10.02.2011 2886

Административное обжалование незаконных действий (бездействия) субъектов предпринимательской деятельности (статья)

 

В настоящее время предпринимательство – один из основных компонентов, составляющих рыночную экономику и демократическое общество. Вместе с тем, проблема становления предпринимательства для России и других независимых государств на постсоветском пространстве оказалась очень сложной. Это в первую очередь связано с тем, что предпринимательская деятельность, как позитивная общественно полезная форма социальной активности людей, на долгие годы была исключена из идеологического хозяйственного уклада Советского государства. Учитывая это, совершенно очевидно, что когда в конце 80-х – начале 90-х годов предпринимательская активность части населения прорвалась на экономический простор, к этому оказались не готовы ни законодательство, ни органы, обеспечивающие соблюдение этого законодательства.

К субъектам предпринимательской деятельности в настоящее время относятся коммерческие и некоммерческие юридические лица, а также индивидуальные предприниматели, осуществляющие деятельность без образования юридического лица. Особенностью предпринимательской деятельности в России является отсутствие законодательно установленных требований к профессиональной подготовке лиц, желающих заниматься предпринимательской деятельностью, за исключением видов деятельности, подлежащих обязательному лицензированию. Такой подход, с одной стороны, обеспечивает развитие конкуренции и широкий доступ всех желающих на рынок продукции, товаров, работ и услуг, с другой же – отсутствие специальных знаний у лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью, приводит к массовым нарушениям прав, как граждан-потребителей, так и иных субъектов предпринимательской деятельности.

Резкий рост числа субъектов предпринимательской деятельности различных организационно-правовых форм, появившихся на отечественном рынке, а также совершение ими различных правонарушений, новых для российского потребителя и молодого российского законодательства – все это создало необходимость обеспечить гражданам возможность осуществлять защиту их нарушенных прав наиболее доступным способом, которым, в данном случае, является обращение в федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные на проведение государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства в определенном секторе рынка, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также органы местного самоуправления.

При этом следует согласиться с М.С. Студеникиной, которая полагает, что надведомственный контроль характеризуется осуществлением проверочной деятельности в отношении организационно не подчиненных объектов. Подчиненность, по ее мнению, чрезвычайно емкое по содержанию понятие, которое не обязательно связывается с административной подчиненностью, имеющейся в отношениях между органами вышестоящим и нижестоящим. Этот термин означает и определенную подвластность органа государственного управления, от которого в определенном конкретном случае зависит решение вопроса и который самостоятельно и властно его решает.

Учитывая неуклонный рост жалоб граждан на нарушение их прав как потребителей, одной из наиболее приоритетных задач для государства стала защита и восстановление нарушенных прав граждан в сфере потребительского рынка.

Для решения данной задачи государство в начале 90–х годов пошло по пути сохранения и укрепления уже имеющихся государственных контрольно-надзорных органов, таких как, например, Госсандарт России, Госторгинспекция Роскомторга, а также формированию новых, с более широкими полномочиями, основным из которых являлся Государственный комитет по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур России (ГКАП России), созданный в 1992 г. Анализируя деятельность названных органов по приему и рассмотрению жалоб граждан до их ликвидации в 2004 г., можно сделать вывод, что набольшее количество жалоб на действия субъектов предпринимательства было направлено в ГКАП России, при этом отмечался практически ежегодный рост их числа. Так, если в 1992 г. всеми территориальными управлениями было рассмотрено только 2326 жалоб, то в 1995 г. уже – 38865, в 2001 г. – 51114, в 2002 г. – 46108. При этом подавляющее большинство обращений приходилось на устные жалобы. Госторгинспекцией рассматривалось ежегодно около 30 тыс. жалоб граждан.

Рост популярности административного обжалования нарушений прав и свобод граждан, допускаемых субъектами предпринимательской деятельности на потребительском рынке, объясняется, по нашему мнению, несколькими факторами.

Во-первых, четкое законодательное регулирование полномочий указанных органов по применению мер административного принуждения, позволяло обеспечить восстановление нарушенных прав потребителей. Так, например, согласно ст. 40 Закона Российской Федерации «О защите прав потребителей» Федеральный антимонопольный орган и его территориальные органы был вправе выдавать изготовителям (исполнителям, продавцам) предписания о прекращении нарушений прав потребителей. За уклонение от исполнения или за несвоевременное исполнение законных предписаний ч. 1 ст. 43 указанного Закона был установлен штраф в размере до пяти тысяч минимальных размеров оплаты труда. Данный штраф налагался должностным лицом федерального антимонопольного органа (его территориального органа). Таким образом, была обеспечена гарантия восстановления нарушенных прав потребителей.

Во-вторых, высокая информированность граждан о порядке административного обжалования правонарушений в сфере потребительского рынка позволяла им безошибочно определять федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на рассмотрение жалоб по тем или иным вопросам. Данный факт был обусловлен планомерной государственной политикой, направленной на потребительское просвещение. Так, информирование и просвещение населения по вопросам национальной политики в сфере защиты прав потребителей, в том числе, и о возможностях административного обжалования нарушения прав потребителей, является одним из шести приоритетных направлений национальной потребительской политики в области защиты прав потребителей на 2001–2010 гг.. В основном информирование проводилось путем освещения в средствах массовой информации деятельности уполномоченных федеральных органов исполнительной власти. Большое внимание уделялось разъяснению гражданам их прав, в частности, на обращения в указанные органы. Кроме того, широкое признание получила практика проведения «горячих линий». Такой подход обеспечивал не только повышение потребительской грамотности, но также способствовал полной гласности деятельности указанных органов.

В-третьих, оперативность реагирования федеральных органов исполнительной власти, а также отсутствие обязанности потребителя, обратившегося с жалобой, представлять доказательства нарушения прав, обеспечивали доступность данного способа обжалования для каждого гражданина. При этом, оперативность реагирования обеспечивалась тем, что подавляющее большинство жалоб подавалось в устной форме. Так, например, в 2002 г. на долю письменных обращений пришлось лишь 18% от общего количества поданных жалоб. Вместе с тем, устные обращения подлежали обязательной регистрации, контроль за их рассмотрением и принятием мер осуществлялся в том же порядке, как и за письменными жалобами, была предусмотрена обязательная отчетность в вышестоящий орган о рассмотрении устных жалоб.

Однако, несмотря на сложившуюся положительную практику рассмотрения антимонопольными органами обращений граждан по вопросам нарушения их прав, следует отметить, что существенным недостатком было отсутствие единого ведомственного нормативного документа, регламентирующего порядок и сроки приема, рассмотрения жалоб граждан, а также принятия соответствующих мер по ним. Такая ситуация приводила к тому, что в каждом территориальном управлении данный порядок устанавливался самостоятельно, что не обеспечивало в полной мере соблюдение должностными лицами их обязанностей.

Особенностью деятельности антимонопольных органов по рассмотрению административных жалоб была возможность в случае необходимости по результатам их рассмотрения подавать иски в суд в защиту нарушенных прав отдельного потребителя или группы потребителей. Данный порядок был предусмотрен ст. 40 Закона Российской Федерации «О защите прав потребителей». Таким образом, административное обжалование гражданином нарушений его прав и свобод субъектами предпринимательской деятельности, фактически порождало судебное обжалование, в котором его интересы представляло должностное лицо государственного органа. Данная система была, бесспорно, очень привлекательной для граждан, так как они были лишены многих неудобств, связанных с рассмотрением дела в суде.

Кроме того, по результатам обобщения обращений граждан антимонопольными органами в случае выявления значительного количества аналогичных жалоб практиковалась подача исков в суд в защиту неопределенного круга потребителей, что также стимулировало развитие административного обжалования.

Таким образом, учитывая, что субъекты предпринимательской деятельности основную долю правонарушений совершают на потребительском рынке, можно сделать вывод, что при обжаловании действий (бездействия) субъектов предпринимательской деятельности ведущая роль принадлежала административному способу.

Вместе с тем, в настоящее время в России проводится административная реформа. По нашему мнению, следует согласиться с Ю.М. Стариловым, который утверждает, что административная реформа затрагивает право вообще, а в своих основных проявлениях – административное право. Однако в России она все же пока остается политическим инструментом реформирования публичного управления, то есть государственного аппарата.

Самым серьезным шагом на пути такого реформирования стало издание Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», согласно которому коренным образом изменена система федеральных органов исполнительной власти. В системе органов исполнительной власти выделяется три звена: федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

При этом федеральные министерства являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности.

Федеральные службы – это федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности.

Федеральные агентства являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору.

Учитывая такое распределение полномочий, можно сделать вывод, что обращение граждан с жалобами на незаконные действия субъектов предпринимательской деятельности возможно, в основном, в федеральные службы.

При этом необходимо отметить, что до настоящего времени формирование системы и структуры федеральных органов исполнительной власти не завершено. Уже почти в течение года остаются нерешенными вопросы передачи полномочий отдельных упраздненных федеральных органов исполнительной власти. При этом следует учитывать, что все процессы в государственном управлении взаимосвязаны и не до конца продуманные, непоследовательные шаги в его реформировании приводят к нарушению прав и свобод всех участников рыночных отношений. Так, до настоящего времени никому не переданы полномочия Государственной хлебной инспекции при Правительстве Российской Федерации, данный факт нарушает, с одной стороны, право граждан на административное обжалование правонарушений, допускаемых в данной сфере, приобретшее особую актуальность в последнее десятилетие в связи с развитием предпринимательства в сфере оборота хлебопродукции. Так, например, в начале 2004 г. по результатам рассмотрения жалобы Государственной хлебной инспекцией по Камчатской области было пресечено производство и реализация ООО «Моховской хлеб» хлеба из некачественной муки с признаками опасной для человека «картофельной болезни».

С другой же стороны, отсутствие ясности с передачей полномочий нарушает также право самих юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, работающих в данном сегменте рынка, на свободное и беспрепятственное осуществление законной предпринимательской деятельности. Примером тому может служить жалоба ООО «Оптовый рынок КОСПО» в Федеральную таможенную службу России на действия должностных лиц Камчатской таможни, выразившихся в отказе в выпуске в свободное обращение пшеничной муки, привезенной из Украины со всеми необходимыми товаросопроводительными документами, по причине необходимости получения разрешения Государственной хлебной инспекции, которая к тому моменту была уже ликвидирована. Из ФТС России получен ответ, согласно которому ООО «Оптовый рынок КОСПО» разрешено получить муку с таможенного склада для временного хранения на собственной территории, выпуск же в свободное обращение разрешен только после передачи полномочий Государственной хлебной инспекции какому - либо органу.

В данном случае, на наш взгляд, имеет место неправомерное бездействие властей по разрешению проблемы передачи полномочий. На необходимость скорейшего урегулирования данного вопроса, помимо лиц, осуществляющих практическую деятельность, обращают внимание и ведущие российские ученые административисты. Однако, приходится констатировать факт, что обращения оставляются Правительством России без внимания. При этом даже, если в ближайшее время рассматриваемый вопрос будет каким-то образом разрешен, то при осуществлении дальнейших шагов по реформированию системы государственного управления следует, по нашему мнению, учитывать реальный ущерб, причиненный, как гражданам, так и субъектам предпринимательской деятельности за прошедшее время.

Как справедливо указывает Ю.Н. Старилов, реформа системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, конечно, изменяет российское административное законодательство, но, к сожалению, один лишь этот шаг не выводит административное право России на рубежи современной правовой государственности. Ибо для достижения этой цели необходима глубоко структурированная административная реформа, опирающаяся на спланированное коренное изменение российского административного законодательства. Современная же модель реформы не учитывает запросов или потребностей изменения российского административного права.

В рамках административной реформы упразднены федеральные органы исполнительной власти, осуществлявшие рассмотрение наибольшего числа жалоб граждан на правонарушения в сфере предпринимательской деятельности, среди которых Министерство Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, Госторгинспекция Минэкономразвития России, Госсанэпиднадзор Министерства здравоохранения России. Частично полномочия данных органов переданы Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор), положение о которой утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 322.

Данная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка.

Вместе с тем, до настоящего времени не полностью сформированы территориальные органы данной службы в субъектах РФ. Так, например, в Камчатский области отдел Роспотребнадзора, уполномоченный на рассмотрение обращений граждан в сфере защиты прав потребителей и потребительского рынка, создан на базе бывшего Управления Госторгинспекции.

Согласно п. 5.12 положения Роспотребнадзор организует прием граждан, обеспечивает своевременное и полное рассмотрение обращений граждан, принимает по ним решения и направляет заявителям ответы в установленный законодательством Российской Федерации срок.

При этом ни штатная численность отдела, ни полномочия должностных лиц территориального органа не утверждены. Отсутствуют ведомственные нормативные акты, определяющие порядок приема и рассмотрения жалоб граждан, проведения проверок по жалобам, а также принятия по результатам их рассмотрения соответствующих мер. Все документы, начиная от распоряжения о проведении проверки, заканчивая постановлением по делу об административном правонарушении, подписываются не руководителем (его заместителем) территориального органа Роспотребнадзора, а непосредственно начальником отдела, который юридически не может обладать подобными полномочиями. Учитывая, что с момента ликвидации федеральных органов исполнительной власти, рассматривавших жалобы граждан на правонарушения, совершенные субъектами предпринимательской деятельности на потребительском рынке, прошел уже год, подобная неопределенность приводит к явному снижению эффективности административного обжалования.

Помимо названных федеральных органов исполнительной власти, рассматривавших жалобы потребителей на неправомерные действия (бездействие) субъектов предпринимательской деятельности, при реформировании был также упразднен Государственный комитет по стандартизации и метрологии, чьи полномочия были переданы Федеральному агентству по техническому регулированию и метрологии, положение о котором утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 г. № 294. При этом, несмотря на то, что федеральные агентства, согласно Указу Президента Российской Федерации «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», не наделены полномочиями по контролю и надзору, данное агентство осуществляет контроль и надзор за соблюдением обязательных требований государственных стандартов и технических регламентов до принятия Правительством РФ решения о передаче этих функций другим федеральным органам исполнительной власти. Пунктом 5.8 положения установлена обязанность агентства на осуществление приема граждан, обеспечение своевременного и полного рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятия по ним решений и направления ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок.

Вместе с тем, территориальные подразделения данных агентств рассматривают не столько жалобы граждан, сколько жалобы индивидуальных предпринимателей, а также юридических лиц, в том числе государственных, в случае нарушений их прав иными субъектами предпринимательской деятельности. Так, из 8 жалоб, рассмотренных в 2004 г., Инспекцией по Камчатской и Магаданской областям Дальневосточного межрегионального территориального управления Ростехрегулирования (далее – Инспекция ДМТУ), 2 поступило от граждан, 1 – от индивидуального предпринимателя, 3 – от коммерческих юридических лиц и 2 – от государственных предприятий. Так, например, Инспекцией ДМТУ была рассмотрена жалоба начальника военного склада № 824 на поставку для нужд армии некачественного сыра сычужного. В результате проведенных проверочных мероприятий было установлено, что сыр не соответствует требованиям ГОСТа, удостоверение о его качестве подделано, в связи с чем сыр был возвращен поставщику.

Особый интерес, по нашему мнению, представляет практика Инспекции ДМТУ по рассмотрению обращений органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Примером тому может служить письмо руководителя управления промышленной политики, развития предпринимательства и инвестиций Администрации Камчатской области в адрес ДМТУ с просьбой, в связи с участившимися жалобами граждан в управление на качество оконных блоков и межкомнатных дверей, произведенных на предприятиях Камчатской области, провести проверки соответствующих предприятий и принять меры к правонарушителям. В данном случае обращение обусловлено невозможностью самостоятельно провести проверку соответствия производства и готовой продукции установленным требованиям, а также принять меры в случае выявления нарушений.

По данному письму Инспекцией ДМТУ были проверены 11 фирм, производящих двери и оконные блоки, на каждой были выявлены недостатки, ни одно предприятие не имело сертификат соответствия. В результате проверок жалобы граждан, послужившие основой для обращения начальника управления в Инспекцию ДМТУ, были удовлетворены. При этом следует отметить, что по нашему мнению, недостаточная информированность граждан о деятельности федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на проведение контроля и надзора в определенных сферах, в том числе и Инспекции ДМТУ, приводит к выбору гражданами неверного адресата жалобы, что негативно сказывается на сроках и качестве рассмотрения жалоб.

В.А. Юсупов справедливо отмечает, что «значение информации состоит в том, что она позволяет людям правильно ориентироваться и лежит в основе принятия любого решения».

Вследствие проведенной реформы создано значительное количество новых федеральных органов исполнительной власти, часть органов переименована, изменены их полномочия. В связи с этим в настоящее время гражданам и юридическим лицам стало гораздо труднее ориентироваться в их компетенции, что приводит к еще большим затруднениям при определении адресата административной жалобы. По нашему мнению, выход из сложившейся ситуации только один – формирование государственной политики, направленной на обеспечение гласности деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, повышения информированности граждан и юридических лиц о полномочиях данных органов и порядке их реализации. Данную задачу, по нашему мнению, возможно претворить в жизнь путем разработки и проведения мероприятий по широкому освещению в средствах массовой информации системы и структуры федеральных органов исполнительной власти и порядка их взаимодействия с гражданами и юридическими лицами.

При этом следует учитывать, что существуют некоторые особенности при определении адресата административной жалобы при обжаловании действий (бездействия) субъектов предпринимательской деятельности. Так, если правонарушение совершено при осуществлении деятельности на основании лицензии у лица, чьи права нарушены, имеется возможность обратиться с жалобой в орган, выдавшей лицензию.

Рассмотрим данный способ обжалования более подробно.

Лицензия, согласно ст. 2 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» – это специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю. При этом лицензированием являются мероприятия, связанные с предоставлением лицензий, переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензий, приостановлением и возобновлением действия лицензий, аннулированием лицензий и контролем лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий.

Обязательное лицензирование устанавливается в тех сферах, где несоблюдение определенных требований при осуществлении деятельности может повлечь за собой причинение наиболее значительного вреда. По мнению Е.И. Спектора, государство вводит определенные правила поведения (разрешительные режимы) для субъектов хозяйственного оборота в целях предупреждения осуществления ими противоправной деятельности в сфере экономики. Е.И. Спектор справедливо указывает на то, что «Конституция РФ в статье 34 закрепляет за каждым право на осуществление предпринимательства. Вместе с тем ст. 33 предусматривает возможность ограничения прав и свобод граждан «в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц и т. д.». Этой цели, в частности, служит установление государственного режима лицензирования отдельных видов деятельности».

Учитывая изложенное, на наш взгляд, четкое правовое регулирование порядка административного обжалования незаконных действий (бездействия) субъектов, имеющих лицензию, представляется особо значимым для защиты прав и свобод лиц.

Кроме того, по нашему мнению, следует согласиться с И.Ш. Килясхановым, который акцентирует внимание на двух взаимосвязанных признаках лицензии. Так, с одной стороны, она является документом, подтверждающим наличие у ее обладателя права на занятие лицензированной деятельностью. С другой стороны, лицензия должна рассматриваться и как акт поручительства. Это означает, что органы, их должностные лица, осуществляющие выдачу лицензии должны рассматриваться в качестве гаранта, поручителя за правомерное использование лицензиатом выданной лицензии.

Подобный подход, еще раз подтверждает обязанность государства в лице уполномоченного органа, выступившего гарантом того, что деятельность, которую осуществляет лицензиат, соответствует требованиям, установленным законодательством, на рассмотрение жалоб, связанных с нарушениями, допущенными лицензиатом и принятие по ним необходимых мер. Вместе с тем, позиция законодателя в данном вопросе весьма непоследовательна.

Анализ законодательства, регулирующего различные аспекты лицензирования, в том, числе и возможность обращения с жалобой на неправомерные действия лицензиата, позволяет сделать вывод, что оно довольно обширно и противоречиво, что несколько затрудняет административное обжалование в данной сфере.

Основу правового регулирования лицензирования в России оставляет Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности», а также положения о лицензировании конкретных видов деятельности, утверждаемые постановлениями Правительства Российской Федерации.

Кроме того, лицензирование некоторых, специально оговоренных в названном законе видов деятельности, осуществляется в соответствии с Воздушным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ «Об оружии», Законом Российской Федерации от 11 марта 1992 г. «О частной детективной и охранной деятельности» и другими федеральными законами, а также принятыми в их развитие положениями о лицензировании.

При этом в каждом конкретном нормативном правовом акте вопрос о возможности обжалования незаконных действий (бездействия) лица, имеющего лицензию, регламентирован по-своему. Только в некоторых из них обязанность федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на лицензирование отдельных видов деятельности, по приему и рассмотрению жалоб, а также принятию мер по результатам их рассмотрения прямо установлена.

Заслуживает, по нашему мнению, одобрения закрепление законодателем в п. 13 Федеральных авиационных правил лицензирования деятельности в области гражданской авиации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 24 января 1998 г. № 85 обязанности рассмотрения заявлений и жалоб на деятельность лицензиата лицензирующим органом, как одной из форм контроля. Такой подход, на наш взгляд, полностью обоснован и учитывает направленность контроля в данной сфере на пресечение каждого нарушения, допускаемого лицензиатом. Кроме того, по мнению М.С. Студеникиной, от организации контрольно-надзорной деятельности во многом зависит поддержание законности, дисциплины и правопорядка.

В некоторых положениях о лицензировании отдельных видов деятельности возможность административного обжалования следует из оснований, предусмотренных для проведения внеплановой проверки деятельности лицензиата. Так, например, согласно п. 8 Положения о лицензировании негосударственной (частной) охранной деятельности, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 14 августа 2002 г. № 600 одним из оснований внеплановой проверки является обращения граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей с жалобами на нарушение их прав и законных интересов действиями (бездействием) лицензиата, а также получение иной информации, подтверждаемой документами и другими доказательствами, свидетельствующими о наличии признаков такого нарушения.

В данном случае, по нашему мнению, обращение с административной жалобой в лицензирующий орган имеет ряд преимуществ, по сравнению с аналогичным обращением в иной федеральный орган исполнительной власти или орган местного самоуправления. Это обусловлено особыми полномочиями лицензирующего органа по принятию административно-пресекательных мер по результатам проведения проверки в случае установления нарушений. Так, лицензирующий орган вправе требовать устранения нарушений, выносить предупреждения лицензиату. В случае совершения лицензиатом нарушений неоднократно или совершения грубого нарушения лицензионных требований и условий лицензирующий орган имеет право приостанавливать действие лицензии, а также обращаться в суд с заявлением об аннулировании лицензии.

Иной подход к основаниям для проведения внеплановой проверки прослеживается в тексте Положения о лицензировании фармацевтической деятельности, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июля 2002 г. № 489, а также в Положении о лицензировании производства лекарственных средств утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 4 июля 2002 г. № 500. Согласно данным положениям, внеплановые проверки проводятся для подтверждения устранения лицензиатом выявленных при проведении плановой проверки нарушений лицензионных требований и условий, а также в случае получения лицензирующим органом информации о наличии таких нарушений. При этом пути получения информации в данном случае не указываются, в связи с чем можно предположить, что в качестве источника информации может выступать и жалоба на неправомерные действия (бездействие) лицензиата. Вместе с тем, неопределенность формулировки не обеспечивает гарантии на проведение проверки при поступлении жалобы и на принятие соответствующих мер при выявлении правонарушения.

По нашему мнению, подобный подход к реагированию лицензирующим органом на жалобы, связанные с нарушениями, допускаемыми при производстве и реализации лекарственных средств в современной ситуации не оправдан, учитывая, что в настоящее время рынок лекарственных средств характеризуется неуклонным ростом числа забракованных и фальсифицированных препаратов. По нашему мнению, в положении о лицензировании данных видов деятельности следует закрепить норму, в соответствии с которой лицензирующий орган должен быть обязан рассматривать все поступающие жалобы на действия лицензиата, проводить по ним проверочные мероприятия и принимать соответствующие меры.

В некоторых положениях о лицензировании отдельных видов деятельности не обосновано, на наш взгляд, сужен круг субъектов, чьи обращения могут служить основанием для проведения внеплановой проверки. Так, например, согласно Положению «О лицензировании деятельности по производству табачных изделий», утвержденному постановлением Правительства РФ от 22 июля 2002 г. № 548, внеплановые проверки проводятся для подтверждения устранения лицензиатом выявленных при проведении плановых проверок нарушений лицензионных требований и условий, а также в случае получения лицензирующим органом от юридических лиц, органов государственной власти и органов местного самоуправления документов и иных доказательств, свидетельствующих о нарушениях лицензиатом лицензионных требований и условий. Учитывая, что данный перечень является исчерпывающим, можно сделать вывод о том, что жалоба, поступившая от гражданина или индивидуального предпринимателя, не будет являться основанием для проведения внеплановой проверки.

По нашему мнению, такая дискриминация недопустима, так как государство обязано обеспечить равное право для каждого на обжалование незаконных действий (бездействия) лицензиата, тем более, что оно гарантировало соответствие осуществляемой им деятельности установленным требованиям.

В большинстве положений о лицензировании отдельных видов деятельности вообще не предусмотрена возможность проведения проверки лицензиата по жалобе на допущенные им нарушения.

Таким образом, ни законами, ни подзаконными нормативными правовыми актами четко не закреплено право лиц на обращение с жалобой на неправомерные действия (бездействие) лицензиата в лицензирующий орган. В отдельных положениях данное право следует из контекста, большинство же либо не содержат положения, касающиеся данного вопроса, либо косвенно указывают на такую возможность только для отдельных категорий лиц. Кроме того, не включение жалоб на деятельность лицензиата в закрытый перечень оснований для проведения внеплановых проверок, приводит к фактической бессмысленности административного обжалования в лицензирующий орган.

На основании изложенного можно сделать следующие выводы:

1. В настоящее время в России проводится административная реформа, в соответствии с которой коренные изменения претерпела вся система и структура федеральных органов исполнительной власти, в том числе и уполномоченных на рассмотрение административных жалоб. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» установлена трехзвенная система. Проводимые реформы привели к снижению роли административного обжалования действий (бездействия) субъектов предпринимательской деятельности, что оказало негативное влияние на защиту и восстановление нарушенных прав лиц.

2. До настоящего времени не завершено реформирование и передача полномочий федеральных органов исполнительной власти, в чьей компетенции находилось рассмотрение административных жалоб в порядке осуществления государственного надведомственного контроля, вновь созданным федеральным службам. По нашему мнению, необходима скорейшая разработка и принятие пакета нормативных правовых актов, детально регламентирующих вопросы деятельности каждого органа.

3. Отсутствие планомерной государственной политики, направленной на усиление гласности в деятельности федеральных органов исполнительной власти в совокупности с глобальными изменениями полномочий практически всех органов приводит к тому, что лица, чьи права нарушены действиями (бездействием) субъектов предпринимательской деятельности, фактически лишены возможности административного обжалования данных действий. В связи с чем, на наш взгляд, необходимо внести дополнения в положения обо всех органах, возложив обязанность по доведению информации об их деятельности до граждан и индивидуальных предпринимателей на сами органы.

4. Учитывая особую важность соблюдения установленных нормативов при осуществлении видов деятельности, подлежащих лицензированию, а также фактические гарантии, предоставляемые потребителям лицензирующим органом в течение срока действия лицензии, считаем необходимым внести изменения в положения о лицензировании отдельных видов деятельности, закрепив в них нормы, аналогичные, содержащимся в правилах лицензирования деятельности в области гражданской авиации, в части установления обязанности лицензирующих органов на рассмотрения заявлений и жалоб на деятельность лицензиата как одной из форм контроля.

 

Автор: Иванова Л.В.