются соответствующими органами произвольно с учетом сложившейся административной практики. Такое положение, с нашей точки зрения недопустимо. Необходимо законодательное установление единой и четкой правовой процедуры применения всеми административными органами типовых мер административного пресечения.

2. Производство по применению мер административного обеспечения исполнения публичных обязанностей - это властная деятельность компетентных административных органов по применению в отношении индивидуально определенных физических или юридических лиц предусмотренных действующим законодательством мер принудительного обеспечения исполнения невыполненных указанными лицами возложенных на них в установленном порядке публичных обязанностей. Примерами данного производства являются:

а) исполнительное производство, в ходе которого органами Федеральной службы судебных приставов Министерства юстиции РФ обеспечивается принудительное исполнение судебных актов и актов административных органов; урегулированное Федеральным законом «Об исполнительном производстве»;

б) производство по принудительному списанию органами федерального казначейства в бесспорном порядке с нарушителей бюджетного законодательства суммы средств федерального бюджета, используемых не по целевому назначению, суммы средств федерального бюджета, подлежащих возврату в федеральный бюджет, срок возврата которых истек, суммы процентов за пользование средствами федерального бюджета,срок уплаты колторых наступил, пени за несвоевременный возврат средств федерального бюджета и несвоевременное перечисление процентов, урегулированное статьей 285 Бюджетного кодекса РФ и Инструкцией о порядке применения органами федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства РФ, утвержденной Приказом Минфина РФ № 35н от 26.04.2001г.

в) производство по принудительному взысканию налоговыми органами с налогоплательщиков недоимки по налогам и пени за просрочку уплаты налогов, урегулированное статьей 101 Налогового кодекса РФ и Инструкцией о порядке составления акта выездной налоговой проверки и производства по делу о нарушениях законодательства о налогах и сборах, утвержденной приказом МНС РФ № АП-3-16/ 138 от 10.04.2000 г.

Общие правовые основы осуществления производств по применению мер административного пресечения и мер административного обеспечения исполнения публичных обязанностей действующим федеральным законодательством не установлены.В частности, не определен исчерпывающий перечень мер административного пресечения и обеспечения исполнения публичных обязанностей, общие требования к процедуре применения каждой из таких мер.Установление таких общих правовых основ и процедур применения указанных административно-принудительных мер является одной из важнейших задач федерального законодателя.Эта задача может быть решена путем разработки и принятия специального федерального закона «О правовых основах административного принуждения в Российской Федерации».

3. Производство по делам об административных правонарушениях - это властная деятельность компетентных административных органов по разрешению подведомственных им дел об административных правонарушениях, в ходе которой в отношении физических и юридических лиц, совершивших административные правонарушения, применяются предусмотренные Кодексом РФ об административных правонарушениях меры административно-процессуального обеспечения и административные наказания. В рамках данного единого производства осуществляется деятельность административных органов по применению как мер административно-процессуального обеспечения, предусмотренных статьей 27.1. КоАП РФ, так и административных наказаний, перечисленных в статье 3.2. КоАП РФ. Оба указанных вида мер административного принуждения всегда применяются в комплексе в связи с совершенными физическими или юридическими лицами административными правонарушениями и применение этих видов мер в рамках отдельных, самостоятельных административных производств невозможно.

Правовые основы и процедуры осуществления производства по делам об административных правонарушениях определены Кодексом РФ об административных правонарушениях. Вместе с тем некоторые вопросы, возникающие в ходе осуществления данного производства, либо вообще не урегулированы нормами КоАП РФ, либо урегулированы не полностью.

4. Производство по применению мер административной ответственности, предусмотренных отдельными федеральными законами - это властная деятельность компетентных административных органов по применению в отношении индивидуально определенных физических и юридических лиц специальных мер административной ответственности,предусмотренных не Кодексом РФ об административных правонарушениях, а иными федеральными законами, в порядке, определенном специальными нормативными правовыми актами.

Примерами данного производства являются, в частности, производство по взысканию органами федерального казначейства штрафов за нарушение бюджетного законодательства, производство по взысканию Центральным банком РФ штрафов с кредитных организаций за неисполнение выданных им предписаний, производство по взысканию судебными притавами-исполнителями штрафов с должников, не исполняющих исполнительные документы.

Производства по применению мер административной ответственности, предусмотренных отдельными федеральными законами, либо вообще не урегулированы действующим федеральным законодательством, либо урегулированы недостаточно полно. Например, производство по наложению антимонопольными органами штрафов на хозяйствующие субъекты, на государственные органы и органы местного самоуправления за нарушение антимонопольного законодательства, в нас тоящее время вообще нормативно не урегулировано. Также абсолютно не урегулированы законодательно и производства по наложению штрафов Центральным Банком РФ, судебными приставами-исполнителями. По нашему мнению, в такой ситуации необходимо либо незамедлительно нормативно урегулировать порядок осуществления этих отдельных производств, либо, распространить на эти производства процедуру привлечения физических и юридических лиц к административной ответственности, предусмотренную Кодексом РФ об административных правонарушениях.

4. Административно-защитные производства - это урегулированные административно-процессуальными нормами виды властной деятельности компетентных административных органов по разрешению определенными способами с соблюдением специальной административной процедуры административно-защитных дел.

Впервые административно-защитный процесс как один из видов адмнистративного процесса был выделен П.И. Кононовым, который включает в его содержание деятельность административных органов по разрешению административных жалоб и споров, возникающих между административными органами, физическими и (или) юридическими лицами.

Административно-защитные дела, разрешаемые в ходе рассматриваемого производства,- это административные дела, связанные с разрешением жалоб физических и юридических лиц на действий (бездействие) и решения административных органов, а также споров и разногласий, возникающих между административными органами, физическими и (или) юридическими лицами и обеспечением соответствуюшей правовой защиты нарушенных прав и законных интересов указанных лиц и органов.

Таким образом, можно выделить две категории административно-защитных дел:

а) дела, связанные с разрешением жалоб физических и юридических лиц на действия (бездействие) и решения административных органов, которые, по мнению заявителей, являются незаконными и нарушают их права и законные интересы;

б) дела, связанные с разрешением споров и разногласий, возникающих между административными органами, а также между физическими и (или) юридическими лицами.

Соответственно в зависимости от вида разрешаемых административными органами административно-зашитных дел могут быть выделены два вида административно-защитного производства.

1. Производство по разрешению административных жалоб - это властная деятельность компетентных административных органов по разрешению жалоб физических и юридических лиц на незаконные, по их мнению, действия (бездействие) или решения административных органов.

В ходе данного производства компетентными административными органами в установленном соответствующими нормативными правовыми актами порядке рассматриваются жалобы физических и юридических лиц на незаконные, по их мнению, действия (бездействие) или решения (индивидуальные правовые акты) нижестоящих административных органов и в случае их обоснованности принимаются решения о правовой защите и восстановлении нарушенных прав и законных интересов заявителей этих жалоб.

К сожалению, в настоящее время отсутствует единый федеральный нормативный правовой акт, устанавливающий общие правовые основы производства по разрешению административных жалоб.Данное производство лишь частично урегулировано в отдельных федеральных законах и ведомственных нормативных правовых актах, в частности, в таких как, Налоговый кодекс РФ, Таможенный кодекс РФ, инструкциях МВД, ФСБ и некоторых других федеральных органов исполнительной власти.

Безусловно давно назрела необходимость подготовки и принятия федерального закона, устанавливающего общие правовые основы, процедуры разрешения в административном порядке жалоб физических и юридических лиц.

2. Производство по разрешению споров и разногласий - это властная деятельность компетентных административных органов по разрешению споров и разногласий, возникающих между административными органами, а также между физическими и (или) юридическими лицами.

В рамках данного производства могут разрешаться споры и разногласия, возникающие, в частности, между органами исполнительной власти по вопросам разграничения компетенции, между хозяйствующими субъектами по вопросам регулирования тарифов на выполняемые ими работы или оказываемые услуги. В настоящее время в соответствии с действующим законодательством компетентными административными органами, разрешаются,в частности, разногласия между операторами сетей электросвязи, между поставщиками и потребителями электрической и тепловой энергии.

В целях упорядочения правового регулирования производства по разрешению споров и разногласий, установления единых правовых основ этого производства представляется необходимым разработать и принять соответствующий федеральный закон об административном порядке разрешения споров и разногласий.

Таким образом, здесь были определены общие правовые начала административных производств, составляющих административный процесс в целом.

 

Автор: Сандалов Л.В.