10.02.2011 17918

Понятие и юридическая природа административного расследования (статья)

 

В обеспечении правопорядка как реального показателя состояния законности в стране, несомненно, важная роль принадлежит административному праву, регулирующему практически все сферы жизни российского общества и государства. В их числе нельзя не упомянуть реагирование государственных органов на совершаемые административные правонарушения путем осуществления административного производства. В настоящее время многие вопросы производства по делам об административных правонарушениях в КоАП РФ решены значительно полнее.

Одним из важнейших нововведений процессуального характера КоАП РФ является институт административного расследования (ст. 28.7). В случаях, когда после выявления административного правонарушения в области антимонопольного законодательства, законодательства о рекламе, о выборах и референдумах, законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, валютного законодательства, законодательства о защите прав потребителей, в области налогов и сборов, таможенного дела, охраны окружающей среды, производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, пожарной безопасности, дорожного движения и на транспорте осуществляются экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат, проводится административное расследование. К сожалению, в законе не содержится определение административного расследования, не сформулирована его правовая сущность. Поэтому реализация ст. 28.7. КоАП РФ сопряжена с определенными трудностями, в первую очередь связанными со слабой регламентацией этого новейшего процессуального института.

КоАП РСФСР не содержал положений о проведении административного расследования. Только в 1999 году в законодательстве об административных правонарушениях впервые появился этот термин. Соответствующие нормы предусматривались ст. 18 Федерального закона от 8 июля 1999 г. № 143-ФЗ «Об административной ответственности юридических лиц (организаций) и индивидуальных предпринимателей за административные правонарушения в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции». В части 1 указанной статьи было определено, что после выявления административного правонарушения, предусмотренного статьями 3 – 9 настоящего Федерального закона, если требовалось проведение экспертиз, других сопряженных с большой затратой времени трудоемких и сложных процессуальных действий, осуществляется административное расследование. Такое расследование должно было быть закончено в срок не более одного месяца после возбуждения дела, а в исключительных случаях этот срок мог быть продлен по письменному ходатайству вышестоящим должностным лицом еще на один месяц.

Нужно констатировать, что КоАП РФ продублировал большинство положений ст. 18 указанного Федерального закона с некоторыми изменениями и дополнениями.

Для того чтобы определить, что из себя представляет «административное расследование» необходимо внимательно рассмотреть само понятие «расследование». В тех или иных вариациях термин «расследование» встречается во многих нормативных правовых актах, регулирующих различные общественные отношения: предварительное расследование в уголовном процессе, техническое расследование, парламентское расследование, санитарно-эпидемиологическое расследование, служебное расследование (проверка), административное расследование в производстве по делам об административных правонарушениях.

В толковом словаре русского языка С.И. Ожегова термин «расследовать» означает подвергнуть всестороннему рассмотрению, изучению, провести следствие, т.е. выяснить обстоятельства, связанные с преступлением. Полагаем, что данное утверждение относится к расследованию не только преступлений, но и административных правонарушений, поскольку всестороннее и объективное исследование всех обстоятельств дела предшествует рассмотрению любого правонарушения.

Решение по любому конкретному юридическому делу может быть принято только на основе тщательного анализа фактов, относящихся к конкретному случаю. Поэтому чтобы установить объективную истину по делу об административном правонарушении, т.е. исследовать все обстоятельства и дать им юридическую оценку, необходимо собрать, изучить, оценить все доказательства, имеющие значение по делу. Для достижения этой цели до рассмотрения и разрешения дела по существу уполномоченное должностное лицо должно провести расследование.

В административно-правовой литературе термин «административное расследование» используется учеными-административистами достаточно давно, несмотря на то, что в законодательстве такого понятия не существовало. Так, с точки зрения А.С. Телегина, административное расследование представляет собой регламентированную законодательством деятельность уполномоченных лиц, направленную на установление фактических обстоятельств правонарушения, их фиксирование и юридическую квалификацию, завершающуюся составлением специального процессуального документа. Оценивая с положительной стороны указанное суждение, нужно отметить некоторую его неточность, поскольку административное расследование заканчивается не составлением процессуального документа, а направлением материалов дела по подведомственности. На это указывает сам автор в своей работе при рассмотрении этапов административного расследования.

Более удачная формулировка предложена в работе Д.Н. Бахраха и Э.Н. Ренова, по их мнению административное расследование по делам об административных правонарушениях представляет собой комплекс процессуальных действий, направленных на установление самого события правонарушения, обстоятельств проступка, их фиксирование и квалификацию. Данное суждение является своего рода классическим, поскольку в целом поддерживается другими авторами, занимавшимися проблемами производства по делам об административных правонарушениях. Полагаем, что этот подход в наибольшей степени отражает сущность административного расследования.

Интересна позиция С.И. Котюргина, который рассматривает административное расследование как институт административного процессуального права, объединяющий все те юридические нормы, которые регламентируют процессуальные действия, формы и средства установления обстоятельств происшествия и создания необходимых условий для рассмотрения дела уполномоченными на то органами или должностными лицами.

Наряду с указанными точками зрения, в последнее время все чаще появляются мнения о том, что административное расследование это особая форма возбуждения дела об административном правонарушении; особый порядок предварительного изучения данных, указывающих на событие административного правонарушения; процедура для установления обстоятельств происшествия, дополнительная проверка по факту выявленного административного правонарушения. Такой узконормативный подход некоторых авторов к пониманию сущности рассматриваемого института вызван законодательным закреплением в ст. 28.7 КоАП РФ положения, согласно которому административное расследование может проводиться только по ограниченному кругу наиболее сложных дел при необходимости производства по ним экспертизы и иных процессуальных действий, требующих значительных временных затрат.

Нельзя в полной мере согласиться и с суждением некоторых авторов, которые рассматривают административное расследование как административно-процессуальную деятельность должностного лица по установлению «неочевидных обстоятельств» дела, без которых невозможно принять решение о составлении протокола об административном правонарушении. Полагаем, что задачей административного расследования является установление всех обстоятельств, имеющих значение для дела, а не только неочевидных.

В юридической литературе иногда встречаются совершенно «экстравагантные» определения административного расследования, которые, казалось бы, не имеют ни какого отношения к рассматриваемому административно-процессуальному институту. Так, например, Ивашин А.А., Цуканов О.В. отмечают, что под административным расследованием понимается деятельность командиров (начальников) воинских частей и назначаемых ими лиц по установлению фактических обстоятельств проступков (правонарушений) военнослужащих, лиц гражданского персонала, а также иных событий и фактов, которые нуждаются в выяснении в целях принятия законных и обоснованных решений. На практике административное расследование заключается в сборе доказательств о наличии юридически значимых для дела фактов (действий или событий).

По мнению П.И. Кононова, объектом административного расследования являются технологические аварии, катастрофы, иные происшествия и чрезвычайные ситуации, возникающие в процессе эксплуатации объектов промышленности, сельского хозяйства, энергетики, транспорта и науки, оборонного комплекса, а также объектов жизнеобеспечения населения. Административному расследованию подлежат не только те происшествия, которые возникают по вине лиц, создающих и эксплуатирующих соответствующую технику, но и происшествия, возникающие в силу действия стихийных сил природы, таких как землетрясения, наводнения, ураганы, а также вследствие действия непредвиденных обстоятельств технического характера.

На первый взгляд, казалось бы, в указанных суждениях содержится некоторая нелогичность, непоследовательность и ошибочность. Однако, обращаясь к причинам существования указанных авторских позиций, мы обнаруживаем, что таковыми являются многочисленные нормативные правовые акты различной юридической силы. Так, например, в статье 7 Федерального закона от 12 июля 1999 г. № 161-ФЗ «О материальной ответственности военнослужащих» указано, что командир (начальник) воинской части при обнаружении ущерба обязан назначить административное расследование для установления причин ущерба, его размера и виновных лиц. Административное расследование должно быть закончено в месячный срок со дня обнаружения ущерба. Другой пример: в п. 94 Наставления по правовой работе в Вооруженных Силах Российской Федерации под административным расследованием понимается деятельность командира (начальника) по установлению фактических обстоятельств совершения военнослужащими, гражданским персоналом проступков (правонарушений), а также наступления иных событий и фактов, не имеющих признаков преступления, с целью принятия по ним законного и обоснованного решения.

Нужно отметить, что подобные нормативные установления характерны не только для сферы деятельности Министерства обороны, но и часто используются другими министерствами и ведомствами. Так, п. 1.3 Инструкции о порядке сбора, обработки и представления оперативной информации и ее учете во внутренних войсках МВД России содержит положение, согласно которому командир воинской части или лицо, его замещающее, получив сообщение о событии с признаками преступления или происшествия, немедленно докладывает старшему командиру (начальнику) и установленным порядком представляет донесение, уведомляет военного прокурора, по событию с признаками преступления, а также в случаях гибели ‑ людей возбуждает уголовное дело, а по происшествию ‑ назначает административное расследование. Нормы, упоминающие об административном расследовании в подобной трактовке, содержатся и в других нормативных правовых актах.

По сути, в указанных документах речь идет о проведении не административного расследования, предусмотренного ст. 28.7 КоАП РФ, а служебного расследования (внутреннего, внутриведомственного), заключающегося в проверке и оценке фактов, сведений о нарушениях, допущенных должностными и иными лицами, для привлечения, как правило, к дисциплинарной либо материальной ответственности.

В то же время в большинстве нормативных правовых актов, в той или иной степени регулирующих вопросы служебного расследования, для обозначения этой процедуры используется термин «служебное», а не «административное» расследование. Например, в п. 7.10. Правил внутреннего распорядка изоляторов временного содержания подозреваемых и обвиняемых органов внутренних дел, утвержденных приказом МВД РФ от 26 января 1996 г. № 41, указано, что для установления виновных, причинивших материальный ущерб, администрация ИВС проводит служебное расследование, которое назначается начальником ОВД и должно быть проведено не позднее 3 дней со дня установления факта причинения ущерба.

В этой связи весьма затруднительно прокомментировать причины использования законодателем, разработчиками ведомственных нормативных актов различных терминов (административное расследование и служебное расследование) для обозначения служебного расследования.

Представляется, что основная причина такого неоднозначного подхода кроется во внешней схожести административного и служебного расследований, поскольку обе процедуры регулируются нормами административного права. Такая ситуация определяется двойственностью предмета административного права, который составляют две группы управленческих отношений:

а) внутриорганизационные (внутриаппаратные, внутрисистемные) отношения. Данные отношения выражают интересы самоорганизации всей системы исполнительной власти сверху донизу, а также каждого ее звена. Сторонами в них выступают соподчиненные исполнительные органы, их структурные подразделения, а также должностные лица.

б) внешние отношения, связанные с воздействием на объекты, которые не входят в систему исполнительной власти (например, на граждан, общественные объединения).

Обращение к двойственности предмета административно-правового регулирования неслучайно, поскольку рассматривать сущность административного и служебного расследования необходимо с учетом их отнесения к той или иной группе управленческих отношений.

Исходя из этого, административное расследование можно определить как закрепленную в соответствующих нормативных правовых актах процедуру, направленную на установление, фиксацию и юридическую квалификацию определенных юридических фактов, возникающих как внутри аппарата государственной администрации, так и в отношениях с объектами, не входящими в систему государственной администрации, при оказании на них административного воздействия.

Данное утверждение основано на том, что латинское слово «administratio» – «администрация» является синонимом слов «руководство» и «управление». А управление, как уже было отмечено, может быть и внутренним и внешним. Следовательно, понятие административного расследования в такой трактовке включает в себя и административное расследование в производстве по делам об административных правонарушениях (внешняя форма), и служебное расследование (внутренняя форма).

Как нам представляется, толкование административного расследования с учетом двойственности предмета административно-правового регулирования и послужило основой для использования в законодательстве и правоприменительной практике термина «административное расследование» для обозначения процедур разной правовой природы.

Рассмотрим, что же представляет собой административное расследование применительно к производству по делам об административных правонарушениях. Анализ действующего законодательства, а также мнений, высказанных в административно-правовой литературе, позволяет рассматривать административное расследование в узком и широком смысле.

В узком смысле административное расследование представляет собой особую форму производства по отдельным категориям дел об административных правонарушениях, состоящую из процессуальных действий должностного лица, уполномоченного составлять протокол об административном правонарушении, направленных на установление всех обстоятельств административного правонарушения, их исследование, фиксацию, юридическую квалификацию и процессуальное оформление. Такой вывод напрашивается из анализа ст. 28.7 КоАП РФ, которая определяет особый порядок производства по ограниченному кругу дел об административных правонарушениях.

К сожалению, законодатель в КоАП РФ использовал термин «административное расследование» именно в узком смысле. Такую позицию нельзя признать удачной, поскольку элементы «расследования» усматриваются и в упрощенной форме производства по делам об административных правонарушениях (назначение административного наказания без составления протокола), и, тем более, в обычной (когда протокол об административном правонарушении должен быть составлен не позднее двух суток с момента обнаружения административного правонарушения). Во всех случаях имеют место установление обстоятельств административного правонарушения, их исследование, фиксация, юридическая квалификация и процессуальное оформление, различается только объем выполняемых действий. Еще до законодательного закрепления института административного расследования некоторыми авторами высказывалось мнение о существовании в производстве по делам об административных правонарушениях различных форм или видов расследования в зависимости от категории дел. В частности, В.Н. Вежновец указывал, что одни из дел об административных правонарушениях расследуются по полной процедуре, другие – по ее сокращенному, ускоренному варианту.

Следует отметить, что схожие мнения стали появляться и после принятия КоАП РФ. Так, Н.Г. Салищева рассматривает административное расследование как особую форму возбуждения дела об административном правонарушении. И.И. Великошин утверждает, что в административном процессе производство по совершенным административным правонарушениям, осуществляется в двух формах: в полной форме (при проведении административного расследования) и в упрощенной форме (в других случаях). Некоторые авторы утверждают, что ст. 28.7 КоАП РФ содержит ряд правил особого производства, которые, в отличие от упрощенного производства (ст. 28.6), усложняют административный процесс.

Д.Н. Бахрах и Э.Н. Ренов в зависимости от объема и сложности процессуальной деятельности различают вообще четыре вида производства по делам об административных правонарушениях: упрощенное (наложение штрафа на месте), ускоренное (возбуждение и рассмотрение дела одним должностным лицом), обычное, особое (усложненное). Примерами особого производства является процедура возбуждения дел, включающая административное расследование, рассмотрение дел арбитражными судами.

Также четыре вида производства выделяет В.К. Нехайчик: обычное, упрощенное (ускоренное, усеченное), производство по усиленному варианту (составление дополнительных документов и производство действий, выходящих за обычные процедурные рамки) и особое производство (например, рассмотрение дел о мелком хулиганстве народными судьями). Надо полагать, что автор под производством по усиленному варианту имеет в виду именно административное расследование.

Все вышеизложенное, полагаем, позволяет рассматривать административное расследование и в широком смысле (в отрыве от положений ст. 28.7 КоАП РФ), как комплекс процессуальных действий должностного лица, уполномоченного составлять протокол об административном правонарушении, направленных на установление всех обстоятельств административного правонарушения, их исследование, фиксацию, юридическую квалификацию и процессуальное оформление.

Что касается понятия служебного расследования, то правовая природа этой процедуры в отличие от административного расследования еще не изучена. Термин «служебное расследование» используется в некоторых ведомственных нормативных актах, в частности, регулирующих порядок установления причин крушения и аварий подвижного состава, с 30-х годов прошлого столетия. В действующих нормативных правовых актах упоминание о служебном расследовании встречается также довольно часто. Так, например, статья 46 Закона Омской области от 25 июля 2001 г. № 297-ОЗ «О муниципальной службе в Омской области» определяет служебное расследование как комплекс мер, принимаемых с целью установления и проверки факта совершения муниципальным служащим должностного проступка. Другой пример: в п. 1.2 Временной Инструкции Московской автогрузовой таможни о порядке проведения служебных расследований по фактам нарушений, совершенных сотрудниками таможни указано, что служебное расследование представляет собой проверку и оценку фактов, сведений о нарушениях, допущенных должностными лицами таможни. Нарушением, по которому проводится служебное расследование, является противоправное, виновное неисполнение или ненадлежащее исполнение должностным лицом своих служебных обязанностей.

На основе анализа действующего законодательства, в котором упоминается о проведении служебного расследования, его можно определить как процедуру, закрепленную в соответствующих нормативных правовых актах, в ходе которой уполномоченными органами или должностными лицами в установленном порядке осуществляются действия по выяснению обстоятельств нарушений или происшествий, виновных лиц, а также сбору доказательств. Кроме того, в некоторых случаях устанавливается размер причиненного ущерба, разрабатываются меры по предотвращению подобных случаев.

Такое определение позволяет объединить, по сути два вида служебного расследования: «внутреннее» и «внешнее», то есть оно возможно и во внутриорганизационных управленческих отношениях, и во внешних.

Внутреннее служебное расследование проводится чаще всего по фактам нарушений, совершенных работниками или должностными лицами того или иного ведомства, организации. Для данной ситуации характерно, что нарушение совершено лицом, которое находится в отношениях служебного (линейного) подчинения должностному лицу либо органу, проводящему служебное расследование. Например, в п. 1.1 Положения о порядке возмещения ущерба от хищений, недостач и порчи материальных ценностей указано, что при выявлении хищений, недостач, порчи материальных ценностей, а равно при обнаружении фактов неоприходования излишков и в других случаях необеспечения сохранности имущества таможенного органа начальник таможенного органа безотлагательно организует проведение служебного расследования.

К внутреннему служебному расследованию следует относить и расследование случаев причинения имущественного вреда ведомству, организации лицом, не находящимся в отношениях прямого служебного (линейного) подчинения с органом (должностным лицом), проводящим служебное расследование. Например, в Правилах внутреннего распорядка специальных приемников для содержания лиц, арестованных в административном порядке (утверждены приказом МВД России от 6 июня 2000 г.) указано, что для установления виновных, причинивших материальный ущерб, руководство специального приемника проводит служебное расследование, которое должно быть проведено не позднее трех дней со дня установления факта причинения ущерба. При расследовании устанавливаются наличие обстоятельств, при которых наступает материальная ответственность, конкретное содержание и размер ущерба либо отсутствие оснований материальной ответственности.

Внутреннее служебное расследование проводится и по фактам происшествий различного характера, произошедших в сфере компетенции того или иного ведомства. В этом отношении очень показательно служебное расследование происшествий на различных видах транспорта: воздушном, внутреннем водном, морском и железнодорожном. Нужно отметить, что законодательство о служебном расследовании транспортных происшествий достаточно подробно регулирует: общие вопросы данной деятельности; классификацию транспортных происшествий; права и обязанности должностных лиц, проводящих служебное расследование; организацию и производство расследования; сбор и оформление материалов расследования; разработку мероприятий по его результатам и т.д.

Так называемое «внешнее» служебное расследование встречается гораздо реже, для него характерно отсутствие отношений прямого (линейного) подчинения. Расследование проводится по факту совершения какого-либо нарушения субъектом, находящимся с органом (должностным лицом), проводящим такое расследование, в отношениях функциональной подчиненности.

Характерным примером такой процедуры является служебное расследование, проводимое сотрудниками органов внутренних дел при выявлении в частных детективных, охранных предприятиях (объединениях), службах безопасности, у частных детективов и охранников недостачи, порчи вооружения и боеприпасов, а также случаев их сокрытия от учета или нарушений условий хранения. При установлении вины руководителей и персонала в указанных действиях (бездействии) они могут быть лишены лицензии на право заниматься частной детективной или охранной деятельностью, а также привлечены к административной или уголовной ответственности в соответствии с действующим законодательством.

Кроме «служебного расследования» в некоторых нормативных правовых актах используется термин «служебная проверка», например, в упомянутом выше приказе МВД России от 7 февраля 2000 г. № 121 «Об утверждении Положения об Управлении анализа и координации тылового обеспечения Министерства внутренних дел Российской Федерации», во Временной инструкции о порядке осуществления контроля за состоянием собственной безопасности и законности в органах внутренних дел Российской Федерации и проведения служебных проверок по правонарушениям, совершенным сотрудниками органов внутренних дел. В то же время ни один документ не раскрывает сущности этой процессуальной формы, порядка его проведения, а главное – в чем состоит отличие служебной проверки от служебного расследования. Такая ситуация представляется не совсем правильной. Если между служебной проверкой и служебным расследованием нет различий, то необходимо, на наш взгляд, в нормативных правовых актах использовать только один из названных терминов – служебное расследование.

Таковы общие отличия административного расследования от служебного применительно к предмету административного права. Для полного же разграничения административного расследования от служебного попытаемся сравнить их по следующим критериям: основаниям и целям проведения; субъектам, проводящим расследование, процессуальным срокам, процессуальному акту, закрепляющему материально-правовые результаты.

Основания и цели проведения

Фактическим основанием проведения административного расследования является наличие достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения (ст. 28.1 КоАП РФ). Действия, сходные по фактическим обстоятельствам с административным правонарушением, но не запрещенные нормами законодательства об административных правонарушениях, не могут рассматриваться в качестве основания для проведения административного расследования. Однако одних лишь достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, для проведения административного расследования недостаточно. Статья 28.7 КоАП РФ определяет дополнительные основания: 1) административное расследование проводится только по делам об административных правонарушениях в области антимонопольного законодательства, законодательства о рекламе, о выборах и референдумах, законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, валютного законодательства, законодательства о защите прав потребителей, в области налогов и сборов, таможенного дела, охраны окружающей среды, производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, пожарной безопасности, дорожного движения и на транспорте; 2) проводится только в случае необходимости производства экспертизы или иных процессуальных действий, требующих значительных временных затрат.

Процессуальным основанием проведения административного расследования является определение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования.

Пользуясь выражением А. Гуничева, можно сказать, что административное расследование имеет конечной целью составление качественного протокола об административном правонарушении. Вопрос о виновности лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в ходе проведения административного расследования не решается. Однако создаются предпосылки для объективного и быстрого рассмотрения дела об административном правонарушении, применения к виновному предусмотренных законом мер воздействия.

Что касается оснований для проведения служебного расследования, то здесь ситуация значительно сложнее. Анализ двадцати пяти нормативных правовых актов, в которых упоминается о служебном расследовании, свидетельствует, что основаниями для его проведения являются:

- дисциплинарный проступок (встречается в 7 документах);

- факт причинения материального ущерба (6);

- недостачи, порча вооружения, боеприпасов, случаи сокрытия от учета или нарушения условий хранения оружия, боеприпасов (3);

- утрата или порча удостоверений (3);

- происшествия (3);

- необходимость опровержения сведений, порочащих честь и достоинство государственного (муниципального) служащего (2);

- хищения материальных ценностей (2);

- гибель (смерть) военнослужащего (2);

- административное правонарушение, совершенное прокурором или следователем прокуратуры (1);

- недостача наркотических средств (1);

- недостача грузов (1);

Представленный перечень оснований проведения служебного расследования очень разнородный, некоторые основания по своим формулировкам соотносятся с другими как общее и частное. Например, такое основание как происшествия. В соответствии с приказом МВД России от 9 июля 1996 г. № 371 «О совершенствовании системы оперативной информации во внутренних войсках МВД России» (с изменениями от 31 января 1997 г) к происшествиям относятся: самоубийство; события, повлекшие гибель военнослужащего, гражданского персонала, причинение вреда здоровью; пожар, авария; катастрофа воздушного судна авиации; дорожно-транспортное происшествие с автобронетанковой техникой; утрата секретных документов и т.д.

Особый интерес представляет такое основание как административное правонарушение, совершенное прокурором или следователем прокуратуры, поскольку оно созвучно с основанием для проведения административного расследования. Так, в пункте 1 приказа Генеральной прокуратуры РФ от 26 июня 1998 г. № 44 «О порядке проверки сообщений о правонарушениях, совершенных прокурорами или следователями органов прокуратуры, возбуждения и расследования в отношении их уголовных дел» указано, что по каждому сообщению о совершении правонарушения прокурором или следователем органов прокуратуры должно назначаться служебное расследование либо проверка. Служебное расследование должно проводиться в случае совершения прокурором или следователем административного правонарушения, а также проступка, влекущего применение мер дисциплинарного взыскания.

В органах внутренних дел проводится и административное расследование по делам об административных правонарушениях, совершенных сотрудниками ОВД, за которые они несут административную ответственность на общих основаниях, и служебное расследование по сообщениям о совершенных сотрудниками ОВД административных правонарушениях, как правило, для привлечения к дисциплинарной ответственности. В итоге за одно и то же деяние сотрудники милиции очень часто несут и административную ответственность на общих основаниях, и дисциплинарную. Такую практику нельзя признать правильной. Полагаем, что за совершение административных правонарушений, указанных в ст. 2.5 КоАП РФ, сотрудники милиции должны нести только административную ответственность на общих основаниях, за остальные административные правонарушения ‑ дисциплинарную ответственность.

Что касается, цели служебного расследования, то она заключается в создании необходимых условий для принятия по расследуемым обстоятельствам законного и обоснованного решения, принятия мер по восстановлению нарушенного порядка, защиты прав и интересов государства, граждан, по предотвращению подобных обстоятельств в будущем, а также мер воздействия в отношении лиц, виновность которых доказана расследованием (привлечение их к материальной, дисциплинарной, административной или уголовной ответственности или применение мер общественного воздействия).

Субъекты, проводящие расследование

Разграничение административного расследования от служебного по субъектам, проводящим такое расследование, не случайно. Во-первых, субъектов, проводящих административное или служебное расследование, можно смело отнести к доминирующим субъектам соответственно производства по делам об административных правонарушениях и дисциплинарного производства, производства по привлечению виновных к материальной ответственности и т.д. Лица, проводящие расследование, фактически определяют юридическую судьбу дела, от качества проведенного ими расследования того или иного события во многом зависит решение, выносимое по данному делу уполномоченным органом или должностным лицом.

Во-вторых, круг субъектов, проводящих административное расследование, разительно отличается от доминирующих субъектов служебного расследования. В то же время другие субъекты административного расследования, например, лица, имеющие личный интерес в деле (лицо, в отношении которого возбуждено дело, потерпевший, их законные представители), лица, содействующие осуществлению производства (свидетели, эксперты, специалисты, переводчики), встречаются и дисциплинарном производстве, производстве по привлечению виновных к материальной ответственности и т.д., их правовой статус имеет много общего.

В-третьих, правовой статус доминирующих субъектов административного расследования и служебного расследования значительно отличается.

В соответствии с ч. 2 ст. 28.7 КоАП РФ решение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования принимается должностным лицом, уполномоченным составлять протокол об административном правонарушении, в виде определения, а прокурором в виде постановления. Перечень органов, должностные лица которых вправе составлять протокол об административном правонарушении, а значит, осуществлять административное расследование, закреплен в ст. 28.3 КоАП РФ и является исчерпывающим. Компетенция же должностных лиц каждого органа по составлению протоколов об административных правонарушений в различных сферах определяется ведомственными нормативными правовыми актами. Примером может служить приказ МВД России от 21 августа 2002 г. № 803 «О должностных лицах системы Министерства внутренних дел Российской Федерации, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях и осуществлять административное задержание».

Таковыми являются, в частности, сотрудники дежурных частей ОВД; участковые уполномоченные милиции; сотрудники, замещающие должности старшего и среднего начальствующего состава ОВД, непосредственно обнаружившие административное правонарушение; сотрудники ППСМ, ГИБДД, вневедомственной охраны, подразделений лицензионно-разрешительной работы и контроля за частной детективной и охранной деятельностью, подразделений по борьбе с правонарушениями на потребительском рынке и исполнения административного законодательства и т.д. Однако как правильно отмечает И.О. Филоненко, не все лица, уполномоченные возбуждать дела об административных правонарушениях, наделены правом осуществления административного расследования. При пресечении, например, правонарушения в сфере предпринимательской деятельности – продажи товаров, не соответствующих требованиям стандартов (ст. 14.4 КоАП РФ) дело об административном правонарушении может быть возбуждено сотрудником любого подразделения милиции (патрульно-постовой службы, участковым уполномоченным милиции) путем составления протокола изъятия этой продукции из оборота. Вместе с тем, административное расследование будет осуществлять сотрудник того подразделения, к обязанностям которого отнесено выявление и пресечение правонарушений в данной сфере (отделения по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка, отдела по борьбе с экономическими преступлениями).

Круг же доминирующих субъектов служебного расследования состоит из двух категорий должностных лиц: лиц, уполномоченных назначать служебное расследование, и лиц, непосредственно его проводящих. К первой группе относятся руководители органов, подразделений, организаций (например, начальник ОВД; руководитель муниципальной службы; руководитель компании; командир воинской части; начальник гарнизона и т.д.).

Назначение служебного расследования наиболее часто производится путем издания соответствующего приказа, в таких случаях, как правило, расследование проводится специальной комиссией, определяемой этим приказом. В некоторых случаях решение о назначении служебного расследования не оформляется вообще, дается лишь устное указание должностному лицу, которому поручается его проведение.

Кроме названных случаев непосредственное проведение служебного расследования может осуществляться кадровыми и иными службами, а также лицами, назначившими служебное расследование. К сожалению, в нормативных правовых актах, регулирующих проведение служебного расследования, не всегда указываются его доминирующие субъекты.

Административно-правовой статус должностного лица, проводящего административное расследование, в законодательстве об административных правонарушениях не определен вообще. Надо сказать, что в 25 главе КоАП РФ, посвященной участникам производства по делам об административных правонарушениях, данный субъект вообще не упоминается. Отдельные правомочия лица, проводящего административное расследование, можно установить только путем анализа отдельных статей Кодекса (например, право на назначение экспертизы, на взятие проб и образцов, на применение мер обеспечения производства и т.д.).

Правовому статусу доминирующих субъектов служебного расследования в нормативных правовых актах, регламентирующих данную процедуру, уделяется больше внимания. Так, например, во Временной инструкции Московской автогрузовой таможни о порядке проведения служебных расследований по фактам нарушений, совершенных сотрудниками таможни, четко определен перечень прав, которыми наделяются сотрудники, проводящие служебное расследование.

Процессуальные сроки

В соответствии с ч. 5 ст. 28.7 КоАП РФ срок проведения административного расследования не может превышать один месяц с момента возбуждения дела об административном правонарушении. В исключительных случаях указанный срок по письменному ходатайству должностного лица, в производстве которого находится дело, может быть продлен вышестоящим должностным лицом на срок не более одного месяца, а по делам о нарушении таможенных правил начальником вышестоящего таможенного органа на срок до шести месяцев.

В рамках этих сроков уполномоченное должностное лицо, проводящее административное расследование, должно произвести все необходимые процессуальные действия, направленные на установление всех обстоятельств административного правонарушения, исследовать данные обстоятельства, зафиксировать и произвести их юридическую квалификацию.

Процессуальные сроки служебного расследования не имеют такого четкого и однозначного закрепления. Анализ двадцати пяти нормативно-правовых актов, упоминающих о служебном расследовании, показывает, что тринадцать из них вообще не устанавливают сроков его проведения. В остальных случаях сроки закреплены самые разнообразные: 3 дня с момента обнаружения обстоятельства, являющегося основанием для служебного расследования; 3 – 5 дней; 10 дней; 14 дней; 1 месяц (с возможностью продления до двух месяцев); незамедлительно (без установления конкретных сроков); срок определяется лицом, назначившим служебное расследование.

Процессуальный акт, закрепляющий материально-правовые результаты

КоАП РФ предусматривает два варианта окончания административного расследования. В соответствии с ч. 6 ст. 28.7 по окончании административного расследования составляется протокол об административном правонарушении либо выносится постановление о прекращении дела об административном правонарушении.

Ряд авторов указывает, что процессуальным документом, подводящим итоги расследования по административному делу, является протокол об административном правонарушении. Безусловно, протокол об административном правонарушении можно рассматривать как документ, подводящий итоги административного расследования, в результате которого может быть сделан вывод о необходимости привлечения правонарушителя к административной ответственности. Вместе с тем, как правильно отмечают некоторые авторы, на основании протокола не строится обвинение, скорее, он является итогом правоприменительной деятельности, так как после составления протокола, как и после вынесения обвинительного заключения по уголовному делу, на стадии рассмотрения дела не поддерживается обвинение, а назначается наказание.

В то же время второй вариант окончания административного расследования встречается также достаточно часто. Анализ дел об административных правонарушениях, в рамках которых осуществлялось административное расследование сотрудниками ДПС ГИБДД, показывает, что до 95% таких дел заканчиваются вынесением постановления о прекращении дела об административном правонарушении по п.п. 1 или 2 ст. 24.5 КоАП РФ.

Процессуальным актом, закрепляющим результаты служебного расследования, являются заключение о результатах служебного расследования либо акт о результатах служебного расследования. В большинстве нормативных правовых актов, упоминающих о служебном расследовании, к сожалению, не содержится требований, предъявляемых к такому заключению (акту). Однако есть и исключения, так в п. 7 Временной инструкции Московской автогрузовой таможни о порядке проведения служебных расследований по фактам нарушений, совершенных сотрудниками таможни указано, что в заключении по результатам служебного расследования указываются: основание, в соответствии с которым проводилось расследование; должность, специальное звание, фамилия и инициалы должностных лиц, проводивших расследование; должность, специальное звание, фамилия, имя и отчество, год рождения, образование, стаж службы в таможенных органах, время работы в занимаемой должности лиц, в отношении которых проводилось служебное расследование; дата совершения нарушения, его характер, причины и мотивы нарушения; обстоятельства, смягчающие или отягощающие ответственность сотрудников, допустивших нарушение; предложения о мерах дисциплинарного и воспитательного воздействия в отношении лиц, допустивших нарушение. Нужно отметить, что приведенные требования к содержанию заключения о результатах служебного расследования во многом сходны с требованиями, предъявляемыми к протоколу об административном правонарушении ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ.

Принципиальное отличие между протоколом об административном правонарушении и заключением (актом) о результатах служебного расследования заключается в том, что протокол является своего рода обвинительным документом, в то время как в заключении (акте) может и не содержаться выводов о виновности конкретного лица, например, должностного лица в совершении дисциплинарного проступка.

Завершая рассмотрение вопроса о разграничении административного и служебного расследований необходимо отметить, что между ними имеются значительные отличия в основаниях проведения, субъектах и их правовом статусе, в процессуальной форме, процессуальных сроках, процессуальном акте, закрепляющем материально-правовые результаты, и других моментах. В связи с этим необходимо разграничивать рассматриваемые категории. Учитывая, что в настоящее время на первый план выходит проблема унификации юридической терминологии в российском нормативном массиве, необходимо исключить употребление термина «административное расследование» в нормативных правовых актах, в которых он используется для обозначения служебного расследования.

В заключение можно сделать следующие выводы.

1. С учетом двойственности предмета административно-правового регулирования административное расследование представляет собой закрепленную в соответствующих нормативных правовых актах процедуру, направленную на установление, фиксацию и юридическую квалификацию определенных юридических фактов, возникающих как внутри аппарата государственной администрации, так и в отношениях с объектами, не входящими в систему государственной администрации, при оказании на них административного воздействия. В самом общем виде понятие административного расследования включает в себя и административное расследование в производстве по делам об административных правонарушениях (внешняя форма), и служебное расследование (внутренняя форма).

2. Анализ действующего законодательства, теории административного права и практики позволяет рассматривать административное расследование применительно к производству по делам об административных правонарушениях в узком и широком смысле.

В узком смысле административное расследование представляет собой особую форму производства по отдельным категориям дел об административных правонарушениях, состоящую из процессуальных действий (в том числе требующих значительных временных затрат) должностного лица, уполномоченного составлять протокол об административном правонарушении, направленных на установление всех обстоятельств административного правонарушения, их исследование, фиксацию, юридическую квалификацию и процессуальное оформление.

В широком смысле административное расследование – это комплекс процессуальных действий должностного лица, уполномоченного составлять протокол об административном правонарушении, направленных на установление всех обстоятельств административного правонарушения (независимо от категории дела), их исследование, фиксацию, юридическую квалификацию и процессуальное оформление.

3. Служебное расследование представляет собой процедуру, закрепленную в соответствующих нормативных правовых актах, в ходе которой уполномоченными органами или должностными лицами в установленном порядке осуществляются действия по выяснению обстоятельств нарушений или происшествий, виновных лиц, а также сбору доказательств. Кроме того, в некоторых случаях устанавливается размер причиненного ущерба, разрабатываются меры по предотвращению подобных случаев. Служебное расследование бывает двух видов: «внутреннее» и «внешнее» (оно возможно и во внутриорганизационных управленческих отношениях, и во внешних).

4. Между административным и служебным расследованием имеются значительные отличия в основаниях и целях проведения, субъектах и их правовом статусе, процессуальных сроках, процессуальном акте, закрепляющем материально-правовые результаты, и других моментах. В связи с этим необходимо разграничивать рассматриваемые категории, а также исключить употребление термина «административное расследование» в нормативных правовых актах, в которых он используется для обозначения служебного расследования.

5. В связи с тем, что в ведомственных нормативных правовых актах производство служебного расследования регулируется по-разному (различны основания, сроки проведения, субъекты, итоговый документ), весьма целесообразными явились бы разработка и принятие Федерального закона «О служебном расследовании». В этом законе с исчерпывающей полнотой можно было бы определить правовую сущность и единый порядок служебного расследования. От использования термина «служебная проверка», на наш взгляд, необходимо отказаться, поскольку не установлены его отличия от служебного расследования. Если же таковые будут все же установлены, то потребуется их законодательное закрепление.

 

Автор: Клоков Е.А.