10.02.2011 7864

Формирование и становление института административного обжалования в России (статья)

 

Исследуя особенности становления института обжалования в Российской Федерации, по нашему мнению, необходимо проследить основные исторические этапы его формирования в советской и постсоветской России, поскольку невозможно реформировать и создавать эффективно действующий административно-правовой институт без учета накопленного опыта, а также традиций прошлого. Следует согласиться с Ю.Н. Стариловым, который указывает на то, что «о реформе административного права можно говорить, сравнивая его, с одной стороны, с советским административным правом, а с другой – со сложившимся административным правом начала ХХI века, поэтому реформирование административного права находится в прямой связи с этапами его исторического развития; процесс формирования «нового» административного права не должен рассматриваться вне контекста исторических перемен в государственно-правовом строительстве страны».

Особую актуальность это приобретает в контексте реформирования института обжалования, поскольку обжалование – категория историческая. Право на обжалование начало формироваться еще с зарождением государственного устройства, так как развитие системы государственного управление диктовало необходимость защиты прав граждан от злоупотребления властей. Одним из наиболее простых и эффективных средств такой защиты во все времена являлась жалоба.

В зависимости от особенностей развития политической и экономической ситуации в СССР за прошедшие десятилетия советского времени, эволюции задач, стоящих перед системой управления, правовое и организационное обеспечение вопросов обжалования претерпевало различные изменения. При этом всегда обращения, заявления и жалобы граждан оставались важным механизмом, способствующим совершенствованию системы государственного управления.

Основным направлением формирования института обжалования в советской России стала борьба с волокитой. Первым нормативным правовым актом, закрепившим право каждого гражданина обжаловать действия любого должностного лица, волокиту или иные ущемления их законных требований стало принятое в ноябре 1918 г. на VI Всероссийском Чрезвычайном съезде Советов постановление «О точном соблюдении законов». Этим актом было положено начало закрепления права жалобы в Советском государстве. Борьба с волокитой также нашла свое выражение в декрете СНК РСФСР от 30 декабря 1919 г. «Об устранении волокиты», которым был установлен определенный порядок подачи и рассмотрения жалоб.

Обязанность контролировать организацию работы по приему и рассмотрению жалоб и заявлений декретом ВЦИК от 12 апреля 1919 г. была возложена на органы государственного контроля, при которых создавались бюро по рассмотрению жалоб и заявлений. В качестве органов, рассматривающих жалобы по первой инстанции были определены специальные квазисудебные органы – Центральное бюро жалоб и местные бюро жалоб и заявлений при губернских отделах РКИ.

Специальным актом ВЦИК в июле 1921 г. местным властям было поручено обеспечивать проезд в центр делегатов волостных и сельских Советов, обжалующих действия местных органов, таким образом, еще раз было закреплено право на обжалование.

В решениях многих партийных съездов, пленумов, конференций достаточно часто декларировалась необходимость тщательного разбора каждого сигнала советского гражданина об ущемлении его прав и о неудовлетворительной работе управленческого аппарата.

Основными нормативными актами, закрепляющими право граждан на обжалование и регулирующими порядок производства по жалобам, являлись:

- постановление ЦИК СССР от 13 апреля 1933 г. «О рассмотрении жалоб трудящихся и принятии по ним необходимых мер», которое устанавливало порядок приема, направления и рассмотрения жалоб;

- постановление ЦИК СССР от 14 декабря 1935 г. «О положении дел с разбором жалоб трудящихся», на основании которого во всех исполнительных комитетах местных Советов были созданы приемные по жалобам, персональная ответственность за работу которых была возложена на председателей исполкомов, жалобы принимались даже в нерабочее время специальными дежурными;

- постановление Комиссии Советского Контроля при СНК СССР, утвержденное СНК СССР 22-26 мая 1936 г. «О рассмотрении жалоб трудящихся», регламентировавшее порядок регистрации жалоб, а также обязывавшее соблюдать сроки их рассмотрения и систематически контролировать постановку работы по жалобам в низовых звеньях государственного аппарата.

В развитие названных законодательных актов были приняты законодательные акты республиканских органов.

Особенностью института обжалования того периода являлась возможность рассмотрения массовых, либо особо важных жалоб выезжающими на место ответственными работниками центрального аппарата. Они проводили расследование, по результатам которого принимались соответствующие меры. Данный порядок был закреплен в постановлении ВЦИК РСФСР от 1 июля 1934 г. «Об упорядочении дела рассмотрения и разрешения жалоб».

При этом, несмотря на декларирование в различных нормативных правовых актах права на обжалование, а также исследования известных советских ученых, рассматривавших данное право как важнейшее демократическое завоевание социалистической революции, Основной закон - Конституция СССР 1936 г. не закреплял право граждан на обжалование.

Определенную роль в становлении института обжалования в СССР сыграло принятое в августе 1958 г. постановление ЦК КПСС «О серьезных недостатках в рассмотрении писем, жалоб и заявлений трудящихся», в котором указывалось на необходимость привлечения общественности к работе с жалобами и заявлениями трудящихся. Оно было направлено на усиление роли правовой пропаганды среди населения, обеспечение широкой разъяснительной работы по действующему советскому законодательству, что, по мнению законодателя, должно было привести к значительному сокращению потока жалоб в центральные органы, так как большой процент жалоб, поступающих от населения, не имел оснований в связи с правовой неграмотностью, либо носил заведомо ложный, клеветнический характер. Кроме того, в данном постановлении большое внимание уделялось случаям формального, бюрократического отношения государственных учреждений к рассмотрению жалоб и заявлений трудящихся, организации приема и порядка рассмотрения жалоб.

В 1961 году был издан Указ Президиума Верховного Совета СССР «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке», которым определен порядок обжалования постановлений о наложении штрафов.

Значительную роль в развитии законодательства об обжаловании сыграл Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан». Данный Указ закрепил важнейшую роль жалоб и заявлений в охране прав человека и установил порядок работы государственных органов по рассмотрению жалоб и заявлений трудящихся.

Безусловным достоинством Указа явилась попытка законодателя впервые классифицировать все виды обращений граждан в СССР. В соответствии с первоначальной редакцией Указа под жалобой понималось обращение гражданина (устное или письменное), группы или коллектива граждан в соответствующий государственный или общественный орган в связи с нарушением их прав и законных интересов. В новой редакции Указа от 2 февраля 1988 г., действующей до настоящего времени, определение понятий «предложение», «заявление», «жалоба» не сохранилось. Однако данные определения употребляются на практике и сегодня.

Развитие законодательных актов, регулирующих вопросы обжалования, анализ практики их применения, исследования ученых-административистов, таких как Н.Ю. Хаманева, Ю.М. Козлов, А.Е. Лунев, В.И. Ремнев и многих других способствовали внесению в Конституцию СССР 1977 г. следующих статей:

- ст. 49, закрепившей право граждан на внесение в государственные органы и общественные организации предложений об улучшении их деятельности, на критику недостатков в работе, а также обязанность должностных лиц в установленные сроки рассматривать предложения и заявления граждан, давать на них ответы и принимать необходимые меры;

- ст. 58, установившей право на обжалование действий должностных лиц, государственных и общественных органов в судебном и несудебном порядке и право на возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей.

Внесение данных положений в Конституцию определило значимость вопросов обжалования для государственной политики, явилось важнейшей вехой в развитии и становлении института обжалования в советской России. Это давало основания полагать, что законодательство, регламентирующее вопросы обжалования, получит дальнейшее развитие на союзном уровне. Однако, к сожалению, так и не были приняты законы, регулирующие вопросы обжалования, определяющие основные понятия, порядок, сроки рассмотрения жалоб и иных обращений граждан. В большей степени данные вопросы регламентировались ведомственными инструкциями и положениями, которые не могли в полной мере заменить союзное правовое регулирование.

Одной из основных особенностей обжалования в советский период являлось то, что граждане для защиты своих прав активно пользовались обращениями в партийные органы, имевшие практически неограниченные полномочия.

Наряду с внесудебным порядком рассмотрения жалоб и обращений граждан, законодательство советского периода постепенно включало рассмотрение вопросов обжалования в подведомственность общих судов. Так, в 1922 г. был введен судебный порядок обжалования действий нотариусов, с 1936 г. в суде обжаловались нарушения в списках избирателей, с 1961 г. было разрешено обжаловать в суд постановления о наложении административных штрафов, а также по нарушениям, связанным с недоимками и местными налогами, в 1963 г. в ГПК РСФСР введена глава «О рассмотрении дел, возникающих из административно-правовых отношений», с 1968 г. в суде обжалуются меры административной ответственности по лишению права на управление автотранспортным средством, а с 1980 г. уже все постановления органов (должностных лиц) о наложении любых административных взысканий. Таким образом, к концу 80-х гг. суды общей юрисдикции рассматривали уже более 30 категорий дел по обжалованию решений (постановлений) органов исполнительной власти.

На основании изложенного можно сделать вывод о том, что рассмотрению жалоб и иных обращений граждан в советский период придавалось достаточно большое значение, однако правовое регулирование обжалования незаконных действий (бездействия), решений и постановлений государственных органов (должностных лиц) не было системным.

Работа с обращениями граждан, во-первых, позволяла выявить недостатки в государственном управлении, а, во-вторых, в определенной мере гарантировала защиту и охрану прав и законных интересов граждан. Вместе с тем, централизация государственной власти, строгая подчиненность по вертикали нижестоящих звеньев вышестоящим приводили к формализму и бюрократии при рассмотрении обращений граждан. Несмотря на наличие многочисленных нормативных правовых актов, решений партийных съездов по вопросам обеспечения и защиты прав и свобод граждан, существовавшая в тот период система государственного устройства приводила во многом к декларативности данных положений.

Коренные преобразования в государственном устройстве, произошедшие в СССР - смена политического режима, системы ценностей в обществе, разгосударствление экономики и появление новых форм собственности берут свое начало с конца 80-х годов. Именно в это время начался современный период развития российского общества, в связи с чем появилась потребность в совершенствовании методов регулирования общественных отношений в соответствии с возрастающими потребностями общества.

Как верно замечает Ю.Н. Старилов, современное административное право – право, основанное на непременном учете общественных (публичных) интересов должно быть правом, обеспечивающим эти интересы. Эта отрасль права, по его мнению, предоставляет возможность для осуществления прав и свобод человека и гражданина, достижения «общественного блага».

Одним из важнейших прав граждан являющимся, в свою очередь, еще и способом защиты иных прав, соблюдение которых гарантировано законодательством, в демократической России должно стать право на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.

Данное право возведено в Российской Федерации в конституционный ранг. При этом, к сожалению, дальнейшую конкретизацию в федеральном законодательстве оно в должной мере не получило, действующие в настоящее время нормативные правовые акты, как правило, затрагивают вопросы обжалования косвенно и фрагментарно. В государстве не выработано единых подходов к работе с обращениями граждан, отсутствует четкий механизм реализации декларированного Конституцией РФ и рядом международных норм права на обжалование. В постсоветский период на федеральном уровне принят фактически единственный специальный закон, сыгравший, безусловно, положительную роль в обеспечении конституционных прав и свобод граждан – Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».

По мнению Н.Ю. Хаманевой, за короткий срок с момента принятия Конституции РФ 1993 г. просто невозможно создать стройную правовую систему, обеспеченную, с одной стороны, качественными и не противоречащими друг другу нормативными правовыми актами, а с другой - эффективными правоохранительными институтами. Происходящие в настоящее время в стране перемены, связанные с активизацией демократических процессов, укреплением законности и правопорядка, усилением правового положения личности, настоятельно требуют разрушить такую систему отношений между аппаратом и гражданином, при которой последний выступает в роли просителя даже тогда, когда речь идет об удовлетворении его бесспорных прав и законных интересов. Для достижения этих целей необходимо модернизирование уже имеющихся и внедрение новых правовых механизмов защиты прав личности.

Отношения между личностью и властью, государством в лице его органов, носят сложный многоаспектный характер. Государство, осуществляя политическую власть, в отношениях со своими гражданами должно уважать права человека. Гражданин, в свою очередь, вступает в отношения с государством, с одной стороны, как подвластный, с другой - как свободный, равноправный субъект, выполняющий свои обязанности и реализующий свои права. Государство и его органы, должностные лица в своей практической деятельности обязаны создавать необходимые юридические условия, дабы каждый человек мог свободно использовать все демократические права и свободы, которые предоставлены ему Конституцией Российской Федерации и иными правовыми актами. При этом особое значение на современном этапе для развития экономики приобретают экономические права и свободы граждан.

Введение в действие нового гражданского законодательства, закрепившего свободу предпринимательства, а также равноправное существование многообразных форм собственности, проведение приватизации, становление товарного, финансового и фондового рынков обусловили качественное изменение роли государства в регулировании экономических отношений. Это определило необходимость создания системы правовой охраны, позволяющей обеспечивать как государственные экономические интересы, так и законные интересы участников хозяйственной деятельности. Однако, как показывает практика, в настоящее время государство не в состоянии в полной мере решить эту проблему.

Необходимо учитывать, что необоснованное, неквалифицированное либо ошибочное вмешательство государства в хозяйственную деятельность юридических лиц, как и в личную жизнь граждан, может привести к непредсказуемым последствиям, а также негативно отразиться на социально-экономическом и политическом развитии общества.

Одной из гарантий обеспечения законности и соблюдения прав и свобод субъектов предпринимательской деятельности является институт обжалования незаконных действий и решений государственных органов (должностных лиц).

Право на обжалование является неотъемлемым атрибутом любого демократического государства. Это, в первую очередь, обусловлено особенностями властных отношений, при которых государство в лице его органов находится в привилегированном положении по сравнению с противоположным, более слабым субъектом - гражданином, индивидуальным предпринимателем либо юридическим лицом.

В настоящее время Россия стоит на пути построения правового государства. Его существование предполагает, во-первых, признание прав и свобод человека как высшей ценности, а, во-вторых, соблюдение законности как основополагающего принципа организации и деятельности государственного аппарата и его должностных лиц. Однако не всегда решения государственных органов являются бесспорными и, в полной мере соответствующими существующему законодательству, что обусловлено рядом субъективных и объективных причин.

Так, например, Д.Н. Бахрах к причинам дефектности актов субъектов власти справедливо относит «выбор не самого лучшего варианта из-за небрежности, пристрастности, некомпетентности, злоупотребления правом и др.». Все это порождает обязанность государства позаботиться о создании отлаженного механизма обжалования его актов, что позволит, во-первых, защитить права граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, и, во-вторых, совершенствовать работу самих государственных органов путем выявления слабых сторон их деятельности и своевременного устранения допущенных нарушений. И.Л. Бородин верно замечает, что «создание необходимых условий и гарантий, обеспечивающих институты демократии, должно находиться в поле зрения органов государственной власти и органов государственного управления».

Законодатели, еще во времена советского государства, уделяли внимание правовому регулированию обжалования решений государственных органов и должностных лиц гражданами. Аналогичные же права юридических лиц не нашли как должного правового регулирования, так и теоретической разработки в трудах ведущих административистов. В определенной мере это было обусловлено особенностями существовавших в то время экономического и политического режимов. Однако, с развитием демократических устремлений, рыночной экономики, появлением новых хозяйствующих субъектов различных форм собственности ситуация так и не изменилась. Не произошло радикальных преобразований в данной сфере и с принятием в 2002 г. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ), официально закрепившего административную ответственность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Недостаточность современных научных исследований, а также противоречивая позиция законодателя привели к тому, что до настоящего времени не выработано единообразного толкования основополагающих терминов, таких как - жалоба, обращение, заявление, и др., без которых невозможно четкое определение сущности и признаков самого института обжалования.

Терминология юридических понятий имеет важное практическое значение. Отождествление различных дефиниций приводит к неправильному толкованию и практическому применению правовых норм. Четкость в определении юридических терминов делает правовой акт доступным и ясным для понимания широких слоев населения, и, соответственно, облегчает его реализацию. В связи с чем, недопустимо употребление многозначимых понятий без четкого разграничения и определения каждого из них.

В научной литературе можно встретить различные толкования упомянутых дефиниций. Рассмотрим их более подробно.

В Советском Союзе одно из первых определений жалобы было дано профессором М.Д. Загряцковым. Под административной жалобой он понимал открытое обращение заинтересованного лица к иерархически высшим органам административной власти в целях изменения или уничтожения неправильного административного распоряжения или упущения по мотивам его недостаточной фактической или юридической обоснованности .

Ю.М. Козлов полагает, что жалоба «представляет собой обращение к государственному органу». Обратиться же к государственному органу, по его мнению, значит сделать заявление. Из данной посылки он делает вывод о том, что «жалоба, ходатайство, рапорт – все это различные формы заявлений». При этом в отдельную группу им выделяются заявления, не носящие характер жалобы. К таковым он относит: заявления, содержащие предложения, направленные на улучшение работы государственных органов; сообщающие о совершении работником государственного аппарата незаконных действий; содержащие просьбу о предоставлении заявителю возможности использовать его законные права и ряд других.

Жалоба появляется в той сфере правовых отношений, которые возникают из нарушения прав и законных интересов граждан, установленных и закрепленных законодательством, и других норм, регламентирующих права и личные интересы граждан. Цель подачи жалобы заключается в защите и восстановлении этих прав и интересов. Жалобу следует рассматривать как гарантию соблюдения законности, так как она представляет собой одно из проявлений критики снизу.

По мнению Ю.М. Козлова, «нарушение прав может быть обжаловано не только самим пострадавшим, но и другими гражданами».

Таким образом, он значительно расширяет круг субъектов, полагая тем самым, что жалоба может быть подана в чужом интересе.

До настоящего времени среди ученых ведутся дискуссии о возможности подачи жалобы в интересах третьих лиц, неопределенного круга лиц, либо в интересах общества и государства.

Так, по мнению П.И. Кононова, административной жалобой следует считать только такое обращение физического или юридического лица (группы лиц), в котором ставится вопрос о защите и восстановлении непосредственно принадлежащих этому лицу субъективных прав и свобод, которые нарушены или могут быть нарушены действиями (бездействием) или решением административного органа или должностного лица. Административная жалоба может быть коллективной, однако содержание этой жалобы должно затрагивать субъективные права и свободы непосредственно каждого.

По нашему мнению, в целом следует согласиться с данной точкой зрения, поскольку она в большей степени учитывает современные тенденции уважения и охраны прав граждан. Это обусловлено, прежде всего, тем, что обращение с жалобой в интересах третьих лиц может являться вторжением в личные права и свободы граждан. С целью исключения такой возможности, в отдельных нормативных правовых актах, затрагивающих вопросы обжалования, прямо предусмотрена необходимость подачи жалобы непосредственно лицом, чьи права и свободы нарушены. Вместе с тем, необходимо учитывать некоторые, закрепленные законодательно, исключения, которые, допуская в отдельных случаях возможность подачи жалобы в интересах других лиц, ограничивают ее рамками закона.

Так, например, военный суд Московского гарнизона, а также Московский окружной военный суд отказали в принятии заявления Общероссийского политического движения «В поддержку армии, оборонной промышленности и военной науки» об обжаловании действий Министра обороны Российской Федерации и ряда других воинских должностных лиц в защиту интересов нескольких военнослужащих по причине подачи заявления лицом, не имеющим полномочий на ведение дела.

Однако, Военная коллегия Верховного Суда РФ, удовлетворив протест Председателя коллегии, отменила данные решения и указала на то, что в соответствии с ч. 5 ст. 27 Федерального закона «Об общественных объединениях» для осуществления уставных целей общественное объединение имеет право представлять и защищать как свои права, так и права и законные интересы других граждан в органах государственной власти, органах местного управления и общественных объединениях без оформления полномочий.

Кроме того, по нашему мнению, в некоторых ситуациях обращение с жалобой в интересах третьего лица возможно и даже необходимо. Это имеет место, в первую очередь, когда лицо, в силу определенных объективных причин не может самостоятельно осуществлять защиту своих прав и возможность подачи жалобы в его интересах другим лицом, хотя и прямо не закреплена в законе, но подразумевается, в связи с особенностями сложившейся практики. Например, обнаружив злоупотребления социального работника, назначенного нетрудоспособному, но дееспособному инвалиду, соседи от своего имени обратились с жалобой к вышестоящему должностному лицу, несмотря на то, что данный факт ни в чем не нарушал их прав и свобод. Указанная жалоба была рассмотрена, по результатам чего приняты соответствующие меры, лицу, подавшему жалобу, дан ответ.

Таким образом, по нашему мнению, для более эффективной защиты и восстановления нарушенных прав граждан, но, в то же время, избежания злоупотреблений необходимо законодательно определить исключительные случаи, при которых возможна подача жалобы в интересах третьего лица и требования к такой жалобе.

Необходимо учитывать также законодательно установленное право общественных организаций на подачу жалоб в защиту прав неопределенного круга лиц, подобным правом в определенных ситуациях пользуются и граждане. К наиболее часто встречающимся жалобам в защиту прав неопределенного круга лиц можно отнести жалобы на экологические правонарушения, нарушения прав потребителей. Такие жалобы не только помогают компетентным органам выявлять и пресекать подобные нарушения, но и преследуют, кроме прочего, профилактическую цель.

Существует мнение о необходимости отнесения подобных обращений к сообщениям, на наш взгляд, данная точка зрения заслуживает внимания, однако с учетом реально сложившейся практики ее реализация преждевременна. Это связано с тем, что основным отличием жалобы от сообщения является отсутствие в последнем требований по ликвидации нарушений законодательства, а наличие только лишь констатации факта нарушения. Следовательно, при рассмотрении уполномоченным органом таких сообщений у него отсутствует обязанность информирования лица, сообщившего о нарушении, о принятых мерах, корреспондирующая требованиям жалобщика.

Исследуя далее теорию Ю.М. Козлова, на наш взгляд, необходимо отметить отсутствие четкого отграничения жалоб от заявлений. Представляется нецелесообразным смешение данных понятий и объединение их родовым термином «заявление». Ведь, как справедливо замечает А.Н. Артамонов, от того, как будет расценено обращение гражданина, зависит правовой режим реагирования на него, а также юридические последствия рассмотрения этого обращения. Тем более что от гражданина, отстаивающего свои права и интересы вряд ли целесообразно требовать, чтобы он правильно озаглавил свое обращение, особенно если он не имеет юридической подготовки.

В.И. Ремнев в отличие от Ю.М. Козлова, по нашему мнению, справедливо делает попытку отграничить заявления от жалоб, указывая на то, что первые не связаны с нарушениями прав и законных интересов лиц. Предметом же заявлений является осуществление через государственные органы или общественные организации законных прав заявителей. Если, с точки зрения В.И. Ремнева, в обращении содержится информация об отступлении от закона, то в таком обращении наряду с заявлением имеется жалоба.

К жалобам, в свою очередь, он относит обращения, являющиеся реакцией на нарушения прав и охраняемых законом интересов, средством устранения и предупреждения нарушений. При этом В.И. Ремнев, как и Ю.М. Козлов, полагает, что жалобы могут затрагивать не только личные, но и государственные, общественные интересы. Он указывает на то, что одно обращение может содержать в себе одновременно и жалобу, и заявление, и предложение.

Схожей точки зрения придерживается Н.Ю. Хаманева, которая считает, что сам термин «обращение» носит собирательный характер. В нем могут содержаться инициативные предложения, заявления граждан, либо жалоба в связи с тем или иным нарушением. Н.Ю. Хаманева трактует понятие «жалоба» как обращение в государственные органы или общественные организации по поводу нарушенного права или законного интереса гражданина или обращение гражданина по поводу нарушения прави интересов общественных организаций и органов государства. Таким образом, путем подачи жалобы граждане реализуют предоставленные им права или требуют восстановления нарушенных прав. Однако разбор жалоб не ограничивается лишь обеспечением охраны прав. В своих обращениях граждане, по мнению Н.Ю. Хаманевой, наряду с личными вопросами могут ставить общественные проблемы.

Исследуя социально-правовую сущность института права жалобы, она приходит к выводу о том, что жалобы граждан имеют двуединое значение: во-первых, они являются одним из средств защиты прав и законных интересов человека, нарушенных действиями (бездействиями) органов государства или отдельных должностных лиц; во-вторых, они являются сигналами о недостатках в работе государственных органов, способствующими устранению этих недостатков и тем самым улучшению работы государственного аппарата.

И Ю.М. Козлов, и В.И. Ремнев, и Н.Ю. Хаманева полагают, что жалоба может быть подана как в связи с нарушением прав лиц, так и в связи с нарушением их законных интересов. Данная позиция является достаточно традиционной для научных работ, особенно советского периода. При этом, до настоящего времени, среди ученых-административистов нет единого мнения по поводу того, что относить к законным интересам, могут ли интересы быть законными и, следовательно, может ли их нарушение повлечь за собой подачу жалобы.

В.И. Ремнев трактует понятие «интерес» как «не только некоторое внутреннее состояние личности, но и стремление получить определенную пользу». Законный интерес, по его мнению, – тот, который не противоречит законодательству.

Рассматриваемое понятие достаточно широко используется как в нормативных правовых актах Российской Федерации, в том числе, затрагивающих вопросы обжалования, так и в международных договорах и конвенциях. Статья 30 Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г., закрепляет право каждого на защиту своих прав, свобод и законных интересов всеми способами, не противоречащими закону. В ст. 36 Конституции Российской Федерации также упоминается понятие «законные интересы». При этом во всех рассмотренных нормативных правовых актах указывается на недопустимость их нарушения наравне с правами и свободами. Однако ни в одном нормативном правовом акте не дано определение рассматриваемого понятия.

Б.П. Кондрашов, Ю.П. Соловей и В.В. Черников, комментируя ст. 39 Закона Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции», придерживаются традиционной точки зрения и обращают внимание на то, что «институт обжалования незаконных действий сотрудников милиции, как и других должностных лиц государственных органов, является важным способом самозащиты гражданами своих прав и свобод, восстановления нарушенных интересов». Жалоба, по их мнению, «представляет собой письменное обращение гражданина в государственные органы, к соответствующим должностным лицам по поводу нарушения его прав, свобод и законных интересов».

П.И. Кононов, в свою очередь полагает, что объектом правовой защиты, осуществляемой как в судебном, так и в административном процессах могут быть лишь нарушенные или оспариваемые субъективные права и свободы физических и юридических лиц. Законные же интересы ввиду отсутствия законодательного закрепления данного понятия объектом правовой защиты являться не могут.

Как психологическая дефиниция интерес – это «мотивационно-регуляционный механизм человеческого поведения, определяемый иерархией сформированных потребностей».

С философской точки зрения интерес представляет собой «ценность и значение, придаваемые нами вещи, которая соответственно этому занимает наши мысли и чувства», а также «польза, выгода, корысть».

В экономике интересы рассматриваются как «объективные побудительные мотивы экономической деятельности, связанные со стремлением людей к удовлетворению возрастающих материальных и духовных потребностей», кроме того, «они выступают главной движущей силой прогресса экономики».

Таким образом, следует согласиться с П.И. Кононовым, который полагает, что «законный интерес – это лишь внутреннее побуждение лица к реализации субъективного юридического права, предоставляемого ему соответствующими правовыми нормами». Вместе с тем, употребление данного понятия в нормативных правовых актах в непосредственной взаимосвязи с нарушенными правами в качестве объекта обжалования, на наш взгляд, допустимо и обосновано. Каждому индивиду принадлежит определенный набор прав, установленных законодательством, которые он может реализовывать или же не реализовывать по собственному усмотрению. Именно возникновение интереса побуждает индивида к выполнению действий, направленных на реализацию какого-то определенного права. Препятствия к реализации права нарушают, таким образом, как само право, так и законный интерес, напрямую связанный с данным правом.

В соответствии с этим, по нашему мнению, абсолютно справедливо выражение, используемое в большинстве нормативных правовых актов: «права и законные интересы», так как они всегда сопутствуют друг другу и могут быть обжалованы только вместе.

При этом под законным интересом следует понимать только тот интерес, реализация которого закреплена нормой права. Иные интересы служат основой для развития законодательства, однако, обжаловать нарушение таких интересов до принятия правовой нормы, закрепляющей их реализацию, невозможно.

Особую точку зрения по вопросу обжалования имеет Д.Н. Бахрах, который, исследуя средства реализации и защиты прав граждан, приходит к выводу, что главным из них являются обращения к субъектам власти. Они, с одной стороны, позволяют укрепить законность, повысить эффективность работы органов власти, а с другой, являются формой обратной связи, по каналам которой руководители получают информацию о положении дел на местах, об отношении граждан к деятельности властных субъектов. К видам обращений, по его мнению, относятся предложения, заявления и жалобы. Заявления – это обращения граждан по поводу реализации прав и свобод, закрепленных законодательством России. Жалобы, в свою очередь, – это обращения граждан с требованием восстановления нарушенного действиями (бездействием) и решениями органов либо должностных лиц, другими гражданами их прав, свобод или законных интересов.

Все жалобы Д.Н. Бахрах подразделяет на административные и судебные, устанавливая в качестве критерия не столько адресата, сколько порядок их рассмотрения. Так, административная жалоба, по его мнению, может быть подана и в суд, однако, рассматриваться она будет во внесудебном порядке, например, жалоба председателю суда на затягивание сроков рассмотрения дела. Все обращения граждан в суд с жалобами и исками Д.Н. Бахрах условно называет судебными жалобами. Среди административных жалоб, по правовым признакам Д.Н. Бахрах выделяет общие и специальные. Порядок рассмотрения общих, по его мнению, регулируется Указом Президиума Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан», специальных же – нормами, содержащимися, например, в Уставе связи, Дисциплинарном Уставе Вооруженных Сил, Положении о порядке рассмотрения трудовых споров, Таможенном и Налоговом кодексах, КоАП РФ и в некоторых иных актах.

Рассматривая производство по разрешению жалоб, П.И. Кононов справедливо указывает на имеющее место в современных исследованиях расширительное толкование данного производства и включение в него также производства по предложениям и заявлениям. Подобный подход, по его мнению, не учитывает различий между основаниями и порядком разрешения заявлений и иных обращений граждан и основаниями и порядком разрешения жалоб граждан.

Заявления (заявки) и ходатайства физических и юридических лиц, направляемые для разрешения в административные органы, с точки зрения

П.И. Кононова, всегда преследуют цель предоставления заявителю какого-либо права, правового статуса или реализации им какой-либо обязанности. Рассмотрение заявлений и ходатайств физических и юридических лиц осуществляется в рамках административно-распорядительного процесса. Жалобы же подаются в административные органы при наличии реальных или предполагаемых нарушений прав физических либо юридических лиц, и их рассмотрение преследует цели защиты и восстановления этих нарушенных прав. Разрешение жалоб происходит в рамках административно-защитного процесса. Объектом правовой защиты в производстве по разрешению административных жалоб могут быть только субъективные юридические права и свободы физических и юридических лиц. Законные интересы указанных лиц не являются объектом такой защиты.

По мнению П.И. Кононова, административная жалоба – это выраженное в письменной или в устной форме, с соответствующим письменным официальным подтверждением, обращение физического или юридического лица (группы лиц) в компетентный административный орган по поводу защиты и восстановления принадлежащих ему (им) непосредственно субъективных юридических прав или свобод, которые, по его (их) мнению, нарушены или могут быть нарушены незаконным действием (бездействием) или решением административного органа. П.И. Кононов, в отличие от Д.Н. Бахраха, полагает, что «общих административных жалоб быть не может». Все жалобы, по его мнению, «имеют специальный характер, определяемый спецификой индивидуальных административных дел, в ходе разрешения которых возникает жалоба, сущностью и особенностями нарушений субъективных прав и свобод физических и юридических лиц».

Дискутируя с Д.Н. Бахрахом, который полагает, что предметом административного обжалования могут быть не только незаконные, но и нецелесообразные, аморальные деяния, П.И. Кононов указывает на то, что данная точка зрения не разделяется в административно-правовой науке. Нецелесообразные и аморальные действия (бездействие) и решения, если они формально основаны на нормах права и не нарушают их, не могут быть, по его мнению, предметом ни судебного, ни административного обжалования. При обжаловании подобных действий (бездействия) и решений, орган, разрешающий жалобу, не сможет защитить жалобщика, поскольку для принятия такого решения отсутствует правовая основа.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что существуют некие нормы права, содержащие аморальные положения. Парадоксально, но с этим следует согласиться, так как в многонациональной стране нормы морали могут быть различны у отдельных групп населения. Так, например, у лиц, исповедующих ислам, считается аморальным появление женщины в обществе без национального платка на голове, поскольку правила поведения верующих, изложенные в Коране – главной священной книге мусульман, запрещают женщинам-мусульманкам показывать посторонним мужчинам все части тела, за исключением овала лица и кистей рук. При этом, например, в первоначальной редакции п. 14.3 Инструкции о порядке выдачи, замены, учета и хранения паспортов гражданина Российской Федерации, утвержденной приказом МВД РФ от 15 сентября 1997 г. № 605, содержалось положение о том, что для получения паспорта гражданин должен предоставить две фотографии в черно-белом изображении размером 35 x 45 с четким изображением лица строго в анфас без головного убора. Таким образом, были нарушены моральные устои женщин-мусульманок. Данный приказ был оспорен в судебном порядке и Определением Кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 15 мая 2003 г. № КАС 03–166 указанный пункт в оспариваемой части был признан недействительным, что в определенной степени обосновано, поскольку в демократическом государстве, ставящим перед собой цель построения правового государства, нормы права, по нашему мнению, должны учитывать нормы морали своих граждан.

Следует отметить, что в психологии понятие «аморальность» рассматривается как непринятие моральных устоев некоего общества, нигилистическое отношение к нравственным нормам, духовный распад личности. Крайней формой аморальности является цинизм – презрительное отношение ко всей культуре общества, к его духовным ценностям, глумление над идеалами, социальными устоями. Так, например, в ч. 2 ст. 29 Всеобщей декларации прав человека, принятой и провозглашенной Генеральной ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., содержится положение о том, что «при осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе».

Часть 1 статьи 21 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, принятой 4 ноября 1950 г. в Риме, ратифицированной Российской Федерацией Федеральным законом от 30 марта 1998 г. № 54-ФЗ определяет, что «судьи должны обладать самыми высокими моральными качествами и удовлетворять требованиям, предъявляемым при назначении на высокие судебные должности, или быть правоведами с общепризнанным авторитетом».

В п. 8 ч. 1 ст. 81 Трудового кодекса Российской Федерации от 30 декабря 2001г.

№ 197-ФЗ закреплено право работодателя на расторжение трудового договора с работником, выполняющим воспитательные функции, в связи с совершением им аморального проступка, при этом, по нашему мнению, работодатель должен иметь возможность узнать о совершении такого проступка. Следовательно, недопустимо ущемлять права лиц, пострадавших от подобных деяний на их обжалование в вышестоящий орган либо вышестоящему должностному лицу.

Таким образом, в случае, если нормативный правовой акт содержит нормы, нарушающие мораль определенных групп индивидов, он может быть обжалован в судебном порядке. Кроме того, как в судебном, так и в административном порядке может быть обжаловано несоблюдение отдельных нормативных правовых актов, содержащих специальные требования морали.

В.В. Мальков, придерживаясь классической точки зрения, полагает, что термин «обращение» является родовым понятием, характеризующим различного рода конкретные виды обращений в государственные органы. К таковым он относит предложения, заявления, жалобы, сообщения о преступлениях, т. е. такие виды обращений граждан к государственным органам, которые имеют различия по своему конкретному содержанию.

В.В. Мальков разграничивает понятия «жалоба» и «заявление» по объекту, по содержанию каждого из них.

Объектом заявлений, по его мнению, являются закрепленные нормативными актами ненарушенные субъективные права, общественные и государственные интересы. Их реализация может иметь место только в результате волеизъявления государственного или общественного органа. Подача заявления предполагает возникновение административно-правовых отношений, субъектами которых являются государственные органы и граждане. Граждане вправе требовать удовлетворения своих прав или общественных интересов, а государственный орган обязан своим волеизъявлением решить вопрос (положительно или отрицательно), сообщив об этом заявителю. В случае неудовлетворенности решением государственного органа или должностного лица гражданин вправе обжаловать их действия.

Предметом заявления, по его мнению, является, во-первых, реализация через соответствующие органы предоставленных гражданам законных прав и интересов, и, во-вторых, реализация права на участие в управлении делами государства путем информации о различных недостатках, недочетах, злоупотреблениях.

Он отмечает, что термин «заявить» (в административно-правовом понимании) включает в себя заявления в соответствующий государственный или общественный орган, содержащие: просьбу (личного или общественного характера), не связанную с нарушением субъективных прав и интересов заявителя; сообщение о нарушениях законности должностными лицами, когда они непосредственно не затрагивают права и интересы заявителя; содержащие сообщения о каких-либо нарушениях нормальной деятельности учреждений, предприятий, организаций, не касающихся непосредственно конкретных прав и интересов гражданина, а затрагивающих интересы широкого круга людей или государства. Однако, в отличие от

Ю.М. Козлова, В.В. Мальков справедливо не включает в данный перечень предложения по совершенствованию работы государственного аппарата.

В отличие от предложений и заявлений жалоба, по мнению В.В. Малькова, обычно подается в случае нарушения каких-либо прав или интересов граждан, установленных и закрепленных законодательством или вытекающих из общих принципов законности, а также других личных интересов граждан, не противоречащих общественным. Обязательным элементом содержания жалобы является требование или просьба об устранении данных конкретных нарушений.

Цель подачи жалобы заключается в защите и восстановлении нарушенных прав и интересов. Объектом обжалования являются действия или бездействия органов государства или должностных лиц, а также издаваемые ими акты, явившиеся причиной нарушения прав и законных интересов граждан.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что понятия «жалоба» и «заявление» до настоящего времени не получили однозначного толкования.

При этом совершенно очевидно, что чем точнее и яснее терминология юридических документов, чем определеннее содержание имеющихся в ней терминов, тем лучше понимаются они как работниками государственных органов, в обязанности которых входит рассмотрение жалоб и заявлений, так и лицами, вынужденными обращаться за защитой и реализацией своих прав. Точность терминологии способствует наиболее правильному применению и исполнению правовых предписаний. Уточнение терминологии, раскрытие содержания обращений в определенной мере способствует дальнейшему укреплению законности, повышению правовой культуры населения страны.

По нашему мнению, одной из причин многообразия терминологии является недостаточное нормативное правовое регулирование общих положений и порядка обжалования. Так, до сих пор фактически единственным нормативным актом, определяющим рассматриваемые вопросы, является Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан». Данный Указ даже в советское время не устранял неопределенности терминов, а, учитывая произошедшие в последние годы государственные реформы, вообще потерял актуальность. Отдельные нормы, закрепляющие те или иные аспекты обжалования, содержатся в специальных нормативных правовых актах, таких как, например, Таможенный и Налоговый кодексы и др.

При этом отсутствие единых подходов затрудняет возможность лиц реализовать свое право на обжалование тех или иных действий (бездействия), ущемляющих их права, что противоречит нормам международного права.

В ряде субъектов Российской Федерации делаются попытки восполнить существующий пробел правового регулирования с помощью регионального нормотворчества.

Так, например, Закон Свердловской области от 16 декабря 1997 г. «Об обращениях граждан» закрепляет понятие «заявления» как обращения граждан по поводу реализации прав и свобод, закрепленных Конституцией Российской Федерации и законами Свердловской области. Жалобы, согласно указанному закону, - это обращения граждан с требованием восстановления нарушенного действиями (бездействием) и решениями органов либо должностных лиц, другими гражданами их прав, свобод или законных интересов. Помимо заявлений и жалоб данный закон определяет понятия «предложения», «ходатайства» и «коллективные обращения граждан».

Законом г. Москвы от 18 июня 1997 г. № 25 «Об обращениях граждан» понятие «жалоба» определено как обращение гражданина по поводу восстановления прав или законных интересов, нарушенных действиями (бездействием), решениями органов государственной власти города, органов местного самоуправления, их должностными и выборными лицами, руководителями предприятий, учреждений, общественных объединений. Понятие «заявление» в данном законе рассматривается как обращение гражданина по поводу реализации принадлежащих ему прав, закрепленных Конституцией Российской Федерации, Уставом города Москвы, иными законами Российской Федерации и города Москвы. Под ходатайством в данном законе понимается письменное обращение гражданина с просьбой о признании за ним определенного статуса, прав, гарантий и льгот с предоставлением документов, их подтверждающих.

Согласно Закону Корякского автономного округа от 10 июля 2002 г. № 144-О3 «Об обращениях граждан» жалобы - это обращения граждан по поводу нарушенного действием (бездействием), решениями юридических или физических лиц (должностных лиц, государственных служащих) права или законного интереса гражданина. Заявления - это обращения граждан по реализации принадлежащих им прав, закрепленных Конституцией Российской Федерацией. При этом данный закон регулирует отношения, связные с обращениями граждан в органы государственной власти и местного самоуправления, а также к должностным лицам учреждений, организаций и предприятий, находящихся на территории Корякского автономного округа, за исключением коммерческих предприятий и общественных объединений.

В Законе Омской области от 11 июня 1996 г. № 58-ОЗ «Об обращениях граждан» под жалобой понимается обращение гражданина или группы граждан по поводу нарушения принадлежащих им или другим гражданам прав или охраняемых законом интересов. Заявлением, согласно Закону, является обращение гражданина или группы граждан по поводу реализации принадлежащих им или другим гражданам прав, свобод и законных интересов.

Таким образом, нормотворчество субъектов Российской Федерации также не способно в полной мере решить проблему конкретизации используемой терминологии, в связи с чем представляется необходимым принятие Федерального закона «Об обращениях», в котором помимо прочего должны быть определены и основные понятия, необходимые для его эффективной реализации.

На основании изложенного можно сделать следующие выводы:

1. Этапы эволюционного развития административного обжалования в советской России позволяют судить о всемерной важности и значимости данного института для любого государства независимо от политического и социально-экономического устройства. При этом только демократические установки, развитие гражданского общества и правового государства должны способствовать полноценному формированию административного обжалования, как одного из основных институтов, гарантирующих защиту и охрану прав, свобод и законных интересов лиц.

2. В настоящее время в Российской Федерации отсутствует единый, принятый на федеральном уровне нормативный правовой акт, регламентирующий основные положения административного обжалования, имеющиеся законодательные акты затрагивают вопросы обжалования косвенно и фрагментарно. В государстве не выработано единых подходов к работе с обращениями, отсутствует четкий механизм реализации декларированных Конституцией РФ и рядом международных актов гарантий на защиту прав и свобод. С целью устранения данных проблем следует ускорить принятие Федерального закона «Об обращениях», действие которого необходимо распространить на все обращения граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц к должностным лицами федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления.

3. В связи с отсутствием должного правового регулирования основных положений административного обжалования до настоящего времени в науке административного права не выработано единообразного подхода к толкованию основополагающих понятий, таких как «обращение», «жалоба», «заявление». Закрепление определения данных дефиниций в Федеральном законе «Об обращениях», по нашему мнению, будет способствовать устранению противоречий в правоприменительной практике. Предлагаем следующую их редакцию:

а) обращение – это форма взаимодействия гражданина (группы граждан), индивидуального предпринимателя, юридического лица (их объединения) с должностным лицом федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или местного самоуправления, направленная на приобретение, реализацию или восстановление прав, свобод и законных интересов, а также на совершенствование государственного управления. Обращение может быть выражено в виде жалобы, заявления, предложения, а также иными, предусмотренными законом, способами.

б) жалоба - это обращение гражданина (группы граждан), индивидуального предпринимателя, юридического лица (их объединения) к вышестоящему должностному лицу федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или местного самоуправления в порядке ведомственной подчиненности, к должностному лицу государственного контрольно-надзорного органа с требованием устранения нарушения прав, свобод и законных интересов. Жалоба подается непосредственно лицом, чьи права, свободы и законные интересы нарушены, либо в интересах третьих лиц, либо в интересах неопределенного круга лиц, в случаях, когда такая возможность прямо предусмотрена законом;

в) заявление – это личное обращение гражданина (группы граждан), индивидуального предпринимателя, юридического лица (их объединения) к должностному лицу федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или местного самоуправления с просьбой (требованием) предоставления, реализации законных прав и свобод. Заявление подается непосредственно должностному лицу, уполномоченному на предоставление, либо реализацию определенных прав и свобод;

 

Автор: Иванова Л.В.