Производство по делам об административных правонарушениях, связанных с состоянием опьянения водителей транспортных средств, его стадии и участники (статья)
В теории административного процесса особое место занимает производство по делам об административных правонарушениях.
Производство по делам об административных правонарушениях – одно из производств административно-юрисдикционного процесса. Некоторые ученые-административисты к производству по делам об административных правонарушениях сводят весь административно-юрисдикционный процесс, понимая под ним разрешение дел об административных правонарушениях, то есть деятельность уполномоченных государственных органов и должностных лиц по рассмотрению этих дел, или преимущественно по рассмотрению дел об административных правонарушениях, применению санкций.
Необходимо выяснить, как соотносятся понятия «процесс» и «производство». Административный процесс включает в себя определенные виды административных производств. Производство зачастую рассматривается как деятельность, причем это особый вид административной деятельности по разрешению дел определенной категории, деятельность компетентных административных органов по разрешению в особом процессуальном порядке определенных категорий административных дел, а в некоторых случаях - как порядок осуществления деятельности. Можно согласиться с мнением авторов, которые считают, что процесс и производство соотносятся как общее и особенное: производство - часть процесса, процесс есть совокупность производств, или мини-административных процессов, так называемых административных производств. Производство, в том числе и производство по делам об административных правонарушениях – это не процессуальная форма и не порядок деятельности, а явление одного уровня с процессом, которое необходимо рассматривать с двух сторон:
1. Как совокупность процессуальных правовых норм, регламентирующих процессуальную деятельность участников процесса правоприменения,
2. Как деятельность уполномоченных должностных лиц по осуществлению административной юрисдикции. На необходимость такого понимания производства обращали внимание некоторые авторы.
Многие авторы рассматривают производство по делам об административных правонарушениях отдельно от производств по применению мер административного принуждения. Так, Д. Н. Бахрах отдельно выделяет производство по применению мер административного пресечения, а под производством по делам об административных правонарушениях понимает деятельность уполномоченных субъектов по применению административных наказаний, осуществляемую в административно-процессуальной форме. Также и другие авторы отдельно выделяют производство по применению мер административно – процессуального принуждения, процедуру применения принудительных мер в сфере государственного управления, административно – надзорное производство, в ходе которого могут быть применены меры административного принуждения. Ученые считают, что не все процессуальные нормы, которые регулируют общественные отношения, возникающие при производстве по делам об административных правонарушениях, и порядок такого производства носят юрисдикционный характер (порядок применения мер пресечения и предупреждения).
Однако Ю. М. Козлов полагает, что ярко выраженный правоохранительный характер и сходные цели с мерами ответственности мер административного принуждения (например, пресекательных мер) позволяет отнести их к производству по делам об административных правонарушениях. Производство по делам об административных правонарушениях справедливо понимается как совокупность осуществляемых органами (должностными лицами) на основе закона процессуальных действий, состоящих в рассмотрении и разрешении дел об административных правонарушениях (собственно административная юрисдикция), а также в применении мер административно-процессуального обеспечения.
Полагаем, что совершаемые уполномоченными органами в немалом объеме другие административно – процессуальные действия юрисдикционного содержания, позволяют в конечном счете рассматривать и разрешать по существу дела об административных правонарушениях. К таким действиям можно отнести прежде всего выявление и установление события правонарушения, сбор, исследование и первичную оценку обстоятельств и характера противоправных деяний, осуществление мер обеспечения административного производства, подготовку материалов дела и т. д.. Поэтому нецелесообразно понимать под производством по делам об административных правонарушениях только рассмотрение дела.
В юридической литературе встречается понятие «элементы производства». Административный процесс рассматривается в качестве стройной системы, включающей в себя как разновидности процессов подчиненного порядка, так и составляющие указанные процессы элементы, содержащие динамико-временную и предметную характеристики – административно-процессуальные производства, процессуальные стадии, а также характеристику соответствующей атмосферы разбирательства дела (процессуальный режим). Д. Н. Бахрах говорит об основных элементах процессуальной формы, т. е. группе норм, регулирующих цели производства по делам об административных правонарушениях; принципы; круг участников, их права и обязанности; систему совершаемых действий, их последовательность, стадии производства; сроки совершаемых действий; виды и условия использования доказательств; подведомственность дел; содержание и порядок оформления процессуальных документов; виды, размеры и порядок применения мер процессуального принуждения; порядок возмещения процессуальных расходов.
Полагаем, что среди основных элементов производства по делам об административных правонарушениях, можно выделить динамико-временную характеристику производства – его стадии, а также участников производства (то есть, кто вступает в правоотношения), их права и обязанности (их процессуальные роли); процессуальные результаты производства.
Стадии производства. Традиционно, стадия – это часть процесса и равно входящего в него производства. В общетеоретическом аспекте «стадия» - это период, определенная ступень развития. В юридическом смысле процессуальная стадия понимается как совокупность процессуальных действий и решений, объединенных общей задачей и завершаемых выводами по делу, принимаемыми компетентными органами.
Как и любая разновидность юридического процесса, производство по делам об административных правонарушениях развивается во времени как последовательный ряд сменяющих друг друга фаз развития (стадий).
Анализ норм КоАП позволяет вести речь о четырех стадиях производства по делу об административном правонарушении: возбуждение дела об административном правонарушении, рассмотрение дела об административных правонарушениях, пересмотр постановлений и решений, исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях.
Ряд авторов обозначают наличие пяти стадийной структуры производства (например, стадия рассмотрения дела и стадия принятия по делу решения), в том числе, деление стадии пересмотра принятых решений на две самостоятельные стадии – обжалования и опротестования – предопределяет возникновение шести стадийной структуры производства.
Ученые предлагают свои названия стадий производства. Первую стадию называют установлением факта противоправного деяния и его фиксация (возбуждение дела), административным расследованием и возбуждением дела об административном правонарушении, административным расследованием. Вторую стадию называют рассмотрение и разрешение дела по существу, рассмотрение дела по существу и вынесение постановления, Третья стадия – пересмотр дела и вынесение решения, обжалование и пересмотр постановления. Четвертую стадию практически все авторы называют исполнением постановления по делу. Все точки зрения заслуживают внимания, так как ученые пытаются привлечь внимание к особенностям той или иной стадии.
Можно согласиться с мнением, что наименование начальной стадии - возбуждение дела об административном правонарушении не соответствует ее содержанию (характеру процессуальных действий и решений). Действительно, в ходе данной стадии наибольшее количество процессуальных действий связано с проведением административного расследования, а не с возбуждением дела об административном правонарушении. Поэтому в рамках настоящей работы будем называть начальную стадию производства административным расследованием, в остальном используя терминологию, предложенную КоАП РФ. Центральная стадия – это рассмотрение дела, и, как отмечалось ранее, большинство ученых склонно сводить к ней все производство.
В системе стадий производства по делу об административном правонарушении, каждая стадия играет свою роль. Специфика заключается в том, что все стадии производства по отношению к стадии рассмотрения являются обеспечивающими. Многие авторы, как отмечалось ранее, склонны сводить к ней все производство.
Например, первоначальная стадия производства - возбуждение административного дела - призвана обеспечить процесс рассмотрения дела посредством сбора доказательств, процессуального оформления материалов и направления их по подведомственности компетентному органу. Стадия пересмотра направлена на обеспечение законности в порядке обжалования или опротестования принятых постановлений. А стадия исполнения направлена на реализацию уже вынесенного постановления по делу.
Как отмечается в литературе, каждой стадии должны быть присущи следующие черты:
1) стадия - самостоятельная часть производства, имеющая свои специфические задачи;
2) имеет свой особый круг участвующих субъектов;
3) стадия - совокупность последовательных юридических действий, в том числе процессуальных, осуществляемых в определенной логической последовательности и установленных временных границах (сроках);
4) каждая стадия оформляется процессуальным документом, который как бы подводит итог деятельности;
5) стадии органично связаны между собой. На новой стадии проверяется то, что было сделано раньше;
6) стадия характеризуется определенным соотношением степени познания совершенного правонарушения государственным органом и изменениями в правовом статусе нарушителя.
Каждая стадия имеет самостоятельную, но подчиненную общей цели процессуальную задачу, которая обуславливает, с одной стороны, принадлежность стадии к общей системе процесса, а с другой стороны – качественные особенности стадии как в известной степени самостоятельного явления. Наличие общей задачи и позволяет вести речь о включении в понятие производства всех процессуальных действий, осуществляемых на каждой стадии. В настоящей работе будут рассмотрены первые две стадии производства по делам, связанным с состоянием опьянения водителей транспортных средств.
Участники производства. В производстве по делу об административном правонарушении могут принимать участие различные категории лиц, которые в административно-правовой литературе именуются как «участник процесса» и «субъект процесса». В отдельных же случаях эти понятия трактуются как однозначные. При этом «субъект процесса» понимается как реальный носитель объективного права и как активный участник управленческих отношений.
Подробно вопросы об участниках и субъектах процессуальных отношений были рассмотрены в гражданском, арбитражном и уголовном процессах, где под участниками процесса понимаются лица, наделенные правами для активного участия в расследовании и рассмотрении соответствующих видов дел, с целью защиты своих прав и законных интересов либо прав и законных интересов представляемых ими лиц.
В целом, «субъект» - это собирательное понятие, включающее в себя весь перечень возможных участников производства. Поэтому оно трактуется значительно шире, нежели чем «участник», поскольку носитель прав и обязанностей может и не быть участником конкретного, реального правоотношения.
Представляется, что нет необходимости разделять понятия «субъект» и «участник». Просто применительно к конкретному производству рассматривать тех участников, которые могут в нем участвовать и реально участвуют. Таким образом, для участника характерно наличие процессуальных прав и обязанностей, которые он может реализовать или реализует в конкретном производстве.
В юридической литературе традиционно участников производства по делам об административных правонарушениях подразделяют на несколько групп: 1) компетентные органы и должностные лица, наделенные правом принимать властные акты; 2) субъекты, имеющие личный интерес в деле и не обладающие властными полномочиями (лицо, привлекаемое к ответственности; потерпевший и его законные представители); 3) лица и органы, содействующие осуществлению производства, выявлению объективной истины (свидетели, эксперты, специалисты, переводчики, понятые); Среди лиц, наделенных властными полномочиями, выделяют лиц, осуществляющих надзор за законностью производства (прокурор). В уголовном процессе суд выделяется в отдельную группу, чем подчеркивается значимость этого участника в процессе установления истины. Правовой статус участников определен в главе 25 КоАП РФ.
Участники производства не только обладают потенциальными процессуальными правами и обязанностями, но и реально реализуют свой процессуальный статус в рамках конкретного дела.
Назначение, значимость того или иного участника административно-процессуальной деятельности, объем прав и обязанностей, процессуальное положение и формы участия его в деле находятся в непосредственной зависимости от того, какую процессуальную функцию он выполняет. Вот почему особое внимание в работе будет уделено правовому статусу врача, проводящего освидетельствование водителя.
Рассмотрим правовой статус некоторых участников производства по делам, связанным с состоянием опьянения водителей транспортных средств
Среди компетентных органов и должностных лиц, наделенных властными полномочиями в соответствии с КоАП РФ, выделяются:
1) сотрудники ДПС ГИБДД, которые выявляют правонарушения и уполномочены составлять протокол об административном правонарушении (статья 28.3. КоАП РФ);
2) должностные лица, уполномоченные рассматривать дела:
2.1. Начальники государственной инспекции безопасности дорожного движения, их заместители, командиры полка (батальона, роты) дорожно-патрульной службы, их заместители, которые рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 12.8, 12.26, 12.29, 12.32. (ч.5 ст.23.3). Дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 12.32, могут рассматривать государственные инспектора дорожного движения (ч.7 ст. 23.3).
На этой категории участников производства необходимо остановится подробнее. Юрисдикция является одной из функций милиции, в том числе и ГИБДД. Деятельность ГИБДД по осуществлению производства по делам об административных правонарушениях отражает по своей сути все черты, присущие юрисдикционной деятельности, и особенности, присущие деятельности милиции.
Так, на милицию законами и подзаконными актами возложены весьма важные задачи по обеспечению безопасности личности, общественного порядка и общественной безопасности, предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений. Специфика решения этих задач усиливается необходимостью быстрого реагирования на совершаемые в указанных сферах правонарушения, поскольку они затрагивают интересы общества и многих граждан и нередко чреваты тяжкими последствиями. Непринятие немедленных мер к нарушителям создает в обществе убеждение в безнаказанности правонарушителей.
ГИБДД МВД России совмещает юрисдикционную деятельность с надзорной деятельностью за соблюдением специальных правил всеми участниками дорожного движения.
Выделим основные черты, присущие деятельности ГИБДД по осуществлению производства по делам об административных правонарушениях, связанных с состоянием опьянения водителей транспортных средств:
1. Ответственность за результаты работы. На ГИБДД традиционно возложена ответственность за обеспечение безопасности дорожного движения, что и предопределяет сущность административно – юрисдикционной деятельности. Но, учитывая, что лишение права управления транспортным средством назначается судьей, фактически и судьи оказывают влияние на состояние безопасности дорожного движения.
2. Сотрудники ГИБДД обладают широким спектром полномочий по применению мер административного принуждения (административно-предупредительные, меры административного пресечения, административно-процессуального обеспечения и административные наказания). Специфика дел предопределяет наличие специальной подготовки сотрудников при выявлении признаков опьянения водителей.
3. Необходимость четкого взаимодействия с врачами, проводящими освидетельствование водителей и судьями. Особое значение имеет такой источник доказательств, как акт медицинского освидетельствования.
4. Должностные лица ГИБДД призваны исполнять постановления о лишении права управления транспортными средствами.
2.2. Судьи.
По общему правилу дела об административных правонарушениях, подведомственные судьям, рассматривают мировые судьи. Подсудность дел мировым судьям определяется путем исключения дел, отнесенных к компетенции судей районных (городских) судов, военных судов, арбитражных судов.
Судьи районных (городских) судов рассматривают дела об административных правонарушениях, указанных в ч.ч. 1 и 2 ст. 23.1 КоАП РФ, в том случае, если по делу проводилось административное расследование (ст. 28.7 КоАП РФ).
В соответствии с частью 2 статьи 23.1 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 12.8, 12.26, рассматриваются судьями в случаях, если должностное лицо Госавтоинспекции, к которому поступило дело о таком административном правонарушении, признав недостаточным назначение штрафа, передает его на рассмотрение судье. Таким образом, существует совместная компетенция по рассмотрению этих правонарушений.
3. Прокурор. Спектр его процессуальных прав и обязанностей вытекает из норм Федерального закона «О прокуратуре России» и норм КоАП РФ (статей 25.11, 30.10, 30.11). Реализация многих положений КоАП РФ до сих пор вызывает затруднения у правоприменителей. Анализ представлений и протестов, внесенных прокурорами Пермской области в подразделения ГИБДД, позволил сделать вывод, что основные сложности возникают при оформлении материалов по делу об административном правонарушении, нарушаются сроки рассмотрения дел. Деятельность прокуратуры позволяет выявлять и устранять нарушения законодательства.
Однако прокуроры отмечают несовершенство правового регулирования, выражающееся в том, что принесение протеста на вступившее в законную силу постановление, решение по результатам рассмотрения жалобы принадлежит прокурорам субъектов РФ и их заместителям, Генеральному прокурору РФ и его заместителям (ч. 2 ст. 30.11 КоАП РФ). Зачастую информация о нарушениях законности появляется уже после вступления постановления в законную силу, что не позволяет оперативно на них реагировать. На наш взгляд, необходимо исключить ч. 2 статьи 30.11 КоАП РФ, предоставив право приносить протест прокурору на любое постановление и решение по делу об административном правонарушении.
К лицам, содействующим осуществлению производства, выявлению объективной истины, можно отнести защитника, свидетелей, эксперта, специалиста, переводчика, понятых.
Защитник. Проблема оказания юридической помощи по делам об административных правонарушениях является одной их самых актуальных.
Существенным шагом в развитии института защиты по делу об административном правонарушении явилось то, что не только адвокат, но и более широко - защитник на стороне лица, привлекаемого к административной ответственности (им может быть любое лицо с учетом требований статьи 25.12.), вправе участвовать в производстве по делу.
К сожалению, в производстве по делам о правонарушениях, связанных с состоянием опьянения водителей, практически не участвуют защитники. Как отмечают некоторые авторы, в реализации норм об участии защитника в производстве по делам об административных правонарушениях обнаружился ряд проблем теоретического и практического характера, что существенно осложняет реализацию конституционного права граждан на получение квалифицированной юридической помощи, а также защиту иных прав и интересов лиц, в отношении которых осуществляется производство по делам об административных правонарушениях.
Можно согласиться со специалистами, что уровень правовой грамотности как обычных граждан, так и лиц, которые занимаются производством по делам о привлечении к административной ответственности, невысок, более того, нередко должностное лицо не может даже должным образом объяснить права, которые имеет лицо при привлечении его к административной ответственности. И дело не только в некомпетентности, но и нежелании создавать себе лишнюю работу, разъясняя статью 25.5 КоАП РФ. Граждане же часто не понимают, что им предоставлены реальные права, которыми им можно и нужно воспользоваться, они, попав в указанные обстоятельства, ведут себя пассивно, даже если не считают себя виновными, не предпринимают попыток хотя бы грамотно дать пояснения по обстоятельствам дела. И хотя большая часть дел рассматривается в суде, судьи тоже не торопятся разъяснять гражданам их права, ссылаясь на простоту дел.
Действительно, оправданно допустить защитника с момента первичного контакта сторон по поводу правонарушения, так как происходит ограничение прав и свобод гражданина в ходе применения таких мер, как отстранение от управления транспортным средством, освидетельствование на состояние опьянения. Представляется, что проблема состоит в том, чтобы оперативно найти защитника (оплачивать его услуги придется водителю), иначе произойдет затягивание производства. Не определено кодексом то, как привлекается «иное лицо», кто может им быть, сможет ли оно оказать юридическую помощь, в каких случаях помощь защитника будет бесплатной. Все это актуально. На наш взгляд, нет необходимости по таким категориям дел предоставлять защитника бесплатно, но нужно четко разъяснить право на него как в ходе составления протокола, так и при рассмотрении дела. В бланке протокола об административном правонарушении целесообразно предусмотреть не просто ссылку на статьи КоАП РФ, но и их расшифровку. Если водитель выбрал себе защитника, не являющегося адвокатом, и качество юридической помощи его не устроило, то необходимо дать ему возможность заменить защитника.
Понятые, как незаинтересованные в исходе дела участники, призваны быть гарантом объективности и законности оформления процессуальных документов, понятой выполняет удостоверительную функцию, обеспечивая гарантии достоверности результатов процессуальных действий, а значит, и допустимости доказательств.
В уголовном процессе понятой - это субъект удостоверения. Все многообразие подходов к обоснованию необходимости института понятых можно свести к трем тезисам: 1) обеспечение соблюдения закона должностным лицом, проводящим следственное действие; 2) придание убедительности сведениям, полученным в ходе следственных действий с участием понятых; 3) возможность для суда проверить соответствие фактических данных, зафиксированных в протоколе следственного действия, обстоятельствам, имевшим место в действительности (в случае допроса понятых в качестве свидетеля).
В полной мере это относится и к производству по делам об административных правонарушениях. КоАП не предусматривает присутствие понятых при проведении мер административно-процессуального обеспечения по делам, связанным с состоянием опьянения водителя (отстранение от управления транспортным средством, медицинское освидетельствование на состояние опьянения, задержание транспортного средства и т.д.).
В действительности понятые все же присутствуют. Их привлекают, если лицо отказывается давать объяснения, расписываться в том, что ему разъяснены права и обязанности, подписать протокол об административном правонарушении, получить копию протокола. Также лицо может отказаться от прохождения освидетельствования, чем совершает правонарушение, предусмотренное статьей 12.26. В этих случаях КоАП также не предусматривает обязательного присутствия понятых. Но сотрудники ГИБДД вправе рассчитывать на понятых как на будущих свидетелей. При отсутствии подписей нарушителя доказательственность протокола ставится под сомнение лицом, рассматривающим дело.
Закрепить обязательное присутствие понятых в этих случаях значит обеспечить проверяемость доказательств, без чего невозможно прийти к однозначному выводу об их достоверности. Например, основанием для прекращения дела об административном правонарушении, возбужденного в отношении гражданина К. по статье 12.26 КоАП РФ послужило использование доказательств, полученных с нарушением закона. В протоколе об административном правонарушении отсутствовала подпись лица, записи об отказе от подписи также не было.
Пожелания об участии понятых были в Методических рекомендациях по организации деятельности органов внутренних дел при производстве по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения, в пункте 7 – «в случае отказа лица от подписания протокола, целесообразно, чтобы отказ от подписи был зафиксирован с участием понятых, в п. 27 – «в случаях невыполнения водителем законного требования сотрудника милиции о прохождении медицинского освидетельствования на состояние опьянения … административный протокол составляется в присутствии двух понятых». Методические рекомендации по организации деятельности подразделений Госавтоинспекции при производстве по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения рекомендуют протоколы об отстранении от управления транспортным средством, о направлении на медицинское освидетельствование на состояние опьянения составлять в присутствии двух понятых, в бланках соответствующих протоколов есть графы «понятые».
Представляется, что необходимо дополнительно закрепить в КоАП те случаи, когда при производстве процессуальных действий необходимо присутствие понятых, а именно: в случае отказа лица от подписания протокола и при выявлении нарушений, предусмотренных статьей 12.26 КоАП РФ. Это позволит, в случае сомнений, опросить их как свидетелей (ст.25.7 КоАП РФ).
Возникает вопрос, как можно обеспечить участие понятого, если лицо не согласно выступить в качестве понятого и нет возможности найти другое лицо, например, ночью, либо затем оно не желает быть свидетелем? На наш взгляд, в этих случаях можно применить статью 17.7 КоАП, так как лицо своими действиями препятствует осуществлению производства по делу.
Всех вышеуказанных участников рассмотрения характеризует их функциональное неравенство между собой, которое определяется лидирующей ролью административно-юрисдикционных органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. Объем их процессуальных прав и обязанностей значительно превалирует и изначально не равнозначен, поскольку решение по делу принимается по одностороннему волеизъявлению должностного лица.
На основании изложенного представляется возможным сделать следующие выводы:
1. Производство по делам об административных правонарушениях, связанных с состоянием опьянения водителей транспортных средств представляет собой совокупность процессуальных норм и деятельность органов, уполномоченных осуществлять производство (сотрудников ГИБДД и судей), урегулированную этими нормами. Понятием производства охватывается не только рассмотрение дел об административных правонарушениях, но и осуществление всех связанных с этим процессуальных действий.
2. Среди основных элементов производства можно выделить его динамико-временную характеристику – стадии производства (административное расследование, рассмотрение дела об административных правонарушениях, пересмотр постановлений и решений, исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях), а также участников производства (то есть, кто вступает в правоотношения), их права и обязанности и процессуальные результаты производства.
3. Особенности производства по делам об административных правонарушениях, связанных с состоянием опьянения водителей транспортных средств, обуславливают особый статус сотрудников ГИБДД, выполняющих свои функции на всех стадия производства и осуществляющих взаимодействие с иными участниками производства, среди которых врачи, проводящие освидетельствование водителей и судьи, уполномоченные рассматривать дела.
4. Правовой статус некоторых участников производства нуждается в совершенствовании. Для оперативного реагирования на нарушения законности необходимо предоставить право приносить протест прокурору на любое постановление и решение по делу об административном правонарушении; дополнительно закрепить в КоАП те случаи, когда при производстве процессуальных действий необходимо присутствие понятых, а именно: в случае отказа лица от подписания протокола и при выявлении нарушений, предусмотренных статьей 12.26 КоАП РФ. Это позволит в случае сомнений, опросить их как свидетелей и обеспечить проверяемость доказательств.
Автор: Иванова О.А.