Организационно-правовой механизм нейтрализации вызовов и угроз государственным интересам России в условиях многополярного мира
К концу 1991 года государственность всех союзных республик бывшего СССР получила конституционно-правовое закрепление в виде конституций и ряда конституционных по своему характеру законов. Каждая из них с теми или иными содержательными нюансами была объявлена суверенным независимым демократическим государством с республиканской формой правления и унитарным государственно-политическим устройством. Союзный центр утратил свою политическую роль и юридические механизмы обеспечения функционирования СССР как единого государства, субъекта международного права и геополитической реальности, что и было зафиксировано 8 декабря 1991 г. в Соглашении о создании Содружества Независимых Государств, подписанных представителями Республики Беларусь, Российской Федерации и Украины как государств - учредителей Союза ССР.
Составной частью Соглашения о создании Содружества Независимых Государств являлся Протокол об образовании СНГ, подписанный 21 декабря 1991 года всеми бывшими республиками СССР за исключением Эстонии, Литвы и Латвии. Постсоветское пространство приобрело черты геополитической и правовой реальности.
Одной из ведущих ее характеристик является формирование на большей части постсоветского пространства международно-правового объединения суверенных независимых государств. Содружество независимых государств не является ни федерацией, ни конфедерацией, хотя в правовом положении субъектов конфедерации и государств - участников СНГ есть определенное сходство: субъекты конфедерации и члены СНГ обладают правом се цессии; нормативные правовые акты, принятые органами конфедерации, как и органами СНГ, требуют ратификации национальными парламентами; введена и государственная символика.
Какова же правовая природа СНГ? Содружество в учредительных документах конституирует себя как международно-правовое региональное объединение, созданное в целях интеграции бывших республик Советского Союза в экономической, государственно-политической и военно-стратегической сферах. Некоторые исследователи считают, что такие формы объединений, как содружества и сообщества, выражают лишь содержание объединительного процесса и не имеют юридических характеристик как формы государственных объединений. С такой позицией трудно согласится хотя бы потому, что СНГ является субъектом международного права, причем международная правосубъектность Содружества, по мнению экспертов Экономического Суда СНГ, составляет его неотъемлемое свойство, атрибут существования и не нуждается в дополнительном признании в качестве таковой со стороны государств, в том числе государств-членов, или со стороны иных международных организаций. Содружество выступает как субъект международного права уже лишь потому, что оно реально существует и действует в международных отношениях.
Содружество является специфической юридической формой политической интеграции государственных структур, межгосударственным объединением, основанном на договоре. В основе образования СНГ - учредительные документы: Соглашение между государствами-участниками о создании СНГ от 8 декабря 1991 года; Протокол к этому Соглашению от 21 декабря1991 года; Алма-Атинская Декларация от 21 декабря 1991 года; Устав СНГ от 22 января 1993 года.
Правовые формы объединения, основанные на договоре, создают между государствами долгосрочные отношения, которые, как правило, имеют международно-правовой характер. Подобная форма интеграции не нова и давно апробирована мировым опытом, хотя в основе образования сообществ лежат различные принципы: континентально-географические (ОАГ - Организация американских государств; ОАЕ - Организация африканского единства; Совет Европы - межгосударственная организация европейского континента); этническо-лингвистические (ЛАГ - Лига арабских государств); религиозные (ОИК - Организация исламской конфедерации). В основе образования СНГ лежит континентально-географический принцип, однако сам по себе он не объясняет весь спектр социально-политических причин образования Содружества.
Содружество Независимых Государств как геополитическая и правовая реальность возникло в результате распада СССР. Как и страны Содружества Наций (бывшее Британское Содружество Наций) страны СНГ связывает общее историческое прошлое - нахождение в составе СССР, а еще ранее - до 1917 года - вхождение в качестве административно-территориальных единиц в Российскую Империю. В силу этого во всех государствах-участниках СНГ сохраняется общность ряда культурных ценностей; широко распространен русский язык как язык межгосударственного общения; проживает большое количество русскоязычного населения; действует схожая правовая система, сохранившая те или иные черты советской правовой системы.
Разумеется, общность исторического прошлого и фактическая тождественность правовых систем облегчали процесс интеграции бывших союзных республик в межгосударственное объединение. Ведущей же причиной объединительного процесса выступила необходимость сохранения, а в некоторых вопросах - восстановления, той или иной степени былого единства для обеспечения внутригосударственной и межгосударственной(коллективной) безопасности - военной, экономической, экологической, информационной, криминологической и т.д., что фактически зафиксировано в статьях Устава Содружества, определяющих его цели и предметы совместного ведения.
Целями Содружества являются: осуществление сотрудничества в политической, экономической, экологической, гуманитарной, культурной и иных областях; всестороннее и сбалансированное экономическое и социальное развитие государств - членов в рамках общего экономического пространства, межгосударственная кооперация и интеграция; обеспечение прав и основных свобод человека в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и документами СБСЕ; сотрудничество между государствами - членами в обеспечении международного мира и безопасности, осуществление эффективных мер по сокращению вооружений и военных расходов, ликвидации ядерного и других видов оружия массового уничтожения, достижению всеобщего и полного разоружения; содействие гражданам государств-членов в свободном общении, контактах и передвижении в Содружестве; взаимная правовая помощь и сотрудничество в других сферах правовых отношений; мирное разрешение споров и конфликтов между государствами Содружества (ст. 2).
К совместному ведению государств-участников отнесены: обеспечение основных прав и свобод человека; координация внешнеполитической деятельности; сотрудничество в формировании и развитии общего экономического пространства, общеевропейского и евразийского рынков, систем транспорта и связи, таможенной политики; охрана здоровья населения и окружающей среды; вопросы социальной и миграционной политики; борьба с организованной преступностью; сотрудничество в области оборонной политики и охраны внешних границ. Соответственно целям интеграции, задачам обеспечения национальной и коллективной безопасности сформированы межотраслевые и отраслевые органы Содружеством. К межотраслевым органам государств - участников СНГ относятся:
- Совет глав государств и Совет глав правительств, деятельность которых регулируется соглашением о создании Содружества независимых государств, иными соглашениями, а также правилами процедуры этих институтов;
- Межпарламентская Ассамблея, учрежденная высшими органами представительной власти государств-участников СНГ как консультативный институт для обсуждения вопросов и рассмотрения проектов документов, представляющих общий интерес;
- Координационно-консультативный комитет - постоянно действующий исполнительный и координирующий орган СНГ, который вырабатывает и вносит согласованные государствами - участниками СНГ предложения для рассмотрения на заседаниях Совета глав государств и Совета глав правительств: по вопросам сотрудничества в политической, экономической, социальной, экологической, гуманитарной, культурной, военной, правовой и иных областях; по реализации экономической политики государств - участников Содружества, включая организацию торгово-экономического сотрудничества, координацию действий в проведении бюджетной, налоговой, денежно-кредитной, валютной и таможенной политики, а также в формировании общего рынка труда, капиталов и ценных бумаг; по внешнеэкономической деятельности с учетом взаимных интересов государств - участников Содружества, а также отвечает за реализацию принятых решений;
- Экономический совет СНГ - исполнительный орган Содружества, обеспечивающий выполнение соглашений, принятых в рамках СНГ, а также решений Совета глав государств и Совета глав правительств о формировании и функционировании зоны свободной торговли и других вопросах социально-экономического сотрудничества;
Экономический Суд СНГ, обеспечивающий единообразное применение соглашений государств-участников Содружества Независимых Государств и основанных на них экономических обязательств и договоров путем разрешения споров, вытекающих из экономических отношений.
К межотраслевым органам Содружества относятся также Комиссия по правам человека; Совет министров обороны, обеспечивающий решение вопросов, связанных с военной политикой и военным строительством стран Содружества; Штаб по координации военного сотрудничества; Совет командующих пограничными войсками; Совет министров иностранных дел; Совет министров внутренних дел; Координационный совет генеральных прокуроров (прокуроров) и ряд других органов.
Уставом СНГ (ст. 34) предусмотрено, что на основе соглашений государств - членов о сотрудничестве в экономической, социальной и других областях могут учреждаться органы отраслевого сотрудничества (советы, комитеты), которые осуществляют выработку согласованных принципов и правил такого сотрудничества, способствуют их практической реализации.
Неопределенность этой формулировки затрудняет четкую дифференциацию органов Содружества на межотраслевые и отраслевые, поскольку те или иные комитеты и советы, перечисленные в Уставе СНГ до ст. 34, по смыслу этой статьи относящиеся к отраслевым структурам, хотя также осуществляют межотраслевые функции. Например, в Уставе СНГ упоминается Совет министров обороны, но не упоминается Совет министров внутренних дел (СМВД) и Совет руководителей органов безопасности и специальных служб (СОРБ). Однако правовой статус СМВД и СОРБ фактически ничем не отличается от правового статуса СМО, поскольку возложенные на СОРБ задачи предполагают выполнение им координирующих функций по отношению ко многим иным межотраслевым советам и комитетам Содружества. В этой связи содержащееся в Уставе СНГ положения о межотраслевых и отраслевых органах управления не соответствует общепринятым в административном праве критериям дифференциации управляющих структур и требует изменения.
Это несоответствие во многом объясняется «юридической консервацией» Устава, в которое за все время его действия не внесено ни одного изменения и дополнения, хотя для этого были основания. Так, в июне 2000 года состав органов Содружества пополнился за счет образования Исполнительного комитета - единого постоянно действующего исполнительного, административного и координирующего органа СНГ, подотчетного Совету глав государств, Совету глав правительств, а также в пределах их компетенции Совету министров иностранных дел и Экономическому совету. Этот важный акт в Уставе своего отражения не получил.
Подводя некоторые итоги предпринятого в данном разделе анализа, в том числе касающегося причин возникновения постсоветского пространства и процессов его юридического оформления, отметим ряд важных, с нашей точки зрения, моментов и тенденций.
Первое. Созданный на территории Российской Империи Союз ССР в известной степени был искусственным геополитическим образованием, сплоченным в мощную государственность проводимой большевиками национальной политикой. В ее основе зачастую лежали не коренные интересы национальностей и наций бывшей империи, а соображения геополитической целесообразности, закамуфлированные идеологическими лозунгами о праве наций на самоопределение, о равенстве всех этнических групп и общностей, о развитии самобытной культуры, о народовластии и т.д. Закрепленные в нормах Конституции СССР и конституций союзных республик эти лозунги формально обретали характер правовой реальности.
Фактически же в конституционно обозначенных границах национально-территориального деления СССР и административно-территориального устройства многих входивших в его состав союзных республик последовательно вызревало недовольство реальным политическим и экономическим бесправием этнических общностей, их культурной ассимиляцией, в том числе, а может быть и в первую очередь, русского народа. Сдерживаемое имперской политикой союзного центра, опирающейся на экономическую зависимость территорий, мощный карательный аппарат и часть прокремлевски настроенной национальной политической элиты, это недовольство по мере ослабления «позиций Москвы» активизировало центробежные силы и привело к распаду СССР.
Второе. Для постсоветского пространства как геополитической и правовой реальности характерно наличие двух на первый взгляд противоположенных, но реально взаимодополняющих тенденций: с одной стороны, децентрализация государственности на постсоветском пространстве, с другой, - экономическая и политико-правовая интеграция бывших союзных республик в рамках Содружества.
Децентрализация постсоветского пространства юридически воплощена в независимой национальной государственности всех бывших союзных республик, ставших полноправными членами мирового сообщества и обладающих всеми атрибутами независимого государства: собственной государственной территорией, государственным суверенитетом, институтом гражданства, независимой публичной политической власти. Децентрализация как следствие юридического «государственного размежевания» характеризуется углублением процессов экономической и политической «автономизации» государств, в частности, введением таможенных барьеров и визовых режимов, в том числе и между государствами-членами СНГ. Интеграция постсоветского пространства юридически воплощена в создании Содружества Независимых Государств. Создание и функционирование СНГ обусловлены объективной необходимостью преодолению дезинтеграционных тенденций, сохранения, а в некоторых вопросах - восстановления, той или иной степени былого единства союзных республик для обеспечения внутригосударственной и коллективной безопасности.
Распад СССР расстроил биполярную геополитическую модель мира, утвердившуюся после Второй мировой войны. Ее правовую основу составили Потсдамские и Ялтинские соглашения, а организационную - ООН и два военно-политических блока: НАТО и Варшавский договор. Мировая геополитика сменила содержание с регионального «концерта» на глобальную биполярность. Попытки ООН встать в центр системы организации и управления международным сообществом успехом не увенчалась. Стала формироваться пирамидообразная геополитическая модель, на вершине которой оказался своеобразный геополитический Управленческий центр (Management geopolitical Centre), состоящий из ведущих государств атлантической цивилизации, объединенных членством в «Клубе Рамбуйе» (большая семерка): США, ФРГ, Франция, Великобритания, Япония, Италия и Канада, и международных организаций (Международный валютный фонд, Всемирный банк, Международный банк реконструкции и развития, Организация экономического сотрудничества и развития, ВТО, НАТО), обслуживающих возникший государственно-частный потенциал в решающих областях общественного развития: финансовой, экономической, торговой, информационной и военной.
Вместе с политическим распадом СССР распалось и единое экономическое советское пространство: значительные отрезки транссибирских магистралей, нефте- и газопроводов проходят по территории Казахстана; нефте- и газопроводов по Украине; важнейшие станции слежения единой системы космической связи СССР оказались на территории Украины и Казахстана; многие советские центры разработки передовых технологий оказались на Украине (прежде всего в Крыму), в Белоруссии, странах Балтии, Казахстане; центры добычи каспийской нефти оказались в Азербайджане; мощные источники выработки электроэнергии - в Таджикистане.
В силу этих причин государства на постсоветском пространстве столкнулись с действием различных «центров силы», демонстрирующих острое соперничество в борьбе за доминирующее влияние в отдельных регионах и отстаивающих там свои геополитические и экономические интересы. Так, в Закавказье среди этих «центров силы», заинтересованных, например, в оптимальных маршрутах транспортировки каспийской нефти, выделяются прежде всего США и их «ключевой союзник» в регионе - Турция; к Средней Азии устремлены, правда, по разным причинам, интересы США, Ирана и Турции; Украина находится в центре геостратегических интересов США, Канады и стран Европейского Союза (в первую очередь Великобритании, Германии и Франции), не ослабевает интерес к Белоруссии со стороны Польши и Германии. Свой «центр силы», негативно влияющий на постсоветское пространство, особенно на политические и экономические интересы России, образуют прибалтийские государства, ориентированные на страны ЕС и НАТО.
Противодействие этим геополитическим устремлениям международных «центров силы» СНГ может противопоставить только заключенную в самой идее Содружества политическую, экономическую, военную интеграцию, организационной основой которой является формирование эффективных структур управления Содружеством и выработки согласованных решений, а правовой гармонизация национального законодательства по ведущим направлениям государственного строительства, принятие Соглашений, направленных на обеспечение национальной и коллективной безопасности, создание договорных механизмов сбалансированного развития экономики и т.д.
Третье. Содружество Независимых Государств как международно-правовое региональное объединение является специфической юридической и организационно-правовой формой политической интеграции государственных структур. Объективная сложность объединительных интеграционных процессов усугубляется действием внешних и внутренних по отношению к СНГ факторов.
Внешние факторы, связаны с противодействием интеграционным процессам со стороны не входящих в Содружество государств и их объединений, образующих различные «центы силы», стремящиеся обеспечить на постсоветском пространстве решение своих геополитических и экономических интересов. Внутренние факторы связаны с неодинаковой заинтересованностью в интеграционных процессах стран-членов СНГ; неравномерностью их экономического развития; различиями в политических режимах странах; культурными, конфессиональными различиями, геополитическими интересами и ориентацией на различные образцы мирового опыта развития. Без преодоления этих противоречий, выработки общих межгосударственных ценностных ориентиров государственно-правового строительства, социальной, национальной, экономической и правовой политики в ближайшей исторической перспективе трудно ожидать позитивной динамики в развитии более тесных интеграционных связей между странами СНГ.
Одним из средств решения этих проблем является углубление интеграции внутри Содружества, по сути - создание в рамках Содружества региональных государственных объединений, основанных на многосторонних и двухсторонних отношениях. Примером многосторонних отношений является образование в марте 1996 года межгосударственного объединения Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики и Российской Федерации. В основе создания этого объединения - решение названных государств активизировать совместные усилия на поэтапном углублении интеграции сторон в экономике, науке, образовании, культуре, социальной сфере и иных областях при соблюдении государственного суверенитета, принципов равноправия и взаимной выгоды, нерушимости существующих между ними государственных границ, невмешательстве во внутренние дела друг друга.
Сообщество интегрированных государств, как конституирован союз России, Белоруссии, Казахстана и Кыргызстана в договоре от 29 марта 1996 года, имеет все юридические признаки межгосударственного союза, являясь фактически «малым СНГ» - договор как правовое основание его создания; органы управления, включающие в себя Межгосударственный Совет, Интеграционный Комитет, Межпарламентский Комитет, собственную систему финансового и правового обеспечения. Решения Межгосударственного Совета носят обязательный характер для органов и организаций объединения, предусматривая их непосредственное исполнение, в том числе путем трансформации в национальное законодательство.
Примером двухсторонних отношений являются интеграционные процессы между Россией и Белоруссией, начало которым было положено договором от 2 апреля 19997 года и получившим свое развитие в заменившем его договором «О создании союзного государства», вступившего в силу 26 января 2000 года. Несмотря на все трудности и проблемы, связанные с практической реализацией этого договора, можно констатировать, что развитие межгосударственных объединений на постсоветском пространстве от Содружества к Сообщества и от него к союзному государству обнаруживает очевидную тенденцию продвижения этих объединений от аморфной государственности к формированию интегрированной государственности в форме конфедерации или, в перспективе, федерации.
Четвертое. Межгосударственные объединения, сложившиеся на постсоветском пространстве, оказывают заметное влияние на содержательную эволюцию ряда качественных характеристик государственности бывших советских республик. Их функционирование не отражается на формальных признаках формы независимых государств: в каждой из них сохраняются закрепленные в конституциях формы правления, политического режима и государственно-территориального устройства. Однако совместная деятельность в рамках СНГ или Сообщества интегрированных государств наполняет нередко декларированные демократические конституционно-правовые институты реальным содержанием. В первую очередь, это касается развития реальной многоукладное в экономике, политического плюрализма, соблюдения прав и свобод граждан.
Вместе с тем, следует признать, что юридические механизмы функционирования СНГ оказались неподготовленными для эффективного противодействия Содружества негативным антидемократическим тенденциям в Туркменистане и Узбекистане, межгосударственному конфликту между Арменией и Азербайджаном, межнациональным конфликтам в Грузии и Абхазии, Молдавии и Приднестровье, субэтническому конфликту в Таджикистане.
Реализация многих теоретических идей и практических шагов руководства стран Содружества по укреплению национальной государственности сегодня сдерживается рядом субъективных и объективных факторов, в том числе еще не преодоленными до конца последствиями тех кризисных явлений, которые поразили практически все сферы жизнедеятельности национальных государств.
При всей специфике государственно-правового строительства Российской Федерации и других государств, сформировавшихся на постсоветском пространстве, на современном этапе в их развитии нетрудно обнаружить много общего. Состояние национальной экономики, несовершенство системы организации государственной власти и слабость институтов гражданского общества, криминализация общественных отношений, рост организованной преступности и увеличение масштабов терроризма, обострение межнациональных и осложнение международных отношений создают широкий спектр внутренних и внешних угроз национальной безопасности стран Содружества. Характер и содержание этих угроз в каждом из государств проявляют себя по-разному, однако их объединяет то, что в своей совокупности они затрагивают жизненно важные интересы жизнедеятельности личности, общества, государства, включая его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность, создавая тем самым непосредственную угрозу национальной государственности.
Особый размах в СНГ приобрела деятельность международных террористических и экстремистских организаций. Настоящим полигоном терроризма на постсоветском пространстве стала территория Чеченской Республики Российской Федерации. Вспышка террористических проявлений в Чечне - результат прихода к власти в этом субъекте федерации криминальных сепаратистских элементов и фактического отсутствия на протяжении 90-х годов внятной и последовательной политики в Северо-Кавказском регионе со стороны федерального центра. Лишь с сентября 1999 г. ценой невосполнимых человеческих жертв и больших финансовых затрат в Чечне, успевшей в течение нескольких лет превратиться в криминальный анклав, началось и до сих пор продолжается восстановление конституционных органов власти, развернута решительная борьба с преступностью.
В течение ряда лет серьезная угроза международного терроризма и религиозного экстремизма для стран Центрально-Азиатского региона СНГ исходила от афганских талибов. Возникла реальная опасность перенесения агрессивной политической практики движения «Талибан» на территорию государств Содружества; при этом следовало учитывать и возможность активного участия в террористической деятельности местных сепаратистов и религиозных экстремистских организаций: Исламского движения Узбекистана, «Хизбут-Тахрира», Национального революционного фронта Восточного Туркестана и других. С осени 2001 г. после начала международной антитеррористической операции в Афганистане и военного подавления основных опорных пунктов талибов на территории этого государства опасность вспышки массовых проявлений экстремизма и терроризма в Центрально-Азиатском регионе и СНГ уменьшилась, однако полностью сбрасывать ее со счетов нельзя и сегодня.
Отмеченные обстоятельства позволяют говорить о том, что в настоящее время одна из реальнейших угроз для национальной государственности на постсоветском пространстве - это международный терроризм и тесно связанная с ним организованная транснациональная преступность, особенно активно проявляющаяся в сфере незаконного оборота наркотиков. В этой связи необходимым элементом укрепления национальной государственности наряду с решением социально-экономических, политических и правовых проблем государственного строительства является эффективное противодействие терроризму, политическому и религиозному экстремизму, национальной и транснациональной преступности. Из всего комплекса мер, принимающихся для решения этой проблемы, учитывая ее межгосударственный характер, остановимся на рассмотрении ряда направлений, реализуемых в рамках договоров и соглашений, заключенных странами Содружества для обеспечения коллективной безопасности.
Страны Содружества, столкнувшись с широкомасштабным наступлением международного терроризма, одними из первых в мировом сообществе осознали это зло как общую угрозу, от которой невозможно укрыться в «национальных квартирах». Еще в июне 1999 г. был подписан Договор о сотрудничестве государств - участников СНГ в борьбе с терроризмом, который является правовой основой взаимодействия компетентных органов государств Содружества в вопросах предупреждения, выявления, пресечения и расследования актов терроризма. Положениями Договора определены конкретные направления сотрудничества, такие, как: обмен информацией, разработка и принятие согласованных антитеррористических мер, направление по согласованию с заинтересованными государствами специальных антитеррористических формирований, подготовка специалистов, поставка специальных средств, техники и другие.
В соответствии с решением глав государств СНГ «О противодействии международному терроризму в свете итогов Стамбульского саммита ОБСЕ» была разработана и в июне 2000 года принята Программа государств - участников Содружества Независимых Государств по борьбе с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма на период до 2003 года. Указанная Программа носит комплексный характер и предусматривает проведение организационно-правовых и организационно-практических мероприятий, информационно-аналитическое, научное, кадровое, материально-техническое и финансовое обеспечение.
Правоохранительными органами стран Содружества в рамках реализации Программы проведены согласованные на двусторонней и многосторонней основах оперативно-профилактические и специальные операции, направленные на принятие превентивных мер и пресечение актов терроризма и деятельности транснациональных группировок, занимающихся незаконным оборотом оружия, наркотиков и нелегальной миграцией. С 1999 г. ежегодно проводятся совместные командно-штабные учения «Южный щит Содружества», имеющие целью совершенствование взаимодействия органов военного управления стран СНГ по подготовке и проведению операций по уничтожению бандформирований в Центрально-Азиатском регионе. В октябре 2001 г. были проведены командно-штабная военная игра и совместное тактическое учение соответствующих подразделений.
В соответствии с Программой создан и с 1 декабря 2000 г. начал функционировать Антитеррористический центр стран Содружества (АТУ СНГ). Для работы на наиболее напряженном центрально-азиатском направлении развернута его региональная оперативная группа в столице Кыргызии - Бишкеке. Основными задачами Центра являются: выработка предложений о направлениях развития сотрудничества в борьбе с международным терроризмом; координация взаимодействия компетентных органов; анализ поступающей информации, формирование специализированного банка данных; участие при подготовке и проведении антитеррористических учений; взаимодействие при подготовке и проведении оперативно-розыскных мероприятий; разработка моделей согласованных антитеррористических операций.
Антитеррористическим центром разработано Положение о порядке организации и проведении совместных антитеррористических мероприятий на территориях государств Содружества, которое согласовано и вносится на рассмотрение очередного заседания Совета глав государств СНГ. Положением предусмотрено, что страны Содружества заранее в соответствии с их национальным законодательством определяют компетентные органы, ответственные за проведение совместных антитеррористических мероприятий, а также определяют состав специальных антитеррористических формирований, предназначенных для выполнения указанных задач.
Необходимо отметить, что Программой по борьбе с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма предусмотрен механизм контроля за ее исполнением. В этой связи Исполнительный комитет СНГ ежегодно готовит и предоставляет на рассмотрение Совета глав государств соответствующий доклад. Таким образом, можно сделать вывод о том, что в рамках Содружества Независимых Государств положено начало созданию правовой базы и проводятся практические совместные мероприятия, направленные на противодействие современным вызовам и угрозам.
Одно из ведущих направлений проводимых мероприятий - усиление охраны государственных границ стран Содружества как действенное средство противодействия незаконному распространению наркотиков, контрабанды оружия, незаконной миграции. Известно, что наркобизнес - один из основных источников финансовой «подпитки» терроризма, одна из наиболее опасных угроз национальной безопасности всех государств. К сожалению, наркоагрессия в отношении стран Содружества по ряду известных причин сохраняет тенденцию к усилению. Начиная с 1993 г. на участке пограничной группы Федеральной пограничной службы Российской Федерации в Республике Таджикистан задержано более 17 тонн наркотиков. Ни одна попытка перехода через границу наркокурьеров не обходится без вооруженных столкновений, порой весьма ожесточенных. Только в 2002 г. российские пограничники 60 раз вступали в боевые столкновения с наркокурьерами, в ходе которых один военнослужащий погиб и четверо были ранены.
В последнее время в качестве перевалочных и транзитных территорий наркотрафика из Афганистана стали активно использоваться Республика Казахстан, Кыргызская Республика, Республика Узбекистан и Туркменистан. В 2001 г. силовыми структурами только Республики Казахстан изъято 3 тонны марихуаны, 125 кг. героина. По оценкам ряда экспертов, в 2003 г. с территории Афганистана ожидается резкий наплыв наркотиков в страны СНГ, что связано с небывалым за последние годы урожаем мака. По информации пограничных ведомств Республики Беларусь и Украины, заметно активизировались попытки переправы наркотиков с территории этих государств на Запад.
Другой угрозой национальной безопасности является незаконная миграция. По экспертным данным, только в Россию в 2001 г. въехали, но не покинули ее пределы более 5 млн. 600 тыс. иностранцев. В рамках Содружества подписано Соглашение о сотрудничестве государств - участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией, а также утверждено Положение об общей базе данных о незаконных мигрантах. Однако в силу того, что указанное Соглашение рядом стран, подписавших его, не ратифицировано, реализация данного Соглашения идет недостаточно эффективно.
Вместе с тем, для пресечения незаконной миграции, контрабанды оружия, незаконного оборота наркотиков практически ежегодно в рамках обеспечения охраны государственных границ проводятся такие операции, как «Граница», «Граница-заслон», «Иностранец», «Караван-авто», «Канал», «Мак», «Мигрант», «Путина», «Рубеж» и ряд других. В качестве примера можно указать проведенную в феврале 2002 г. трехдневную совместную операцию «Канал» на российско-белорусской границе, в ходе которой из незаконного оборота было изъято около 21 кг. наркотиков, в том числе 5,5 кг - героина.
В борьбе с угрозами безопасности пограничными ведомствами стран СНГ налажено взаимодействие и осуществляется регулярное участие в работе Международной конференции по пограничным вопросам, проводимой в Венгрии, в которой принимают участие руководители пограничных ведомств Беларуси, Грузии, Молдовы, России и Украины; Международного симпозиума по усилению практического взаимодействия в борьбе с незаконной миграцией и трансграничной преступностью в Германии, с участием руководителей пограничных ведомств Беларуси, Грузии, Молдовы, России и Украины; Конференции руководителей пограничных ведомств государств Балтийского региона, участниками которой являются 11 стран, в том числе и Россия; встреч командующих службами береговой охраны черноморских стран по налаживанию совместной деятельности в противодействии терроризму, незаконному обороту и контрабанде наркотиков, оружия и нелегальной миграции.
Укрепление национальной государственности, ее защита от угроз терроризма, религиозного экстремизма включает в себя и военную составляющую. Это вытекает, в частности из национального законодательства о борьбе с терроризмом. Так, в соответствии с Федеральным законом России от 25 июля 1998 года «О борьбе с терроризмом» одним из субъектов, осуществляющих борьбу с терроризмом, является Министерство обороны России. Аналогичные положения зафиксированы в законодательстве ряда других стран Содружества, в частности, Таджикистана, Казахстана, Кыргызстана.
Говоря о военном аспекте противодействия терроризму, следует иметь в виду комплекс мер, включающих, во-первых, меры предупреждения и, во- вторых, меры оперативного силового реагирования на возникающие угрозы, согласованные как на национальном, так и, по возможности, на межгосударственном уровне.
Предупредительные меры предполагают, в первую очередь, создание эффективных систем военной безопасности каждого из государств - участников СНГ и Содружества в целом, демонстрацию готовности к решительному применению силы против проявлений терроризма. К числу предупредительных мер относится также обеспечение безопасности персонала вооруженных сил и военных объектов, исключающее возможность хищения вооружения, боеприпасов и взрывчатых веществ, компонентов оружия массового поражения, сильнодействующих и ядовитых веществ, проведения диверсий на этих объектах. Оперативное и адекватное реагирование на террористические угрозы невозможно без наличия в составе вооруженных сил органов управления и высокомобильных воинских контингентов постоянной готовности, заблаговременно подготовленных к совместным действиям с силами и средствами других силовых структур и освоивших способы ведения боевых действий против иррегулярных формирований.
Вооруженные силы должны вступать в борьбу с терроризмом в совершенно определенных случаях: во-первых, когда террористические угрозы направлены непосредственно против вооруженных сил, их объектов или персонала; во-вторых, когда спецслужбам и правоохранительным органам необходимо содействие в решении специальных вопросов, находящихся в компетенции исключительно вооруженных сил; в-третьих, когда масштабы террористических угроз столь велики, что для противодействия им недостаточно возможностей спецслужб и правоохранительных органов.
В рамках СНГ за годы его существования уже сложилась определенная система военного сотрудничества, ориентированная на взаимодействие его участников в интересах обеспечения национальной и коллективной безопасности, в том числе и на совместное противодействие международному терроризму. Совместные усилия предпринимались по различным направлениям и с разным составом государств-участников на протяжении длительного времени. Среди важнейших мер можно выделить: усиление охраны таджикско- афганской границы; уничтожение международных террористических формирований на территории государств Центрально-Азиатского региона в 1999 и 2000 гг.; создание в рамках Договора о коллективной безопасности (ДКБ) Коллективных сил быстрого развертывания Центрально-Азиатского региона (КСБР ЦАР); подготовка органов военного управления и войск, сил и средств других силовых структур государств Центрально-Азиатского региона и Российской Федерации к совместным действиям против международных террористических формирований; демонстрация силы и готовности к совместной борьбе с международным терроризмом; военно-техническая помощь государствам Центрально-Азиатского региона.
Рассматривая укрепление внешних границ Содружества, и в первую очередь, таджикско-афганского их участка, как один из серьезных факторов противодействия распространению международного терроризма, главы государств СНГ в январе 1993 г. признали необходимым в дополнение к пограничным войскам привлечь для выполнения этой задачи контингенты вооруженных сил четырех государств региона и Российской Федерации. С 1994 г. для эшелонированной поддержки пограничных войск на наиболее опасных направлениях таджикско-афганской границы и укрепления их в кризисных ситуациях в Республике Таджикистан использовались Коллективные миротворческие силы СНГ (КМС). Такие действия КМС несколько не соответствуют канонам миротворчества, но были вполне оправданны в сложившейся обстановке.
До настоящего времени поддержку пограничных подразделений на этом участке границы совместно осуществляют тактические группы 201 мотострелковой дивизии России и Вооруженных Сил Таджикистана. Последнее из подразделений государств региона, введенных в приграничье в 1993 г., - отдельный сводный стрелковый батальон Вооруженных Сил Республики Казахстан - завершил выполнение поставленной задачи в феврале 2001 г. В 1999 и 2000 гг. Кыргызстан и Узбекистан вынуждены были противостоять вооруженным формированиям международных террористов уже на своей собственной территории. Несмотря на то что для уничтожения бандформирований не создавались коалиционные группировки войск (сил), можно говорить о совместных усилиях военных ведомств и силовых структур государств региона.
Для координации их действий развертывались оперативные группы: в 1999 г. в г. Ош (Кыргызстан) с участием представителей силовых структур Республики Казахстан, Кыргызской Республики, Республики Таджикистан и Республики Узбекистан; в 2000 г. в г. Исфара (Таджикистан) с участием представителей Республики Казахстан, Кыргызской Республики и Республики Таджикистан. Для поддержки Вооруженных Сил Кыргызской Республики в 1999 г. использовалась военная авиация Узбекистана и Казахстана. Военно-техническая помощь Кыргызстану и Таджикистану в экстренном порядке была оказана Республикой Армения, Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Российской Федерацией и Украиной.
Принятые коллективные меры позволили достаточно оперативно устранить возникшие угрозы национальной и региональной безопасности. В то же время события этих лет показали очевидное несовершенство существующей как в государствах, так и в Содружестве в целом нормативно-правовой базы, недостатки в структуре и подготовке вооруженных сил, организации их управления и взаимодействия. В частности, действующее национальное законодательство стран Содружества нередко затрудняло или вовсе исключало возможность перемещения воинских формирований, вооружения, военной техники и материальных средств через государственные границы, применение вооруженных сил одних государств на территории других.
Во избежание подобных трудностей уже разработаны и подписаны Соглашение о статусе формирований сил и средств системы коллективной безопасности, Соглашение об основных принципах военно-технического сотрудничества, подготовлены ряд модельных договоров и соглашений. Но, пожалуй, главным практическим шагом по совершенствованию системы коллективной безопасности в Центрально-Азиатском регионе, сделанным с учетом полученного за эти годы опыта противодействия международному терроризму, стало создание коалиционных сил быстрого реагирования (КСБР ЦАР). Они созданы во исполнение Решения Совета коллективной безопасности от 25 мая 2001 г. как компонент коалиционной (региональной) группировки войск (сил), предназначенный для выполнения задач по обеспечению военной безопасности государств Центрально-Азиатского региона - участников Договора коллективной безопасности, в том числе для участия в отражении внешней военной агрессии и проведения совместных контртеррористических операций.
Формирование КСБР ЦАР было завершено к 1 августа 2001 г. В их состав вошли части и подразделения постоянной готовности сухопутных войск и военной авиации Республики Казахстан, Кыргызской Республики, Российской Федерации и Республики Таджикистан, оснащенные сопрягаемыми системами вооружения и связи. Группировка КСБР ЦАР, в зависимости от характера угрозы, может иметь различную структуру, состав и средства усиления.
В сложной и многовекторной системе отношений в сфере военного сотрудничества государств на постсоветском пространстве, создаваемой на основе концепции разноскоростной и разноуровневой интеграции, а также баланса национальных и коллективных интересов, создание КСБР ЦАР явилось настоящим прорывом. Впервые принято и, что особенно важно, реализовано решение о создании многосторонних сил - военной составляющей для противодействия международному терроризму и воинствующему экстремизму. Нельзя не отметить также, что в настоящее время в Содружестве при инициирующей роли Совета министров обороны и Штаба КВС СНГ сложилась определенная система совместной оперативной подготовки. В ее рамках достаточно эффективно осуществляется подготовка органов военного управления и войск, сил и средств других силовых структур государств Центрально-Азиатского региона и Российской Федерации, органов СНГ к совместным действиям против международных террористических формирований.
В перспективе основные направления повышения эффективности анти- террористического взаимодействия государств Содружества и органов СНГ в военной сфере представляются следующими. Прежде всего, это совершенствование нормативно-правовой базы военного сотрудничества. Представляется, что, ни Договор о сотрудничестве стран Содружества в борьбе с терроризмом 1999 г., ни проект положения о порядке организации и проведения совместных антитеррористических мероприятий на территориях государств - участников СНГ, не обеспечивают в полной мере необходимую правовую базу для участия специалистов и формирований вооруженных сил государств СНГ в совместных антитеррористических мероприятиях, а также социально-правовые гарантии военнослужащих - участников таких мероприятий.
Требуют дополнительного обсуждения и правового закрепления вопросы противодействия терроризму в зонах проведения операций по поддержанию мира. Очевидно, что при подготовке мандата Коллективных сил по поддержанию мира необходимо четко определять возможную степень участия миротворцев в борьбе с террористическими формированиями в зоне своей ответственности, порядок их взаимодействия с правоохранительными органами конфликтующих сторон. Важное значение имеют координация и оказание взаимной помощи в вопросах строительства и развития национальных вооруженных сил государств-участников с учетом современных угроз национальной и коллективной безопасности.
Следует также подчеркнуть, что повышение эффективности сотрудничества государств Содружества в противодействии терроризму, в том числе и в военной сфере, вряд ли возможно без решения накопившихся между ними политических и социально-экономических проблем.
Все более серьезной угрозой национальной государственности становится уголовная преступность, особенно в ее организованных формах. Необходимость координации усилий стран Содружества в этом направлении во многом инициировали создание и развитие всей системы коллективного противодействия международному терроризму, политическому и религиозному экстремизму. Сотрудничество органов внутренних дел государств - участников СНГ в сфере борьбы с преступностью осуществляется как на многостороннем, так и на двустороннем уровнях.
В процессе реализации специально разработанных в этих целях межгосударственных программ существенное развитие получила международно-правовая база сотрудничества. Так, приняты основополагающие документы, Концепция и Соглашение о сотрудничестве государств-участников Содружества в борьбе с преступностью, подписаны международные договора о сотрудничестве в борьбе с терроризмом, незаконной миграцией, о порядке пребывания и взаимодействия сотрудников правоохранительных органов на территории государств-участников Содружества, нормативных правовых актов о сотрудничестве в борьбе с незаконным оборотом наркотических средств, с легализацией доходов, полученных незаконным путем, с преступлениями против интеллектуальной собственности, в сфере компьютерной информации и ряд других.
Указанные международные нормативные правовые документы значительно укрепили организационную основу взаимодействия правоохранительных органов и спецслужб стран СНГ, способствовали наполнению сотрудничества в сфере борьбы с преступностью практическим содержанием, его дальнейшему динамическому развитию на приоритетных направления функционирования всей правоохранительной системы стран Содружества и прежде всего органов внутренних дел.
Характеризуя практическую сферу межгосударственного сотрудничества органов внутренних дел, следует подчеркнуть особую роль в его организации Совета министров внутренних дел стран Содружества и Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасными видами преступлений на территории государств-участников СНГ (БКБОП СНГ). Бюро, непосредственно починенное Совету министров, является единственной в своем роде организацией МВД стран СНГ, осуществляющей координацию борьбы с организованной преступностью и иными тяжкими преступлениями.
На фоне отдельных центробежных тенденций, проявляющихся в социально-политической обстановке отдельных государств Содружества, повседневное взаимодействие органов внутренних дел демонстрирует конкретные позитивные результаты такого сотрудничества в борьбе с преступностью. При этом его результативность напрямую отражает усилия и конструктивный подход лично министров внутренних дел, прямые, непосредственные контакты руководящего состава органов внутренних дел государств СНГ.
Коллективные меры осуществляются на основе специального плана Совета министров внутренних дел государств СНГ (СМВД) по реализации действующих межгосударственных программ борьбы с преступностью. При этом неукоснительно соблюдаются принципы, закрепленные в Минской Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 22 января 1993 г., главнейшие из которых - соблюдение юридического равенства сторон и уважение их суверенитета.
Помимо подготовки проектов нормативных документов, возложенных на СМВД, БКБОП СНГ принимает участие в формировании договорноправовой базы организационных основ межгосударственного сотрудничества в борьбе с преступностью, определяющей стратегию, принципы и меры по развитию межгосударственного сотрудничества правоохранительных органов. В целях дальнейшего совершенствования ведомственной нормативно-правовой базы взаимодействия органов внутренних дел стран СНГ, начиная с 1991г. подписано свыше тридцати соглашений и решений многостороннего характера, издан Сборник документов СМВД за 1992-2000 гг. Органическим продолжением отраслевого нормотворчества является совместная подготовка различных методических рекомендаций, типовых планов, пособий, аналитических исследований. За последние три года подготовлено для практического использования 15 документов такого рода. Одним из приоритетных направлений деятельности Бюро является реализация положений Минской конвенции по оказанию содействия в оперативном сопровождении расследуемых уголовных дел и раскрытии преступлений. С 1995 г. Бюро координировало работу 691 следственно-оперативной группы, за эти годы раскрыто 518 особо тяжких и тяжких преступлений, в том числе 91 преступление прошлых лет.
Не менее значимой сферой сотрудничества является взаимодействие органов внутренних дел в установлении, задержании и экстрадиции преступников, разыскиваемых на межгосударственном уровне, что предусмотрено специальным Соглашением. Почти за семь лет функционирования Бюро результаты этой работы возросли более чем в десять раз (в 1995 г. было разыскано 177 лиц, экстрадировано - 116, в 2000г. разыскано 2640 лиц, экстрадировано - 2239, только за 10 месяцев 2001 г. эти показатели составили уже 1976 и 1639, соответственно). Приоритетным направлением совместной деятельности органов внутренних дел стало единовременное проведение на территории государств Содружества комплексных мероприятий и специальных операций по широкому спектру проблем борьбы с преступностью, предусмотренных Межгосударственными программами. За последние пять лет осуществлено 25 комплексных оперативно-профилактических и 116 специальных операций. В результате их проведения раскрыто более 552 тысяч преступлений, привлечено к уголовной ответственности более 210 тысяч лиц, возбуждено свыше 93 тысяч уголовных дел, задержано свыше 43,2 тысяч лиц, находившихся в розыске, пресечена деятельность более 3,1 тысячи организованных преступных сообществ и групп. Изъято свыше 219 тысяч единиц огнестрельного оружия, большое количество боеприпасов и взрывчатых веществ, более 18 тон наркотических средств.
Однако, криминальная ситуация в странах СНГ, в целом, продолжает оставаться сложной. Во многом преступности способствуют схожие процессы, протекающие в социально-экономической, политической и других областях государств Содружества. Так, в условиях переходного к рыночным отношениям периода сохранение отдельных элементов командно-административной системы в важнейших отраслях и сферах экономики (кредитнофинансовая сфера, внешнеэкономическая деятельность, потребительский рынок, промышленность, АПК и др.), рост теневой экономики и коррупции, и неразвитость институтов социального контроля, безусловно способствуют росту преступности и прежде всего в сфере экономики. Нельзя не отметить и другие составляющие причинного комплекса современной преступности: неконтролируемую миграцию, социальное расслоение общества, безработицу, правовой нигилизм, отток из правоохранительных органов квалифицированных кадров и т.д.
Следует иметь в виду и то, что тенденция объединения субъектов транснациональной преступности все еще опережает процесс интеграции государственных институтов СНГ по противодействию ей. В создавшейся сложной политической и криминогенной ситуации необходимы принципиально новые формы и методы работы, включая надлежащее научное обеспечение выработки и принятия решении в области борьбы с преступностью и прежде всего в сфере экономики, носящей организованный и транснациональный характер.
Наряду с этим обращает на себя внимание то обстоятельство, что страны Содружества, понимая необходимость координации усилий в сфере противодействия международному терроризму и транснациональной преступности, далеко не всегда активно и адекватно участвуют в решении практических аспектов этой проблемы. Известны, например, резкие заявления МИД России по поводу позиции прежнего руководства Грузии в вопросах фактического потворствования чеченским сепаратистам.
Не внесен в установленные сроки проект Соглашения о сотрудничестве в сфере борьбы с незаконным оборотом оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и взрывных устройств (Республика Узбекистан, Республика Казахстан). По ряду принятых документов о сотрудничестве в сфере борьбы с преступностью не выполнены внутригосударственные процедуры, не созданы механизм и соответствующая национальная правовая база их реализации. Сдерживающим фактором в развитии взаимодействия правоохранительных органов является вопрос сближения национальных законодательств государств - участников СНГ в сфере борьбы с преступностью. Межведомственные оперативно-профилактические целевые мероприятия и спецоперации могли бы быть более эффективными при упрощении процедуры согласования их проведения. Требуется дальнейшее развитие системы информационного обмена, создание соответствующих банков данных, для чего необходимо выделение финансовых и материально-технических средств. Актуальной остается и проблема финансирования совместных мероприятий.
Для решения части обозначенных проблем целесообразно:
обеспечить более тесную координацию деятельности всех стран Содружества, согласование их позиций по правовым и организационным вопросам противодействия международному терроризму, политическому и религиозному экстремизму, транснациональной и национальной преступности;
продолжение наработки нормативной правовой базы сотрудничества, обогащение и дополнение ее соответствующими двусторонними и многосторонними договорами, соглашениями, а также другими документами по проблеме борьбы с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма;
проведение постоянного мониторинга оперативной обстановки и подготовка на базе объективного и системного анализа прогнозных оценок ее развития, позволяющих выработать конкретные совместные меры по нейтрализации существующих угроз безопасности; создание единой компьютеризованной системы, призванной исключить въезд на территорию стран СНГ лиц, подозреваемых в причастности к деятельности террористических организаций и криминальных структур;
совершенствование информационного взаимодействия, организация систематизированного банка данных заинтересованных министерств и ведомств по проблемам терроризма и организованной преступности для обеспечения принятия взвешенных и обоснованных политических решений в этой сфере;
дальнейшее развитие практики проведения совместных командно-штабных учений войск и органов по единому замыслу, а также межведомственных комплексных оперативно-розыскных и профилактических мероприятий по борьбе с международным терроризмом и транснациональной преступностью;
принятие на высшем государственном уровне мер, способных обеспечить реальную социальную защиту и безопасность сотрудников правоохранительных органов и спецслужб, а также граждан, принимающих участие в борьбе с терроризмом и транснациональной организованной преступностью;
И последнее. В борьбе с угрозами безопасности национальной государственности, необходимо больше усилий сосредоточить на выработке эффективных механизмов реализации уже достигнутых договоренностей. Крайне важно, чтобы принятые международные нормативно-правовые документы, направленные на борьбу с терроризмом и преступностью, не носили декларативного характера, а превратились бы в инструмент скоординированной практической деятельности, позволяющей достичь конкретных результатов.
Автор: Иванов В. П.