Формирование антикоррупционной стратегии в области государственного управления (статья)

Антикоррупционная политика заключается в разработке и осуществлении разносторонних и последовательных мер государства и общества по устранению (минимизации) причин и условий, порождающих и питающих коррупцию в разных сферах жизни. Учитывая, что коррупция без постоянного противодействия ей имеет свойство расширяться и мимикрировать, необходимо, чтобы со временем была выделена антикоррупционная функция государства как одна из его базовых задач. Речь идет как о создании механизмов, позволяющих уменьшить масштабы коррупции в краткосрочном плане, так и о выработке и проведении антикоррупционной политики как постоянно действующей органичной функции государства. При этом эффективность данной функции в значительной степени будет зависеть от того, насколько активно в ее реализации примут участие структуры гражданского общества.

Коррупция как деструктивное социальное явление оказывает заметное воздействие на все сферы жизни общества и, особенно, на сферу государственного управления.

Коррумпированность исполнительной власти во многом определяется объемом осуществляемых избыточных государственных функций, а также неоптимальной структурой стимулов для государственных служащих. Совершенствование системы органов власти предоставляет существенные резервы снижения уровня коррупции.

Для повышения эффективности государственного управления следует обратить внимание на имеющие место:

- низкий уровень исполнительской дисциплины;

- распространенность ситуаций «заматывания» нежелательных поручений и произвольного установления порядка их исполнения;

- ориентацию на ведомственный интерес;

- слабую мотивацию деятельности государственных служащих. (оплата государственных служащих не связана с результатами их деятельности);

- размытость критериев принятия решений в условиях отсутствия четких обязательств перед обществом и руководством;

- излишнюю централизацию полномочий по принятию решений.

Поэтому пакет антикоррупционных мероприятий в области государственного управления должен предусматривать работу по следующим направлениям:

1. Устранение ситуаций конфликта интересов.

2. Повышение способности органов власти ставить и достигать цели, в том числе за счет проектного управления.

3. Регламентация деятельности органов власти и стандартизация их взаимодействий с гражданами.

4. Формализация представительства интересов в органах власти.

Необходимо не ограничиваться реализацией принципа разделения властей на уровне государства, а провести его и внутри исполнительной власти. Строгая классификация органов власти, разделение власти между ними должны основываться на типе выполняемой функции. На основе этого критерия выделяются, как правило, два типа ведомств: «прокладывающие курс» (выработка политики) и «занимающиеся греблей» (реализация политики и предоставление услуг населению).

Следует также обратить внимание на то, что само по себе разделение функций не означает автоматического ответа на вопрос о целесообразности передачи функций в негосударственный сектор. Решение в этом направлении должно приниматься в каждом конкретном случае отдельно. В то же время организационное разделение функций позволяет запустить процесс оптимизации предоставления государственных услуг, определив потенциальные ситуации и потенциальные объекты.

Разделение функций позволит:

- избавится от институционального конфликта интересов;

- определить области передачи функций и вывести выполнение тех или иных операций за пределы государства;

- повысить эффективность управления за счет сокращения избыточного контроля.

В сфере совершенствования целеполагания необходимо внедрить механизмы оплаты труда по результатам существенно увеличив переменную часть заработной платы чиновников и связав ее получение с фактом достижения целевых значений по тем или иным поставленным перед органом власти целям.

Общий процесс эффективного стратегического управления, минимизирующего условия для коррупции, включает в себя определение следующих параметров:

- миссия (объяснение необходимости существования органа власти);

- цель (будущее состояние общественных отношений, на создание которых ведомство направляет свои усилия);

- показатель результативности (не в терминах отраслей, а в терминах параметров целевых групп);

- целевые значения показателей (например, повысить удовлетворенность услугами органа власти на 20%).

Необходимо также наличие механизмов обратной связи (использование информации, полученной в результате оценки степени достижения поставленных целей). Кроме того, стратегическое планирование включает в себя выявление целевых групп граждан и оценку внешнего окружения деятельности органа власти.

Таким образом, стратегическое управление позволяет рассмотреть функции органа власти в контексте имеющих свою миссию направлений его деятельности, ориентированных на удовлетворение интересов граждан.

По результатам внедрения системы стратегического управления каждый орган власти обязан готовить стратегический план министерства (агентства), который должен включать в себя:

- определение миссии министерства;

- дерево целей органа власти (постановку стратегических целей и подчиненных им тактических задач);

- описание того, как достигать поставленные цели и задачи;

- описание того, как связаны между собой цели органа власти и показатели результативности;

- определение внешних факторов, которые могут повлиять на результативность;

- описание используемых методов оценки результативности.

Наряду со стратегическим планом должен составляться план эффективности работы органа власти. Он включает в себя измеримые показатели непосредственного результата и конечного эффекта по каждой из установленных целей, а также источники информации для сопоставления достигнутого состояния с целевым.

Для уменьшения коррупции в государственном управлении необходима также структурная ориентация органов власти на клиента. Институционализация стандартов предоставления государственных услуг позволяет изменить структуру стимулов, сориентировав чиновника на некоррупционные стратегии поведения. В отличие от внедрения систем оценки, в этом случае сдвиг достигается за счет изменений культуры государственных учреждений, своего рода «социалистического соревнования» за лучшее обслуживание граждан, а не с помощью стратегии кнута и пряника. Будучи заинтересован в лучшем обслуживании клиентов, чиновник отказывается от коррупционной стратегии поведения. Такой подход позволит достичь определенных эффектов, в совокупности снижающих коррупцию.

Ориентация на пользователя. Подход с точки зрения «жизненных эпизодов» настроен на потребности пользователя, предлагая государственные услуги в интуитивно понятной форме, вместо того чтобы отталкиваться от организационных структур, удобных чиновникам.

Прозрачность. Несколько государственных ведомств могут быть вовлечены в процесс предоставления интегрированной услуги, которая связана с «жизненным эпизодом».

Принцип «одного окна». Поскольку услуга с точки зрения «жизненного эпизода» пересекает традиционные границы ведомств, то очень часто пользователю обеспечена возможность выполнить все необходимые действия по получению услуги в одном месте. Пользователь имеет дело с государством в целом, не зная о том, какие реально ведомства вовлечены в процесс предоставления услуги.

Необходимо также совершенствование процедур закупок для государственных нужд. Повышение эффективности госзакупок требует, прежде всего, внедрения процедур мониторинга цен закупаемой продукции (мониторинга среднерыночных цен), а также отслеживания эффективности бюджетных расходов при проведении государственных закупок.

Одна из важнейших задач повышения эффективности государственного управления - совершенствование административных регламентов. Регламентация деятельности государственных органов должна включать в себя определение приоритетных областей создания регламентов - наиболее коррупциогенных функций, которые устанавливаются, в том числе, по результатам опросов населения и бизнеса. Например, в Республике Татарстан такими приоритетными процессами являются:

- отвод земельных участков;

- конкурсные процедуры;

- передача лесных участков в пользование.

Административные регламенты устанавливают нормы управленческих процессов, стандарты государственных услуг, показатели результативности, обеспечивающие полное и эффективное исполнение функций органов исполнительной власти. Введение регламентов позволяет персонализировать ответственность, создать систему оценки качества государственной службы, ограничить поле административного усмотрения путем «прописывания» разрешенных вариантов решения типовых вопросов.

С помощью административных регламентов можно наладить полномасштабное планирование работы органов исполнительной власти и их подразделений, увязать цели, задачи и функции с ресурсами, наладить систему контроля исполнения решений на более формальной основе, чем в настоящее время. Совокупное действие таких изменений приведет к ощутимому снижению уровня коррупции.

Технологии «электронного правительства». Такие технологии уже внедряются в регионах. Эта работа должна быть ускорена и расширена. Применение таких технологий в сфере, например, государственных заказов способствует уменьшению коррупции. Важна их роль и в расширении прозрачности действий власти.

Не секрет, что порой для многих граждан общение с различными госструктурами – от паспортного стола и до налоговой инспекции – оборачивается большими потерями времени, нервотрепкой и нередко нулевым результатом. А ведь большинство насущных, житейских, так сказать, проблем отнюдь не отличается глобальностью. Для их решения иногда просто достаточно иметь доступ к информационному ресурсу того или иного органа власти – будь то мэрия районного городка, администрация региона или федеральное министерство.

Технология «электронного правительства», применение которой в государственных структурах является одной из задач согласно программе «Электронная Россия», должна способствовать налаживанию полноценного диалога «гражданин – власть».

Одна из основных задач «электронного правительства», реализуемая через создание Интернет-порталов органов власти, – это предоставление как можно большего объема информации, адресованной широкому кругу пользователей, гражданам, общественным организациям, предпринимательским структурам. По сути, речь идет о своеобразной «электронной приемной», работающей в интерактивном режиме по принципу «одного окна». Это позволяет получать необходимую информацию или обмениваться данными буквально в несколько «кликов». По такой схеме в основном сегодня начали работать Интернет-порталы Правительства РФ и ряда министерств и ведомств. Федеральная налоговая служба, к примеру, может принимать налоговые декларации от юридических лиц в электронном виде. На региональном уровне, по оценкам экспертов, наиболее продвинутыми Интернет-порталами располагают Карелия, Татарстан, Чувашия, Пермская, Самарская и Калининградская области.

Еще один существенный аспект применения технологии «электронного правительства» – объединение и систематизация обширных баз данных органов исполнительной власти в центре и на местах, перевод в электронный формат документооборота в государственных структурах, а также государственных тендеров на поставку товаров и услуг. Все это необходимо для более оперативного согласования официальных бумаг, в конечном итоге – для своевременного принятия важных решений. – По большому счету «электронное правительство» означает ликвидацию бюрократических барьеров. Причем как внутри- и межведомственных, так и тех, что существуют сегодня между гражданами и властью.

Реформа государственной публичной службы.Для антикоррупционной политики имеют фундаментальное значение принципы, на которых основана государственная служба. Они необходимы для создания эффективно функционирующей системы государственной службы и для обеспечения реализации конструктивного и результативного комплексного противодействия коррупции силами государства и общества. Среди таких принципов, в первую очередь, необходимо выделить следование принципам этики государственной службы, открытость государственного управления и службы, подконтрольность государственной службы, тесное взаимодействие с институтами гражданского общества. Все эти принципы являются системообразующими, то есть они определяют, каким образом будет работать государственная система, насколько она будет самодостаточна, в какой мере она будет подвержена коррупции.

Огромное значение для эффективного государственного управления и успешной антикоррупционной стратегии имеют принципы подбора и оптимизации использования кадров для выполнения функций государственного управления. Такие вопросы, как численность реально требующегося для успешного выполнения работы персонала, принципы подбора кадров на конкретные должности государственной службы, стимулирование профессионального развития государственных служащих, являются ключевыми для обеспечения бесперебойной и эффективной работы государственных органов.

Учитывая результаты проведенных в рамках реформы государственной службы исследований, можно утверждать, что наиболее перспективными путями решения возникающих проблем являются:

1) Регулярный пересмотр штатных расписаний, анализ и оптимизация использования кадрового потенциала государственных органов.

2) Разработка и внедрение методов конкурсного отбора государственных служащих на должности государственной службы, требующих специальных профессиональных навыков и особой профессиональной экспертизы.

3) Эффективная реализация методов текущего контроля уровня профессиональной подготовки государственных служащих для стимулирования развития сотрудниками своих профессиональных знаний и навыков с учетом новейших разработок и достижений науки государственного управления.

4) Какими бы замечательными ни были государственные служащие, если они оказываются загнанными в рамки порочной управленческой практики, никакие их достоинства не дадут результата. Поэтому очень важно осуществлять комплекс реформ как в сфере государственной службы, так и в сфере государственного управления, чтобы усилия от таких мероприятий суммировались, а не вычитались.

5) Основой для таких реформ может стать анализ принципал-агентских отношений в бюрократических иерархиях, являющихся частью любых органов власти. Такой анализ предусматривает изучение следующих аспектов отношений:

- постановка задач (целей) подчиненным;

- обеспечение подчиненных ресурсами для решения поставленных задач;

- оценка адекватности вознаграждений;

- качество обратной связи (асимметрия информации);

- методы внутреннего контроля;

- методы внешнего контроля;

- анализ издержек управления;

- потенциальные источники оппортунистического поведения.

6) Отдельно должна рассматриваться проблема мотивации. Существует два типа людей, вовлеченных в процесс государственного управления. Первая категория - это политические назначенцы, которые занимают свои посты в соответствии с принципом идеологической и личной лояльности высшему политическому руководству страны, региона, муниципального образования. Иначе обстоят дела с карьерными служащими. Они посвящают свою профессиональную трудовую деятельность развитию себя как государственных служащих. Они ориентируются на длительную работу в системе государственного управления, на карьерный рост в этой системе. Если антикоррупционная стратегия закладывается хотя бы на несколько лет, то в ней должна быть заложена идея увеличения социальной защиты и гарантий карьерным государственным служащим. Естественно, таким позитивным изменениям должны сопутствовать усиление контроля над их работой и ужесточение санкций за нарушение принципов государственной службы (коррупция, непрофессионализм и т.п.).

7) Очень тесно связана с рассмотренной выше мотивацией государственных служащих проблема определения денежного вознаграждения. Несмотря на то, что для государственных служащих зарплата является не единственным стимулом, ее значение не следует недооценивать. Исследование показало, что наибольшую привлекательность государственной службы для отечественных чиновников обусловливают хороший коллектив (1 место), возможность помочь людям (2 место), хорошие отношения с руководством (3 место). Опрос чиновников также продемонстрировал очень большой разброс в отношении к существующей заработной плате. Около 30% государственных служащих считают, что получают лишь половину из того, что должны были бы получать за свою работу. Лишь примерно 8% считают, что должны были бы получать в полтора раза больше, чем в настоящее время. И только трое были удовлетворены своей зарплатой.

8) Специальной задачей антикоррупционной стратегии является налаживание каналов коммуникации между государством и обществом. Проблема заключается в том, что в России государство традиционно дистанцировалось от общества. Это не означает, что общество находится в жесткой оппозиции к государству. Это значит, что общество не понимает того, что делает государство. Это непонимание необходимо преодолевать.

Также можно выделить определенные проблемы в сфере государственного регулирования экономики, имеющие универсальный характер и требующие первоочередного внимания, возможно, даже в рамках антикоррупционной стратегии:

1. Доступ к нежилым помещениям и отвод земель для строительства. Важнейшей проблемой в подавляющем большинстве регионов России является проблема доступа к нежилым помещениям и получения отвода земель на строительство зданий и сооружений. Можно утверждать, что проблема получения предпринимателями землеотвода для аренды или строительства зданий и сооружений, проблема доступа предпринимателей к нежилым помещениям является основным фактором, препятствующим развитию малого и среднего бизнеса в российских регионах.

2. Проверки бизнеса представителями различных организаций. Отдельные сотрудники контролирующих органов используют свое служебное положение для получения денег или каких-то товаров в ходе проверок по своей личной инициативе. Как коррупционную следует оценить практику проведения такими проверяющими инстанциями, как пожарные службы, санэпидстанции и, возможно, другими, обучения работников малого или среднего бизнеса как условия получения разрешений для их организаций на ведение предпринимательской деятельности.

3. Недобросовестная конкуренция бизнесов, близких к органам власти. Преимущества в конкуренции получают почти всегда предпринимательские структуры, созданные органами власти для реализации собственных интересов, или близкие к ним. На каждом уровне власти такие предпринимательские структуры создаются специально. Эти предпринимательские структуры одерживают победы в конкурсах по закупкам для муниципальных и государственных структур, права на аренду нежилых помещений, отводы земель под строительство и т.п.

4. Регистрация и лицензирование. Проблемы регистрации и лицензирования чаще всего мало волнуют малый и средний бизнес, потому что выполняются довольно редко, обычно через посредников. Этим посредникам предприниматели платят деньги по официальным договорам, а как посредники осуществляют регистрацию и лицензирование - уже не знают. Эти проблемы исключительно актуальны для создающегося бизнеса и являются одним из административных барьеров на пути развития региональной экономики и, как следствие, среднего класса.

5. Роль законодательства в практике взаимоотношений власти и бизнеса. Нормы законодательства играют важную роль в регулировании взаимоотношений власти и бизнеса. При этом более важной представляется предпринимателям роль федерального законодательства, потому что наибольшее влияние на принятие решений в бизнесе оказывают нормы налогового, таможенного и уголовного законодательства. На основе более детального и глубокого анализа предложенных сфер государственного регулирования можно разработать конкретные меры по снижению коррупционного потенциала.

6. Управление предприятиями с государственной долей собственности. Существенная часть деловой коррупции связана с взаимоотношениями власти с крупным бизнесом. Специфичность ситуации в сфере управления компаниями с государственной долей собственности заставляет искать пути реформирования методов управления, представления государственных интересов в таких компаниях. Нынешние подходы продемонстрировали свою несостоятельность и нуждаются в реформировании. В этой сфере имеется богатый международный опыт, который может быть успешно адаптирован к российским условиям.

Эффективная реализация антикоррупционной политики должна основываться на постоянно функционирующей обратной связи, заключающейся в мониторинге уровня и структуры коррупции в органах власти. Такой мониторинг нужен не только для того, чтобы оценивать эффективность управляющих воздействий и корректировать их. Коррупция обладает уникальными адаптивными способностями. Она видоизменяется и приспосабливается не только под воздействием антикоррупционной политики, но и сама по себе, в процессе изменений управленческих функций, политических и общественных изменений и т.п. Поэтому мониторинг коррупции в органах управления должен нести одновременно функцию диагностики. Тогда будет возможна постоянная и оправданная корректировка антикоррупционной политики, ее приспособление к изменяющимся условиям и видоизменяющейся коррупции. Поэтому описанные ниже процедуры имеют две стратегические цели: обеспечение обратной связи и диагностику.

Для обеспечения общей цели - повышение эффективности антикоррупционной политики - мониторинг коррупции в области управления должен решать следующие задачи:

- изучение общепринятых коррупционных практик (как у взяточников, так и среди взяткодателей);

- вскрытие механизмов коррупционных сделок (от разовых до построения коррупционных сетей);

- измерение уровня коррупции;

- измерение структуры коррупции (по уровням и институтам власти, отраслям экономики и т.п., поиск «слабых мест»);

- анализ факторов, способствующих коррупции;

- выявление ресурсов антикоррупции;

- выявление рисков антикоррупции и очагов возможного сопротивления антикоррупционной политике.

Решение обозначенных задач может осуществляться с помощью следующих инструментов:

- анализ функционирования органов власти;

- изучение статистики (экономической, криминальной и т.п.);

- изучение конкретных уголовных дел;

- анализ законодательства;

- анализ прессы;

- социологические техники (включенное наблюдение, интервью, фокус-группы, формализованные интервью и т.п.).

Таким образом, антикоррупционные мероприятия в области государственного управления можно считать основной частью тех мер, которые обычно называются административной реформой.При этом структурное и функциональное упорядочение органов исполнительной власти не обязательно должно описываться понятием «реформа». Речь идет лишь о постоянном общественном и государственном внимании к данному очень важному сегменту, где чаще всего и находятся, так сказать, коррупционные ниши. Речь идет не обязательно о собственно упорядочении, но и о постоянном изучении деятельности исполнительной власти, чьи система, структура и функции не могут быть неизменными.

Для современной России более актуальным является уже не столько изучение исполнительной власти, сколько именно административная реформа, т.к. несмотря на возникновение принципиально иного, по сравнению с тоталитарным, общественного строя, фактически так и не было проведено комплексной перестройки системы государственного управления. И это служит одним из самых активных резервуаров коррупции.

Антикоррупционные мероприятия в области государственного управления включают в себя:

- установление обоснованных критериев для определения оптимальной структуры и численности органов исполнительной власти. За изменениями структуры органов, их статуса и функций часто стоят корпоративные, а не общегосударственные интересы; создается психологическая неуверенность руководителей ведомств в собственном будущем; отсутствуют обоснованные критерии изменения структуры, что порождает возможность корыстного лоббирования со стороны тех или иных закулисных групп; бесконтрольно растет численность государственного аппарата;

- ликвидацию институциональных причин для конфликта интересов (в частности, создание такой системы и структуры органов исполнительной власти, чтобы в одном и том же органе не совмещались, например, функции определения правил, контроля и предоставления публичных услуг);

- декоммерциализацию государственной и муниципальной деятельности, в том числе путем делегирования ряда публичных социальных и правовых услуг негосударственным структурам (так, например, этот процесс давно происходит в сфере нотариальной деятельности);

- обеспечение информационной прозрачности процесса принятия решений органами исполнительной власти, использования ими бюджетных средств, в том числе через доступ к финансовым документам государственных органов со стороны негосударственных организаций и средств массовой информации (определение перечня документов, подлежащих обязательному обнародованию, и проч.);

- введение механизмов общественного влияния на деятельность ведомств (независимая экспертиза общественно значимых проектов решений, информирование, обратная связь и др.).

Автор: Мешканцов В.Н.