10.02.2011 13192

Административное обжалование постановлений по делам об административных правонарушениях (статья)

 

Развитие правового регулирования ответственности за совершение административных правонарушений прошло ряд этапов, его важность и значимость для поддержания правопорядка на каждом этапе отражена в трудах ведущих административистов. Вместе с тем, особую роль данный институт получил в последние десятилетия.

Коренные преобразования, произошедшие в России: смена политического курса, социально-экономическая нестабильность, возникновение новых видов общественных отношений – все это определило обязанность государства уделять особое внимание обеспечению прав, свобод и законных интересов как граждан, так и юридических лиц. В такой ситуации институт административной ответственности явился одним из важнейших механизмов реализации данных задач. Начиная с 90-х годов ХХ века, отмечается тенденция расширения сферы административной ответственности как охранительного правоотношения .

При этом следует учитывать, что эффективность мер административной ответственности напрямую зависит от гарантий обеспечения соблюдения прав и свобод лиц, привлекаемых к ответственности, исключения возможности злоупотреблений должностных лиц государственных органов на всех стадиях производства по делу об административном правонарушении, а также четко разработанного порядка обжалования возможных нарушений. В настоящее время данные проблемы остаются нерешенными.

В общественных отношениях переходного периода всегда содержатся элементы прежнего, настоящего и будущего общественного строя, идет противостояние старого и нового. Эти черты переходного периода наложили свой отпечаток и на отрасль административного права, на содержание правоприменительной деятельности. Сейчас принимаются новые нормативные акты, в той или иной степени, свидетельствующие о становлении правового государства и рыночных отношений. Этот период должен стать началом построения гражданского общества и правового государства, которое гарантирует и защищает общечеловеческие ценности, а закон отражает право как меру всеобщей и юридически равной для всех свободы.

Введение в действие в 2002 году КоАП РФ, бесспорно, оказало благотворное влияние на усиление гарантий прав человека и гражданина, последовательное воспроизводство норм и принципов международного права, более детальное урегулирование процессуальных отношений, связанных с рассмотрением дел об административных правонарушениях и применением административных наказаний.

Вместе с тем, практика применения КоАП РФ выявила значительное количество недостатков и юридических коллизий, в том числе и среди норм, регламентирующих вопросы обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях, требующих принятия соответствующих изменений и дополнений, как в сам кодекс, так и в иные нормативные правовые акты. Кроме того, согласно ст. 72 Конституции РФ вопросы административного законодательства отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, однако четкое разграничение компетенции между федеральным центром и субъектами отсутствует, что также порождает немало проблем правового регулирования.

Необходимо учитывать, что в соответствии со ст. 1.1 КоАП РФ Кодекс является единственным законом, регулирующим административную ответственность на федеральном уровне. При этом на практике сложилась ситуация, в соответствии с которой нормы, закрепляющие ответственность, соответствующую всем признакам административной, содержатся в ряде федеральных законов, главенствующую роль среди которых играет Налоговый кодекс РФ. На недопустимость подобной раздвоенности правового регулирования административной ответственности обращают внимание ведущие российские ученые, однако реальные шаги по устранению существующих противоречий законодателем не предпринимаются. Вместе с тем, подобная ситуация ставит граждан и юридических лиц, привлекаемых к административной ответственности, в неравное положение не только в части порядка рассмотрения дел, но также и в вопросах обжалования решения о привлечении к ответственности.

Так, например, в соответствии с ч. 4 ст. 208 Арбитражного процессуального кодекса РФ (далее – АПК РФ) заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности за нарушение норм КоАП РФ государственной пошлиной не облагается. При этом, в случае оспаривания решения о привлечении к налоговой ответственности в соответствии с п. 3 ч. 2 ст. 4 Федерального закона от 9 декабря 1991 г. № 2005-1 «О государственной пошлине», заявление о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными подлежит оплате государственной пошлиной в размере 20% от минимального размера оплаты труда – для граждан и десятикратный размер минимального размера оплаты труда для организаций.

Кроме того, нарушение принципа равенства перед законом лиц, совершивших административные правонарушения, очень ярко проявляется в нормах, устанавливающих порядок обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях.

Рассмотрим более подробно особенности обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях, предусмотренные КоАП РФ.

Право на обжалование постановления по делу об административном правонарушении следует из ст. 46 Конституции РФ и представляет собой совокупность процессуальных действий, направленных на восстановление нарушенных прав и охраняемых интересов граждан, средство выявления и устранения недостатков в деятельности органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. Его использование зависит от усмотрения лиц, которым это право предоставлено. К числу субъектов права на обжалование постановлений по делам об административных правонарушениях законодатель относит: лицо, в отношении которого ведется производство по делу, законных представителей этого лица, потерпевшего, защитника, представителя и прокурора.

Статьей 30.1 КоАП РФ установлено право лиц на обжалование постановлений по делам об административных правонарушениях в административном, в судебном и в альтернативном порядках, при этом закреплено два критерия, в соответствии с которыми определяется инстанция, в которую обжалуется постановление:

– в зависимости от органа, рассматривавшего дело об административном правонарушении;

– в зависимости от субъекта, привлеченного к административной ответственности.

При этом административный, а, соответственно, и альтернативный порядок обжалования предусмотрен только для граждан, постановление о привлечении к административной ответственности в отношении которых было вынесено должностным лицом. В этом случае граждане по собственному усмотрению могут обращаться с жалобой либо в вышестоящий орган, к вышестоящему должностному лицу, либо в районный суд по месту рассмотрения дела. Причем КоАП РФ не исключает возможности гражданина, в случае не удовлетворенности решением административного органа, обратиться с жалобой в суд, решение которого также может быть обжаловано. Таким образом, постановление должностного лица может пройти в совокупности три инстанции обжалования. При этом следует учитывать, что в компетенции должностных лиц находится рассмотрение наименее сложных дел.

Во всех иных случаях предусмотрен исключительно судебный порядок обжалования. Однако, учитывая критерий подведомственности рассмотрения дела об административном правонарушении, инстанции, в которые последовательно можно обжаловать вынесенное постановление, неодинаковы. Так, постановление, вынесенное мировым судьей, можно обжаловать в соответствии с гл. 39 ГПК РФ в апелляционном порядке только в районный суд. Постановление же, вынесенное районным судом, – в вышестоящий (краевой, областной и т.д.) суд. Таким образом, предусмотрено однократное обжалование вынесенного постановления.

Двухступенчатое судебное обжалование предусмотрено для постановлений о привлечении к административной ответственности граждан, вынесенных коллегиальным органом, а также органами, созданными в соответствии с законом субъекта РФ. Такие постановления могут быть обжалованы в районный суд, а затем в вышестоящую судебную инстанцию. Таким образом, в зависимости от органа, вынесшего постановление об административном правонарушении, КоАП РФ установлен не только различный порядок обжалования, но также неодинаковое число последующих обжалований.

Между тем, Е.Н. Сидоренко, комментируя ст. 30.9 КоАП РФ, обращает внимание на то, что КоАП РФ предусмотрен двухинстанционный порядок обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях. Однако, данное толкование не только не соответствует содержанию рассматриваемой статьи, но также не подтверждено особенностями правоприменительной практики.

КоАП РФ предусмотрены также существенные отличия в порядке обжалования в зависимости от субъекта, привлекаемого к административной ответственности. Так, если для граждан, совершенно справедливо, предусмотрен в отдельных случаях как судебный, так и административный порядок обжалования, причем в судебном порядке граждане обжалуют постановления по правилам, предусмотренным КоАП РФ, то юридические лица, а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в соответствии с ч. 3 ст. 30.1 КоАП РФ имеют право обжаловать постановления по делам об административных правонарушениях исключительно в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством.

Такой подход законодателя, по нашему мнению, ущемляет законное право юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на самостоятельный выбор способа защиты и восстановления нарушенных прав, а также конституционное право на обращение в государственные органы. Лишение юридических лиц и индивидуальных предпринимателей права на административное обжалование, на наш взгляд, прямо противоречит основополагающему принципу производства по делам об административных правонарушениях – принципу равенства перед законом.

Попытка устранить данное противоречие была сделана в Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27 января 2003 г.

№ 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях». Так, согласно п. 11 указанного Постановления, судам следует учитывать, что положения ч. 3 ст. 30.1 КоАП РФ не могут толковаться как исключающие предусмотренное пунктом 3 части 1 этой статьи право юридических лиц и индивидуальных предпринимателей обжаловать в вышестоящий орган постановления, вынесенные в отношении них должностными лицами по делам об административных правонарушениях.

Как верно замечает С.Д. Хазанов, несмотря на то, что «формулировка п. 3 ч. 1 ст. 30.1 КоАП РФ, безусловно, рассчитана на граждан и должностных лиц (учитывая

ч. 3 ст. 30.1 КоАП РФ), но ее расширительное толкование Высшим Арбитражным Судом РФ, независимо от мотивировки заслуживает поддержки».

При этом необходимо отметить, что Постановления Пленума ВАС РФ не являются источником права в Российской Федерации и разъяснения, содержащиеся в них, обязательны для применения только арбитражными судами, в связи с чем, по нашему мнению, устранить существующую коллизию невозможно, приняв лишь Постановление Пленума ВАС РФ. В данном случае необходимо внести соответствующие изменения в гл. 30 КоАП РФ.

Безусловно, для совершенствования и развития института обжалования юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями постановлений по делам об административных правонарушениях, указанной меры недостаточно. Учитывая, что российское законодательство сравнительно молодое, часто меняющееся и, нелишенное, в связи с этим, значительного количества противоречий и недостатков, необходим комплекс мероприятий, направленных как на формирование нормативной правовой базы, регулирующей рассматриваемые вопросы, так и на реформирование административного порядка рассмотрения жалоб юридических лиц (индивидуальных предпринимателей).

Подобные меры в настоящее время имеют особую актуальность и значимость, в связи с тем, что на практике юридические лица и индивидуальные предприниматели довольно редко пользуются своим правом на обжалование постановлений по делам об административных правонарушениях. Так, например, до ликвидации Госторгинспекции Минэкономразвития России, ее территориальное управление по Камчатской области в среднем за период с 2002 г. по 2004 г. ежегодно выносило более 1000 постановлений о привлечении к административной ответственности в отношении индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, при этом в административном порядке не поступило ни одной жалобы. В арбитражный суд оспорено 15 постановлений.

При этом результаты анкетирования индивидуальных предпринимателей, привлеченных к административной ответственности, позволяют сделать вывод о том, что большинство усматривало отдельные процессуальные нарушения при привлечении их к ответственности, 37% опрошенных не признавали себя виновными в правонарушении, за которое были привлечены к административной ответственности, однако не обжаловали вынесенное постановление в связи со сложной процедурой арбитражного судопроизводства, необходимостью привлечения адвоката для составления заявления и представления интересов в суде. Опрошенные предприниматели указывали на то, что им проще заплатить незаконно примененный штраф, нежели начинать судебную тяжбу. Вместе с тем, в случае наличия механизма административного обжалования, позволяющего минимизировать фактор ведомственной заинтересованности, а также в полной мере обеспечивающего соблюдение их прав и свобод при рассмотрении жалобы, 84% опрошенных воспользовались бы подобным порядком для защиты своих интересов.

Исследуя способы обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях как в отношении юридических лиц, так и в отношении граждан, можно заключить, что административный порядок обжалования в данной сфере развит крайне слабо, основной акцент в правовом регулировании сделан на включение всех судебных инстанций в процесс обжалования. Следует отметить, что при всех достоинствах судебного порядка обжалования имеется и ряд существенных недостатков, связанных как с объективными причинами, среди которых на первое место выходят серьезные противоречия, содержащиеся в нормативных правовых актах, регламентирующих данные вопросы, территориальная удаленность судов от места нахождения обжалующего лица, так и с субъективными – перегруженность судей, повсеместное нарушение сроков рассмотрения дел, особенно в арбитражных судах.

Так, в 2004 г. средняя нагрузка на судей в отдельных арбитражных судах составила более 70 дел в месяц. В арбитражном суде Камчатской области на некоторых судей судебного состава, рассматривающего административные дела, во втором полугодии 2004 г. приходилось до 150 дел в месяц. При подобной загрузке от судей просто невозможно требовать соблюдения даже общих сроков рассмотрения дел, не говоря уже о сокращенных, установленных для рассмотрения дел об оспаривании постановлений по делам об административных правонарушениях. Так, из 74 дел, рассмотренных в 2004 г., 68 – были рассмотрены за пределом десятидневного срока.

Кроме того, определенные препятствия для эффективного обжалования создают разнообразные процессуальные особенности рассмотрения дел в судах различных ветвей судебной системы, неодинаковые возможности повторного обжалования, сложность арбитражного судопроизводства, предусмотренного для обжалования постановлений индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами.

При этом в случае, когда обжалуются постановления должностных лиц о привлечении к административной ответственности, развитие судебного обжалования влияет только на следствие, не устраняя его причины, так как позволяет ликвидировать нарушения, допущенные при рассмотрении только одного конкретного дела. В то время как отработанный механизм рассмотрения жалоб в административном порядке вышестоящими должностными лицами обеспечивает возможность выявлять причины дефектности постановлений, среди которых могут быть халатность, систематические нарушения процессуальных норм, нарушение порядка составления протоколов сотрудниками, и принимать меры по их устранению. Подобный подход должен позволить предотвращать нарушения норм права при привлечении лиц к административной ответственности, свести к минимуму возможные злоупотребления, а, следовательно, повысить доверие граждан к деятельности административных органов.

Председатель ВАС РФ В.Ф. Яковлев указал на то, что судопроизводство по административным делам является в настоящее время наиболее несовершенным, поскольку оно с самого начала было построено по дефектной схеме. Это связано с тем, что все административные дела идут в суд, а суд загромождается вообще несвойственной ему деятельностью. Фактически он превращен в придаток органов административной власти. Для устранения этого, по мнению В.Ф. Яковлева, необходимо ввести обязательное первоначальное рассмотрение конфликтов в самих административных органах, с тем чтобы они имели возможность проверить законность решений собственных служащих, устранить допущенные ошибки. При этом, разумеется, в полной мере должны быть сохранены возможности и судебного контроля, и судебной защиты, подобный подход соответствует общемировой практике. В России же на граждан взвалили все тяготы судебных разбирательств, в то время, когда судебная процедура весьма длительна и дорогостояща. И в этом смысле такой путь является весьма неэффективным способом защиты граждан в их взаимоотношении с государственными органами.

Кроме того, определенные сложности для обжалования постановлений о привлечении к административной ответственности юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями представляют несогласованность ряда нормативных правовых актов, регламентирующих рассматриваемые вопросы, главными из которых являются КоАП РФ и АПК РФ. Сравнивая данные кодексы, в целом можно согласится с С.Д. Хазановым, который полагает, что в отличие от норм КоАП РФ «гл. 25 АПК РФ в большей степени основана на правовом режиме искового производства, с его процессуальной логикой судебного решения, терминологией, статусом участников».

Установленный в АПК РФ порядок рассмотрения соответствующих дел изменился не в лучшую сторону для заявителей, даже по сравнению с АПК РФ 1995 г. Многие нормы затрудняют доступ юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к правосудию, что негативно сказывается на защите их прав и свобод.

Вместе с тем, практика показала, что отдельные положения, содержащиеся в гл. 25 АПК РФ, в большей степени разработаны по сравнению с КоАП РФ. В связи с чем, по нашему мнению, дополнение КоАП РФ аналогичными нормами оказало бы положительное влияние на развитие обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях.

Во-первых, ст. 209 АПК РФ в отличие от КоАП РФ устанавливает перечень требований к содержанию и оформлению заявления об оспаривании. На наш взгляд, закрепление отдельных обязательных реквизитов жалобы в КоАП РФ оказало бы положительное влияние на соблюдение сроков рассмотрения жалоб, обеспечило бы возможность провести подготовку к разбирательству, а, следовательно, повысило бы качество рассмотрения жалоб.

К обязательным реквизитам, по нашему мнению, должны относится: сведения об обжалующем лице (наименование, место нахождения для юридического лица; Ф.И.О., место жительства, для физ. лиц, кроме того, для должностных лиц – место работы, для индивидуальных предпринимателей – сведения о государственной регистрации), наименование органа, вынесшего обжалуемое постановление, реквизиты постановления, а также суть правового требования и его основания.

При этом отсутствие указанных реквизитов не должно являться основанием для возвращения жалобы. В случае невозможности рассмотрения жалобы по существу при отсутствии какого-либо из перечисленных сведений, она, по нашему мнению, должна подлежать оставлению без движения, аналогично порядку, предусмотренному ст. 128 АПК РФ.

Во-вторых, ч. 4 ст. 210 обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение. Подобное положение, на наш взгляд, в полной мере позволяет соблюсти презумпцию невиновности лица, привлекаемого к административной ответственности, так как в данном случае оно не обязано доказывать незаконность вынесенного постановления, незаконность презюмируется, если не будет доказано обратное. Также следует учитывать, что лицо, привлекаемое к ответственности, является слабым субъектом в правоотношениях с административным органом, из чего следует необходимость предоставления ему льготных условий для защиты и восстановления прав, нарушенных административным органом.

Кроме того, установление аналогичного положения в КоАП РФ способствовало бы соблюдению международных требований охраны прав человека, особую актуальность это приобретает при обжаловании постановления в суде общей юрисдикции. Вместе с тем, распространение сходного распределения обязанностей по доказыванию на административное обжалование стимулировало бы повышение ответственности должностных лиц за совершенные действия.

В-третьих, в АПК РФ, в отличие от КоАП РФ не предусмотрена возможность отмены постановления по делу об административном правонарушении и возвращения дела на новое рассмотрение в орган, должностному лицу, уполномоченным на рассмотрение дела, в случаях существенного нарушения процессуальных требований, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело, а также в связи с необходимостью применения закона об административном правонарушении, влекущем назначение более строгого наказания, если потерпевшим по делу подана жалоба на мягкость применения административного наказания. В соответствии с АПК РФ арбитражный суд, признав решение незаконным, может только отменить или изменить его.

Только подобный подход, по нашему мнению, может обеспечить гарантии соблюдения прав и свобод лиц, привлекаемых к административной ответственности. При этом, в настоящее время в большей степени защищенными от произвола должностных лиц административных органов в рассматриваемом аспекте являются индивидуальные предприниматели и юридические лица. Так, например, за 2004 г. городским судом г. Петропавловска-Камчатского возвращено на новое рассмотрение 67 постановлений о привлечении к административной ответственности, вынесенных должностными лицами органов внутренних дел. Данный показатель, по нашему мнению, наглядно свидетельствует о систематических грубых процессуальных нарушениях, допускаемых при производстве по делам об административных правонарушениях. При этом, если бы данные дела рассматривались в арбитражном суде, постановления были бы отменены, а производство по делу прекращено.

Учитывая, что соблюдение законности при производстве по делам об административных правонарушениях является обязанностью административно-юрисдикционных органов, на наш взгляд, несоблюдение данной обязанности должно полностью исключать какие бы то ни было негативные последствия для лиц, привлекаемых к ответственности. По нашему мнению, данный подход должен отвечать интересам не только слабого субъекта, но и интересам государства, чьей основной задачей должна быть забота о соблюдении прав и свобод каждого индивида.

Вместе с тем, несмотря на необходимость совершенствования отдельных норм, регламентирующих порядок административного обжалования, данный способ представляется все же более доступным для лиц, привлекаемых к административной ответственности, однако он не получил должного распространения на практике.

Рассмотрим более подробно установленный в КоАП РФ порядок административного обжалования постановлений о привлечении к административной ответственности, а также причины, препятствующие, на наш взгляд, развитию данного института.

Объектом обжалования являются не вступившие в законную силу постановления по делам об административных правонарушениях, вынесенные должностными лицами органов исполнительной власти. Пункт 3 части 1 статьи 30.1 КоАП РФ закрепляет альтернативный порядок обжалования постановлений, вынесенных должностным лицом, не исключая при этом последовательного. Вместе с тем, анализ остальных норм КоАП РФ позволяет сделать вывод, что фактически реализация последовательного порядка обжалования, то есть обращения в административный орган, а затем, в случае необходимости, – в суд, на практике весьма затруднительна.

Так, ч. 1 ст. 30.3 КоАП РФ устанавливает десятидневный срок на обжалование постановления о привлечении к административной ответственности со дня вручения или получения копии постановления. Следует отметить, что данная норма сама по себе вызывает значительное количество справедливой критики со стороны административистов, связанной со сложностью в ряде случаев определения фактической даты получения обжалующим лицом постановления. Данная проблема, как представляется, обусловлена отсутствием в КоАП РФ норм, устанавливающих порядок направления лицу, привлекаемому к административной ответственности, постановления, в отличие, например от ст. 177 АПК РФ, закрепляющей обязанность арбитражного суда направить копию решения лицам, участвующим в деле, заказным письмом с уведомлением о вручении. Наличие почтового уведомления о вручении постановления о привлечении к административной ответственности позволило бы в большинстве случаев точно определить дату вручения постановления адресату.

Кроме того, рассматривая ст. 30.3 КоАП РФ в совокупности со ст. ст. 30.1, 30.9 данного кодекса, можно сделать вывод о том, что подача жалобы в административный органа не приостанавливает течение общего десятидневного срока, установленного для подачи жалобы. Обжалование в суд в случае принятия решения по жалобе, не удовлетворяющего лицо, возможно только в порядке пересмотра решения, вынесенного по жалобе вышестоящим органом, должностным лицом в соответствии со ст. 30.9 КоАП РФ, то есть суд в данном случае будет выступать в качестве второй инстанции обжалования. При этом, если согласно ст. 30.1 КоАП РФ постановление, вынесенное должностным лицом, обжалуется в суд по месту рассмотрения дела, то ст. 30.9 КоАП РФ устанавливает подсудность по месту рассмотрения жалобы. Необходимо учитывать, что в большинстве случаев дела об административных правонарушениях рассматриваются руководителями территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти или их заместителями, следовательно, в порядке ведомственной подчиненности рассматривать жалобу на данное постановление имеют право должностные лица региональных или федеральных структур органов исполнительной власти. В настоящее время с развитием административных округов в большинстве федеральных органов исполнительной власти созданы региональные управления в окружных центрах, которые и должны рассматривать административные жалобы. Так, например, постановление о привлечении к административной ответственности, вынесенное начальником Камчатской таможни, может быть обжаловано в Дальневосточное региональное таможенное управление (г. Хабаровск), вынесенное начальником Дальневосточного регионального таможенного управления – в Федеральную таможенную службу России (г. Москва).

Учитывая содержание ч. 1 ст. 30.2, закрепляющей право лиц на подачу жалобы в орган, должностному лицу, вынесшему постановление и обязанность данного органа в течение трех суток со дня поступления жалобы направить ее со всеми материалами дела в соответствующий вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу, даже территориальная удаленность органа, уполномоченного на рассмотрение жалобы не вызывает больших проблем. При этом лицо, обращающееся с жалобой в административном порядке, всегда рассчитывает на возможность последующего судебного обжалования. В связи с этим особую важность имеет положение ст. 30.9 КоАП РФ, устанавливающей подсудность жалобы на решение административного органа по месту рассмотрения жалобы, то есть по месту нахождения органа, должностного лица, рассматривающего жалобу. Учитывая, что десятидневный срок на подачу первичной жалобы на постановление о привлечении к административной ответственности в суд к моменту рассмотрения жалобы уже пропущен, данное положение сводит на нет любые достоинства административного порядка обжалования. Практически никто не согласится на подачу жалобы в административный орган, рискуя потерять право на обращение в суд по месту вынесения постановления, которое, как правило, выносится в пределах одного города с местом нахождения лица, привлекаемого к административной ответственности. Обращение же с жалобой в суд, находящийся в региональном центре либо в г. Москве требует значительных временных и материальных затрат.

Подобный подход приводит к тому, что в административном порядке постановления о привлечении к административной ответственности, вынесенные руководителями территориальных подразделений органов исполнительной власти РФ, практически не обжалуются.

Таким образом, государство создает явные препятствия для граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в осуществлении и защите их законных прав, не оставляя им выбора способа для защиты.

Для устранения указанных препятствий, по нашему мнению, необходимо внести изменения в КоАП РФ, закрепив положение о том, что при обжаловании в суд постановления о привлечении к административной ответственности, после получения решения по жалобе из вышестоящего органа, устанавливается альтернативная подсудность по выбору заявителя – либо по месту вынесения постановления, либо по месту нахождения органа, должностного лица, рассматривавшего жалобу. Подобный подход позволит обеспечить защиту прав и свобод обжалующих лиц, а также не будет создавать препятствий для представления интересов административных органов в судебном разбирательстве, так как в суд сможет явиться представитель органа, вынесшего постановление о привлечении к административной ответственности или представитель вышестоящего органа.

В советские времена среди ученых довольно широко было распространено мнение о необходимости исключения возможности последовательного обжалования постановлений о привлечении к административной ответственности, сначала в административном порядке, а затем, в случае необходимости, – в судебном. Так, например, Б.М. Лазарев и А.Е. Лунев указывали на право гражданина «воспользоваться одним из двух возможных путей обжалования» постановлений по делам об административных правонарушениях. По мнению В. Скитовича, выбор «заинтересованным лицом какого-либо из путей обжалования постановлений (административного или судебного) должен автоматически исключать возможность использования другого». Сходной точки зрения придерживался и М.Д. Матиевский, который считал, что «обращение лица в один из возможных каналов должно исключать возможность его обращения в другой орган». В современной же науке административного права подобные мнения не разделяются. Большинство ученых придерживаются позиции, согласно которой государство обязано обеспечить лицам, привлекаемым к административной ответственности все возможности для защиты их прав и свобод, как административные, так и судебные. При этом, по нашему мнению, при реализации данных задач государственные органы должны обеспечить максимальную доступность любого способа защиты для каждого индивида в равной степени независимо ни от каких субъективных факторов.

Однако, следует заметить, что хотя с изменением политического и социально-экономического устройства государства в России и произошли глобальные изменения, во многом направленные на стремление к совершенствованию правового регулирования механизмов защиты прав и свобод граждан и юридических лиц, одним из которых является создание эффективной системы обжалования нарушений, допущенных при привлечении их к административной ответственности, в настоящее время приходится констатитровать, что предпринятых мер явно недостаточно. Несмотря на то, что нормы, содержащиеся в КоАП РФ, формально и закрепляют возможность обжалования постановления о привлечении к административной ответственности сначала в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу, а затем в суд, их противоречивость и непродуманность на практике приводят к их декларативности и невозможности применения.

Еще одной существенной проблемой, не позволяющей развиваться институту административного обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях, является зачастую формальный подход должностных лиц к рассмотрению подобных жалоб в связи с наличием ведомственной заинтересованности. По нашему мнению, для минимизации данного фактора необходимо принятие ряда мер, направленных на обеспечение гарантий соблюдения прав и свобод лиц, привлекаемых к административной ответственности, при рассмотрении их жалоб. Остановимся на них более подробно.

КоАП РФ не содержит четкого указания на то, кто конкретно имеет право на рассмотрение жалоб, что в определенной степени обосновано, учитывая различные внутренние структуры органов, наделенных административно-юрисдикционными полномочиями. Вместе с тем, КоАП РФ закрепляет общее положение, согласно которому жалобы рассматриваются вышестоящим органом, должностным лицом. Из этого можно сделать вывод о том, что жалоба рассматривается в порядке подчиненности единолично. При рассмотрении в административном порядке жалобы, по нашему мнению, единоличное ее рассмотрение не может обеспечить необходимых гарантий законности. В случае судебного обжалования такой подход обоснован, поскольку судья является высококвалифицированным профессиональным юристом, в то время как руководитель территориального или регионального органа исполнительной власти, уполномоченный на рассмотрение жалобы, может вообще не обладать юридическими познаниями, необходимыми для соблюдения процедуры рассмотрения, а также для выявления процессуальных нарушений на стадии рассмотрения дела. Кроме того, единоличное рассмотрение жалобы в совокупности с отсутствием законодательно установленной ответственности должностных лиц за нарушение порядка и сроков рассмотрения жалоб не исключает возможности злоупотреблений.

Учитывая данные обстоятельства, считаем необходимым установить обязательный порядок коллегиального рассмотрения жалоб в тех административных органах, где введение данного порядка возможно в силу наличия соответствующей структуры, а также целесообразно в связи со сложностью рассматриваемых дел (например, налоговые органы, таможенные органы и др.). Для чего в органах, уполномоченных на рассмотрение жалоб в порядке подчиненности, создать комиссии, численностью не менее трех человек, состав которых должен утверждаться ведомственным актом с учетом специфики, однако с обязательным членством руководителя (его заместителя) и представителя юридической службы (при ее наличии). Кроме того, по нашему мнению, в КоАП РФ следует закрепить обязательность ведения протокола заседания по рассмотрению жалобы, который должен позволить в случае дальнейшего обжалования выявить процессуальные нарушения, допущенные в порядке рассмотрения жалобы. При этом обязанность по ведению протокола может быть возложена на членов комиссии.

В настоящее время одним из серьезных недостатков института административной ответственности, на наш взгляд, является отсутствие надлежащего ведомственного контроля вышестоящих государственных органов, наделенных административно-юрисдикционными полномочиями, за деятельностью нижестоящих органов в вопросах соблюдения законности при производстве по делам об административных правонарушениях. Одной из причин этого является недостаток информации о нарушениях, совершаемых должностными лицами на местах, так как, в основном, используется судебный порядок обжалования постановлений, а решения судов с указанием выявленных нарушений, в вышестоящий орган не направляются.

Кроме того, в настоящее время политика государства направлена на укрепление вертикали власти и, как следствие, на повышение ответственности вышестоящих органов за деятельность нижестоящих. В этой связи положительную роль в совершенствовании института административной ответственности, а также в обеспечении соблюдения прав и свобод лиц при производстве по делам об административных правонарушениях, по нашему мнению, должно сыграть закрепление в КоАП РФ обязательного досудебного порядка урегулирования разногласий. Для эффективного функционирования данного института необходимо, на наш взгляд, в случае удовлетворения жалобы вышестоящим органом, установить обязанность проведения должностными лицами этих органов служебных проверок, расследований по выявлению причин, повлекших неправомерное привлечение к административной ответственности. По итогам отчетных периодов вышестоящие органы должны проводить обобщение и анализ результатов рассмотрения поступивших жалоб, на основании которого принимать меры по совершенствованию деятельности нижестоящих органов, а также, в случае систематических нарушений, рассматривать вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных.

Введение обязательного досудебного порядка урегулирования разногласий не исключает возможности судебного обжалования постановления о привлечении к административной ответственности. При этом срок на судебное обжалование должен начинать течь с момента получения лицом, привлекаемым к ответственности, решения по жалобе. Причем, в случае судебного обжалования орган, вынесший постановление о привлечении к административной ответственности, а также орган, рассмотревший жалобу, должны являться соответчиками.

Таким образом, введение административного обжалования, как обязательной стадии пересмотра не вступивших в законную силу постановлений о привлечении к административной ответственности должно служить совершенствованию деятельности уполномоченных органов по рассмотрению административных дел, минимизации нарушений на всех стадиях производств по делам и, как следствие, сокращению количества жалоб.

Вместе с тем, серьезным препятствием для введения обязательного порядка досудебного урегулирования разногласий является отсутствие законодательно закрепленного порядка обжалования мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении. Исчерпывающий перечень таких мер установлен в ст. 27.1 КоАП РФ.

Данные меры представляют собой принудительное воздействие с целью пресечения правонарушения и обеспечения условий для своевременного и правильного рассмотрения дела и исполнения постановления о назначении административного наказания.

Г.А. Кузьмичева полагает, что основанием применения мер обеспечения является совершение административного правонарушения, а сами меры носят административно-процессуальный характер. По нашему мнению, данная формулировка не вполне корректна. Учитывая, что основными целями обеспечительных мер являются: пресечение правонарушения, получение возможности проведения мероприятий, необходимых для рассмотрения дела, а также исполнение постановления о привлечении к административной ответственности в случае его вынесения, данные меры применяются при наличии только лишь подозрения в совершении административного правонарушения. Их применение предшествует последующим процессуальным действиям – возбуждению производства по делу, рассмотрению дела, вынесению постановления по делу и исполнению постановления. При этом, в случае не подтверждения впоследствии факта административного правонарушения, необоснованное применение обеспечительных мер может повлечь за собой причинение значительного ущерба для лица, к которому такие меры применены, поскольку в качестве обеспечительной меры могут выступать административное задержание, изъятие вещей и документов, задержание транспортного средства, арест товаров, транспортных средств, иных вещей и др.

Данные меры всегда направлены на ограничение прав и свобод лиц и, зачастую, приносят большие убытки, нежели само административное наказание, в связи с чем государство должно предусмотреть особые механизмы, позволяющие гарантировать охрану законных прав и свобод лиц. Несмотря на это, КоАП РФ вообще не предусмотрена возможность обжалования мер обеспечения в каком бы то ни было порядке. Хотя даже КоАП РСФСР позволял обжаловать административное задержание, личный досмотр, досмотр вещей и изъятие документов вышестоящему органу или прокурору. Кроме того, КоАП РФ не предусматривает порядок и возможность отмены обеспечительных мер, даже в случае, когда необходимость в таковых уже отпала. Это приводит к неправомерному ограничению прав и свобод лиц на более длительный срок, нежели обосновано.

Так, например, в арбитражный суд Камчатской области обратился руководитель линейного отдела внутренних дел на морском транспорте (ЛОВД) с заявлением о привлечении к административной ответственности индивидуального предпринимателя Савенкова А.А. по статье 19.19 КоАП РФ либо о прекращении производства по делу и снятии наложенного ареста на товары. В процессе разбирательства по делу было установлено, что в адрес индивидуального предпринимателя Савенкова А.А. поступил груз мяса свинины с неполным комплектом сопроводительных документов, в связи с чем начальником ЛОВД было принято решение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования, на груз наложен арест. Спустя два дня недостающие документы были представлены, органами ветеринарного контроля выдано разрешение. Таким образом, товар был признан легальным и необходимость в его аресте отпала. Однако, должностные лица ЛОВД отказались снять арест в связи с отсутствием соответствующей нормы в КоАП РФ, несмотря на то, что в рефконтейнере, в который мясо было помещено на временное хранение, произошел перепад напряжения, что ставило под угрозу порчу товара. Судом было вынесено решение об отказе в привлечении к административной ответственности и снятии ареста.

Следует отметить, что данный пример не единственный в практике арбитражного суда Камчатской области, довольно часто к применению обеспечительных мер при производстве по делам об административных правонарушениях прибегают должностные лица Северо-восточного регионального пограничного управления Федеральной службы безопасности России, при этом не во всех случаях впоследствии подтверждается наличие состава правонарушения. Однако один день простоя рыболовецкого судна в период путины обходится владельцу в среднем в 25 тыс. долл. США.

Убытки, причиненные лицу в результате незаконного применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, подлежат возмещению только в судебном порядке в соответствии со ст. 1069 ГК РФ. По нашему мнению, следует согласиться с Д.С. Дубровским, который указывает на то, что «установление гражданско-правовой ответственности в административных правоотношениях малоэффективно и не способствует снижению процессуальных правонарушений». Данные выводы подтверждаются практикой, анализ которой показывает, что убытки, причиненные незаконным применением обеспечительных мер впоследствии не возмещаются, поскольку доказать отсутствие обоснованного подозрения в совершении административного правонарушения практически невозможно, ввиду отсутствия в КоАП РФ критериев оценки. В связи с чем, владельцы судов в случае задержания судна в море и составления протокола об административном правонарушении, зачастую предпочитают немедленно добровольно уплатить штраф даже, если они не согласны с предъявленным обвинением, во избежание применения обеспечительных мер, зная, что у них отсутствует право на обжалование их применения.

Таким образом, отсутствие четкого правового регулирования оснований к применению и отмене обеспечительных мер, а также сроков их наложения в совокупности с отсутствием законодательно закрепленной возможности обжалования является прямым нарушением прав и свобод лиц, привлекаемых к административной ответственности и, кроме того, служит почвой для возможных злоупотреблений должностных лиц.

Данная проблема особенно актуальна в связи с отмечающимся в последнее время ростом коррупции среди государственных служащих. Так, например, С.А. Денисов отмечает, что «коррупция в России приобрела колоссальные размеры, при этом массив коррупционных поступков, не являющихся преступлениями, во много раз больше преступных деяний».

Указанные доводы позволяют сделать вывод о необходимости принятия скорейших мер по предотвращению и пресечению нарушений прав и свобод лиц, в отношении которых применяются меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Президент России В.В. Путин в своем ежегодном послании Федеральному Собранию РФ указал на то, что «сильное государство немыслимо без уважения к правам и свободам человека, только демократическое государство способно обеспечить баланс интересов личности и общества, совместить частную инициативу с общенациональными задачами». Именно обеспечение разумного баланса между соблюдением прав и свобод индивидов и предоставлением уполномоченным должностным лицам возможности проведения всех необходимых мероприятий, направленных на предотвращение и пресечение правонарушений, должно стать основной целью совершенствования правового регулирования применения обеспечительных мер.

По нашему мнению, следует согласиться с Б.В. Россинским, который указывает на то, что «совершенствование производства по делам об административных правонарушениях требует устранения имеющихся противоречий в порядке осуществления мер обеспечения производства».

Учитывая это, считаем необходимым внести изменения в КоАП РФ, закрепив право заинтересованных лиц на обжалование применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в административном и судебном порядках на любой стадии производства по делу независимо от обжалования постановления о привлечении к административной ответственности. Кроме того, следует установить порядок и срок рассмотрения таких жалоб, в данном случае считаем необходимым закрепление сокращенного трехдневного срока на рассмотрение.

На основании изложенного можно сделать следующие выводы:

1. Административное законодательство устанавливает неравные возможности для обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях в зависимости от административно-юрисдикционного органа, вынесшего постановление, а также от субъекта, привлекаемого к административной ответственности.

2. С целью совершенствования порядка рассмотрения жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях, считаем необходимым внести изменения в КоАП РФ:

– ст. 30.2 КоАП РФ дополнить ч. 5 следующего содержания: «в жалобе должны содержаться сведения об обжалующем лице (наименование, место нахождения для юридических лиц; фамилия, имя, отчество, место жительства, для физических лиц, кроме того, для должностных лиц – место работы, для индивидуальных предпринимателей – сведения о государственной регистрации), наименование органа, вынесшего обжалуемое постановление, название, номер и дата вынесения обжалуемого постановления, требования лица, подающего жалобу, а также основания данных требований»;

– гл. 30 КоАП РФ дополнить статьей «Оставление жалобы без движения» сходного со ст. 128 АПК РФ содержания;

– возложить обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для вынесения обжалуемого постановления по делу об административном правонарушении, на орган, вынесший постановление;

– исключить из текста ст. 30.7 КоАП РФ пункт 4 части 1;

– в ч. 1 ст. 30.9 КоАП РФ слова: «…могут быть обжалованы в суд по месту рассмотрения жалобы…» заменить словами: «…могут быть обжалованы по выбору лица, подающего жалобу, в суд по месту рассмотрения жалобы либо в суд по месту вынесения обжалуемого постановления…».

3. Необходимо изменить установленный в КоАП РФ порядок пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях, вынесенных административными органами, закрепив обязательную стадию досудебного обжалования в вышестоящий орган.

В случае удовлетворения жалобы вышестоящим органом, необходимо установить обязанность проведения должностными лицами данного органа служебных проверок, расследований по выявлению причин, повлекших неправомерное привлечение к административной ответственности, по результатам которых принимать меры по совершенствованию деятельности нижестоящих органов.

4. На стадии административного обжалования следует установить порядок коллегиального рассмотрения жалоб в тех административных органах, где введение данного порядка возможно в силу наличия соответствующей структуры, а также целесообразно в связи со сложностью рассматриваемых дел. Для реализации данного порядка в органе, уполномоченном на рассмотрение жалоб в порядке подчиненности, создать комиссии, численностью не менее трех человек. Состав комиссии должен утверждаться ведомственным актом с учетом специфики с обязательным членством руководителя (его заместителя), а также юриста.

5. С целью обеспечения соблюдения прав и свобод лица, привлекаемого к ответственности, в гл. 30 КоАП РФ следует закрепить обязательность ведения протокола заседания по рассмотрению жалобы в каждой инстанции.

6. Следует закрепить в КоАП РФ порядок обжалования применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в вышестоящую инстанцию и в суд на любой стадии производства по делу, независимо от обжалования постановления о привлечении к административной ответственности.

 

Автор: Иванова Л.В.