Модернизация исполнительной власти как условие обеспечения государственных интересов

 

По мнению К.С. Вельского, «под исполнительной властью следует понимать систему органов государственной власти, осуществляющих в процессе исполнения законов практическое управление обществом и использующих для этого в предусмотренных законом случаях административное принуждение». Данное определение можно взять за основу, однако следует учитывать, что многие органы государственной власти, непосредственно входящие в систему исполнительной власти, в своей деятельности опираются не только на административное принуждение, но и на иные виды государственного принуждения, например, уголовно-правовое, уголовно-процессуальное, что особенно характерно для деятельности органов внутренних дел.

Под органом исполнительной власти как ветви государственной власти понимается политическое учреждение, созданное для участия в осуществлении функций этой власти и наделенное в этих целях полномочиями государственно-властного характера. В этой связи орган исполнительной власти является учреждением, обособленным: а) организационно, поскольку он не входит в состав какой-либо иной организации, не является ее структурным подразделением; б) функционально, в связи с чем его главное назначение - осуществление управленческой, исполнительно-распорядительной деятельности по руководству всеми или частью сфер жизни общества в соответствии с установленными для него предметами ведения, компетенцией, профилем функций; в) юридически, поскольку каждый орган имеет свою компетенцию, закрепленную правовыми актами, не производную от компетенции какого- либо иного органа.

Понятие органов исполнительной власти производно от принципа разделения властей, а содержание этого понятия определяется свойствами исполнительной власти, связано с самой ее сутью настолько, что часто такие органы сами по себе не без оснований признаются исполнительной властью (например, утверждается, что исполнительная власть - «система органов государственного управления (правительство, министерства и т.д.)». Современное российское законодательство широко оперирует, нередко в качестве тождественных, такими понятиями, как «орган исполнительной власти», «исполнительные органы», «государственные органы управления».

С одной стороны, органы исполнительной власти - это разновидность органов государственной власти, с другой, - субъекты именно исполнительной власти, призванные обеспечивать ее формальную и фактическую реализацию. Они осуществляют специфическую по своему содержанию и методам государственную деятельность - государственное управление, являясь органами государственного управления. Это положение было зафиксировано в Указе Президента Российской Федерации от 17 марта 1997 г № 249 «О совершенствовании структуры федеральных органов исполнительной власти», определившего их как «органы исполнительной власти, осуществляющие государственное управление». В последующих редакциях этого Указа данный термин исключен. Не используется этот термин применительно к федеральным органам исполнительной власти и в последующих Указах.

Представляется, что это не «устраняет» само понятие государственного управления, а лишь модифицирует его применительно к новым политическим реалиям. Эта модификация нам видится в трех основных моментах. Во - первых, она позволяет различать исполнительную власть как политикоправовую категорию, а государственное управление как категорию организационно-правовую. Во-вторых, она позволяет разграничить правовое управление обществом, осуществляемое посредством права и реализуемое всеми ветвями власти, и собственно государственное управление, осуществляемое в различных организационных формах именно исполнительной властью. В - третьих, она раскрывает новые грани управления, которое может осуществляться не только в форме административно-директивных жестких предписаний, но и в форме регулирования общественных отношений, предполагающих большую диспозитивность управленческих решений, исходящих от органов исполнительной власти.

Правовое положение органов исполнительной власти во многом предопределяется тем, что они в своей основе (особенно федеральные) все в большей степени становятся органами политического руководства в установленных сферах, ибо их функции государственного управления в принципе отделены от функций непосредственного управления хозяйственной и иной деятельности предприятий, учреждений и организаций.

В настоящее время правовое регулирование организации и функционирования системы федеральных органов исполнительной власти претерпело кардинальное изменение. Это связано с тем, что реалии политического и социально-экономического развития страны постепенно развеивают иллюзии определенной части российского общества о том, что переход к рыночной экономике, либерализация общественной жизни, демократические преобразования в сфере политико-правовых отношений чуть ли не автоматически откроют России путь в мировую экономическую систему, повысят жизненный уровень населения, помогут надежно обеспечить права и законные интересы граждан, эффективно противодействовать экстремизму и терроризму, коррупции и преступности. Как оказалось, огромные потенциальные возможности, которые несли в себе демократические преобразования внутри страны, окончание периода военно-политической конфронтации в мире, реализовываются крайне медленно, непоследовательной и неэффективно. Отсюда - неконкурентность нашей экономики на внутреннем и внешнем рынке, обнищание широких масс населения, криминализация общественных отношений, усиление в обществе нигилистических и конформистских тенденций. Как отмечает О.Н. Ведерникова, «кризис власти привел российского общество в состояние неуправляемости, дезориентации, непредсказуемости дальнейшего развития событий».

Эти слова относятся к российскому обществу середины 90-х годов прошлого века, но следствия слабой и неэффективной власти в полной мере ощущаются и сегодня, в XXI веке, поскольку, как подчеркивалось в Послании Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации, колоссальные возможности страны блокируются громоздким, неповоротливым, неэффективным государственным аппаратом, не приспособленным для решения стратегических задач и сохранившем привычку к административному произволу.

Неслучайно поэтому ведущим содержательным элементом начавшейся административной реформы является модернизация государственного аппарата в эффективный и компактный инструмент достижения новых целей, стоящий перед страной. Еще в начале 1999 года Президент Российской Федерации в ежегодном Послании Федеральному собранию подверг жесткой критике деятельность властных структур федерального центра и субъектов федерации, не обеспечивающих наведение порядка в стране. Отмечалось «зависание» в согласительных процедурах между палатами Федерального Собрания ряда важных проектов федеральных законов, отсутствие правовых механизмов реализации государственной национальной и федеративной политики, нежелание федеральных органов государственной власти «связывать» себя жесткой процедурой принятия решений, закрепленной законом. Отмечалось и то, что поставленная в предыдущих Посланиях задача разработать программу административной реформы по-прежнему остается не реализованной.

Анализируя причины пробуксовывания программы административной реформы, первый Президент России отмечал: «Причин тому может быть две: либо в нее был заложен концептуальный изъян, либо кому-то выгодно, чтобы в государственном аппарате оставалась неразбериха». Рискнем высказать мнение о том, что в основе пробуксовывания реформ в равной степени лежали не только обе причины, сформулированные Президентом, но и еще по крайней мере одна. Приведем аргументы в обосновании своей позиции.

Официально термин «административная реформа» впервые прозвучал в Послании Президента России Федеральному Собранию РФ в 1998 году, специальный раздел которого так и назывался: «Необходимость административной реформы». Фактически идеи реформирования системы исполнительной власти, высказывались в Посланиях Президента начиная с 1994 года, разработка же концепции реформы началась в рамках подготовки Программы государственного строительства, общие контуры которой сформировались в 1997 году. Говоря об общих контурах, мы имеем ввиду большой разброс идей тех специалистов, которые привлекались для подготовки Программы.

Одни, являясь сторонниками крайних форм либерализации экономики, цель административной реформы видели в том, чтобы отстранить государство от вмешательства в эту сферу, в том числе - ликвидировать все оставшиеся отраслевые министерства, реорганизовать систему государственного контроля, сведя ее функции к чисто координационным и надзорным. Другие рассматривали административную реформу как средство исправления множества конституционных дефектов, затрудняющих усиление президентской власти и укрепление системы государственных органов власти в целом. Третьи обосновывали необходимость превращения государства в аппарат обслуживания интересов и удовлетворения нужд рядовых граждан.

Однако для всех вариантов административной реформы характерно отсутствие четко обозначенной цели. Назначение реформы по замыслу, например, некоторых политологов - ответить на многочисленные вызовы внешней среды. Соответственно ее объектом становится широкий круг вопросов - от пенсионного обеспечения государственного служащего до глобализации мировых процессов, ломающей узкие рамки национально-государственных границ, хотя объект административных преобразований не может быть столь широким и в конечном итоге должен быть связан с оптимизацией построения и функционирования публичной администрации.

Отсутствие выверенной цели реформирования системы исполнительной власти привела к достаточно беспорядочной смене приоритетов государственно-правового строительства, многочисленным, порой не поддающихся логическому объяснению, изменениям в системе федеральных ведомств: созданию одних структур, ликвидации или переподчинению других.

О смене приоритетов можно судить по Посланиям Президента России Федеральному собранию. В Послании 1995 года главное место было отведено проблемам кадровой политики. В Послании 1996 года последовательно проводилась мысль о необходимости использования формирующихся рыночных институтов и стимулов, опоры на свободную самоорганизацию общества как единственного средства выхода из кризиса, связанного с беспомощностью номенклатуры, устаревшими методами ее работы. В президентском Послании 1997 года главным препятствием развития нового экономического строя, новой политической системы объявлялось отсутствие порядка в деятельности государственного аппарата, критике подверглись институты власти в целом. В разделе Послания «Порядок в исполнительной власти» отмечалось, что новые функции государства, обусловленные принципиально изменившейся политической и экономической реальностью, осуществляются, в общем, старой системой исполнительной власти, в результате новые идеи вязнут и глохнут в аппаратных кадрах; функции и полномочия многих органов исполнительной власти аморфны и нередко дублируются.

О многочисленных преобразованиях федеральных структур можно судить, например, по Указу Президента РФ от 14 августа 1996 года № 1177 «О структуре федеральных органов исполнительной власти». За 4 года в него внесено 14 изменений и дополнений, причем 3 - в первый же год издания. В аналогичный Указ от 25 мая 1999 г. № 651 за два года внесено 7 изменений и дополнений, в Указа от 17 мая 2000 г. № 867 за три года - 9.

На научной конференции, посвященной 200-летию исполнительной власти в России, проф. И. Л. Бачило, имея ввиду современную Россию, подчеркнула, что можно отметить и еще одну дату, которая знаменует десятилетие смерча, пронесшегося над системой государственного управления, исторически сложившегося в стране за прошедший XX век. Это «десятилетие смерча» и приведенные нами данные о темпах «преобразований» федеральных структур (как правило, это внесение изменений в название ведомства, в перечень его полномочий, переподчинение) не приходится удивляться появлению третьей причины «пробуксовывания» административной реформы, в основе которого не последнюю роль играет элементарное непонимание номенклатурой ее целей, задач, происходящих изменений и меняющихся требований.

Непонимание сути реформ и порождают то внутреннее сопротивления новациям, которое приводит к тому, что «идеи вязнут и глохнут в аппаратных кадрах», а сам государственный аппарат «в значительной степени представляет собой замкнутую и подчас просто надменную касту, понимающую государственную службу как разновидность бизнеса».

Не случайно еще в своем Послании Федеральному Собранию РФ 2000 года Президент России В.В. Путин отметил, что хотя укрепление государства не первый год провозглашается важнейшей целью российской политики, «дальше деклараций и пустых разговоров мы никуда не продвинулись за эти годы». В этом Послании концепция административной реформы получила системное содержательное наполнение. Основной упор был сделан на этот раз на функции органов государственного управления, которые в ряде случаев оказались «смешаны с функциями коммерческих организаций», причем «вакуум» власти привел к перехвату государственных функций частными корпорациями, хотя «государственные функции и государственные институты тем и отличаются от предприятий, что не должны быть куплены или проданы, приватизированы или переданы в пользование, в лизинг». В этой связи в Послании предлагалось, во-первых, модернизировать систему исполнительной власти в целом с тем, чтобы государство могло создавать условия для развития экономических свобод, задавать стратегические ориентиры, предоставлять населению качественные публичные услуги и эффективно управлять государственной собственностью; во-вторых, использовать эффективные и четкие технологии разработки, принятия и исполнения решений; в- третьих, дать анализ реализуемых государственных функций с тем, чтобы сохранить только необходимые.

Ни первая, ни вторая задача фактически не были решены. Что касается третьей задачи, то в президентском Послании от 16 мая 2003 года отмечалось: «Правительство провело инвентаризацию функций министерств и ведомств. Насчитало их порядка пяти тысяч. Но в ходе этой работы выяснилось, что почти каждое ведомство считает, что его функции нужно не сокращать, а расширять в том числе, за счет других, соседних ведомств». Уже в июле президентским указом были определены конкретные меры по «приданию политического импульса» Правительству в деле подготовки и проведения административной реформы.

На 2003-2004 годы в качестве приоритетных были определены следующие направления административной реформы: ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования; исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти; развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики; организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам; завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Значительная часть намеченного уже получила свое нормативно-правовое опосредование. Речь в первую очередь об Указе Президента России от 9 марта 2004 года № 314 (с изм. от 20 мая 2004 года) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», а также пакете указов Президента и постановлений Правительства РФ, в которых урегулированы основные вопросы правового статуса федеральных ведомств, руководство которыми соответственно осуществляются Президентом и Правительством Российской Федерации.

Указ Президента России № 314 - документ, во многом уникальный для отечественной практики правового регулирования организации деятельности федеральных ведомств. В отличие от ранее действовавших аналогичных указов данный документ действительно устанавливает не только структуру, но и систему федеральных органов исполнительной власти; официально закрепляет их перечень, подведомственных соответственно Президенту и Правительству Российской Федерации. Впервые в практике правового регулирования деятельности федеральных структур исполнительной власти Указ в ст. 2 раскрывает содержание функций федеральных ведомств применительно к их полномочиям по принятию нормативных актов (п. «а»), контролю и надзору (п. «б»), правоприменению (п. «в»), управлению государственным имуществом (п. «г»), оказанию государственных услуг (п. «д»).

Указ на нормативном уровне, с одной стороны, легализовал многие положения о сущности и роли органов исполнительной  власти современной России, выработанные административно-правовой наукой, с другой стороны, поставил точку по спорным вопросам административно-правовой классификации государственной администрации. Так, получила юридическое закрепление идея о том, что федеральные министерства должны все в большей степени становиться органами политического руководства, осуществляя функции выработки и реализации государственной политики в установленных сферах деятельности. Юридическое закрепление получило и весьма важное с точки зрения обеспечения государственных интересов, законности и правопорядка положение о сосредоточении контрольно-надзорных функций в специализированных структурах - федеральных службах, а функций по оказанию государственных услуг - в федеральных агентствах. Таким образом, на пути практической реализации административной реформы сделаны первые конкретные шаги нормативно-правового и организационного характера. Успех дальнейших действий в этом направлении находится в плоскости политико-правового измерения проблемы, решение которой, с точки зрения создания необходимых политических, юридических и организационных предпосылок укрепления законности и правопорядка в современной России, по нашему мнению, предполагает наличие политической воли для реализации всего комплекса мер, направленных на укрепление системы публичной власти, включая:

во-первых, завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизацию деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти;

во-вторых, научное опережение интерпретации ряда понятий и категорий, лежащих в основе практических мер по модернизации федеральных ведомств, в частности таких как, «необходимые функции», «избыточные функции», «несвойственные функции», «дублирование функций», «избыточность государственного регулирования», «предметы ведения», «полномочия»;

Сформулируем ряд обобщающих суждений по обозначенным проблемам. Первое. Каждый орган исполнительной власти обладает своим административно-правовым статусом. Ведомство, получив статус федерального органа исполнительной власти, становятся субъектом формирования системы права государства, т.е. статической части правопорядка. От того, насколько правильно и точно установлен статус того или иного федерального органа исполнительной власти, зависит как эффективность, четкость и слаженность деятельности аппарата этого органа, так и роль этого органа в выполнении функций системы исполнительной власти, правомерность использования им тех или иных регулятивных и охранительных средств и методов.

При этом речь может идти о трех «срезах» статуса: конституционных элементах статуса (если они определены в конституциях, уставах), законодательных основах статуса, регулировании статуса в подзаконных актах. Содержание статуса образует ряд элементов, к числу которых относят компетенцию и властные полномочия, необходимые для выполнения возложенных на данный орган задач. Вопрос о толковании определения «компетенция органов исполнительной власти» до сих пор остается дискуссионным. Понятие «компетенция федеральных министерств» по содержанию мало чем отличается от общего теоретического определения «компетенция государственного органа». Причина же разногласий в том, что понятия «компетенция государственного органа», «компетенция федеральных органов исполнительной власти», «компетенция федерального министерства» то отождествляется с правоспособностью этих органов, то смешивается с иными понятиями, например «предметы ведения», «круг вопросов» и т.п.

Мы разделяем позицию тех авторов, которые полагают, что понятие «компетенция» является самостоятельным юридическим понятием, отличным от понятий «предметы ведения» и «правоспособность». Органы исполнительной власти, в том числе федеральные, являются субъектами права и обладают правоспособностью, но в отличие от иных субъектов права, не имеющих государственно-властных полномочий, они, кроме правоспособности, обладают и самостоятельной компетенцией, причем именно компетенция обуславливает правоспособность того или иного органа власти. Правоспособность государственного органа есть конкретная, определенная законодательством совокупность его прав и обязанностей, фиксирующая те правоотношения, участником которых государственный орган может быть.

Предметы ведения, установленные для того или иного органа исполнительной власти, имеют тесную связь с его компетенцией, но выступают как самостоятельные правовые категории, хотя и взаимосвязанные между собой. Мы разделяем позицию Д.Н. Бахраха, отмечающего, что обязанности и права лишь один из двух элементов компетенционного блока административно-правового статуса любого государственного органа. Второй элемент компетенции как совокупности властных полномочий применительно к определенным предметам ведения - подведомственность, т.е. правовое закрепление круга объектов, предметов, дел, на которые эти полномочия распространяются. Наконец, административно-правовой статус органа государственной власти включает в себя юридически закрепленные цели, задачи, функции.

Исходя из изложенного выше, административно-правовой статус органа исполнительной власти можно определить как сложную, юридическую по форме и социальную по содержанию, категория, отражающую его правовое положение в системе органов государственной администрации, определяемое юридическим закреплением целей и задач деятельности, порядка создания, реорганизации и ликвидации структурных подразделений, их подчиненности, предметов ведения и властных полномочий как единства прав и обязанностей.

Административно-правовой статус любого органа исполнительной власти индивидуален и в определенной степени неповторим. Однако в статусе ряда ведомств есть весьма близкие, а порой и одинаковые компоненты, например, сфера деятельности (не предметы ведения, а именно сфера), преобладание тех или иных методов реализации правообязанностей, порядок со здания, реорганизации и ликвидации. По этим признакам, например, выделяют так называемый «правоохранительный блок», «силовой блок», «экономический блок» федеральных структур. Президентским указом от 9 марта 2004 года сделан еще один шаг на пути унификации основных элементов статуса органов исполнительной власти - введены политико-правовые и организационно-правовые критерии отнесения тех или иных структур к трем основным видам федеральных органов:

во-первых, это руководство со стороны Президента или Правительства;

во-вторых, это название ведомства - федеральное министерство, федеральная служба или федеральное агентство;

в-третьих, это закрепление за соответствующим центральным аппаратом уже известного нам «набора» функций: политика и правовое регулирование в установленной сфере деятельности, контрольно-надзорные и правоприменительные полномочия, оказание государственных услуг, управление государственным имуществом и т.д.

Как представляется, при внешней стройности в этих критериях нет достаточной научной обоснованности, внутренней логики и последовательности, что в конечном итоге может сказаться на легитимности функционирования ведомства в целом и на порядке во властных структурах в частности.

Так, персонификация Президента Российской Федерации как руководителя конкретных структур федеральной исполнительной власти предполагала и персонификацию руководителя других федеральных структур - Председателя Правительства, поскольку Правительство, в силу соответствующего конституционного закона - это коллективный орган (ст. 1 ФКЗ), в состав которого входят федеральные министры (ст.7 ФКЗ), которые, получается, руководят сами собой.

Далее. Федеральные службы и агентства оказались как бы структурированными на ведомства «первого и второго» ранга. Ряд служб так называемого «силового блока» (Служба внешней разведки, Федеральная служба безопасности, Федеральная служба охраны и Государственная фельдъегерская служба) получили статус Федеральной службы (ст. 17 Указа), что по смыслу Указа можно расценивать как статус самостоятельного органа исполнительной власти, не подведомственного федеральным министерствам. Все остальные федеральные службы и федеральные агентства находятся в ведении федеральных министерств (ст. 6 Указа). Логичнее было бы ведомства, обладающие равным правовым статусом, и называть одинаково.

Но дело не только в названии. В тексте президентского указа не оговорено, например, вправе ли Федеральные службы осуществлять полномочия министерств в части выработки государственной политики и нормативно-правового регулирования в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства РФ сфере деятельности. Как представляется, это в обязательном порядке должно было быть зафиксировано в Указе, юридически закрепляющим функционирование системы центральной исполнительной власти государства основы, а не только в Положении о соответствующей службе. В Положениях о Федеральных службах, руководство которыми осуществляет Президент России, предусмотрено, что директор Федеральной службы, его первые заместители и заместители приравниваются по статусу, размерам оплаты труда, условиям социально-бытового обеспечения и медицинского обслуживания соответственно к министру Российской Федерации, его первому заместителю и заместителям. Тем самым устанавливается статус первых лиц службы, но не самой службы. Представляется целесообразным в ст. 17 Указа оговорить, что для целей данного Указа Службе внешней разведки, Федеральной службе безопасности, Федеральной службе охраны и Государственной фельдъегерской службе Российской Федерации придается статус федерального министерства.

Коллизионность этой части президентского указа заключается и в том, что компетенционный блок правового статуса федеральных министерств может изменяться Президентом, который в изъятие из общего правила, закрепленного п. «а» ст. 3, запрещающего министерствам осуществлять правоприменительные, контрольно-надзорные функции и функции по управлению государственным имуществом, вправе такие полномочия им предоставить (п. «в» ст. 3), что и реализуется в Положениях о соответствующих ведомствах. Например, в ст. 1 Положения о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, установлено, что МЧС «является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, а также по надзору и контролю в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах».

В этой связи остается неясным вопрос о том, как министерства, наделенные такими правами, будет «делить» их с подведомственными федеральными службами. Не менее неясным остается и вопрос о том, сколько еще федеральных служб придется создавать тем министерства, не получившим право на правоприменительные и контрольно-надзорные функции, реализация которых не охватываются нынешним перечнем федеральных служб.

Наиболее «обделенным» в этом отношении оказалось МВД России. В положении о Министерстве не упоминается его право на осуществление правоприменительных и контрольно-надзорных функций. Этими полномочиями наделена лишь подведомственная ему Федеральная миграционная служба, а в самом министерстве предусмотрено лишь создание департаментов, правовой статус которых в президентском указе № 314 не определен. В этой связи МВД России пока не имеет легитимного права на осуществление правоприменительных и контрольно-надзорных полномочий во всех определенных для него сферах деятельности. Фактически сохранили легитимность реализации части таких полномочий лишь милиция и внутренние войска, деятельность которых регулируется специальными законами. Но в этом случае они должны получить иной статус - статус Федеральных служб, подведомственных МВД России.

В трактовке ряда современных авторов правовой статус федерального министерства, закрепляемый в Положении о нем, в обязательном порядке должен раскрывать такие элементы, как: цели, задачи, функции, полномочия как единство прав и обязанностей. На наш взгляд, такая позиция отражает формальный подход к закреплению юридически значимых компонентов статуса, поскольку любое федеральное министерство и ранее, и сейчас, после реформирования системы федеральных органов исполнительной власти, это полифункционалъная организационная структура, реализующая свою компетенцию зачастую не прямо, а через организационные структуры - службы, агентства, департаменты, главные управления (управления) и т.д.

Характер компетенционных правоотношений, субъектами реализации которых по смыслу Указа Президента России № 314 являются федеральные министерства, позволяет сделать однозначный вывод о том, что значительная часть обусловленных ими полномочий в установленной сфере деятельности должно реализоваться входящими в его состав (подведомственными) структурными подразделениями, обладающих собственным административно-правовым статусом и наделенных определенными компетенционными полномочиями, совокупность которых и позволяет реализовывать государственное управление в закрепленной за федеральным министерством сфере деятельности. Более того, функциональные структуры министерства могут обладать полномочиями, которыми не обладает министерство как организационно-правовая «единица». Иными словами, компетенция федеральных министерств, подведомственных им федеральных и территориальных органов, соответствующих должностных лиц отражает детализацию и конкретизацию приходящихся на их долю государственных дел. Это находит свое отражение в таких общекомпетенционных принципах, как: построение отдельной компетенции как части целого; гарантирование самостоятельной (специальной) компетенции; обеспечение «взаимопереходов» компетенций и их согласованности; правовое регулирование взаимовлияний компетенции.

Реализация этих принципов в новом подходе к формированию системы федеральных органов исполнительной власти предполагает, во-первых, переосмысление содержательных компонентов статуса ведомства, во-вторых, необходимость более четкого структурирования его функциональных подсистем и детальной проработки их предметов ведения и полномочий. Если руководство страны один из содержательных элементов административной реформы видит в том, чтобы сосредоточить деятельность министерств на стратегических направлениях правового регулирования развития сферы или отрасли, то надо быть последовательным и создавать во всех министерствах то количество федеральных служб, которое необходимо для реализации статуса самого министерства.

В этой связи представляется целесообразным реализовать на практике высказанную в литературе идею о создании подведомственных МВД России федеральных служб полиции, расследования, национальной гвардии, в составе которых могут образовываться соответствующие департаменты, например, уголовного розыска, охраны общественного порядка и т.д.

Правовой статус федеральных органов исполнительной власти в закреплен в Положении о них, утверждаемых соответственно Президентом или Председателем Правительства Российской Федерации. Полномочия федеральных ведомств зависимы от функций, которыми они наделяются. Как верно писал Д.А. Ковачев еще в середине 80-х гг. прошлого века, «функция государственного органа в механизме государства обуславливает характер его задач и прав, входящих в его компетенцию». Иными словами, можно сказать, что только исходя из тех функций, которыми наделены те или иные федеральные ведомства, им должны устанавливаться те или иные полномочия.

Подготовка административной реформы и ее реализация в президентском указе № 314 высветили содержательные и технико-юридические аспекты проблемы соотношения функций и компетенции в правовом статусе органов исполнительной власти.

1. На практике и в научной литературе широко употребляется понятие «избыточные» функции и «несвойственные функции», однако основания отнесения тех или иных функций к числу «несвойственных» или «избыточных», а также взаимосвязи объективно необходимых функций управления и функций органов государственной власти ясны далеко не всегда.

Поверхностный подход к сложившейся проблеме создает лишь видимость административной реформы. Условность грани между объективно необходимыми функциями управления и избыточными функциями органов показывает следующий пример: на заседании Президиума Государственного совета РФ говорилось о необходимости восстановления органа по государственному экологическому контролю. При этом отмечалось, что как только применение штрафных санкций за загрязнение окружающей среды достигало своего максимума, статус природоохранного ведомства сразу понижался, его функции объявлялись «ненужными».

В Послании Президента России Федеральному Собранию РФ от 16 мая года содержится, правда, несколько противоречивый (очевидно, не случайно) подход к этому вопросу. С одной стороны, в нем правильно подчеркивается, что бюрократию надо не убеждать уменьшать свои аппетиты, а директивно ограничивать и радикально сокращать функции государственных органов. С другой стороны, делать это нужно на основе предложений самих министерств и ведомств. В Указе Президента РФ «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» говорится уже не об избыточных функциях, а об «избыточном» государственном регулировании в деятельности министерств и ведомств, а также об исключении дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти, об организационном разделении функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля. Понятия «избыточная функция» и «избыточное государственное регулирование» не тождественны между собой: избыточное государственное регулирование может осуществляться по всем функциям государственного органа и относится уже не к содержанию, а к методу их реализации.

Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» содержит свою технологию определения «необходимых» и «избыточных» функций министерств и ведомств. Цели, задачи и функции подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти определяет само Правительство, поскольку именно оно утверждает положения об этих органах и несет ответственность за наличие в них необходимых или избыточных функций. Но в условиях частых реорганизаций системы федеральных органов исполнительной власти возникает отставание в юридическом закреплении их постоянно меняющихся функций (министерства сливаются, разъединяются, выделяются одно из другого и т.д.). Процесс приведения положений в соответствие с этими изменениями нередко отстает, потому и возникает проблема излишних функций, практически утративших правовую основу, и решение этой проблемы возлагается на министерства и ведомства.

Институализация государственного аппарата и наделение тех или иных его структурных подразделений соответствующей компетенцией является достаточно сложной задачей. С одной стороны, государственный аппарат должен «перекрывать» все функции государства, организационно обеспечивая их реализацию. С другой стороны, он не должен быть громоздким и обременительным для налогоплательщика. Пока, к сожалению, нет универсальной методики определения степени «нужности» той или иной функции применительно к конкретному органу исполнительной власти. Более того, развитие современной государственности сопровождается появлением новых задач, решение которых государство вынужденно принимать на себя в связи с необходимостью обеспечения национальной безопасности и правопорядка. Это касается, например, резко обострившихся проблем борьбы с терроризмом, национальной и транснациональной организованной преступностью, незаконной миграцией и т.д. Новые вызовы и угрозы безопасности и правопорядку объективно вызывают необходимость уточнения и, зачастую, расширения функций соответствующих государственных органов.

Представляется, что унификация полномочий органов исполнительной власти, в первую очередь полномочий контрольного, надзорного, регистрационного, лицензионно-разрешительного характера, непосредственно связанных с обеспечением правопорядка в современной России, должна идти в направлении минимизации тех структурных подразделений, которые выполняют дублирующие друг друга функции, не участвуют в процессах подготовки и реализации управленческих решений. Можно предложить и ряд формально-юридических критериев определения избыточности функций: 1) закреплена ли функция в федеральном законе или ином законодательном акте; 2) содержит ли функция властные полномочия и (или) связана ли с совершением юридически значимых действий; 3) соответствует ли исполнение функции ограничениям на совмещение властных и хозяйствующих функций, установленным антимонопольным законодательством; 4) обоснованно ли функция не передается на региональный или местный уровень власти; 5) обоснованно ли функция не передается саморегулируемым организациям; 6) подкреплена ли реализация функции соответствующими правами и обязанностями; 7) не противоречит ли функция принципам деидеологизации государственного аппарата.

По юридическим основаниям освобождения органов государственной администрации от избыточных функций их можно классифицировать на:

- формально избыточные, то есть функции, содержащиеся в положениях о ведомствах, но отмененные другими правовыми актами (например, функции лицензирования определенных видов деятельности, которые были упразднены федеральными законами, но сохранились в постановлениях Правительства РФ как функции конкретных ведомств);

- собственно избыточные функции, т.е. функции, необоснованно исполняемые федеральными органами исполнительной власти, упразднение которых может быть проведено путем изменения федеральных законов и иных нормативно-правовых актов и не потребует комплексных организационно-структурных преобразований;

- условно избыточные функции, т.е. функции, необоснованно исполняемые федеральными органами исполнительной власти, упразднение которых может быть проведено при условии комплексных организационно-структурных изменений (например, функция Министерства юстиции РФ по созданию или упразднению государственных нотариальных контор и регулированию деятельности государственных нотариусов);

- потенциально избыточные функции, т.е. функции, для принятия решения о целесообразности упразднения которых требуется более детальное их изучение, включая проведение подробного функционального анализа механизма их реального исполнения ведомствами.

2. Законодательное закрепление полномочий федеральных министерств не соответствует научной теории.

Причиной этого, на наш взгляд, является ошибочное мнение о том, что функции, права и обязанности - это единые юридические категории и поэтому не нужно излагать в актах об органах государственного управления функции как нечто отличное от их прав и обязанностей.

Подобная точка зрения на практике привела к тому, что в положениях о федеральных министерствах происходит смешение функций, прав и обязанностей, целей, задач и полномочий как самого министерства, так и образующих его функциональных структур специальной компетенции. Речь в данном случае идет о Министерстве внутренних дел.

В ранее действовавшем Положении об МВД России было зафиксировано 45 функций, образующих «затейливую комбинацию» собственно управленческих функций аппарата министерства и специализированных функций, которые фактически выполняют входящие в состав системы органов внутренних дел органы, подразделения, учреждения. Подобный подход с теми или иными важными редакционными правками сохранился и в новом Положении, утвержденном Указом Президента России от 19 июля 2004 года № 927.

Вместе с тем, остался открытым вопрос о системе органов внутренних дел России, хотя в самом тексте Положения этот термин встречается неоднократно. В Положении не выделены такие организационные структуры, как центральный аппарат; не упомянута милиция, непосредственно осуществляющая большинство предоставленных МВД полномочий по борьбе с преступностью, охраной общественного порядка и обеспечению общественной безопасности. Вместе этого несколько расплывчатая в юридическом отношении формулировка о том, что «МВД России осуществляет свою деятельность непосредственно и (или) через входящие в его систему главные управления МВД России по федеральным округам, министерства внутренних дел, главные управления, управления внутренних дел субъектов Российской Федерации, управления (отделы) внутренних дел на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, управления (отделы) внутренних дел в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо важных и режимных объектах, окружные управления материально-технического и военного снабжения, органы управления внутренними войсками, соединения и воинские части внутренних войск, представительства (представителей) МВД России за рубежом, иные организации и подразделения, созданные в установленном законодательством Российской Федерации порядке для реализации задач, возложенных на органы внутренних дел и внутренние войска» (ст. 5 Положения).

в-третьих, теоретическое обоснование и последующая практическая реализация мер, направленных на оптимизацию соотношения в деятельности государственной администрации диспозитивных и императивных методов регулирования в установленных сферах, а также оптимизацию соотношения в императивных методах позитивных и запретительных долженствований;

в-четвертых, практическая реализация мер по приведению в действие механизма разрешения споров между гражданином и государством за счет совершенствования административных процедур и судебных механизмов.

В отличие от этой аморфности, в п. 2 Указа Президента РФ от 11июля 2004 № 868 «Вопросы Министерства российской федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий» установлено, что «в систему Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий входят: центральный аппарат; территориальные органы - региональные центры по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и органы, специально уполномоченные решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъектам Российской Федерации; Государственная противопожарная служба Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий; войска гражданской обороны; Государственная инспекция по маломерным судам Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий; аварийно-спасательные и поисково-спасательные формирования, образовательные, научно-исследовательские, медицинские, санаторно-курортные и иные учреждения и организации, находящиеся в ведении Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий».

В этой связи законодателю применительно к МВД России предстоит решить ряд важных вопросов, в частности, урегулировать вопрос о его территориальных органах, поскольку МВД пока де-юре не имеет своих территориальных подразделений.

Реорганизация федеральных ведомств привела к излишней децентрализации управления в экономической сфере, в частности - энергетике. Федеральная энергетическая комиссия Российской Федерации преобразована в Федеральную службу по тарифам, ее функции по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности переданы Министерству экономического развития и торговли РФ, а функции по контролю и надзору - Федеральной антимонопольной службе. При этом не совсем понятна логика законодателя по децентрализации компетенции федеральных ведомств в области регулирования ТЭК в целом и электроэнергетики в частности.

Так, контрольно-надзорные полномочия упраздненной Федеральной энергетической комиссии переданы Федеральной антимонопольной службе, однако распоряжением Правительства РФ от 30 июля 2004 года № 1024-р региональные управления государственного энергетического надзора Минэнерго РФ переданы в ведение Федеральному агентству по энергетике, которое контрольно-надзорными полномочиями не наделено.

Характер реализуемых подразделениями госэнергонадзора полномочий при всем желании трудно отнести к категории оказания государственных услуг, чем и должно заниматься федеральное агентство. Более того, с передачей Федеральному агентству по энергетике подразделений Энергонадзора оно получило право на реализацию «не положенных ей» правоохранительных функций, поскольку в соответствии со ст. 23.30. КоАП РФ органы государственного энергетического надзора полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 7.19, 9.7 -9.12, 11.20 Кодекса об административных правонарушениях. И эта функция едва ли входит в число государственных услуг. Не ясно, какие функции по принятию нормативно-правовых актов упраздненная ФЭК передала Министерству экономического развития и торговли, поскольку в Положении об этом министерстве сфера энергетики вообще не упоминается.

На федеральном уровне в регулировании электроэнергетической отрасли участвуют и подведомственные Правительству РФ Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору и Федеральное агентство по атомной энергии. Федеральное агентство по атомной энергии является органом государственного управления использованием атомной энергии, производственные объекты которой составляют 9 атомных электростанций мощностью 22,1 млн. кВт. Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору помимо иных полномочий наделена статусом органа государственного энергетического надзора, ей, на основании распоряжения Правительства РФ от 30 июля 2004 года № 1024-р, подведомственны управления округов, управления и инспекции Госгортехнадзора России и межрегиональные территориальные округа Госатомнадзора России, однако, как мы уже отмечали, территориальные органы Энергонадзора подведомственны иному ведомству - Федеральному агентству по энергетике.

Таким образом, децентрализованы и контрольно-надзорные полномочия в сфере электроэнергетики. Фактически государственный контроль и надзор в этой отрасли экономики осуществляют подведомственные правительству Российской Федерации три федеральные службы: Федеральная антимонопольная служба; Федеральная служба по тарифам; Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору. Контрольно-надзорные полномочия между ними в рассматриваемой сфере распределены следующим образом:

Федеральная антимонопольная служба осуществляют государственный контроль и надзор за:

- действиями субъектов оптового и розничного рынков электроэнергии, занимающих исключительное положение на указанных рынках, перераспределением долей (акций) в уставных капиталах субъектов оптового рынка и их имущества, суммарной величиной установленной генерирующей мощности электростанций, включаемых в состав генерирующих компаний;

- деятельностью администратора торговой системы оптового рынка электроэнергии, а также за соблюдением стандартов раскрытия информации субъектами оптового и розничного рынков электроэнергии.

Федеральная служба по тарифам осуществляют государственный контроль и надзор за:

- применением государственных регулируемых цен (тарифов) на электрическую и тепловую энергию;

- хозяйственной деятельностью организаций, осуществляющих деятельность в сфере регулируемого ценообразования, в части обоснованности величины и правильности применения этих цен (тарифов);

- использованием инвестиционных ресурсов, включаемых в регулируемые государством тарифы на электрическую и тепловую энергию.

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору осуществляют государственный контроль и надзор за:

- соблюдением в пределах своей компетенции требований безопасности в электроэнергетике (технический контроль и надзор в электроэнергетике).

Перечень коллизий федерального законодательства в части установления компетенции соответствующих ведомств можно продолжить, но и отмеченного достаточно для вывода о том, что регулятивные, контрольно-надзорные и охранительные полномочия федерального центра в системообразующей отрасли экономики оказались непродуманно рассредоточенными по различным ведомствам.

Объем полномочий любого органа исполнительной власти подвижен, нестабилен и заметно меняется в ходе общественно-политического развития государства, изменения национального законодательства. Способность адаптации полномочий к меняющимся условиям жизнедеятельности государства и общества является одной из ведущих содержательных характеристик исполнительной власти. К сожалению, нередко «гибкость» исполнительной власти приводит к тому, что полномочия тех или иных ее органов и структур формируются по принципу «чего изволите», а сами эти органы и структуры «обрастают» многочисленными обязанностями, вызывающими, в свою очередь, увеличение штатов, управленческих звеньев и т.д.

В то же время очевидно, что возможности того или иного ведомства расширять свою компетенцию без потери управляемости подведомственными структурами не безграничны; периодически возникает и необходимость пересмотра выполняемых функций. Возникает вопрос об оптимизации компетенции - нормативного закрепления предметов ведения, прав и обязанностей.

Ведущими принципами установления и перераспределения компетенции являются: централизация, предусматривающая осуществление определенных функций только центральными органами; децентрализация, предусматривающая передачу части функций нижестоящим и местным органам; субсидиарность, предусматривающая взаимодополняемую деятельность разных звеньев власти и управления. В качестве основных форм установления и перераспределения компетенции выступают: законы и подзаконные акты, определяющие общий круг предметов ведения исполнительной власти; договоры, уточняющие предметы ведения и разграничивающие полномочия; делегирование полномочий одного органа другому.

Применительно к милиции для оптимизации основных компонентов ее компетенции можно использовать следующие возможности.

Первое. Строгое соблюдение процедур возложения на милицию новых полномочий. Законодатель установил исчерпывающий перечень задач милиции, подчеркнув, что их изменение возможно только законом «О милиции», но не определил порядок возложения на милицию новых обязанностей. В связи с возможностью максимально широкой трактовки этих задач на милицию могут быть возложены фактически любые регистрационные, разрешительные и контрольно-надзорные полномочия, необходимость осуществления которых органами исполнительной власти возникает по мере обновления текущего законодательства.

Например, постановлением Правительства Российской Федерации от 11 октября 1994 г. установлены Правила учета, хранения и использования средств цветного копирования, приобретаемых гражданами, а также предприятиями, организациями и учреждениями независимо от форм собственности и сферы деятельности. Обязанности по осуществлению регистрации средств цветного копирования и контроля за соблюдением гражданами и предприятиями Правил этим постановлением возложены на МВД РФ. До марта 1999 года лицензионно-разрешительные подразделения милиции выполняли это поручение фактически незаконно, поскольку лишь Федеральным законом от 31 марта 1999 года № 68 ст. 10 Закона «О милиции» была дополнена п. 25, обязывающего милицию «производить регистрацию средств цветного копирования, приобретаемых физическими и юридическими лицами, осуществлять контроль за соблюдением правил их учета, хранения и использования в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации».

Эта обязанность в связи с фактической невозможностью ее реализации (в действующем законодательстве не предусмотрена ответственность за нарушение данных Правил) практически не исполняется, но до июля 2004 года оставался среди обязанностей милиции, инициируя депутатский запрос о целесообразности исключения данного пункта из ст.10.

В этой связи, а перечень подобных примеров «пополнения» полномочий милиции можно продолжить, полагаем целесообразным закрепить в ст.ст. 10 и 11 Закона «О милиции» положение о том, что полномочия милиции могут пересматриваться лишь на основании федеральных законов. Одновременно полагаем целесообразным до установления новых полномочий милиции проведение независимой юридической экспертизы, в официальном заключении которой должна быть отражена юридическая целесообразность и финансовая возможность реализации предполагаемых новаций.

Второе. Практическая реализация принципов субсидиарности, предусматривающих взаимодополняемую деятельность разных звеньев власти и управления. Выделим ряд значимых, по нашему мнению, направлений реализации данного принципа.

Во-первых, необходимо четкое распределение компетенции между различными звеньями исполнительной власти и последовательная передача органам гражданской администрации тех полномочий милиции, которые не требуют применения специальных форм и методов работы, а также применения мер принуждения. Напомним, что в постановлении Верховного Совета РСФСР о порядке введения в действие закона «О милиции» предусматривалось в течение 1991-1992 гг. осуществить крупномасштабные меры по освобождению милиции от выполнения несвойственных ей функций и функций, непосредственно не связанных с обеспечением правопорядка. Многое из того, что предусматривалось законом, осталось невыполненным. Это касается, в частности, вопросов предупреждения детской безнадзорности и профилактики правонарушений несовершеннолетних. Федеральным законодательством созданы юридические и организационные основы функционирования системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, определены ее субъекты и их компетенция в указанной сфере.

Представляется, что МВД России не использовало возможности передачи части своих полномочий иным ведомствам. Статьей 21 указанного закона возложила на подразделения по делам несовершеннолетних органов внутренних дел выполнение 9 функций, большая часть которых без ущерба для конечных целей реализации закона могла бы успешно выполняться либо гражданскими структурами (например, органами здравоохранения, труда, занятости населения и т.д.), либо иными подразделениями милиции (например, органами дознания).

Вызывает вопрос и целесообразность оставления в введении милиции Центров временной изоляции для несовершеннолетних правонарушителей, которые вполне могут быть переданы либо в уголовно-исполнительную систему Минюста (Федеральную службу исполнения наказаний - в редакции Указа Президента РФ от 9 марта 2004 года), либо включены в состав учреждений органов по делам молодежи с сохранением за милицией обязанностей по охране таких специализированных учреждений.

Во-вторых, необходимо отказаться от дублирования милицией полномочий иных органов исполнительной власти. Законодательством о судебных приставах предусмотрена их обязанность исполнять решения суда и судьи о применении к подсудимому и другим гражданам предусмотренных законом мер процессуального принуждения, а также осуществлять привод лиц, уклоняющихся от явки в суд или к судебному приставу-исполнителю (ст. 11). В этой связи представляется целесообразным исключить данную функцию из перечня обязанностей милиции (п. 14 ст. 10).

В-третьих, необходимо отказаться от сочетания в деятельности милицейских подразделений собственно милицейских и коммерческих функций. Речь идет, в частности, об оказании подразделениями Госавтоинспекции платных услуг населению и юридическим лицам при организации и проведении государственного технического осмотра автотранспортных средств. Это тот случай, когда налогоплательщик фактически платит дважды: вначале на содержание милиции, в том числе подразделений ГИБДД, а затем за выполнение ею отдельных функций, предусмотренных в законе. В этой связи представляется целесообразным возложение данной функции на специализированные государственные организации (например, ГУПы) и наделение Госавтоинспекции правом их аккредитации.

По иным принципам следует организовать и деятельность подразделений вневедомственной охраны. Представляется, что за этими подразделениями должна быть сохранена лишь функция охраны особо важных объектов по перечню, утверждаемому Правительством России. Охрана иных объектов, в том числе с личным имуществом граждан, может быть возложены на специализированные государственные предприятия либо на муниципальные органы охраны порядка, о чем речь пойдет ниже.

Третье. Практическая реализация принципов централизации - децентрализации милицейских полномочий, уточнение предметов ведения федерального центра, субъектов федерации, органов местного самоуправления в вопросах обеспечения правопорядка. Это направление - наиболее сложное с политической и юридической точек зрения, поскольку затрагивает многие сложившиеся стереотипы функционирования органов внутренних дел в целом и милиции в частности. В обозначенной проблеме можно выделить ряд вопросов, требующих осмысления и решения.

Во-первых, как должно строится распределение предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами федерации в части создания и функционирования органов внутренних дел? Прямого ответа на этот вопрос Конституция Российской Федерации не дает, поскольку не содержит самого понятия «внутренние дела» или «орган внутренних дел».

Статья 72 Конституции к предметам совместного ведения относит защиту прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности. В соответствии с ч.2 ст. 77 Конституции в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения федерации и входящих в нее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Положением об МВД России установлено, что оно возглавляет систему органов внутренних дел, в которую входят: министерства внутренних дел республик, главные управления, управления и отделы внутренних дел краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, районов, городов, районов в городах, закрытых административно-территориальных образований, управления (линейные: управления, отделы, отделения) внутренних дел на железнодорожном, воздушном и водном транспорте, управления (отделы) на особо важных и режимных объектах, региональные управления по борьбе с организованной преступностью, территориальные органы управления учреждениями с особыми условиями хозяйственной деятельности, окружные управления материально-технического и военного снабжения, образовательные, научно-исследовательские учреждения и иные подразделения, предприятия, учреждения и организации, созданные для осуществления задач, возложенных на органы внутренних дел и внутренние войска.

Возникает вопрос, являются ли перечисленные подразделения, входящие в систему МВД, его территориальными подразделениями или же органами исполнительной власти субъектов федерации, образующими в соответствии со ст. 77 Конституции РФ единую систему органов исполнительной власти России. Если верна первая часть ответа, то МВД вправе самостоятельно (посредством нормативных Указов Президента) решать вопросы создания и ликвидации своих территориальных подразделений; если верна вторая часть ответа, то субъекты федерации вправе сами определять правовой статус МВД-УВД и федеральная власть не вправе принимать решения о создании, реорганизации или ликвидации этих структур.

Пока нет однозначного ответа на этот вопрос, практика уточнения и нормативно-правового закрепления полномочий федерального центра и субъектов Российской Федерации по вопросам обеспечения законности, правопорядка и общественной безопасности идет своим путем. В первой половине 1996 года соответствующие соглашения были заключены между Правительством Российской Федерации и Правительством Удмуртской республики, администрацией Хабаровского края, Калининградской, Ростовской и Свердловской областей. Многие положения этих, утративших в настоящее время силу, соглашений противоречили действующему законодательству, вторгались в сферу, регулируемую федеральным законодательством, в частности, Законом «О милиции»: устанавливали систему руководства милицией, порядок назначения на должности руководящего состава областных УВД и т.д.

Показательно в этом отношении и законодательство г. Москвы. Едва ли оправданным в правовом, да и моральном, отношении является Распоряжение Мэра Москвы от 9 апреля 1999 г. № 323-РМ «Об установлении доплат к денежному содержанию и заработной плате сотрудникам Центрального регионального управления по борьбе с организованной преступностью при ГУБОП МВД России». Сомнительно право мэра не только утверждать Положение о ГУВД Москвы, но и институировать его как орган исполнительной власти, входящий в систему органов внутренних дел Российской Федерации (ст. 1.1), устанавливать, что ГУВД подчиняется Министерству внутренних дел Российской Федерации, а также Правительству Москвы и Мэру Москвы. В дальнейших редакциях Положения московское правительство «исправляет» явно неправомерную конструкцию, уточняя, что правительству Москвы подчиняется милиция общественной безопасности - заметим, вся, а не только финансируемая за счет городского бюджета.

Полномочия субъекта федерации, по нашему мнению, превышены и в Уставе Москвы, предусматривающим в ст. 2, что мэр Москвы «вправе создавать в городе Москве подразделения и службы милиции общественной безопасности. Состав, задачи, функции подразделений милиции общественной безопасности, а равно условия прохождения службы в них определяются правовыми актами города Москвы, принятыми в соответствии с законодательством». Изложенное позволяет присоединится к сформулированным в литературе предложениям о реформировании системы МВД:

1. MB Д-УВД, дислоцируемые на территории субъекта федерации, являются территориальными органами МВД России и не входят в систему органов исполнительной власти субъекта. В этом своем качестве они и должны институализироваться в соответствующих Уставах, которые должны утверждаться Министром внутренних дел России.

2. В Российской Федерации должно быть одно Министерство внутренних дел - МВД России. До решения вопросов о создании единого следственного комитета или Федеральной службы расследований все МВД-ГУВД- УВД в субъектах федерации должны быть реорганизованы в Главные управления внутренних дел МВД РФ по соответствующему субъекту федерации.

3. В субъектах федерации по решению органов власти и управления могут создаваться соответствующие структуры регионального уровня, наделенные полномочиями в сфере обеспечения правопорядка и охраны общественного порядка.

Как должно строится распределение предметов ведения и полномочий между федеральным центом и субъектами федерации в части создания и функционирования милиции? В юридическом отношении ответ на этот вопрос проработан более тщательно, чем на вопрос предыдущий. Статья 7 Закона «О милиции» устанавливает, что в своей деятельности милиция подчиняется Министерству внутренних дел Российской Федерации, а милиция общественной безопасности - также соответствующим органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Представляется, что принцип двойного подчинения милиции в условиях существования региональных политических и финансовых элит, имеющих свои интересы, далеко не всегда совпадающих с интересами государства, опасен для реального и эффективного обеспечения правопорядка в регионах.

Как бы федеральный центр ни стремился к минимизации влияния этих элит на деятельность милиции, полностью устранить его не удается и едва ли удастся в обозримой перспективе. Избежать существования «карманной» милиции можно лишь одним путем: выведения ее из подчинения органов исполнительной власти субъектов федерации и создания полноценных сил муниципальных органов охраны общественного порядка.

Для такого решения необходима политическая воля. Упоминание о «политической воле» не случайно, поскольку противников такого решения будет, очевидно, немало как в системе МВД, так и во властных структурах субъектов федерации и, как ни странно, местного самоуправления: первых может беспокоить радикальная реформа органов внутренних дел и появление значительных по численности и неподконтрольных им отрядов вооруженных людей; вторых может беспокоить усиление позиций местных органов власти, третьих может беспокоить необходимость принимать решения в сфере охраны общественного порядка и нести ответственность за деятельность сил его обеспечения в «зонах ответственности» муниципальной власти.

Перспективы создания муниципальных органов охраны общественного порядка, юридические гарантии их эффективного функционирования, взаимодействия с федеральной милицией (полицией) достаточно полно изложены в литературе и разделяются нами. Со своей стороны добавим, что создание таких подразделений является и реальной перспективой освобождения федеральной милиции (полиции) от множества полномочий, традиционно закрепляемых за ней нередко просто потому, что законодатель не знает, кому можно передать их исполнение. Сегодня такой подход неприемлем: федеральный или местный бюджет не в состоянии нести избыточную нагрузку по содержанию сил правопорядка, часть из которых реальным обеспечением правопорядка не занимается.

Муниципальные органы охраны общественного порядка, реализуя свои полномочия в пределах территории местного самоуправления, должны быть ориентированы на предупредительно-профилактическую работу с населением и поддержание порядка, в том числе санитарного, экологического, на закрепленной территории. В сфере уголовной и административной юрисдикции их полномочия могут быть ограничены кругом дел, подведомственных мировым судьям.

В заключение отметим, что создание устойчивой и обоснованной правовой базы организации и функционирования Правительства, министерств и ведомств и одновременно своевременное и гибкое приспособление их деятельности к целям административной реформы делают актуальным вопрос о закреплении статуса министерств и ведомств не в конкретных положениях, а в федеральном законе.

В связи с рассматриваемыми вопросами целесообразно обратить внимание и на следующее. Для формирования и функционирования исполнительной ветви власти характерна делегированная легитимация: многонациональный народ России делегирует свое право одобрения или неодобрения деятельности структур исполнительной власти и их должностных лиц иным субъектам политико-правовых отношений - Президенту Российской Федерации и Государственной Думе. Фактически этим исчерпывается юридические формы и средства участия населения в процессах легитимации исполнительной власти. Свое отношение к ее деятельности население в дальнейшем может выражать лишь политическими средствами, например, путем митингов, демонстраций, шествий, пикетирования. Косвенной формой является общественное мнение, выявляемое в ходе проведения соответствующих социологических исследований.

Субъекты политико-правовых отношений, которым делегировано право легитимации и делегитимации исполнительной ветви власти и их должностных лиц, для реализации этого права наделены определенными юридическими полномочиями. Так, Президент Российской Федерации может принять решение об отставке Правительства Российской Федерации, Государственная Дума может выразить недоверие Правительству Российской Федерации. После выражения Государственной Думой недоверия Правительству Президент Российской Федерации вправе объявить об его отставке либо не согласиться с решением Государственной Думы. В случае, если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству РФ, Президент объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу.

Делегитимация высшего органа исполнительной власти и юридическая процедура его отставки связана с тем, что он не выполняет или выполняет ненадлежащим образом свои, закрепленные в Конституции Российской Федерации в виде различных гарантий, обязательства перед народом - носителем власти в России, и персонифицированным субъектом властных полномочий, которые он опосредовано получил от населения в момент формирования института президента и Государственной Думы.

Своеобразным иском населения к правительству по поводу несоблюдения этих гарантий являются различные формы политического протеста, жалобы и обращения граждан. Являясь составной частью естественных и неотъемлемых прав человека и гражданина на защиту жизни, здоровья, собственности и других благ, право на защиту от неправомерных или нецелесообразных действий субъектов публичной власти давно и безоговорочно признано отечественной правовой наукой и практикой. Идеей «активного гражданства» проникнуты труды российских государствоведов и философов - А.И. Елистратова, И.А. Ильина, писавшего о «мнимых гражданах», которые «не входят в государство, а только причисляются к нему; они суть те «граждане in spe», которые пребывают, может быть, пожизненно в состоянии полурабов, полуподданных, политически отличаясь от животных только этим «возможным будущим»«. Крупный российский государствовед И.Т. Тарасов в своих работах конца XIX века обосновывал право граждан на «сопротивление или неповиновение незаконным распоряжениям и предписаниям» администрации. В таком поведении граждан «в отношении к явно неправильным с внешней стороны или по форме действиям, распоряжениям и предписаниям» и заключается, по его мнению, «существо закономерного повиновения, в отличие от безусловного или пассивного повиновения, несовместимого с понятием о политико-гражданской свободе». О защите прав и интересов граждан от злоупотреблений, бюрократизма, некомпетентности, инертности и иных «аномалий в деятельности обладателей властных полномочий» пишут и современные ученые.

В этой связи отставка правительства должна быть закономерной политико-правовой реакцией на его неспособность распоряжаться властью в интересах народа. К сожалению, выявить эту связь удается далеко не всегда. В настоящее время процедурные вопросы принятия Правительством решения об отставке ни в Федеральном Конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации», ни в Регламенте Правительства не урегулированы; не определены и последствия непринятия отставки Правительства Президентом РФ в случае, если Правительство настаивает на своей отставке, не решен и вопрос об отставке Председателя Правительства по его просьбе.

Поэтому за отставкой правительства либо выражением ему недоверия со стороны Государственной Думы могут лежать различные политические причины, а то и просто «политические игры», мало увязанные в юридическом отношении с реальными результатами деятельности правительства, уровнем признания его населением страны.

Наиболее ярко отсутствие этой связи уже в новейшее время показал начальный этап реализации известного федерального закона от 22 августа 2003 года № 122, продемонстрировавший крайне негативное отношение населения к непрофессионализму правительства, отношение, не повлекшее для кабинета никаких политических или юридических последствий.

Более четко эта проблема решена на уровне субъектов федерации новеллами Федерального Закона от 11 декабря 2004 года № 159-ФЗ «О внесении изменений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»«. Среди оснований досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) закон назвал отрешения его от должности Президентом Российской Федерации в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации; отрешения его от должности Президентом Российской Федерации в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей. Эта возможность уже в начале 2003года реализована применительно к губернатору Корякского автономного округа.

Полагаем, что на уровне Российской Федерации этот пробел должен быть восполнен путем внесения соответствующих изменений и дополнений в Федеральный Конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», раскрывающих причины отставки правительства. Внесение соответствующих изменений и дополнение в этот закон стало бы материализацией конституционно-правовой ответственности правительства и его Председателя, несущего всю полноту ответственности за деятельность возглавляемого им кабинета, подбор и расстановку руководящих кадров. Прозрачными и юридически обоснованными должны стать процедуры отставки высших руководителей федеральных органов исполнительной власти, нередко скрываемые за обтекаемой формулировкой их освобождения от занимаемой должности «в связи с переходом на другую работу».

 

Автор: Иванов В. П.