Административное расследование в системе стадий производства по делам об административных правонарушениях (статья)

Производство по делам об административных правонарушениях в теории административного права большинством ученых признается составной частью административного процесса. Обоснованию этой точки зрения посвящены работы ученых-административистов Д.Н. Бахраха, А.П. Коренева, Ю.М. Козлова, В.Д. Сорокина и других.

Другие авторы к производству по делам об административных правонарушениях сводят весь административно-юрисдикционный процесс, понимая под ним разрешение дел об административных правонарушениях, то есть деятельность уполномоченных государственных органов и должностных лиц по рассмотрению этих дел, или преимущественно по рассмотрению дел об административных правонарушениях, применению санкций Н.Г. Салищева рассматривает административный процесс в узком смысле - как разрешение отдельных категорий дел. В.А. Лория, избрав классифицирующим признаком характер функций управления, представлял производство по делам об административных правонарушениях как подвид производства по применению принудительных мер в сфере управления.

Представляется более обоснованным мнение авторов, которые считают, что процесс и производство соотносятся как общее и частное: производство ‑ часть процесса, процесс есть совокупность производств, или мини-административных процессов, так называемых административных производств.

Значительный вклад в развитие научных представлений о производстве по делам об административных правонарушениях внес Д.Н. Бахрах, который первоначально определял его как установленный законом порядок расследования и разрешения дел об административных правонарушениях, а затем как деятельность уполномоченных субъектов по назначению административных наказаний, осуществляемую в административно-процессуальной форме. А.С. Васильев и М.Ф. Орзих сущность производства по делам об административных правонарушениях видели в реализации в процессе его осуществления административной ответственности в процессуальной форме.

КоАП РФ не содержит нормативного определения производства по делам об административных правонарушениях. Тем не менее, в научной литературе названному понятию уделяется достаточно много внимания.

Д.Н. Бахрах в одной из последних работ рассматривает производство по делам об административных правонарушениях как деятельность, осуществляемую в процессуальной форме, направленную на привлечение виновных к административной ответственности, уполномоченных субъектов в публичной власти, а также физических и юридических лиц, участвующих в этой деятельности.

Рядом авторов указанное производство справедливо рассматривается как совокупность осуществляемых органами (должностными лицами) на основе закона процессуальных действий, состоящих в рассмотрении и разрешении дел об административных правонарушениях (собственно административная юрисдикция), а также в применении мер административно-процессуального обеспечения.

Заслуживает внимания и рассмотрение производства по делам об административных правонарушениях, исходя из его особенностей и решаемых задач. Как отмечает В.Б. Гайдов, производство представляет собой основанную на законе и облеченную в форму правовых отношений деятельность судей, органов и должностных лиц по возбуждению и рассмотрению дел об административных правонарушениях, а также назначению виновным мер административного наказания, осуществляемая в особом административно-процессуальном порядке и производимая в целях всестороннего, полного, объективного и своевременного выяснения обстоятельств каждого дела, разрешения его в соответствии с законом, обеспечения исполнения вынесенного постановления, а также выявления причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.

Сущность рассматриваемого производства может быть представлена с учетом его стадийной структуры. Стадии формируются в соответствии с задачами производства, однако в отличие от задач, имеющих четкое правовое закрепление и потому являющихся достаточно бесспорной категорией, перечень стадий производства по делам об административных правонарушениях в КоАП РФ не зафиксирован. Это обусловливает отнесение стадии к категории теоретической, подверженной обсуждению и различному толкованию.

Стадии производства представляют собой его неотъемлемые составные части, последовательное осуществление которых обеспечивает поступательное развитие производства и достижение его задач. Каждая стадия характеризуется значительными особенностями, что обусловлено спецификой решаемых задач, наличием индивидуальных этапов, особенностями проявления процессуальных принципов, составом и ролью субъектов, сущностью складывающихся правоотношений и наступлением свойственных каждой стадии правовых последствий.

Под этапом производства по делам об административных правонарушениях следует понимать часть соответствующей стадии, выраженную в виде группы взаимосвязанных действий.

В административно-правовой литературе традиционно выделяются четыре стадии производства по делам об административных правонарушениях: возбуждение дела об административном правонарушении (административное расследование), рассмотрение дела, обжалование постановления по делу, пересмотр постановления и его исполнение.

Ряд авторов обозначают наличие пяти стадийной структуры производства путем дробления названных стадий на несколько самостоятельных (например, стадия рассмотрения дела и стадия принятия по делу решения). А если к этому добавить деление стадии пересмотра постановления на две самостоятельные стадии – обжалования и опротестования, то это предопределяет возникновение шести стадийной структуры производства.

С учетом анализа положений КоАП РФ, мы разделяем высказанную в литературе точку зрения о наличии пяти стадий в производстве по делам об административных правонарушениях: возбуждение дела об административном правонарушении, административное расследование, рассмотрение дела, пересмотр постановления, исполнение постановления.

Одним из наиболее острых дискуссионных вопросов в производстве по делам об административных правонарушениях среди ученых-административистов является наименование и содержание начальной стадии производства. Наименование стадии - немаловажный фактор. Оно должно быть емким и кратко характеризовать суть действий, производимых участниками производства на этой стадии. До принятия КоАП РФ в литературе встречались такие ее названия как «административное расследование и возбуждение дела», «возбуждение дела», «первичные процессуальные действия», «административное расследование».

Несмотря на различные подходы к названию первоначальной стадии производства, авторы едины в определении ее сущности ‑ это предварительная подготовка перед рассмотрением дел об административных правонарушениях, в ходе которой устанавливаются факт административного правонарушения, круг возможных доказательств, решается вопрос о юридической квалификации правонарушения.

Не совсем убедительна позиция ученых, утверждающих, что никакого расследования по делам об административных правонарушениях из-за их элементарности и очевидности, как правило, не проводится. Перенесение этой стадии из уголовного процесса является искусственным. Стадия расследования связана только с уголовным процессом и совершенно не свойственна производству по делам об административных правонарушениях. Проверочные мероприятия по конкретному делу носят иной характер, отличный от действий по расследованию неправомерного поведения.

Другие авторы в своих рассуждениях по рассматриваемому вопросу более осторожны, утверждая, что говорить об административном расследовании правомерно лишь тогда, когда в законодательном порядке будет обеспечено тщательное предварительное изучение материалов и доказательств по делу с соответствующим оформлением его процесса и результатов. Если следовать этому рассуждению, то, полагаем, с принятием КоАП РФ научные доводы о существовании административного расследования в производстве по делам об административных правонарушениях нашли свое законодательное закрепление. Совсем иначе обстоит дело по вопросу о месте административного расследования в системе стадий производства, его соотношении с возбуждением дела об административном правонарушении. Среди ученых-административистов до сих пор нет единого мнения по данному вопросу.

Д.Н. Бахрах длительное время считал возбуждение дела об административном правонарушении первоначальным этапом стадии административного расследования. Уполномоченное лицо при наличии повода и оснований возбуждает дело, а затем переходит к осуществлению следующих этапов стадии – установлению фактических обстоятельств, процессуальному оформлению результатов расследования, направлению материалов для рассмотрения по подведомственности. В данном случае возбуждение дела рассматривалось в узком смысле как начальное процессуальное действие для дальнейшего производства административного расследования. Предложенное определение максимально приближено к теории уголовного процесса, где, по мнению В.П. Божьева, сущность возбуждения дела заключается в принятии органом дознания, следователем, прокурором, судом решения о начале расследования по делу после установления в событии признаков преступления. Однако после принятия КоАП РФ мнение Д.Н. Бахраха о месте административного расследования в системе стадий производства изменилось. В одной из своих работ он указывает, что одним из этапов стадии возбуждения дела является установление фактических обстоятельств (в том числе и путем административного расследования).

Отличную позицию и, наш взгляд, более адекватно отражающую природу соотношения административного расследования и возбуждения дела об административном правонарушении занимают авторы, которые выделяют названные стадии в качестве самостоятельных. Так, С.И. Котюргин отмечает, что административное расследование предшествует возбуждению дела и заключается в установлении обстоятельств правонарушения, выявлении лица, его совершившего, сборе доказательств. Аналогичную позицию занимает Ю.М. Козлов. В.А. Лория, напротив, утверждает, что стадия административного расследования имеет место по ряду дел об административных правонарушениях, в частности, при необходимости истребования дополнительных доказательств и сведений для составления протокола после стадии возбуждения дела. С.М. Штефан, выделяющий также возбуждение дела и административное расследование в качестве самостоятельных стадий, указывает, что административное расследование может проводиться в случаях отрицания правонарушителем совей вины; заявленных ходатайств, разрешение которых требует проведения ряда процессуальных действий; привлечения специалистов; по усмотрению субъектов расследования.

Указанные позиции ученых играют весьма существенную роль в осмыслении сущности стадий административного расследования и возбуждения дела. Действительно, с одной стороны, по ряду дел об административных правонарушениях необходимо проведение мероприятий (экспертизы, ревизии, инвентаризации, оценки имущества, направление запросов), которые обычно не выполняются до принятия решения о возбуждении дела. Подобная деятельность требует значительных временных затрат, участия в производстве новых субъектов, носит характер расследования и, как правило, осуществляется после возбуждения дела. С другой стороны, решение о возбуждении дела принимается при наличии не только повода, но и оснований, т.е. достаточных данных, указывающих на событие административного правонарушения. Для их установления также необходимо проведение некоторых мероприятий. Вместе с тем, как отмечают некоторые авторы, эта деятельность не является административным расследованием, а представляет собой начальный этап стадии возбуждения дела ‑ предварительную проверку.

Трудно согласиться с мнением, что введение в действие КоАП РФ должно положить конец дискуссиям о начальной стадии производства по делам об административных правонарушениях, поскольку административное расследование «получило свой официальный статус» в качестве факультативного этапа стадии возбуждения дела об административном правонарушении. Как отмечают некоторые авторы название 28 главы: «Возбуждение дела об административном правонарушении» дает основание утверждать, что именно так законодатель считает возможным именовать первую стадию производства по делам об административных правонарушениях.

Приведенные утверждения не вполне корректны по двум причинам. Во-первых, вряд ли разработчики КоАП РФ стремились закрепить в законе стадии и этапы производства по делам об административных правонарушениях. Во-вторых, как уже отмечалось, элементы «расследования» присутствуют и в упрощенной, и в обычной форме производства по делам об административных правонарушениях. Поэтому использование законодателем рассматриваемого термина для обозначения только одной из форм производства искажает сущность административного расследования и его место в системе стадий производства по делам об административных правонарушениях. Как нам представляется, на основе одного лишь анализа ст. 28.7 КоАП РФ нельзя, безусловно, утверждать, что административное расследование представляет собой факультативный этап стадии возбуждения дела об административном правонарушении.

Анализ действующего законодательства, позиций ученых-административистов и правоприменительной практики позволяет рассматривать возбуждение дела об административном правонарушении и административное расследование в качестве самостоятельных стадий производства. Остановимся лишь на отдельных общих моментах, которые заслуживают внимания и поддержки. Во-первых, стадия возбуждения дела об административном правонарушении ‑ начальная стадия производства, ее основные задачи: установление поводов и оснований для возбуждения дела и принятие решения о начале производства по делу об административном правонарушении. Во-вторых, данная стадия состоит из двух этапов: предварительной проверки и принятия решения о возбуждении дела. Первый из них факультативный, в ходе которого материал подвергается регистрации, устанавливаются повод (процессуальный документ, содержащий информацию о совершении правонарушения) и основания (достаточные данные о совершении деяния, содержащего признаки правонарушения) для возбуждения дела. Второй этап заключается в вынесении процессуального документа, свидетельствующего о принятии решения – возбуждении дела или об отказе в возбуждении.

Переходя к рассмотрению административного расследования в качестве стадии производства по делам об административных правонарушениях, полагаем необходимо дать его определение в самом общем виде. Под стадией административного расследования необходимо понимать деятельность уполномоченных должностных лиц, направленную на установление фактических обстоятельств административного правонарушения, их фиксацию и юридическую квалификацию, результатом которой является составление качественного протокола об административном правонарушении и направление материалов дела на рассмотрение компетентному органу или должностному лицу либо вынесение определения о прекращении производства по делу. Аргументировать данное суждение можно тем, что административное расследование обладает всеми характерными для стадии производства признаками: самостоятельным содержанием, собственными целями и задачами, особым кругом субъектов и специфичностью их правового статуса, специфичностью процессуальной формы, процессуальными сроками, процессуальным актом, закрепляющим материально-правовые результаты и влекущим переход в следующую стадию.

На наш взгляд, для уяснения сущности стадии административного расследования ее характерные признаки необходимо рассматривать с учетом поднимавшегося ранее вопроса о понимании административного расследования в узком и широком смысле.

Положения ст. 28.7 КоАП РФ позволяют рассматривать административное расследование (в узком смысле) как факультативную стадию производства по делам об административных правонарушениях. Факультативность в данном случае обусловлена не тем, что расследование может проводиться лишь по определенной законом категории дел, а возможной необходимостью проведения в рамках производства по таким делам процессуальных действий, требующих значительных временных затрат. Выявление административного правонарушения, например, в области дорожного движения вовсе не означает, что по делу будет проводиться административное расследование (в узком смысле). Таковое будет иметь место только в том случае, если необходимо проведение экспертизы, истребования документов, розыска лица, совершившего административное правонарушение, или других процессуальных действий, требующих значительных временных затрат. Юридическим фактом, свидетельствующим о начале данной стадии, является вынесение уполномоченным должностным лицом специального процессуального документа - определения о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования. Длительность данной стадии может составлять срок до одного месяца, а то и больше ‑ в случае продления сроков расследования.

В широком смысле стадия административного расследования представляет собой деятельность должностного лица, уполномоченного составлять протокол об административном правонарушении, направленную на установление всех обстоятельств административного правонарушения, их исследование, фиксацию, юридическую квалификацию и процессуальное оформление.

Как верно отмечает С.И. Котюргин стадию административного расследования проходят все административные дела, в том числе и при взимании штрафа на месте без составления протокола. В последнем случае стадия административного расследования не фиксируется в каком-либо документе, однако ее элементы имеют место в практической деятельности сотрудников милиции.

В рамках данной стадии должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении, устанавливает наличие события правонарушения; лицо, его совершившее; его виновность; обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную ответственность; характер и размер причиненного ущерба (только по материальным составам); обстоятельства, исключающие производство по делу; иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а также причины и условия совершения административного правонарушения. Общий срок стадии административного расследования в обозначенном виде составляет двое суток (ст. 28.5 КоАП РФ).

Полагаем, что подходы к пониманию стадии административного расследования в узком и широком смысле не только имеют право на существование, но и гармонично дополняют друг друга. Рассмотрим каждый из них подробнее путем анализа основных свойств стадии административного расследования: собственных целей и задач, этапов, особого круга субъектов и специфичности их правового статуса, процессуальных сроков, процессуального акта, закрепляющего материально-правовые результаты и влекущего переход в следующую стадию.

Цели и задачи

Как уже отмечалось конечной целью административного расследования является составление качественного протокола об административном правонарушении. Однако данное суждение не отражает полностью сущность данной стадии, поскольку названный протокол абсолютно не предрешает исход рассмотрения дела, а может рассматриваться только в качестве одного из доказательств по делу. Полагаем, что истинной целью административного расследования является создание необходимых условий для рассмотрения и разрешения дела об административном правонарушении уполномоченными на то органами или должностными лицами. Как верно отмечает С.И. Котюргин, только хорошо проведенное административное расследование дает возможность правильно разрешить дело, применить меру воздействия, соответствующую характеру правонарушения и личности виновного. Указанная цель может быть достигнута путем полного, объективного и всестороннего установления фактических обстоятельств дела при использовании сил и средств, приемом и методов, имеющихся на стадии административного расследования.

В этой связи ошибочным представляется мнение, что целью административного расследования является получение дополнительных сведений и материалов для решения вопроса о возбуждении дела. Такое суждение явно противоречит ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ, которая устанавливает, что дело считается возбужденным с момента вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования. Другими словами, если такое определение вынесено, то дело уже возбуждено и после проведения административного расследования оно не может снова возбуждаться.

Переходя к рассмотрению задач данной стадии, следует отметить, что в рамках данной стадии решаются четыре группы задач, обусловленные наличием предложенной Д.Н. Бахрахом четырехуровневой структуры производства: действие – этап – стадия ‑ производство. Так, направление запросов, проведение экспертиз нацелены на решение задач, имеющих значение для квалификации правонарушения, в частности, на подтверждение статуса субъекта (несовершеннолетний, индивидуальный предприниматель), признаков состава правонарушения (несоответствия товаров требованиям ГОСТа). Таким образом достигается решение задач отдельных процессуальных действий.

Вместе с тем, несколько процессуальных действий – опрос свидетелей, потерпевших, изъятие вещественных доказательств проводятся с целью установления обстоятельств по делу об административном правонарушении, то есть направлены на решение задач отдельного этапа стадии административного расследования.

При последовательном выполнении задач каждого этапа достигается решение задач стадии административного расследования в целом. К ним следует отнести установление признаков состава правонарушения, закрепление доказательств его совершения, оформление результатов расследования, направление дела на рассмотрение. Их решением достигается решение таких общих задач производства, как всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, установление причин и условий, способствующих совершению административного правонарушения.

Этапы

Этап стадии административного расследования – это ее неотъемлемая составная часть, заключающаяся в последовательном выполнении уполномоченным должностным лицом в рамках временных границ совокупности процессуальных и организационных действий (одного действия), направленных на решение промежуточных задач, через которые достигается решение основных задач стадии.

Среди ученых-административистов, выделяющих административное расследование в качестве самостоятельной стадии производства по делам об административных правонарушениях, утвердился единый взгляд на структуру данной стадии. В частности, Д.Н. Бахрах, А.С. Телегин, И.В. Бенедик выделяют 4 этапа (возбуждение дела, установление фактических обстоятельств, оформление результатов, направление дела по подведомственности для рассмотрения). Данная классификация основана на признании административного расследования первой стадией производства, а возбуждения дела ‑ ее этапом.

Поскольку мы разделяем мнение о выделении возбуждения дела об административном правонарушении в качестве самостоятельной стадии производства указанная точка зрения о структуре стадии административного расследования не может принята за основу. Анализ действующего законодательства, правоприменительной практики и позиций, высказанных в юридической литературе, позволяет выделить следующие этапы стадии административного расследования: 1) принятие решения о проведении административного расследования; 2) установление фактических обстоятельств дела; 3) приостановление административного расследования (факультативный этап); 4) процессуальное оформление результатов административного расследования; 5) направление протокола об административном правонарушении на рассмотрение компетентному органу или должностному лицу.

Субъекты

Не углубляясь в детальное рассмотрение проблемы определения круга субъектов производства по делам об административных правонарушениях, которой уделялось большое внимание в работах Д.Н. Бахраха, Н.Г. Салищевой, С.И. Котюргина, И.А. Галагана, А.С. Телегина, обозначим некоторые особенности их правового статуса в соответствии с действующим законодательством.

Субъектами стадии административного расследования являются участники производства по делам об административных правонарушениях, наделенные в законодательном порядке определенным объемом процессуальных прав и обязанностей, вступающие между собой в административно-процессуальные отношения с момента принятия решения о проведении расследования по поводу установления фактических обстоятельств дела, сбора и закрепления доказательств. Субъектный состав данной стадии самый многочисленный. Полагаем, что с учетом классификации, предложенной Д.Н. Бахрахом, субъектов стадии административного расследования можно разделить на три группы: 1) компетентные должностные лица, принимающие решения о проведении административного расследования, и лица, непосредственно его проводящие; 2) лица, имеющие личный интерес в деле (лицо, в отношении которого ведется производство по делу, потерпевший, их законные представители); 3) лица, содействующие осуществлению производства (свидетели, эксперты, специалисты, переводчики, защитники).

В рамках рассматриваемой стадии особый интерес представляет именно первая группа субъектов. Компетентные должностные лица, принимающие решения о проведении административного расследования, и лица, непосредственно его проводящие, традиционно относятся большинством авторов к доминирующим (ведущим, лидирующим) субъектам производства по делам об административных правонарушениях. Как уже отмечалось ранее, решение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования принимается должностным лицом, уполномоченным составлять протокол об административном правонарушении, в виде определения, а прокурором в виде постановления. Рассмотрим некоторые особенности правового статуса доминирующих субъектов.

Во-первых, нами не случайно выделены две разновидности доминирующих субъектов данной стадии – принимающие решение о проведении расследования и проводящие таковое. Дело в том, что на стадии административного расследования в широком смысле установление обстоятельств дела и процессуальное оформление документов производится одним должностным лицом. Однако на стадии административного расследования в узком смысле доминирующий субъект может меняться в случаях, когда решение о проведении расследования принимается одним должностным лицом, как правило, выявившим административное правонарушение, а непосредственно проведение расследования может быть поручено руководителем органа другому должностному лицу. Такие ситуации особенно часто встречаются в деятельности ДПС ГИБДД, когда на место дорожно-транспортного происшествия выезжает инспектор по разбору дежурной части, осматривает место происшествия, опрашивает участников ДТП, а при необходимости проведения по делу процессуальных действий, требующих значительных временных затрат, выносит определение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования. После этого материалы дела, как правило, передаются в отдел (отделение) дознания непосредственно для проведения административного расследования в соответствии со ст. 28.7 КоАП РФ. Такая практика, считаем, заслуживает одобрения, поскольку административное расследование проводится в данном случае специалистами не только в области законодательства об административных правонарушениях, но и уголовно-процессуального законодательства.

О существовании двух категорий доминирующих субъектов административного расследования упоминается и в некоторых региональных нормативных актах об административных правонарушениях. Так, в ч. 2 ст. 12.6 Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях от 20 мая 2003 г. № 34-З указано: «Если административное правонарушение, при производстве по которому требуется административное расследование, выявляется лицом, наделенным полномочиями по составлению протоколов в соответствии со статьей 12.4 настоящего Кодекса, решение о проведении расследования принимается, а расследование организуется и проводится органом или должностным лицом, уполномоченным рассматривать дела об административных правонарушениях данной категории. При этом лицо, выявившее правонарушение, привлекается к участию в проведении административного расследования и вправе представлять свои письменные пояснения, доводы, а также доказательства, которые должны быть приложены к материалам административного расследования». Однако данная норма явно противоречит федеральному законодательству, поскольку лишает должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении, возможности принятия решения о проведении административного расследования. Непонятно чем руководствовался региональный законодатель, решив таким образом «детализировать» порядок производства по делам об административных правонарушениях, установление которого относится к исключительному ведению Российской Федерации.

Во-вторых, как уже было отмечено, не все лица, уполномоченные возбуждать дела об административных правонарушениях, наделены правом осуществления административного расследования. Расследование проводят сотрудники того подразделения, к обязанностям которого отнесено выявление и пресечение правонарушений в данной сфере.

В-третьих, в производстве по делам об административных правонарушениях нет такого четкого размежевания процессуальных функций, как в уголовном процессе, поэтому, как отмечает Д.Н. Бахрах, субъекты данной группы часто выполняют функции расследования, разрешения дела и исполнения наказания.

В-четвертых, должностные лица большинства органов, уполномоченных осуществлять административное расследование, не наделены в законодательном порядке правом на применение мер непосредственного принуждения, в частности, на применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Так, например, доставление и задержание лица, совершившего административное правонарушение, может быть произведено только должностными лицами органов, перечисленных в п. 1 ч. 1 ст. 27.2, п. 1 ч. 1 ст. 27.3 КоАП РФ. В таких случаях доставление и административное задержание осуществляют сотрудники органов внутренних дел при обращении к ним должностных лиц, проводящих расследование. Однако, как нам представляется, такая практика излишне загружает органы внутренних дел.

В-пятых, в законодательстве об административных правонарушениях явно не хватает базовых положений о правомочиях должностного лица, проводящего административное расследование. Обращает на себя внимание, что в УПК РФ правовому статусу доминирующих субъектов уделено достаточно внимания, например, ст. 38, определяющая основу уголовно-процессуального статуса следователя, ст. 41, устанавливающая полномочия дознавателя. Полагаем, было бы уместным провести определенную параллель между названными уголовно-процессуальными и административно-процессуальными нормами и включить в КоАП РФ соответствующие положения о правовом статусе должностного лица, проводящего административное расследование.

В рамках рассмотрения вопроса о процессуальном положении доминирующего субъекта рассматриваемой стадии очень важным представляется вопрос о возможности участия должностного лица, проводившего административное расследование, в рассмотрении дела об административном правонарушении (особенно, когда дела рассматриваются судьей). По данным проведенного исследования только в 3% случаев в рассмотрении судьями дел об административных правонарушениях принимали участие представители административных органов, составивших протокол об административном правонарушении. В числе таких органов в основном выступали таможенные и налоговые органы, а также российская транспортная инспекция и лишь в единичных случаях ‑ представители органов внутренних дел.

Такое положение вещей можно объяснить несколькими причинами. Во-первых, должностные лица, составляющие протокол об административном правонарушении (проводящие административное расследование) в главе 25 КоАП РФ вообще не упомянуты. Если следовать логике построения этой главы, то выходит, что указанные лица не являются участниками производства по делам об административных правонарушениях. Думается, что с такой ситуацией ни в коем случае нельзя согласиться.

Во-вторых, как показывает практика, решение об участии в рассмотрении дела составителей протокола принимает судья. Если он сочтет это необходимым, то осуществляет их вызов, к сожалению, это происходит очень редко.

В-третьих, сами составители протокола не всегда проявляют инициативу об их участии в рассмотрении дела об административном правонарушении. Это обусловлено тем, что должностные лица, составляющие протоколы и направляющие материалы на рассмотрение судье физически не могут «сопровождать» все дела в суде.

В некоторых случаях органы, из которых в суд поступили материалы дела об административном правонарушении, настаивают на участии своих представителей в рассмотрении дела, однако КоАП РФ не предусмотрел возможность такого участия.

Полагаем, что такая ситуация явно не согласуется с основными началами состязательности производства по делам об административных правонарушениях. О возрастающей роли состязательности в производстве свидетельствует тот факт, что КоАП РФ уровнял процессуальные права лица, в отношении которого ведется производство по делу, и потерпевшего. Однако когда потерпевший в производстве не участвует (нет потерпевшего или он не желает реализовывать свои права) в стадии рассмотрения дела ни о какой состязательности говорить не приходится, поскольку лицу, привлекаемому к ответственности, никто «не противостоит» ‑ потерпевшего нет, составителей протокола нет, а суд должен быть объективным и беспристрастным. В уголовном процессе такого дисбаланса сторон не бывает, поскольку прокурор поддерживает обвинение в суде практически по каждому уголовному делу. Думается, было бы уместным в законодательном порядке предусмотреть возможность активного участия должностных лиц, составивших протокол, в рассмотрении дел об административных правонарушениях (но не в обязательном порядке, а по их инициативе), а также возможность обжалования этими лицами решения по делу.

Учитывая изложенное, предлагается дополнить главу 25 КоАП РФ статьей 25.15 «Лицо, проводящее административное расследование»:

1. Лицом, проводящим административное расследование, является должностное лицо, уполномоченное составлять протоколы об административных правонарушениях, принявшее решение о проведении административного расследования в соответствии со ст. 28.7 настоящего Кодекса, либо лицо, которому поручено проведение такого расследования вышестоящим должностным лицом.

2. При проведении административного расследования должностное лицо вправе:

1) самостоятельно направлять ход расследования, принимать решения о производстве процессуальных действий и иных мероприятий для установления обстоятельств административного правонарушения;

2) принимать решения о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, предусмотренных главой 27 настоящего Кодекса;

3) по результатам административного расследования составлять протокол об административном правонарушении с учетом требований ст. 28.2 настоящего Кодекса, а при наличии обстоятельств, исключающих производство по делу выносить постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении с соблюдением требований ст. 29.10 настоящего Кодекса;

4) осуществлять иные полномочия, предусмотренные настоящим Кодексом.

3. Дело об административном правонарушении рассматривается с участием лица, проводившего административное расследование, если от него поступило ходатайство об этом. Судьи, орган, должностное лицо, рассматривающие дело об административном правонарушении, вправе признать обязательным присутствие при рассмотрении дела лица, проводившего административное расследование.

4. При рассмотрении дела об административном правонарушении лицо, проводившее административное расследование, вправе давать объяснения, представлять доказательства, обжаловать постановление по делу.

КоАП РФ к числу субъектов, наделенных правом инициировать административное расследование, относит также прокурора. Согласно ч. 2 ст. 28.7 решение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования (в узком смысле) принимается прокурором в виде постановления. Некоторые авторы утверждают, что с введением данной нормы предпринята попытка наделить органы прокуратуры несвойственными им функциями без установления четкого алгоритма действий прокурора. Рассмотрим насколько уместно данное положение закона и как оно корреспондирует другим нормам КоАП РФ.

Статья 25.11 КоАП РФ, определяющая полномочия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях, наделяет его правом возбуждать производство по делу, т.е., исходя из смысла ст. 28.4, выносить постановление, которое является своеобразным аналогом протокола об административном правонарушении. Речи о праве прокурора проводить административное расследование в данной статье не ведется. Следовательно, прокурор должен вынести постановление о возбуждении дела и проведении административного расследования, после чего передать все материалы по факту нарушения закона в компетентный орган для непосредственного проведения административного расследования. К сожалению, такое развитие событий КоАП РФ не предусматривает. В законе не установлено, какому органу должны быть переданы материалы, в какие сроки, какова процедура такой передачи, должен ли прокурор информироваться о результатах расследования.

Если же предположить, что прокурор самостоятельно будет проводить административное расследование, то возникает снова ряд вопросов. Во-первых, кто будет в случае необходимости продлевать прокурору срок административного расследования? Во-вторых, какой документ будет подводить итог проведенного расследования? Прокурор не уполномочен ни составлять протокол об административном правонарушении, ни выносить постановление о прекращении производства по делу. Если же выносить повторно постановление о возбуждении дела об административном правонарушении, то такое постановление уже выносилось – с него началось административное расследование.

Таким образом, несогласованность норм КоАП РФ фактически исключает прокурора из числа субъектов, инициирующих административное расследование. Полагаем, что разумным решением данной проблемы стало бы внесение следующих изменений и дополнений в ст. 28.4 и ст. 28.7 КоАП РФ:

- часть 1 ст. 28.4 дополнить следующим предложением «В случае выявления административного правонарушения, для установления обстоятельств которого необходимо проведение административного расследования, прокурор, не вынося постановление о возбуждении дела об административном правонарушении, незамедлительно передает сообщение о правонарушении в орган, должностные лица которого уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях в соответствии со ст. 28.3 настоящего Кодекса».

- в ч. 2 ст. 28.7 слова «а прокурором в виде постановления» исключить.

Что касается группы субъектов, имеющих личный интерес в деле, следует отметить, что КоАП РФ внес ряд изменений в права и обязанности лица, в отношении которого проводится административное расследование. Так, это лицо может заявлять ходатайства, в частности, о рассмотрении дела по месту жительства, которые подлежат обязательному немедленному рассмотрению лицом, осуществляющим расследование. Кроме того, согласно ч. 6 ст. 28.2 КоАП РФ копия протокола об административном правонарушении вручается лицу, в отношении которого он составлен, только по его просьбе, а не в обязательном порядке.

В соответствии с ч. 2 ст. 25.2 КоАП РФ потерпевшему, как лицу, заинтересованному в исходе дела, предоставлены новые права - представлять доказательства, заявлять отводы, пользоваться юридической помощью представителя, о чем неоднократно высказывались предложения в юридической литературе. Однако, потерпевший редко участвует в производстве, потому что сумма ущерба, причиняемого правонарушением физическому лицу, обычно для него несущественна.

Среди субъектов третьей группы (содействующие осуществлению производства) рассмотрим правовой статус эксперта, поскольку именно необходимость проведения экспертизы наиболее часто служит основанием для проведения административного расследования в узком смысле.

В соответствии со ст. 25.9 КоАП РФ экспертом может быть признанно любое незаинтересованное в исходе дела совершеннолетнее лицо, обладающее специальными познаниями в науке, технике, ремесле и искусстве. Полномочия эксперта должны быть подтверждены соответствующей квалификацией и допуском на проведение конкретного вида экспертизы. Требования к эксперту (аттестация, гражданство Российской Федерации, высшее профессиональное образование, подготовка по конкретной экспертной специальности) закреплены в Федеральном законе от 31 мая 2001 г. № 73-ФЗ «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации».

Эксперт вправе знакомиться со всем делом об административном правонарушении и указывать в своем заключении имеющие значение для дела обстоятельства, установленные при проведении экспертизы, по поводу которых ему не были поставлены вопросы. Это право уже давно реализуется на практике. Например, эксперт всегда отражает в заключении, даже если не ставился вопрос, степень опасности употребления фальсифицированного алкогольного напитка для здоровья и жизни человека.

Впервые в КоАП РФ закреплены нормы о том, что эксперт предупреждается за дачу заведомо ложного заключения и несет административную ответственность за отказ или уклонение от исполнения своих обязанностей. Отсутствие этих норм в КоАП РСФСР, как верно отмечают некоторые авторы, было связано с тем, что по делам об административных правонарушениях экспертиза проводилась крайне редко, уровень исследований был достаточно простым.

Процессуальные сроки

Как отмечает Д.Н. Бахрах, оперативность производства обеспечивается законодательным закреплением юридических сроков, под которыми понимаются определенные нормативными актами отрезки времени, исчисляемые по заранее установленным правилам. КоАП РФ закрепил очень жесткие сроки выполнения должностными лицами своих обязанностей при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях. Ранее такие предложения неоднократно высказывались в литературе. Это нововведение в целом надо признать позитивным, так как институт сроков, во-первых, способствует повышению эффективности производства по делам об административных правонарушениях, во-вторых, выступает как процессуальная гарантия, обеспечивающая возможность реализации прав и обязанностей всеми участниками производства по делам об административных правонарушениях. К сожалению, установленные процессуальные сроки очень часто не могут быть соблюдены в практической деятельности юрисдикционных органов.

Сроки стадии административного расследования – это установленные законом промежутки времени, в течение которых должностное лицо, уполномоченное на проведение административного расследования, осуществляет процессуальные и организационные действия с целью установления признаков состава административного правонарушения, сбору и фиксации доказательств его совершения, составления протокола об административном правонарушении. В отличие от КоАП РСФСР, в котором было закреплено только два вида сроков (назначения административного наказания и рассмотрения дела), в новом Кодексе законодатель установил сроки стадии административного расследования для каждого ее этапа: принятия решения о проведении расследования, установления фактических обстоятельств административного правонарушения и составления протокола об административном правонарушении, направления дела на рассмотрение, устранения недостатков материалов дела, повторного направления дела на рассмотрение.

Рассмотрим сроки выполнения указанных процессуальных действий с учетом понимания стадии административного расследования в широком и узком смысле. Следует отметить, что при таком подходе сроки принятия решения о проведении расследования, установления фактических обстоятельств административного правонарушения и составления протокола об административном правонарушении имеют различную протяженность, сроки остальных этапов одинаковы.

В соответствии со ст. 28.5 КоАП РФ протокол об административном правонарушении должен быть составлен немедленно либо в течение 2 суток с момента выявления правонарушения. В этой статье законодатель, по сути, объединил сроки двух стадий производства – возбуждения дела и административного расследования (в широком смысле). Должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении, должно немедленно либо в течение двух суток (при необходимости дополнительного выяснения обстоятельств дела либо сведений о правонарушителе) установить поводы и основания для возбуждения дела, выяснить фактические обстоятельства административного правонарушения, перечень которых закреплен в ст. 26.1 КоАП РФ, и составить протокол об административном правонарушении.

В тех же случаях, когда в соответствии с ч. 1 ст. 28.6 КоАП РФ назначается административное наказание на месте совершения административного правонарушения без составления протокола, возбуждение дела, расследование, рассмотрение и исполнение решения недостаточно четко выражены, и все производство длится несколько минут.

Часть 2 ст. 28.7 КоАП РФ определяет, что решение о проведении административного расследования (в узком смысле) должно быть принято немедленно после выявления факта совершения административного правонарушения путем вынесения определения о возбуждении дела и проведении административного расследования.

Срок установления фактических обстоятельств дела установлен в один месяц с момента вынесения определения с возможностью продления до двух месяцев, а по делам о нарушении таможенных правил – до шести месяцев. После проведения необходимых процессуальных действий, явившихся основанием для проведения административного расследования, составляется протокол об административном правонарушении.

Сроки направления дела на рассмотрение, устранения недостатков материалов дела, повторного направления дела на рассмотрение установлены в ст. 28.8 КоАП РФ. Так, протокол (постановление прокурора) с другими материалами дела направляются на рассмотрение в течение суток с момента составления протокола (вынесения постановления) либо немедленно, если речь идет о возможности назначения административного ареста. В случаях, предусмотренных законодательством, материалы дела могут быть возвращены лицом, уполномоченным рассматривать дела об административных правонарушениях, для устранения имеющихся недостатков. Такие недостатки должны быть устранены в срок не более трех суток, после чего в течение суток материалы дела должны быть возвращены на рассмотрение.

Процессуальный акт

Как уже отмечалось, КоАП РФ предусматривает два варианта окончания административного расследования: составление протокола об административном правонарушении либо вынесение постановления о прекращении дела об административном правонарушении.

С учетом того, что протокол об административном правонарушении как документ, подводящий итог административного расследования, носит позитивный характер (закрепляет положительные результаты расследования, подтверждает факт административного правонарушения) его составление следует рассматривать в качестве основной формы процессуального оформления результатов рассматриваемой стадии.

В литературе утвердилось мнение, что протокол об административном правонарушении является показателем качества и полноты административного расследования как основной и нередко единственный документ, в котором фиксируются обстоятельства проступка. Соответственно, от того, насколько грамотно, обстоятельно и мотивированно он составлен, зависят правильность рассмотрения дела по существу и обоснованность применения наказания.

Вместе с тем, среди ученых-административистов нет единства в определении правового значения рассматриваемого документа в производстве по делам об административных правонарушениях. В юридической литературе протокол об административном правонарушении часто называется актом, основанием возбуждения дела, документом, на основании которого строится обвинение, комплексным источником доказательственной информации.

С учетом действующего законодательства к таким определениям следует относиться достаточно критически. Во-первых, рассматриваемый документ не может быть основанием для возбуждения дела, он может только свидетельствовать о возбуждении (ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ). Во-вторых, как уже было отмечено, на основании протокола не строится обвинение, скорее, он является итогом правоприменительной деятельности, так как после составления протокола на стадии рассмотрения дела не поддерживается обвинение, а назначается наказание. В-третьих, единственным доказательством, содержащимся в протоколе об административном правонарушении, можно назвать собственноручное объяснение лица, в отношении которого он составлен. Как верно отмечает С.И. Котюргин, в протоколе фиксируются в незначительном объеме существенные черты события правонарушения, а иные сведения, характеризующие состав правонарушения, подтверждаются другими документами.

Анализ указанных точек зрения свидетельствует о недостаточно полном представлении правовой значимости протокола об административном правонарушении в производстве.

В большинстве случаев составление протокола об административном правонарушении ‑ это планомерное завершение административного расследования (и в широком, и узком смысле). Протокол служит юридическим фактом, свидетельствующим о завершении административного расследования, выполнении всех задач данной стадии, а также о возможности возникновения новых правоотношений по рассмотрению дела об административном правонарушении и назначению наказания.

Сказанное позволяет предложить следующее определение протокола об административном правонарушении ‑ это важнейший процессуальный документ, закрепляющий результаты деятельности должностного лица на стадии административного расследования, в сжатой форме фиксирующий существенные черты события административного правонарушения, квалифицирующие признаки состава, данные о применении мер процессуального обеспечения по делу, сведения о лице, в отношении которого он составлен, понятых, потерпевших, служащий основанием для рассмотрения дела об административном правонарушении.

Изложенное позволяет сформулировать ряд выводов о месте административного расследования в системе стадий производства по делам об административных правонарушениях.

1. Анализ действующего законодательства, позиций ученых-административистов и правоприменительной практики позволяет рассматривать возбуждение дела об административном правонарушении и административное расследование в качестве самостоятельных стадий производства.

2. Стадия административного расследования представляет собой деятельность уполномоченных должностных лиц, направленную на установление фактических обстоятельств административного правонарушения, их фиксацию и юридическую квалификацию, результатом которой является составление качественного протокола об административном правонарушении и направление материалов дела на рассмотрение компетентному органу или должностному лицу либо вынесение определения о прекращении производства по делу.

Положения ст. 28.7 КоАП РФ позволяют рассматривать административное расследование (в узком смысле) как факультативную стадию производства по делам об административных правонарушениях. В широком же смысле стадию административного расследования проходят все дела об административных правонарушениях, в том числе и при наложении административного штрафа на месте без составления протокола.

3. Целью административного расследования является создание необходимых условий для рассмотрения и разрешения дела об административном правонарушении уполномоченными на то органами или должностными лицами.

К задачам стадии административного расследования относятся: установление признаков состава правонарушения, закрепление доказательств его совершения, оформление результатов расследования, направление дела на рассмотрение.

4. Стадия административного расследования состоит из следующих этапов: 1) принятие решения о проведении административного расследования; 2) установление фактических обстоятельств дела; 3) приостановление административного расследования (факультативный этап); 4) процессуальное оформление результатов административного расследования; 5) направление протокола об административном правонарушении на рассмотрение компетентному органу или должностному лицу.

5. Субъектами стадии административного расследования являются участники производства по делам об административных правонарушениях, наделенные в законодательном порядке определенным объемом процессуальных прав и обязанностей, вступающие между собой в административно-процессуальные отношения с момента принятия решения о проведении расследования по поводу установления фактических обстоятельств дела, сбора и закрепления доказательств. Субъекты стадии административного расследования подразделяются на три группы: 1) доминирующие субъекты; 2) лица, имеющие личный интерес в деле; 3) лица, содействующие осуществлению производства.

6. Предлагается дополнить главу 25 КоАП РФ статьей 25.15 «Лицо, проводящее административное расследование», в которой определить круг основных правомочий таких должностных лиц, предусмотреть возможность их активного участия в рассмотрении дел об административных правонарушениях (но не в обязательном порядке, а по их инициативе), а также возможность обжалования ими решения по делу.

7. Несогласованность норм КоАП РФ фактически исключает прокурора из числа субъектов, инициирующих административное расследование. Предлагается внесение следующих изменений и дополнений в КоАП РФ:

- часть 1 ст. 28.4 дополнить следующим предложением «В случае выявления административного правонарушения, для установления обстоятельств которого необходимо проведение административного расследования, прокурор, не вынося постановление о возбуждении дела об административном правонарушении, незамедлительно передает сообщение о правонарушении в орган, должностные лица которого уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях в соответствии со ст. 28.3 настоящего Кодекса».

- в ч. 2 ст. 28.7 слова «а прокурором в виде постановления» исключить.

8. Сроки стадии административного расследования – это установленные законом промежутки времени, в течение которых должностное лицо, уполномоченное на проведение административного расследования, осуществляет процессуальные и организационные действия с целью установления признаков состава административного правонарушения, сбору и фиксации доказательств его совершения, составления протокола об административном правонарушении.

9. Протокол об административном правонарушении как документ, подводящий итог административного расследования, носит позитивный характер (закрепляет положительные результаты расследования, подтверждает факт административного правонарушения), и его составление следует рассматривать в качестве основной формы процессуального оформления результатов рассматриваемой стадии.

Предлагается следующее определение протокола об административном правонарушении ‑ это важнейший процессуальный документ, закрепляющий результаты деятельности должностного лица на стадии административного расследования, в сжатой форме фиксирующий существенные черты события административного правонарушения, квалифицирующие признаки состава, данные о применении мер процессуального обеспечения по делу, сведения о лице, в отношении которого он составлен, понятых, потерпевших, служащий основанием для рассмотрения дела об административном правонарушении.

Автор: Клоков Е.А.