Взаимодействие правоохранительных органов и программирование борьбы с коррупцией (статья)

 

Сегодня остро стоит проблема сращивания организованного криминалитета с коррумпированными должностными лицами. Масштабы и степень влияния коррупции на различные стороны жизнедеятельности государства и общества не только угрожают внутренней безопасности страны, но и наносят существенный ущерб международному авторитету России.

Несмотря на активизацию борьбы с правонарушениями против государственной власти и органов местного самоуправления основную долю среди них составляют малозначительные преступления, не оказывающие серьезного влияния на состояние борьбы с коррупцией. По-прежнему в организации оперативной работы на этом направлении отдается предпочтение, в ущерб качеству, количественной стороне. Средний размер полученных взяток, не превышающий 8,5 тыс. руб., красноречиво свидетельствует о должностном положении установленных «коррупционеров». В основном пресекаются преступления, совершаемые работниками здравоохранения, образования и чиновниками низшего районного звена.

Система субъектов противодействия коррупции представляет собой сложную совокупность различных органов исполнительной, судебной и законодательной власти, выполняющих присущими им методами и приемами широкий спектр достаточно автономных задач. Вместе с тем, все элементы этой системы призваны обеспечить достижение единой цели - минимизацию потерь от «приватизации» государственных полномочий и, в конечном счете, обеспечение национальной безопасности России. При этом предполагается использование ими широкого набора инструментариев, которые позволяют активно воздействовать на развитие госструктур в нужном обществу направлении, а также использовать возможности уголовного, уголовно-процессуального и административного отраслей права для противодействия коррупционной преступности. Все это определяет объективную необходимость осуществления работы по координации и планированию деятельности по борьбе с коррупцией.

Как известно, первоосновой координации деятельности, эффективного сотрудничества и взаимодействия является, с одной стороны, четкое распределение и правовое закрепление предметов ведения, зон ответственности, а с другой - определение круга проблем, требующих объединенных усилий, согласованных и скоординированных действий по их разрешению.

В связи с тем, что любая совместная, комбинированная деятельность нуждается в организации и руководстве (а это подразумевает подчинение определенной группы субъектов некоему организующему началу), то, соответственно, возникает необходимость наделения одного из этих субъектов управленческими (в отношении других субъектов группы) функциями. При этом остальные элементы данной подсистемы имеют лишь узкофункциональную специфику своей деятельности.

В соответствии со статьей 8 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью координируют Генеральный прокурор РФ, прокуроры субъектов РФ, городов, районов и другие территориальные прокуроры, а также приравненные к ним военные и иные специализированные прокуроры.

Другим немаловажным нормативно-правовым актом, регулирующим координацию в сфере противодействия коррупции, является Указ Президента Российской Федерации от 18 апреля 1996 г. № 567 «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью», которым утверждено соответствующее Положение о данной деятельности.

В соответствии с этим Положением координация деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, органов федеральной службы безопасности, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, таможенных органов Российской Федерации и других правоохранительных органов осуществляется в целях повышения эффективности борьбы с преступностью путем разработки и осуществления этими органами согласованных действий по своевременному выявлению, раскрытию, пресечению и предупреждению преступлений, устранению причин и условий, способствующих их совершению.

Следует заметить, что в отмеченном Указе Президента России отдельная глава посвящена взаимодействию с судами и органами юстиции.

Анализ полномочий участников координационной деятельности, осуществляемой в соответствии с Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г. № 567 во исполнение статьи 8 Федерального закона РФ от 17 января 1992 г. № 2202-1 свидетельствует о четко выстроенном организационно-распорядительном механизме, который реально способен мобилизовать все правоохранительные органы на плановую и поэтапную борьбу с преступностью.

Вместе с тем, анализ ведомственной нормативно-правовой базы правоохранительных органов свидетельствует о том, что уже около 7-8 лет вопросы организации борьбы с коррупцией не затрагиваются, а если и упоминается что-нибудь о данном направлении, то косвенно, информационно. Такое положение свидетельствует о том, что сегодня Прокуратура РФ является координационным центром правоохранительной деятельности скорее номинально, нежели реально. Дальнейшее развитие системы предупреждения преступности и коррупции немыслимо без активизации данной структуры как координирующего начала деятельности правоохранительных органов в данной сфере. Имея в своем распоряжении необходимую информационно-аналитическую базу, Прокуратура должна на деле обеспечить системный подход к решению возложенных на органы правопорядка задач.

В последние два десятилетия в отечественной и зарубежной литературе по различным отраслям научного знания уделяется значительное внимание вопросам комплексного, системного, программно-целевого подхода для решения сложных социально-правовых проблем. Это связано со значимостью концептуальных положений, касающихся вопросов координации и взаимодействия для создания организационной основы, обеспечивающей эффективную и согласованную деятельность в сложно структурированных системах (организациях).

Как известно, понятие «координация» дословно означает: расположение в порядке, согласование, соподчинение, взаимосвязь, приведение в соответствие.

В научной литературе координация трактуется как определенная согласованность компонентов целого друг к другу, тот особый характер их взаимной зависимости, который обеспечивает динамическое равновесие системы. При этом отмечается, что координация, определяющая целостность и устойчивость организаций, представляет собой процесс распределения деятельности во времени, обеспечения взаимодействия различных частей организации в интересах выполнения стоящих перед ней задач.

Аксиоматичным является положение о том, что с ростом степени разделения труда и взаимозависимости элементов некоторой системы (организации) возрастает необходимость в координации.

В крупных организациях с высоким уровнем специализации достижение необходимого уровня координации требует от руководящего звена значительных организационных усилий. При этом потребность в координации возрастает пропорционально сложности и объема выполняемых работ. В особо же сложных (кризисных, критических) ситуациях работа по координации настолько обширна, что возникает необходимость учреждать координирующий центр с соответствующей организационной структурой, а также с четко обозначенными зонами ответственности всех субъектов деятельности. Координация в этом случае осуществляется по иерархии управления на основе принятой стратегии, плана и жестких процедур организации исполнения предусмотренных планом мер.

При координационных отношениях на первый план выступает их организующий характер на основе главенства координирующего субъекта, независимо от соподчиненности всех участников деятельности. При этом становится очевидной и естественной необходимость того, чтобы координационные полномочия субъекта управления были либо нормативно закреплены, либо определялись логикой координирующего документа (например, комплексной программой), поскольку лишь только четко сформулированные права создают основу для управленческой деятельности, связанной с координацией работы. Игнорирование нормативно-правового аспекта в данном случае зачастую приводит к субъективизму, управленческим «перекосам», диспропорции прав и ответственности субъектов совместной деятельности.

Ранее, в 1998 г. бывший Генпрокурор России Ю.Скуратов выступил с предложением о создании рабочего аппарата при координационном совещании руководителей правоохранительных органов Российской Федерации. Это побудило принять Постановление координационного совещания руководителей правоохранительных органов от 18 февраля 1998 г. (утверждено Генеральной прокуратурой РФ, МВД РФ, ФСБ РФ, ГТК РФ, Федеральной службой налоговой полиции РФ 7, 17, 11, 19, 14 марта 1998 г.). В соответствии с данным Постановлением образованы постоянно действующие межведомственные рабочие группы по наиболее актуальным направлениям борьбы с преступностью, в том числе и по вопросам противодействия коррупции.

Из числа основных задач их деятельности хотелось бы выделить следующие:

- криминологическое прогнозирование развития коррупционных отношений на ближайшую и долгосрочную перспективу;

- формулирование целей, задач и планирование деятельности по стабилизации этой ситуации;

- правовое обеспечение этой деятельности;

- информационное обеспечение;

- непосредственное организационное обеспечение с точки зрения реального обеспечения реализации запланированных мероприятий, направленных на достижение поставленных задач;

- ресурсное обеспечение субъектов системы.

Выполнение вышеперечисленных задач всеми правоохранительными органами Российской Федерации в комплексе позволило бы эффективно бороться с коррупционной преступностью и предотвратить прогрессивное развитие коррупционных отношений в России. Однако работа в этом направлении в свое время не получила развития.

В научной литературе понятие «взаимодействие» рассматривается как категория, отражающая процессы воздействия различных объектов друг на друга, их взаимную обусловленность. В прикладном значении взаимодействие представляет собой вид непосредственного или опосредованного, внешнего или внутреннего отношения (связи), выступающего, в конечном итоге, как интегрирующий фактор, посредством которого происходит объединение частей в определенный тип целостности. В этом аспекте в большинстве случаев под взаимодействием понимается согласованная по цели, месту и времени совместная деятельность определенного круга субъектов. Применительно к нашей проблематике организация взаимодействия представляет собой целенаправленную деятельность государственных органов исполнительной власти по согласованию предупредительной деятельности, а также по использованию подчиненных им сил и средств в целях выполнения поставленных задач по снижению количества преступлений коррупционного характера, а также сужения «ареала» распространения последних. Оно осуществляется как на внутриотраслевом (внутри каждой группы государственных органов), так и на межотраслевом (между субъектами предупреждения и противодействия коррупции, принадлежащим к разным группам) уровнях.

К основным формам взаимодействия государственных органов - субъектов противодействия коррупции, по нашему мнению, в современный сложный период следует отнести:

- совместное комплексное изучение сложившегося состояния коррупционных отношений, причин, факторов и условий, детерминирующих преступления коррупционной направленности;

- прогнозирование развития коррупции с учетом мировых тенденций;

- совместное участие всех субъектов в разработке комплексных целевых программ по стабилизации ситуации в сфере противодействия коррупции;

- изучение имеющихся ресурсных возможностей (политических, правовых, социальных, экономических, интеллектуальных и др.), необходимых для реализации комплексных целевых программ по стабилизации ситуации в данной сфере;

- совместное проведение совещаний, направленных на выработку согласованных действий по реализации конкретных стабилизационных мер, осуществляемых в рамках комплексных программ по противодействию коррупции;

- взаимный обмен информацией в процессе реализации стабилизационных мер, осуществляемых в рамках комплексных программ;

- подготовка и принятие совместных решений по внезапно возникающим актуальным проблемам, связанным с коррупцией и организованной преступностью;

- совместная практическая деятельность по оказанию разнообразной помощи друг другу в решении задач предупреждения коррупционных преступлений;

- совместное осуществление контроля и общее подведение этапных и временных итогов по результатам реализации комплексных целевых программ.

Есть немало и других форм взаимодействия. Важно только, чтобы они реализовывались не для демонстрации активности и согласия, а для реального усиления позиций в борьбе с коррупцией путем объединения сил, средств и возможностей взаимодействующих правоохранительных органов и других государственных органов-субъектов противодействия последней.

Анализ отмеченных выше законов и иных нормативно-правовых актов, к которым мы относим упомянутый Указ Президента России, свидетельствует о том, что взаимодействие МВД России в системе правоохранительных органов, в том числе по вопросам противодействия коррупции, в основном, осуществляется в области оперативно-розыскной деятельности и при производстве предварительного расследования. Эти виды правоохранительной деятельности, ориентированные на борьбу с коррупционными преступлениями, можно обозначить как досудебное производство, т.е. уголовное судопроизводство с момента получения сообщения о преступлении до направления прокурором уголовного дела в суд для рассмотрения его по существу. Именно на вопросах межведомственного взаимодействия в указанной сфере борьбы с коррупцией мы и будем вести речь далее в данной части нашего исследования.

На уровне нормативно-правового регулирования вопросов такого содержания в свое время был принят соответствующий нормативно-правовой акт: Приказ ФСНП, ФСБ, МВД, ФСО,ФПС, Таможенного комитета, СВР РФ от 13 мая 1998 г. № 175/226/336/201/286/410/56 «Об утверждении Инструкции о порядке представления результатов оперативно-розыскной деятельности органу дознания, следователю, прокурору или в суд». Однако специфика межведомственного взаимодействия конкретно в области борьбы с коррупцией данным нормативно-правовым актом не рассматривается. В Приказе положения о такой форме взаимодействия носят общий характер.

По нашему мнению, данная инструкция устарела и нуждается в обновлении. Рассмотрим, к примеру, положения, которые касаются предоставления результатов оперативно-розыскной деятельности. Они могут представляться либо по инициативе органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, либо при выполнении отдельных поручений. Установлен излишне формализованный порядок их представления следователю и другим должностным лицам. Не всегда ситуация позволяет придерживаться такого порядка.

Следует заметить, что в свое время в зависимости от специфики деятельности правоохранительных органов в области борьбы с преступностью был разработан ряд приказов. К разряду таких, например, можно отнести Приказ Генеральной прокуратуры РФ, МВД РФ, ФСБ РФ и ДНП РФ от 22 мая 1995 г. № 32/199/73/278; Приказ Генеральной прокуратуры РФ, МВД РФ, ФСБ РФ и ГТК РФ от 4 ноября 1997 г. № 69/777/425/700 и др.

Что же касается нормативно-правового регулирования организации тех или иных форм комплексного межведомственного взаимодействия всех правоохранительных органов в области борьбы с коррупцией, где была бы отмечена специфика участия каждого органа в данном направлении деятельности, то подобной регламентации нет.

Известно, что следственные и оперативно-розыскные подразделения правоохранительных органов обладают специфическими и только им присущими средствами и методами раскрытия преступлений. Поэтому весьма важно, чтобы такие возможности в борьбе с коррупцией были использованы не разрозненно, а в комплексе. Следует заметить, что только хорошо налаженное, деловое и рациональное взаимодействие, отрегулированное на нормативно-правовом уровне, может служить одним из важных условий, обеспечивающих успешное раскрытие и расследование преступлений, в том числе и коррупционных.

В этой связи отметим, что в практической деятельности правоохранительных органов наиболее ощутимый эффект достигался в тех случаях, когда сотрудники следственных и оперативных подразделений тесно контактировали на ранних стадиях выявления и раскрытия коррупционных преступлений. Такое взаимодействие характеризовалось не только дачей следственными работниками заключений о наличии либо отсутствии состава преступления, но и совместной с представителями оперативных подразделений деятельностью по обсуждению материалов предварительной оперативной проверки, разработке совместных планов оперативно-технических и следственных мероприятий, решению типичных организационных вопросов, которые возникают при возбуждении уголовных дел о преступлениях коррупционной направленности. Основа такого взаимного информирования заключается в возможности использования практического опыта и знаний каждого субъекта взаимодействия. В свою очередь такой подход позволяет правильно определить наиболее подходящие сроки возбуждения уголовного дела, выбрать оптимальную тактику проведения первоначальных следственных действий и оперативно-розыскных мероприятий, рассчитать необходимые силы и средства, а также решить вопросы материально-технического обеспечения совместной деятельности. Но в настоящее время отмеченный уровень организации взаимодействия правоохранительных органов в вопросах противодействия и борьбы с коррупционными преступлениями, который, полагаем, можно назвать высоким, не является, к сожалению, нормой, а представляет собой идеальный вариант таких отношений, что в свою очередь требует нормативно-правовой регламентации.

В развитие данного положения хотелось бы вспомнить один из примеров успешно организованного межведомственного взаимодействия, связанного с деятельностью правоохранительных органов в строго определенном направлении. Здесь мы имеем ввиду такое направление, как борьба с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ. Находясь в постоянном рабочем контакте, акцентированном на повышение уровня организации данного направления деятельности, в целях объединения усилий по противодействию поступлению и транзиту наркотиков, во исполнение требований совместного распоряжения МВД, ФСБ, ФПС и ГТК России № 1-9282/18/5ору-1244/612-р от 9 июня 2001 г. в октябре 2001 г. создан Межведомственный центр взаимодействия по борьбе с незаконным оборотом наркотиков. Образованы также и региональные его подразделения. В Центре на постоянной основе и в тесной взаимосвязи работают сотрудники указанных структур. Для примера: только за первое полугодие 2004 г. в рамках деятельности Центра совместными усилиями пресечена деятельность 20 международных и межрегиональных каналов поставок наркотических средств.

Такой комплексный подход к организации работы в строго определенном направлении деятельности позволил достигнуть нового качественного уровня в области информационного обмена между ФСБ, МВД, ФТС, ФСНК России, что, безусловно, способствует расширению сферы влияния всей системы правоохранительных органов на минимизацию последствий, связанных с незаконным оборотом наркотиков.

По нашему мнению, подобная практика межведомственного взаимодействия должна использоваться правоохранительными органами и в сфере противодействия и борьбы с преступлениями коррупционной направленности.

Изучение сложившейся практики координации и взаимодействия государственных органов - субъектов противодействия коррупции показывает, что этот управленческий потенциал используется руководителями этих органов далеко не полностью, что связано как с объективными причинами, так и с причинами субъективного порядка. По мнению большинства из опрошенных нами экспертов, в практике работы этих органов до настоящего времени бытует узковедомственный подход в решении сложных экономико-правовых проблем и правоохранительных задач. Еще нет ясного понимания того, что комплексность как объективное свойство любой системы достигается лишь в результате установления строго определенных управленческих связей и отношений. Поэтому основной идеей и внутренней сущностью взаимодействия должно быть надежное обеспечение согласованности, скоординированности и ответственности по достижению единой цели. Нарушение же баланса между этими составляющими способно привести лишь к ослаблению активности в решении как частных, так и общих задач по предупреждению и противодействию преступности и коррупции в государственном масштабе.

Руководитель, организующий взаимодействие, должен иметь в виду, что параметры деятельности органов государственной власти в целом и их структурных подразделений в частности регламентируются разными законами и подзаконными актами. Следовательно, организация взаимодействия предполагает совместную деятельность при четком разграничении компетенции, форм и методов работы различных ведомств в строгом соответствии с законодательными и подзаконными актами. В то же время необходимо учитывать, что в объекте воздействия рассматриваемой системы государственных органов имеются участки, прямо не относящиеся к компетенции какого-либо органа или отдельной службы. Именно такие участки должны в первую очередь находиться в поле зрения руководителя, организующего взаимодействие, в противном случае последствия могут оказаться самыми непредсказуемыми.

Не вызывает сомнения, что для перевода сотрудничества государственных органов на новый уровень необходимы прежде всего максимальная конкретизация ведомственных приоритетов, ведущих направлений деятельности, на которых должны быть сосредоточены их основное внимание, силы и средства. Эти приоритеты могут меняться, уточняться, дополняться, но во всех случаях они должны быть предельно конкретно обозначены в установочных решениях каждого руководителя, обеспечивающего координацию и взаимодействие в рамках данной деятельности, с постановкой задач по организации взаимодействия на указанных направлениях.

Важно отметить, что основными принципами организации взаимодействия следует рассматривать такие, как: систематичность; оперативность при принятии и осуществлении решений; конкретность; комплексное использование сил и средств; деятельность участников взаимодействия в пределах своей компетенции и их ответственность за выполнение поставленных задач.

В процессе организации работы по противодействию коррупции особое место должно занимать планированиеэтой деятельности. Комплексные планы, разрабатываемые государственными органами в данной области, являются важнейшими инструментами реализации национальной антикоррупционной политики.

Анализ содержания основных функций управления позволяет сделать вывод о том, что функция подготовки и принятия управленческого решения на практике означает не только постановку целей и задач, но и предполагает необходимость разработки мер, обеспечивающих достижение этих целей, что и составляет суть планирования любого вида деятельности.

Подготовка и принятие решений занимает центральное место в системе всех функций управления. Данный тезис подтверждается прежде всего тем, что именно с этого этапа начинается процесс управления, а в результате его осуществления появляются управленческие решения, на основе которых в последующем и становится возможной сама управленческая деятельность.

Управленческие решения, как правило, выражаются в планах работы и реализуются через планы. В связи с этим от качества планирования зависит успех или неуспех всей управленческой деятельности. Процесс планирования охватывает все уровни организации той или иной деятельности и в целом создает необходимые предпосылки для обеспечения точного соответствия предпринимаемых действий общим целям.

Многоуровневый и многоаспектный характер системы реализуемых мероприятий и осуществляющих их субъектов определяет многообразие форм планирования. Они выделяются в зависимости:

а) от сфер общественной жизни - социальный, правовой, материально-технический и другие аспекты планирования;

б) от уровня планирования - межгосударственный, федеральный, межрегиональный, региональный и местный уровни планирования;

в) от сроков планирования - долгосрочное, среднесрочное, текущее планирование;

г) от круга решаемых проблем - стратегическое, тактическое и оперативное.

Различия в содержании программно решаемых проблем, продолжительности и направленности осуществляемых мероприятий порождают большое разнообразие потенциально возможных подходов к разработке программ. К числу общих закономерностей их разработки и реализации относится выявление:

а) типичных форм представления и структуризации программных проблем;

б) систем, управляющих процессом разработки программ;

в) основных этапов, на которые разделяется этот процесс;

г) методов составления и увязки программных мероприятий;

д) возможного механизма и структуры систем управления их реализацией.

На разных уровнях комплексного планирования содержание плановой работы меняется в зависимости от круга и характера решаемых проблем - от задач стратегического характера до решения задач воздействия на конкретные объекты коррупционных отношений. При этом, как правило, используется метод построения «дерева целей». Его основанием служит концепция деятельности субъекта управления, которой определяются общая стратегия и приоритетные направления деятельности, а также цели, задачи и организационный механизм их достижения.

Концепция представляет собой систему взглядов, принципов и приоритетов, определяемых государственной политикой и реализуемой в деятельности властных органов в той или иной сфере общественной жизни, в частности в экономике. Конкретизация деятельности осуществляется через иерархию целей. На каждом уровне управления цели последовательно разветвляются, определяя более частные и вместе с тем более конкретные цели деятельности для каждого нижестоящего звена управления. Чем ниже ступени иерархии, тем более конкретными становятся цели по своему характеру, направленности, охватываемому периоду. При этом каждая конкретная цель для нижестоящего субъекта управления открывает возможность для проявления его организационной самостоятельности.

Для комплексных планов и программ противодействия коррупционной преступности в настоящее время присущи следующие характерные черты:

- ориентация всех мероприятий на обеспечение реального достижения конечных целей планируемой деятельности;

- подчиненность тактических мер общей стратегии планируемой деятельности;

- устремленность мероприятий в среднесрочную и дальнесрочную перспективу;

- ориентация мер на решение ключевых для планируемой деятельности системы целей;

- обязательная увязка намеченных целей с объемом и структурой ресурсов, необходимых для их достижения, причем как наличных, так и тех, которые планируется получить в перспективе;

- учет внешних факторов, оказывающих воздействие на масштаб, состояние и динамику коррупционных правонарушений и преступлений.

При этом следует учитывать, что разработка целевых программ возможна лишь на основе целевых прогнозов развития негативных процессов в рассматриваемой сфере.

Целевые прогнозы развития коррупционной преступности являются важнейшей составной частью исходных материалов, необходимых для разработки комплексных программ по минимизации пораженности государства коррупцией. В свою очередь, все комплексные программы являются базой для определения текущих задач деятельности в данном направлении.

Теория управления рассматривает цели комплексных планов и программ как предварительно определяемые, запрограммированные результаты, на достижение которых ориентирует программа.

Как правило, любая программа имеет несколько целей. Одна из них является стратегической и ориентирует на получение определенных результатов к концу срока действия данной программы.

Здесь следует учитывать, что основу любой комплексной программы или плана составляют результаты криминологических, социологических и иных исследований состояния и динамики развития коррупционных преступлений, которые позволяют выявить наиболее характерные или же наиболее актуальные проблемы, решение которых не терпит отлагательства.

Кроме стратегической цели в программе должны быть поставлены конкретизирующие стратегическую цель задачи, вокруг которых группируется комплекс разнообразных мероприятий, составляющих основное содержание программы.

В планах наряду с общими целями и задачами деятельности в конкретной области, отражаются: пути и средства их достижения и решения; ресурсы; конкретные мероприятия с указанием очередности их осуществления по срокам; мероприятия на случай возникновения непредвиденных обстоятельств; исполнители намеченных мероприятий; сроки их исполнения; способы контроля за выполнением отдельных мероприятий и плана в целом.

В условиях, когда коррупционные преступления приобрели массовый и самое главное, организованный характер, существовавшая в прошлом многолетняя практика выявления, пресечения и раскрытия единичных преступных проявлений в настоящее время мало эффективна, поскольку такое «точечное» воздействие практически не ощутимо и не способно снизить скорость распространения данного вида преступлений по всем социальным направлениям.

Необходимо заметить, что организация взаимодействия в рассматриваемой нами сфере четко просматривается на уровне совместной деятельности, осуществляемой ФСБ и МВД России. Она основывается на совпадении компетенции, общности некоторых функций, а также схожих средствах и методах деятельности данных органов государственной власти, среди которой немаловажное значение уделено и борьбе с коррупцией.

Названная деятельность осуществляется на основе Инструкции о порядке взаимодействия органов внутренних дел и органов федеральной службы безопасности в сфере оперативно-розыскной деятельности от 5 сентября 1997 г. В соответствии с Инструкцией ФСБ и МВД России совместно решают такие задачи, как борьба с коррупцией, преступлениями в сфере государственных и зарубежных инвестиций, приватизации, конверсии, оборота стратегического сырья, оборота драгоценных металлов и камней, а также преступлениями в финансово-кредитной сфере. Отдельно отмечено информационное взаимодействие в целях выявления и раскрытия взяточничества.

В Инструкции прописана форма информационного обмена между ФСБ и МВД России в части борьбы с коррупцией. Так, в соответствии с данным нормативным документом МВД России обязано направлять в ФСБ России информацию о выявленных фактах коррупции на объектах, входящих в исключительную сферу обслуживания органов безопасности, а также в органах государственной власти, если это угрожает национальной безопасности страны. В свою очередь ФСБ России несет перед МВД России обязательство по предоставлению информации о фактах коррупции в органах государственной власти, хозяйственных структурах, правоохранительных органах, не затрагивающих сферу государственной безопасности.

На наш взгляд, в целях осуществления комплексной борьбы с коррупцией, круг субъектов применения подобной инструкции разумно было бы расширить, например, путем включения в сферу подобного взаимодействия соответствующих подразделений Службы внешней разведки, Федеральной службы охраны, Федеральной таможенной службы, Федеральной службы исполнения наказаний, Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков Российской Федерации.

Необходимо упомянуть и такую форму взаимодействия ФСБ и МВД России, как совместная реализация оперативной информации. Как правило, названная деятельность строится на основе совместно разрабатываемых планов оперативно-розыскных мероприятий.

Отдельного внимания заслуживает вопрос организации взаимодействия системы служб собственной безопасности правоохранительных органов Российской Федерации.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 11 августа 2003 г. № 960 «Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации», одной из задач ФСБ России является «координация осуществляемых федеральными органами исполнительной власти контрразведывательных мероприятий и мер по обеспечению собственной безопасности». Кстати, данное направление деятельности прямо не предусмотрено Федеральным законом Российской Федерации от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности». Однако согласно данному закону обязанностью ФСБ России является «обеспечение безопасности в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях, их органах управления и в органах, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба, в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, таможенных органах и органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ».

Наряду с этим необходимо отметить тот факт, что в целях выработки комплекса мер по обеспечению собственной безопасности, охране жизни личного состава, повышению эффективности взаимодействия в вопросах обеспечения собственной безопасности органов государственной власти России в соответствии с совместным приказом ФСБ РФ, МВД РФ, МЧС РФ, Минюста РФ, ГТК РФ, СВР РФ, ФСНП РФ, ФСО РФ, ФАПСИ, ГРУ ГШ ВС РФ, Главной военной прокуратуры Генеральной прокуратуры РФ от 16 января 2003 г. № 4/22/14/34/3/5/10/3/4/СБ-6 создан Межведомственный координационный совет руководителей подразделений собственной безопасности органов государственной власти Российской Федерации.

Основными направлениями координации деятельности и взаимодействия подразделений собственной безопасности правоохранительных органов являются:

- совместное планирование и проведение операций по профилактике, выявлению, пресечению и раскрытию преступной деятельности сотрудников, в том числе в организованных формах.

Так, в 2005 г. ДСБ МВД России совместно с УСБ ФСБ России продолжалось проведение комплекса оперативно-розыскных мероприятий по пресечению противоправной деятельности преступной группы, которая на протяжении ряда лет осуществила незаконную легализацию более 5 тысяч дорогостоящих автомашин иностранного производства. В состав преступной группы входили сотрудники МРЭО-6 ОГИБДД и ЭКО УВД СВАО г. Москвы, УСБ ГУ МВД России по ЦФО, УФСБ России по г. Москве и Московской области, горпрокуратуры и прокуратуры ЮВАО г. Москвы, военнослужащий ВС РФ, гражданские лица. В настоящее время все они привлечены или привлекаются к уголовной и дисциплинарной ответственности. Возбуждено 5 уголовных дел. Осуждено 8 человек, из них: 3 сотрудника ОВД, 1 сотрудник прокуратуры, 1 сотрудник ФСБ, 1 военнослужащий, 2 гражданских лица. Привлекаются к уголовной ответственности 9 человек, из них: 6 сотрудников ОВД, 2 вольнонаемных ОВД, 1 гражданской лицо (лидер ПГ). Уволено 4 сотрудника, из них: двое – прокуратуры, по одному – ФСБ и ОВД.

- использование в интересах подразделений собственной безопасности ОВД сил и средств органов безопасности, в том числе возможностей оперативно-технических и оперативно-поисковых служб.

В деятельности подразделений собственной безопасности МВД России практика использования технических и поисковых возможностей ФСБ России не ограничивается разовыми мероприятиями. Зачастую территориальные службы ДСБ МВД России используют оперативные возможности органов безопасности для документирования преступной деятельности руководителей служб и подразделений ОВД. Так, 27 января 2005 г. при проведении специальных мероприятий УФСБ России по Кемеровской области и Управлением собственной безопасности ГУВД указанного региона в автомобиле, припаркованном около дома № 27 по ул. Н.Островского города Кемерово, при получении взятки в особо крупном размере (1 млн. 405 тыс. рублей) был задержан заместитель начальника отдела следственной части ГСУ при ГУВД Кемеровской области подполковник юстиции И.В. Косенко. Взятка вымогалась у заместителя генерального директора ЗАО АТП «Кузбассэнерго» Сахарова за прекращение возбужденного в отношении него уголовного дела. Прокуратурой Кемеровской области по данному факту возбуждено уголовное дело по ст. 290 УК Российской Федерации.

- обмен оперативно-розыскной, оперативно-справочной и иной информацией о готовящихся, совершаемых или совершенных преступлениях сотрудников, а также причастных к ним лицам.

В соответствии с отдельным соглашением между МВД и ФСБ России от 31 ноября 2001 г. подразделения собственной безопасности ОВД и органов безопасности обмениваются сведениями следующего характера:

- о противоправных намерениях организованных групп, преступных сообществ (преступных организаций) и отдельных лиц.

По информации ДСБ МВД России УФСБ по Астраханской области задержаны 4 участника организованной группы (Сарсенгалиев Р.С., Полянский В.А., Сакилов В.И., Гаджаев Е.В.), занимавшейся браконьерским ловом рыбы осетровых пород и ее незаконной реализацией на территории области. ОВД Володарского района Астраханской области возбуждено уголовное дело по ч.3 ст. 256 УК Российской Федерации. Все преступники задержаны;

- о фактах участия сотрудников и членов их семей в деятельности организованных групп, преступных сообществ (преступных организаций) и совершения ими преступлений;

ДСБ МВД России совместно с УСБ ГУВД Волгоградской области по информации ФСБ России за вымогательство денежного вознаграждения в размере 60 тыс. рублей задержаны старшие оперуполномоченные Городищенского РОВД Кикалийшвили Г.И., Филин К.Ю., капитан милиции Казьмин А.В., а также гражданин Авраменко Ю.В., выступавший в качестве посредника в даче взятки. Взятка требовалась за незаконные действия по освобождению человека от уголовной ответственности. 31 августа 2005 г. Прокуратурой Волгоградской области возбуждено уголовное дело по ч.4 ст.290 УК Российской Федерации.

- о планах, намерениях или конкретных действиях сотрудников и членов их семей, способных нанести ущерб собственной безопасности органов внутренних дел и ФСБ России.

Так, ДСБ МВД России по информации Управления «М» ФСБ России за дачу взятки в размере 30 тыс. долларов США начальнику Балашихинского УВД Московской области задержан И.В. Кузнецов. Прокуратурой Московской области возбуждено уголовное дело по ч.2 ст.291 УК Российской Федерации и ч.3 ст.159 УК Российской Федерации.

В настоящее время Департаментом собственной безопасности МВД России и Управлением собственной безопасности ФСБ России прорабатывается вопрос о внесении изменений и дополнений в действующие совместные нормативные акты и соглашения в части увеличения объема информации, представляющей взаимный интерес.

Здесь мы уже неоднократно обращали внимание на роль и значение информации, которая, как известно, является основой планирования и координации любой деятельности. Не вызывает сомнения, что наличие полной и достоверной информации необходимо для анализа положения дел в данной сфере, принятия соответствующих оперативных и профилактических мер, подготовки федеральных и региональных программ.

С учетом сказанного во всех информационных документах, по нашему мнению, должны выделяться, подчеркиваться и рельефно выписываться вопросы, раскрывающие положение дел на тех направлениях, где важно обеспечить властное вмешательство государственных органов. Иными словами, информация должна давать максимально конкретный импульс для адресных действий и предметного вмешательства в процессы, способствующие развитию коррупции.

Ключевым направлением развития системы информационного обеспечения деятельности по координации и взаимодействию государственных органов по противодействию коррупции должны стать единые методические, организационно-правовые и программно-технические решения, выработанные на основе системного подхода, что позволит значительно сэкономить бюджетные средства, преодолеть ведомственную разобщенность, обеспечить на этой основе заинтересованное сотрудничество и взаимодействие.

Реализация этого подхода предполагает, во-первых, систематизацию информационных потоков и автоматизацию процессов их обработки на региональном и федеральном уровнях, во-вторых, создание многоуровневой системы интегрированных банков данных справочного и иного назначения, концентрирующих сведения общего для всех заинтересованных государственных органов пользования, а также специализированных банков данных для соответствующих ведомств

В целях обеспечения эффективного использования информации для решения задач планирования и координации деятельности государственных органов-субъектов по противодействию коррупции, по нашему мнению, в рамках выделяемых финансовых и материально-технических средств, в настоящее время целесообразно создавать специализированные информационные центры для: упорядочения и организации хранения имеющейся у разных субъектов этой деятельности информации о динамике коррупционных преступлений, как в целом по региону, так и отдельных городах и районах; анализа и оценки этой информации; подготовки информационно-аналитических материалов; распространения обобщенной информации среди всех государственных органов - субъектов деятельности по противодействию коррупции, ответственных за осуществление мер по оздоровлению криминогенной ситуации в регионе.

Представляется, что эффективная работа таких центров позволит оперативно отслеживать развитие коррупционной преступности в регионе, а это в свою очередь даст возможность своевременно принимать управленческие решения, направленные на эффективное использование всех сил и средств на противодействие и сдерживание коррупционной и организованной преступности. Следует усилить практическую реализацию принятых изменений в законодательстве, проявлять настойчивость и последовательность в действиях по раскрытию крупных финансовых преступлений, коррупции, фактов взяточничества. Эти негативные явления наносят большой моральный и материальный ущерб России, подрывают ее позиции в мировом сообществе, являются сдерживающим фактором экономического роста. От успехов противодействия коррупции зависит стабильность многих социально-экономических явлений. Это позволит реально повлиять на криминальные процессы.

Итак, противодействие коррупции нуждается в программно-целевом подходе, который предполагает разработку целей и задач борьбы с преступностью и ее отдельными видами, направлений, путей и средств решения поставленных задач, их нормативного, информационно-аналитического, организационного, методического, ресурсного обеспечения на определенный период времени.

Программирование борьбы с преступностью и ее отдельными видами должно осуществляться в едином комплексе с программированием экономического, социального и политического развития общества и государства или того субъекта РФ, на уровне которого осуществляется программирование. Например, программы (планы) экономического и социального развития страны или региона должны в качестве одного из разделов содержать раздел, посвященный борьбе с преступностью. Целесообразно принятие отдельных программ борьбы с преступностью в целом и с отдельными ее видами.

Программы борьбы с коррупцией как составная часть общего программирования борьбы с преступностью, в Российской Федерации, в федеральных округах и ее отдельных субъектах должны составлять единый комплексный документ не только с общими программами экономического и социального развития страны (федерального округа, региона), но и увязываться между собой. Такие программы жизненны только в случае постановки реальных целей и задач, достижимых на данном этапе экономического, социального и политического развития той территории, применительно к которой они разработаны, т.е. должны быть реально обеспечены соответствующими ресурсами.

Применительно к коррупции известны примеры программирования на уровне отдельных субъектов РФ (Нижегородская область, г. Москва), федеральных министерств и ведомств (МВД, Федеральная таможенная служба и др.). На государственном уровне в Российской Федерации реально вопрос о подготовке и принятии программы борьбы с коррупцией, несмотря на многочисленные декларации политиков, должностных лиц и рекомендации ученых и практиков, не решается должным образом.

На первоначальной стадии программирования необходимо сформулировать конкретные цели программы, на последующих – средства их достижения, сроки исполнения, исполнителей, правовое и ресурсное обеспечение. Программы борьбы с преступностью и ее отдельными видами обычно включают в себя цели, предусматривающие совершенствование информационно-аналитической деятельности, полное и последовательное применение новых законов или отдельных правовых норм. Все эти требования справедливы для программирования борьбы с коррупцией.

Программы борьбы с коррупцией в обязательном порядке должны содержать следующие разделы:

- общий, включающий в себя оценку состояния коррупции и коррупционной преступности и прогноз их дальнейшего развития;

- определение целей и задач программы в настоящий момент и на недалекую перспективу;

- антикоррупционные стандарты в приоритетных сферах противодействия коррупции;

- определение функций, с помощью которых могут быть достигнуты поставленные задачи и цели;

- определение или проектирование и создание структур, призванных выполнить намеченные функции;

- правовое и ресурсное обеспечение принимаемой программы.

С программированием борьбы с коррупцией неразрывно связана законотворческая работа, которая не должна отставать от изменений характеристик криминальной и криминогенной ситуации в стране. В этой связи следует обратить внимание на высказывание профессора В.В. Овчинникова о первичности правоустанавливающих процессов в снижении уровня коррупции.

Действительно, одним из эффективных направлений превентивной борьбы с коррупцией является создание законодательства, препятствующего или, по крайней мере, не способствующего вступлению должностных лиц, государственных и муниципальных служащих в коррупционные сделки. Здесь имеются в виду не только нормы-запреты государственным служащим заниматься предпринимательской деятельностью или получать за свои действия вознаграждения. Речь идет о таких нормах законов, о таких формулировках полномочий государственных служащих, которые не оставляли бы «лазеек» для произвольных действий и лоббирования чьих-либо интересов. Необходимо найти должную меру административного усмотрения, без которого, безусловно, процесс государственного управления невозможен. Одновременно надо исключить возможность появления в законе норм, усложняющих (прямо или косвенно) управленческий процесс и формирующих тем самым питательную среду для вымогательства, взяточничества, других форм проявления коррупции.

По различным причинам нормативно-правовую базу борьбы с коррупцией в современной России полностью сформировать не удалось. Однако, принятие законов не является гарантией соблюдения установленных предписаний. Законодателю любого уровня следует учитывать активное сопротивление существующих старых неформальных норм поведения, обычаев и традиций вновь принимаемым законам и иным нормативным правовым актам, которое усиливается с появлением новых неформальных правил, «кодексов» поведения. Особенно это актуально на современном этапе социально-экономического развития России.

Таким образом, несмотря на то, что акцент в антикоррупционной политике делается на устранение или минимизацию условий, способствующих коррупции либо облегчающих коррупционную деятельность, это не снимает актуальности постоянного совершенствования методов выявления и пресечения преступлений, относящихся к коррупционным, а также деятельности по сбору и анализу доказательств преступлений в сфере коррупции с целью наказания виновных в суде (оперативно-розыскная деятельность, дознание, следствие, поддержание государственного обвинения в суде).

Данное направление целесообразно разбить на два больших блока.

Блок первый - создание условий для минимизации (в идеале -ликвидации) коррупции в самих правоохранительных органах и спецслужбах. В этом блоке можно выделить следующие меры:

- проведение инвентаризации и ревизии системы правоохранительных органов и спецслужб для ликвидации необоснованного дублирования функций и полномочий;

- усиление специализации правоохранительных органов, что ведет к повышению профессионализма их работников;

- существенное повышение заработной платы работников правоохранительных органов при одновременной оптимизации их численности и усилении их ответственности, в том числе, путем установления в качестве квалифицирующего признака совершение корыстного преступления сотрудником правоохранительного органа (спецслужбы).

Работа по уменьшению коррупции в правоохранительной системе включает также:

1. Обеспечение прозрачности работы судов, резкое повышение внимания средств массовой информации к судебной системе.

2. Повышение общественного участия в контроле над работой правоохранительной системы.

3. Последовательная переориентация идеологии работы представителей правоохранительной системы, и прежде всего - милиции, с карательной на предоставление услуг по безопасности и защите прав.

4. Реформирование совместно с федеральными властями процедур (регламентов) взаимодействия граждан (клиентов), обращающихся со своими проблемами, и представителей правоохранительной системы.

Блок второй – совершенствование правоохранительной деятельности и деятельности спецслужб по противодействию коррупции. К этому блоку можно отнести следующие меры:

- повышение уровня технического обеспечения правоохранительных органов и спецслужб, внедрение в их работу современных информационных технологий;

- более глубокое интегрирование национальных правоохранительных органов и спецслужб в международные антикриминальные организации, в частности: унификация представлений о доказательственной базе в сфере коррупции (это необходимо, например, для аргументации при ходатайствах о выдаче подозреваемых и обвиняемых лиц); налаживание международного информационного обмена (в частности, о фирмах, практикующих подкуп и незаконное лоббирование); заключение двусторонних и многосторонних международных соглашений о совместных оперативных мероприятиях; заключение международных соглашений о взаимной правовой помощи, связанной с выдачей уголовно преследуемых лиц, опросом свидетелей, доступом к банковским счетам и наложением на них ареста; организация стажировок российских специалистов в странах, где были успешно реализованы программы борьбы с коррупцией; подготовка и выпуск современной учебной литературы по борьбе с коррупцией для юридических вузов и факультетов.

Усложнение, ускорение и взаимообусловленность политической, социальной, экономической и других сторон жизни общества и государства вызывает необходимость использования комплексного, системного подхода к развитию антикоррупционного законодательства, предполагающего использование инструментария разных отраслей права. Безусловно, в тех же целях важным представляется объединение законодательной деятельности полномочных на то субъектов федерального и регионального уровней. При этом не следует уповать на нормотворчество органов исполнительной власти. Необходимая законодательная база должна строиться на основе законов, а не подзаконных актов. Фундаментом такой базы, призванной ограничить распространение и воспроизводство коррупции во всех ее проявлениях, заложить предпосылки для ее предупреждения, может и должен стать федеральный закон или пакет федеральных законов о борьбе с коррупцией. В последующем такие законы нуждаются в дополнении и изменении в соответствии с развитием ситуации. В перспективе можно говорить о создании целой отрасли соответствующего законодательства.

 

Автор: Мешканцов В.Н.