06.12.2012 17094

Лига Наций и проблема европейского единства в постлокарнский период

 

С разгромом держав Центральной Европы в 1918 г. на мирных переговорах рассматривались два варианта мира: завершения войны на выгодных для победителей условиях и предотвращения следующей войны. Идея мира в новом миропорядке, вобравшая в себя предложения XIX века и времен войны, основывалась на действующем международном праве и арбитраже. В первые годы войны возникли новые формулы, разработанные миротворческим движением. Среди них выделялись концепция мира Лафонтена (1914 г.) и резолюции, принятые спустя несколько месяцев на женском конгрессе в Гааге, содержащие помимо призыва закончить кровопролитие, принципы сохранения мира. Различные миротворческие общества и группы практически во всех странах выдвигали мирные инициативы, наиболее значимыми из которых были предложения Фабианского общества в Англии и Лиги по укреплению мира в США. Все эти программы предопределили идеи создания международной организации и выдвинули ряд положений, которые впоследствии вошли в Устав Лиги Наций.

После окончания войны была предпринята попытка путем «всеобщего соединения государств» построить general and common family of the League of Nations («большую общую семью Лиги Наций» - слова Вудро Вильсона), систему международного мира. В 1919 г. возник новый, дотоле неизвестный исторический феномен - первая универсальная международная организация. Реализованная в виде Лиги Наций, эта организация, декларировавшая цели мира, не была случайным явлением в историческом процессе. Возникновение Лиги Наций обуславливалось особенностями мирного развития этого периода, связанными с усилением интернационализации социально-экономического процесса и растущей взаимозависимости государств. Это вызвало центростремительные тенденции в международных отношениях.

Четырнадцатый пункт вильсоновской программы провозгласил необходимость образования всеобщей Лиги Наций «в целях создания взаимных гарантий политической независимости и территориальной неприкосновенности, как великих, так и малых государств».

Вопрос о Лиге в повестке дня Парижской конференции оказался одним из главных как минимум по двум основным причинам. Во-первых, как международный орган Лига в самом деле могла внести практический вклад в регулирование международных отношений и уменьшение опасности войны. Во-вторых, Лига и ее Устав были призваны дать правовую и моральную санкцию политике великих держав, легализовать ее в глазах общественного мнения, которое к 20-м гг. XX века уже становилось важным политическим фактором - прежде всего в демократических и либеральных странах.

Устав Лиги Наций начинается словами о том, что высокие договаривающиеся стороны принимают во внимание, «что для развития сотрудничества между народами и для гарантии их мира и безопасности важно принять некоторые обязательства, не прибегать к войне, поддерживать в полной гласности международные отношения, основанные на справедливости и чести, строго соблюдать предписания международного права».

Лига Наций явилась органичной частью Версальской системы. Это подчеркивалось включением ее Устава не только в текст Версальского мирного договора 1919 г. в качестве первой части этого договора, но и в мирные договоры с Австрией, с Венгрией, Болгарией и Турцией.

Идея Лиги Наций вышла из Британии. Уолтер Филлимор, возглавлявший комитет Форин офиса, доклад которого выдвинул это предложение, был международным юристом и автором книги «Три века мирных договоров». Ему помогал Роберт Сесил, член парламента от тори. Как министр, ответственный за блокаду, он ненавидел попытки заставить Германию сдаться от голода, и поэтому с энтузиазмом ухватился за идею Лиги Наций. Лорд Сесил, представив английский проект, много сделал для доработки окончательного варианта Устава в Париже. И Филлимор и Сесил видели в Лиге не средство борьбы с агрессией путем применения коллективной силы, а заменителя такой силы, действующей в основном через «моральный авторитет».

В разработке проектов создания Лиги Наций принимали участие все великие державы, воевавшие против Германии (кроме России) и особенно англо-американский тандем, хотя французский политик и государственный деятель Л. Буржуа привнес не только французское видение международной организации, но и наследие довоенной миротворческой мысли.

Вопросы создания Лиги вызвали серьезные споры среди главных участниками конференции. На одном из первых заседаний выяснилось, что планы ее создания, исходящие от разных делегаций, отличаются мерой пространности и степенью проработки деталей. США, которые представлял президент В. Вильсон, стремились использовать эту организацию для расширения собственных рынков сбыта, сфер влияния, в первую очередь для того, чтобы получить возможность активного влияния на европейские дела. Против США выступали Англия и Франция, две страны- победительницы, каждая из которых боролась за экономическое и политическое преобладание в Европе.

Британские военные и дипломатические эксперты не одобряли идею наднационального политической организации еще в самом начале. Политический и общественный деятель JI. С. Эмери выражал сомнения в эффективности органа, «в котором все народы были бы кое-как собраны вместе в виде многоликой ассамблеи представителей, равных по своему юридическому и моральному статусу и несущих равную долю ответственности». По его мнению, идея создания всемирной организации заслуживала внимания только при условии, если бы подразумевалась такая организация, которая объединила бы в своих рамках группы наций, сравнительно одинаковые по своему развитию, которые были бы равноправными партнерами. Такие группы связывали бы общность территории и исторического развития или общность культурного и политического мировоззрения.

Представители Англии выступали против того, чтобы будущая международная организация располагала средствами принуждения. Англичане добивались разрешения спорных вопросов третейским судом. Выдвигая требование единогласного решения Совета Лиги Наций по всем спорам между государствами, угрожающим разрывом между ними, Англия пыталась обеспечить себе роль арбитра в будущих столкновениях на европейском континенте.

Французский план, в частности, был гораздо детальнее британского. Париж непримиримо требовал включения в Устав пункта о создании международных вооруженных сил, способных поддерживать безопасность в Европе. Франция надеялась использовать свое превосходство в сухопутных силах и сделать их основой будущей международной армии, которую при необходимости можно было бы направить против Германии. За этими предложениями скрывался страх перед Германией, превосходившей Францию и по своей промышленно-экономической базе и по людским резервам. Одновременно французская делегация считала, что сначала необходимо подготовить и подписать договор с Германией, а потом заниматься созданием международной организации. В этом Клемансо встретил очень серьезное сопротивление Вильсона, полагавшего, что создание мирового порядка нужно начинать как раз со строительства Лиги. По мнению США, Лиге как главной международной организации по созданию новой системы коллективной безопасности можно было даже вообще делегировать право разработки мирного договора с Германией. Вильсон настоял на подготовке проекта создания Лиги специальной комиссией. В рамках конференции был образован (25 января 1919 г.) комитет по подготовке проекта Лиги Наций.

По мнению вашингтонской администрации, причина нестабильности довоенного миропорядка заключалась в постоянном нарушении великими державами принципа самоопределения наций, соблюдение которого по мысли Вильсона само по себе могло обеспечить устойчивость мирового порядка. Вот почему США предложили создать новый постоянно действующий международный орган коллективной безопасности, который бы и следил за обеспечением справедливого разрешения международных споров на основе некоторого набора согласованных принципов, в том числе принципа самоопределения наций. С точки зрения Вильсона, эта первая в истории организация такого рода должна была представлять собой «универсальную ассоциацию наций для поддержания ничем не нарушаемой безопасности морских путей, всеобщего, ничем не ограниченного их использования всеми государствами мира, и для предотвращения каких бы то ни было войн, начатых либо в нарушение договорных обязательств, либо без предупреждения при полном подчинении всех рассматриваемых вопросов мировому общественному мнению». Большое влияние на В. Вильсона, центральную фигуру в разработке Устава, оказали предложения, выдвинутые генералом Я. X. Сметсом, министром обороны Южной Африки.

Ян Христиан Смете был первым буром, снискавшим громкую славу не только в политических, но и в академических кругах Великобритании. Со времени подписания перемирия в 1918 г. Смете занимался проблемами послевоенного устройства мира. В центре его внимания, естественно, были проблемы Великобритании. В речи на банкете журналистов 14 ноября в Лондоне он сказал, что старая Европа, старый мир, вышедший из Французской революции, умер. Новый мир рождался, по его мнению, из взаимозависимости и сотрудничества всех стран. Европа уничтожена, и преемником ее великого наследия должна стать Лига Наций.

Анализ выступлений Я. Сметса осенью 1918 г., показывает, что у него уже тогда имелась теория устройства мира. И хотя его книга «Холизм и эволюция» появилась лишь в 1926 г., основные идеи были продуманы и даже применены им при подготовке плана нового мирового порядка после войны. По мнению Сметса, миром управляет процесс творческой эволюции создание новых целостностей. Высшая конкретная органическая целостность - человеческая личность. Высшая форма организации общества холистский мир. Этот мир состоит из систем целостностей. Первая для Сметса холистская целостность в области политики и власти - Южная Африка, которая являлась частью следующей целостности - Британского содружества наций. Наконец, самая крупная холистская целостность - Лига Наций, мировое объединение государств, для поддержания ценностей Западноевропейской цивилизации и создания прочной системы Версальского мира.

Изложив свои взгляды на устройство мира, Смете принялся за подготовку брошюры о Лиге Наций. «Практические предложения» были опубликованы 16 декабря 1918г. Смете пытался предложить практический рабочий план. Лига Наций должна была, по его мнению, заменить «разрушенные европейские империи и старый европейский порядок». Смете считал, что мало создать организацию, деятельность которой будет направлена на урегулирование уже возникших международных конфликтов, он предлагал разработать такой инструмент управления, который бы боролся с источниками и причинами конфликтов. В книге Сметса содержался 21 пункт предложений к уставу будущей международной организации.

Помимо заключения мирного договора или даже системы военной безопасности. Смете предлагал установление нового миропорядка посредством политической и социальной трансформации общества. Лига Сметса должна была представлять собой постоянно действующую конференцию правительств входящих в нее государств в целях обеспечения совместной международной деятельности в определенных установленных областях, не посягая на независимость этих государств. Предполагалось, что Лига будет включать в себя всеобщую конференцию, совет и суды по примирению и арбитражу. Всеобщая конференция, где каждое государство- член будет иметь одинаковое количество голосов, будет периодически созываться с целью обсуждения представленных советом вопросов. Это будут вопросы, касающиеся международного права или урегулирования конфликтов, общих предложений об ограничении вооружения и обеспечения мира на Земле.

Совет будет являться исполнительным комитетом Лиги и будет состоять из полномочных представителей великих держав, а также из поочередно назначаемых представителей других держав и небольших государств, при некотором большинстве великих держав. Меньшинство, составляющее более трети от общего числа голосов может наложить вето на любое действие или резолюцию совета.

Смете определили следующие функции Совета Лиги: а) осуществлять функцию исполнительного органа или осуществлять контроль в соответствии с мандатами или с международными соглашениями или конвенциями; б) управление и контроль над любой собственностью международного значения; в) разработка и представление на одобрение правительств общих принципов международного права, соглашений об ограничении вооружений и сохранения мира на земле. Большое внимание Смете уделял вопросу о нарушении государствами-членами решений Лиги. Он считал, что если один из членов Лиги нарушит соглашение, он «тем самым вступает в войну со всеми членами Лиги, которые подвергают его экономическому и финансовому бойкоту». Окончательный вариант его проекта получил свое отражение в Уставе Лиги Наций.

Активная деятельность Сметса в имперском кабинете была замечена, и его пригласили участвовать в подготовке мирной конференции. Смете обсуждал многие деликатные вопросы и выполнял секретные миссии. Он предложил провести экономическую конференцию с целью возрождения центральной Европы. Союзники не приняли его рекомендаций. Не были услышаны и другие рекомендации Сметса: о сохранении армии в Германии для поддержания порядка, о создании комиссии в Лиге Наций для определения ущерба от войны и суммы репараций.

Смете обратился с меморандумом к Ллойд Джорджу и В. Вильсону, предлагая оказать помощь Европе, особенно Германии, вместо ее расчленения. Ответа не последовало. Все же генерал поставил свою подпись под Версальским мирным договором. Он объяснил это политическими соображениями: нельзя было давать прессе повод говорить о его разногласиях с другими политическими деятелями.

Окончательный вариант Устава Лиги был выработан на основе англо-американского проекта и согласован между тремя главными державами-победительницами: США, Англией и Францией. Остальным участникам Парижской конференции он был навязан без обсуждения.

Лига Наций оказалась в центре по созданию нового миропорядка. Но она оказалась не самым эффективным средством борьбы с агрессией в Европе. Условия принятия решений о коллективных акциях сформулированы в Уставе крайне расплывчато, более того для их выполнения требовалось единогласие государств.

Лига Наций оформилась как постоянно действующая организация с секретариатом и штаб-квартирой в Женеве. Ее руководящим органом была ежегодная Ассамблея, с участием всех государств-членов. Исполнительная власть делегировалась Совету, состоящему из представителей союзных держав-победительниц, а также четырех других избранных государств.

Штаб-квартира Лиги Наций в Женеве стала домом для нарождавшейся системы международной гражданской службы, в компетенцию которой входили экономические, социальные и гуманитарные вопросы. К своей работе Лига привлекла Германию и СССР, которые изначально не были членами организации, а также США, которые отказались от официального участия. Количество государств и так называемых автономных колоний, вошедших в Лигу Наций к первому ее общему Собранию, достигло 40. Страны - члены Лиги занимали около 63% территории земного шара, в них проживало около 70% населения Земли.

Секретариат Лиги Наций состоял из нескольких отделов. Первый разрабатывал документы по защите прав религиозных и национальных меньшинств в Восточной Европе и в Турции. Лига Наций, выступив гарантом таких договоров, разработала специальную процедуру их выполнения. В 20-х гг. эта система работала достаточно успешно, но в последующем распалась.

Экономическая и финансовая организация Лиги предоставляла обширную экономическую информацию. Секция по транспорту и торговле разработала Конвенцию по правилам деятельности международных портов и железных дорог. Комитет по продаже опиума был пионером в борьбе с наркотиками. Другие комитеты занимались защитой прав детей и женщин. Самой успешной стала деятельность организации по здравоохранению, которая курировала вопросы состояния здоровья в мире, собирала медицинскую информацию, координировала международные кампании по борьбе с эпидемиями.

Возникшая по инициативе государств-победителей, Лига Наций должна была юридически закрепить плоды их победы и сохранить статус-кво в поделенном мире. Однако Устав не только, безусловно, не запретил войну, но и сохранил возможность различных ее толкований в статьях 10-13, 15. Не получило отражения в Уставе и понятие агрессии. Он легализовал обращение к войне безотносительно к ее характеру и целям, предусматривая лишь соблюдение определенной процедуры и кратковременную (3 месяца) отсрочку военных действий (статья 12). Характерно, что в западной литературе встречаются попытки такого толкования сущности Лиги, которые служили бы оправданием указанного пробела ее Устава. «Лига, как считалось, была задумана как орган расследования, который должен был вторгаться в опасные споры и устанавливать виновности той или иной стороны и сторон», - пишет английский исследователь Ф. Нортхедж. Прерогатива соответствующей констатации, по его мнению, принадлежала Совету, Международному суду или другому органу. Что же касается дальнейшего, он считал, что общественное мнение должно было заставить виновную сторону исправить ситуацию.

Подобное толкование Устава Лиги было, по меньшей мере, наивно. Более того, жизнь показала, что оно было ошибочным, государства- агрессоры открыто игнорировали Устав. В период существования Лиги Наций активно готовились, а затем развязывались войны: Япония вторглась в Маньчжурию и Китай, Италия оккупировала Абиссинию и Албанию, Германия - Австрию, Чехословакию и часть Литвы. Германия и Италия совершили интервенцию в Испании.

Бессилие Лиги Наций проистекало из того, что ее Устав требовал единогласия всех ее членов для принятия всех политических решений (статья 5), принимавшихся ее Советом и Собранием, что обезличивало роль и ответственность различных государств в деле поддержания международного мира и предотвращения агрессии.

В ряде случаев даже те немногие положения Устава, которые давали какие-то возможности для активного вмешательства Лиги Наций в жизнь, не только не использовались по назначению, но настолько переиначивались, что превращались в свою противоположность. Так было с вопросом о санкциях и разоружении.

Статья 16 Устава предусматривала военные и экономические санкции против агрессора. Проведение военных санкций предусматривалось путем предоставления отдельными государствами в распоряжение Лиги определенного контингента вооруженных сил. Нетрудно представить, что военные санкции явились бы эффективным средством сохранения мира. Однако вопрос о военных санкциях даже не ставился в повестку дня ее Совета. Экономические санкции были применены лишь однажды - в 1935 году - против Италии, но в таком недостаточном виде, что не могли охладить пыл Муссолини. Затем, в мае 1938 года, Совет Лиги Наций разрешил членам Лиги признать итальянский суверенитет над Абиссинией. А накануне Второй мировой войны большинство членов Лиги дало такое толкование статьи 16 ее Устава, что осуществление санкций, рекомендованных Советом Лиги Наций, было поставлено в зависимость от решения каждого заинтересованного государства. В этой связи некоторые члены Лиги Наций заранее предупредили, что они считают для себя необязательным участие в санкциях. Так вместо решительных действий Лига Наций встала на путь невмешательства.

Лига Наций, рожденная Версальским миром, разделила его несостоятельность. Эта несостоятельность как «инструмента мира» особенно проявилась в ее неспособности серьезно поставить проблему разоружения. В Уставе Лиги Наций говорилось о необходимости проведения разоружения (статья 8). На деле это вылилось в бесплодные дискуссии. На первом же пленарном заседании Лиги 16 января 1920г. лорд Керзон объявил о невозможности сокращения вооружений. Летом 1922 г. Великобритания внесла в Лигу половинчатый английский проект частичного сокращения вооружений, но он не был рассмотрен. По некоторым данным, военные расходы Франции, Англии, Италии, США и Японии в 1923-24 гг. по сравнению с 1913 г. выросли вдвое. Ограничение национальных вооружений обуславливалось расплывчатым понятием «национальной безопасности», «географическим положением и особыми условиями каждого государства». Подготовленная комиссия Лиги Наций по разоружению была создана лишь в декабре 1925 г.

Однако пропаганда изображала Лигу Наций самым надежным «инструментом мира». Ее Устав, действительно, включал ряд статей, касающихся гарантий международной безопасности (статьи 10-13, 15-16). Но они были сформулированы столь неопределенно, что Лига на протяжении многих лет занималась толкованием или дополнением положений Устава.

С самого начала получили распространение три различных мнения в отношении Лиги Наций и обязательств, налагаемых ее Уставом. Точка зрения, которой придерживался У. Черчилль, была точкой зрения и французов, и новых государств, получивших по мирному договору все, что они желали, или даже больше. Сторонники этого мнения считали, что основным назначением Лиги является поддержание нового европейского статус-кво; возможность использования Лиги в более широком плане представляла чисто академический интерес - в качестве трибуны для проповеди принципов справедливости. Но именно эта возможность использования Лиги Наций в более широком плане, ее универсальность были тем, что привлекало идеалистов всего мира. Они считали, что принцип «открытых дверей» для вступления в члены Лиги создал новые моральные нормы устройства мира, основанные на возможности силой навязать миру федеральную организацию, и только трусость и предательство членов Лиги может помешать успешному установлению длительного мира с его естественным следствием - разоружением во всем мире.

Третьи более реалистично смотрели на Лигу Наций: в ней они видели важное средство для расширения взаимопонимания и сотрудничества между нациями, готовый к действию аппарат примирения, доступный всем, кто искал примирения; центр все расширяющейся благотворительной международной деятельности; форум мирового общественного мнения, авторитет которого возрастал бы с каждым новым успехом, и вся деятельность которого была бы основана на моральном воздействии, а не на принуждении. Те, кто придерживался этой точки зрения, знали, что Устав Лиги Наций содержал некоторые пункты, например статьи 10 и 16, которые предусматривали принуждение. Но они сомневались, что против какой-либо великой державы удастся когда-либо применить санкции - в особенности после того, как США решили игнорировать Лигу Наций.

Несовместимость этих точек зрения сказалась на деятельности Лиги Наций с самого начала ее существования. Оккупация Корфу Муссолини, захват Польшей Вильно и ликвидация Западной Украины, аннексия Мемеля Литвой явились актами агрессии и нарушения мирных договоров, которые призывали к безотлагательному применению силы. Но таких действий не последовало. Те, кто верил в Лигу как орудие установления мира с помощью силы, считали, что ее недостатком является отсутствие оперативного и эффективного аппарата принуждения. Они стремились, чтобы Лига избавилась от этого недостатка, что нашло свое отражение сначала в Договоре о взаимной помощи, а затем, когда английское правительство его отвергло, в Женевском протоколе, который предусматривал общее усиление санкций и фактическую передачу вооруженных сил в распоряжение генерального штаба Лиги Наций. Трудно сказать, насколько бы это способствовало большей оперативности и четкости решений Лиги Наций, но Англия не приняла этот протокол.

Английское правительство предложило проводить позитивную политику более конкретных, более непосредственных и индивидуальных обязательств, нашедшей свое воплощение в системе локарнских соглашений.

В деятельности Лиги Наций четко прослеживались два этапа. На первом (1920-1934 гг.) она представляла собой международную организацию широкой компетенции, главной сутью которой была борьба и компромиссы внутри организации и объединенная борьба против СССР. Конец первого этапа, определившийся кризисом Версальско-Вашингтонской системы, нашел выражение в глубоком кризисе организации в 1931-1933 гг., сопровождавшийся выходом Японии и Германии из Лиги Наций и провалом конференции по разоружению. В конце 30-х гг. уже повсеместно считалось, что Лига Наций исчерпала себя.

Второй этап (1934-1939 гг.) связан со вступлением в Лигу Наций СССР, что сделало ее общей международной организацией. Основным содержанием этого этапа явилась борьба в ней двух направлений: политики СССР, направленной на использование международной организации для борьбы с угрозой войны и для реализации политики мирного сосуществования, и политики западных держав, стремившихся использовать международную организацию для умиротворения агрессивных государств и для проведения антисоветских акций.

Во второй период произошло самое знаменательное событие в истории Лиги Наций - Локарнская конференция. После Локарно Лига Наций управлялась создавшимся триумвиратом (Н. Чемберлен, А. Бриан, Г. Штреземан), получившим название «локарнской камарильи». По существу, Совет Лиги Наций последующие несколько лет не занимался серьезными проблемами международных отношений. В этот период Бриан, Чемберлен и Штреземан пытались прийти к компромиссу по коренным проблемам внешней политики.

Особый интерес вызывает деятельность Лиги в связи с борьбой за европейскую безопасность. В межвоенные годы соотношение проблем мира и безопасности постоянно менялось, своеобразие момента состояло в том, что первое десятилетие было послевоенным, а второе - предвоенным периодом. Более того, каждое государство имело свои подходы к проблеме безопасности. Одни рассматривали ее как международную политику мирных перемен, другие - как нейтралитет, третьи - как политику умиротворения, четвертые - как коллективную безопасность.

Большая часть дипломатической деятельности в 20-е гг. была направлена на согласование возможности пересмотра мирных договоров с обеспечением безопасности. Коллективная безопасность в самом широком смысле подразумевала систему оборонительных союзов - совместные действия нескольких держав в ответ на военную угрозу одного из них. Однако в том особом новом смысле, в каком это термин был употреблен в Уставе (статьи 10-17), коллективная безопасность означала обязательства совместных действий всех членов Лиги Наций против любого государства, начавшего военные действия и не сделавшего предварительной попытки мирного урегулирования. Вместе с тем некоторые вопросы Устав оставил без ответа: при каких условиях и как можно применять коллективную силу; насколько жестоким является применение ее.

Лига Наций поручила специальным комиссиям представить предложения по организации арбитража, по проблемам безопасности и разоружения. 2 октября 1924 г. Ассамблея приняла проект протокола о мирном урегулировании международных конфликтов и рекомендовала рассмотреть его всем членам лиги.

О сущности этого документа Э. Эррио, инициатор проекта, говорил так: «Учитывая провал пактов ограниченной безопасности, я ставлю своей целью создание пакта всеобщей безопасности. Протокол дает возможность даже какому-либо одному государству, подвергшемуся несправедливому нападению, рассчитывать на мобилизацию сил всех других государств, входящих в Лигу Наций».

Этот проект вошел в историю под названием Женевского протокола 1924 г. Он предлагал членам Лиги Наций систему арбитража, безопасности и сокращения сооружений. Протокол был подписан 19 странами, однако из всех постоянных членов Совета лишь Франция подписала его. Правительство Великобритании считало, что обязательства, налагаемые протоколом, могут вовлечь Англию в войну ради «чужих интересов». Оно предпочитало региональные договоры в духе Устава Лиги Наций, но без гарантий со стороны последней. Этот документ четко увязал коллективные санкции против агрессора и всеобщее разоружение с процедурой правового и арбитражного разрешения конфликтов. Хотя концепция коллективной безопасности и отражалась в Уставе Лиги Наций, она не срабатывала из-за неясности ряда формулировок и многими не воспринималась как серьезная.

В конце 1925 г. Лига Наций, казалось, решила вплотную заняться проблемой разоружения. В декабре была создана Подготовительная комиссия к конференции по разоружению, на которую возлагалась подготовка к конференции по сокращению и ограничению вооружений. В Подготовительную комиссию наряду с членами Лиги были приглашены Германия, США и СССР. Был создан Комитет арбитража и безопасности, что уводило комиссию от обсуждения проблемы разоружения. К концу 1927 г. Лига приняла 111 резолюций по вопросу разоружения, но не сделала ни одного реального шага к его осуществлению. Занимаясь вопросами мира и безопасности, Лига не выходила за рамки общих рассуждений и резолюций, носивших лишь рекомендательный характер.

Исходя из того, что Германия искала возможности устранить международно-правовые препятствия для ремилитаризации, несшей военную угрозу Европе и, прежде всего Франции, Э. Эррио разработал и предложил Женевской конференции по разоружению, открытой в феврале 1932 г., «план организации мира». Он исходил из формального признания германского «равноправия», предлагая «постепенное уравнивание военных статусов» государств, которые примут участие в соглашении. Соглашение сводилось к созданию под эгидой Лиги Наций организации европейских государств, связанных между собой пактами о взаимопомощи. Для борьбы против агрессии эта организация должна была располагать вооруженными силами, боевое оснащение которых превосходило бы национальные армии.

«План» Эррио был выдвинут в те дни, когда в Германии к власти рвался гитлеровский фашизм. В этой обстановке среди руководства Третьей республики на первый план выступил страх международной изоляции Франции перед лицом Германии. Этот страх сыграл важную роль в соглашении кабинета Эррио на проведение в Женеве переговоров держав- участниц Локарнского договора при участии США. В ходе переговоров французы смогли добиться лишь принятия «декларации пяти государств», которая сводилась к признанию за Германией «равноправия» в вооружениях «в рамках системы, обеспечивающей безопасность всем народам при условии международного контроля». Подписание этой декларации явилось политическим просчетом кабинета Эррио.

В условиях обострения противоречий между европейскими ведущими державами французское правительство, рассчитывая укрепить свои позиции в Европе, предложило США заключить договор о «вечной» дружбе и об отказе от войны в качестве средства национальной политики. Но руководители США не были заинтересованы в укреплении французского влияния в Европе и вместо двустороннего договора выдвинули проект многостороннего «Пакта отказа от войны». 27 августа 1928 г. в Париже был подписан пакт Бриана-Келлога. Текст пакта предусматривал отказ от войны как национальной политики, но лишь между участниками пакта. В состав первоначальных участников пакта входили: США, Франция, Великобритания, Германия, Италия, Япония, участники Локарнских соглашений и британские доминионы. В статье 1 пакта говорилось, что участники пакта «отказываются в своих взаимоотношениях от войны в качестве орудия национальной политики». Статья 2 говорила, что урегулирование или разрешение всех разногласий или конфликтов независимо от характера их происхождения, которые могут возникнуть между участниками пакта, должно осуществляться только мирными средствами. Статья 3 провозглашала, что пакт открыт для всех других государств. Хотя пакт не имел статей, касающихся мер по его выполнению, и подписавшиеся страны оставляли за собой право вооруженной защиты, договор этот распространял принцип отказа от военных действий, закрепленный в Уставе, и на страны, не входящие в Лигу Наций. 9 февраля в Москве был подписан протокол о немедленном введении Парижского договора об отказе от войны в качестве национальной политики. 24 июля пакт Бриана-Келлога вступил в силу.

Несмотря на определенное положительное значение Парижского пакта, он не остановил ни гонки вооружения, ни борьбы за господство или военное преобладание в Европе, так что старые проблемы сохранили свою актуальность. Пакт Бриана-Келлога послужил основой для предложенной Советским Союзом конвенции определения агрессии.

Парижский пакт и Устав Лиги Наций часто цитируются вместе, определяя агрессию в соответствии с международным правом как преступление. Несмотря на то, что Устав Лиги Наций, Парижский пакт и Конвенция определения агрессии позже нарушались подписавшими их странами, идея по достоинству была оценена как новый подход к миру и международному законодательству. На короткое время универсальность этого принципа заслонила особые интересы государств, его провозгласивших. Однако ясность пришла после ряда событий, подвергших сомнению способность Лиги Наций к коллективным действиям. Япония совершила агрессию в Манчжурии, Италия - в Эфиопии, Германия оккупировала Рейнскую область. Только в случае с итало-эфиопским конфликтом была сделана попытка использовать коллективные санкции, но и она была сорвана политикой умиротворения Италии со стороны Франции и Великобритании, а также нейтралитетом США.

Приход к власти фашизма в Германии создал новую ситуацию в Европе. Возникла новая постановка проблемы европейской безопасности, которая вытекала из угрозы, нависшей над Европой со стороны фашистской Германии. Под угрозу были поставлены достижения европейской цивилизации.

Лиге Наций, как главному направляющему и определяющему стержню внешней политики, предстояло решить все эти проблемы. Для решения требовался пересмотр стереотипов политической мысли, отказ от попыток изолировать Советский Союз и готовность к созданию системы европейской безопасности, которая приобретала в этой ситуации значение важного общеевропейского феномена.

Новая ситуация в Европе, возникшая после прихода Гитлера к власти, не внесла кардинальных перемен в политику Англии по отношению к СССР. По мере роста агрессивности Германии интенсивность политики «умиротворения агрессора» все возрастала. Политические руководители Европы лелеяли мысль о том, что они смогут направить острие германской агрессии на восток, столкнуть Германию с СССР. Этот расчет и служил основной пружиной политики «умиротворения». Соблазн ослабить СССР руками Германии, а Германию попридержать при помощи СССР в те годы явно давал себя знать в умах и действиях французских политиков.

Англия явилась основной движущей силой политики «умиротворения». Она была заинтересована в дезинтегрированной Европе, где она могла бы играть на взаимных противоречиях европейских держав. Линия английских политиков не изменилась и тогда, когда Германия перешла к делу. Британские правящие круги готовы были жертвовать и Австрией, и Чехословакией ради реализации поставленных целей. Английские политические лидеры не хотели сотрудничать с социалистической страной, не стремились к созданию общеевропейской системы безопасности, полагая, что Англия потеряла бы в этом случае плацдарм для маневрирования и для игры в «европейское равновесие».

18 апреля 1946 г. Лига Наций формально закончила свое существование, фактически же она прекратила всякую деятельность в 1939 г. с началом второй мировой войны.

Как мы видим, перовое послевоенное десятилетие практически полностью ушло на создание нового международного порядка и инструментов, которые могли бы его поддерживать в отношениях между государствами. При всех его недостатках, сложившееся мировое устройство ориентировано на уменьшение опасности повторения большой войны, в определенной степени утверждало позитивные нравственные ориентиры и создавало некоторые организационные основы для ограничения конфликтности посредством использования многосторонних переговорных механизмов как в рамках Лиги Наций, так и в не ее. Новый порядок оставался неокрепшим, а механизмы его регулирования были недостаточно эффективными. Международные институты не обладали ни авторитетом, ни опытом, ни полномочиями, которые бы соответствовали остроте проблем международной обстановки, которая резко осложнилась в начале 30-х гг. $ во многом под влиянием мирового экономического кризиса. Заместитель военного министра Великобритании Дафф Купер так рассказывал об атмосфере, царившей в Лиге Наций: «Бесчисленные комитеты, с бесконечными речами, комитеты в которых ничего не делается и в которые в действительности никогда не надеются чего-либо достичь. Сплетни, распространяемые политиками-космополитами, бесконечные нудные официальные обеды и приемы производили впечатление неразберихи и уныния».

Лига Наций не была универсальной европейской организацией, она являлась узкой группировкой 20 европейских стран с участием нескольких неевропейских, из членства в ее рядах были исключены многие европейские государства. К тому же деятельность Лиги была направлена против некоторых из них, в частности Советского Союза, из-за идеологических разногласий. Несовершенства Устава привели к тому, что война и агрессия не были безусловно запрещены. Самой главной неудачей Лиги Наций явилось допущение развязывания войны фашистской Германии.

Таким образом, можно сказать, что с точки зрения развития международного права, создание такой организации, как Лига Наций, означало шаг вперед. Впервые в истории было зафиксировано, хотя и ограниченное, обязательство не прибегать к войне, намечено различие между жертвой агрессии и нападающей стороной, предусматривались санкции против агрессора. Однако декларированные в Уставе Лиги принципы никогда не использовались в международной практике. В Уставе оказались лазейки для оправдания агрессии, не были четко сформулированы меры борьбы с угрозой войны. Слабость Устава состояла в том, что при разборе конфликтов между странами в Совете Лиги Наций в случае отсутствия единогласия все ее члены сохраняли за собой свободу действий. Но вместе с тем в Уставе Лиги не упоминалось даже в декларативной форме принципа суверенного равенства государств. Новая международная организация узаконивала диктат великих держав.

Уроки 30-х гг. не прошли даром. Они были использованы в годы Второй мировой войны в процессе складывания и деятельности антигитлеровской коалиции, в движении Сопротивления. Необходимо уроки того времени учитывать и в наши дни.

 

Автор: Панарина Е.А.