Принцип сословности в призрении и оформление нормативной базы организации общественной помощи нуждающимся по линии органов местного самоуправления в России в 1864-1917 годах
Со времен Киевской Руси и до 30-х годов XX века традиционно крестьянство было основным носителем и хранителем характерных особенностей славянского культурно-исторического типа, специфические черты которого, по мнению исследователя И.А. Якимовой, сложились под воздействием трех определяющих обстоятельств, среди которых как утверждение православных религиозно-нравственных идеалов, так и многовековой опыт существования в рамках локальной социальной группы - общины, «мира».
Общинная ментальность русского крестьянина включала в себя непреходящие ценности, характеризующие общечеловеческую природу социальности: сопричастность индивида к делам и интересам коллектива, солидарность, сотрудничество, взаимопомощь. По справедливому утверждению В.П. и JI.B. Даниловых, община, рамками которой часто ограничивалась вся жизнь крестьянина, была для него одновременно и утилитарным институтом самоуправления и землепользования, и идеалом правильного миропорядка, сосредоточением Правды, Справедливости, Добра. Совместная деятельность крестьян, их общежитие в рамках общины было возможно лишь на основе общего нравственного основания в менталитете, нравственных идеалов, стремлений к идеальному, справедливому обществу, соборности.
Во многом именно поэтому жесткая зависимость русского земледельца от природно-погодных условий отводит соседской помощи односельчан, оказавшимся в трудном положении, почетное место в общественной жизни деревни. Регулируясь целой системой норм поведения, часто такая помощь проходила именно через общину. Специалист по истории русских крестьян XVIII-XIX веков, M.M. Громыко, исследуя проявления взаимопомощи в крестьянской среде, приводит далеко не единичные факты, когда мир направлял здоровых людей топить печи, готовить еду и ухаживать за детьми в тех дворах, где все рабочие члены семьи были больны. Вдовам и сиротам община нередко оказывала помощь трудом общинников: во время сева, жатвы, на покосе. Н.Н. Злотовратский наблюдал в российской деревне второй половины XIX в. двенадцать разновидностей «помочей».
Традиции человеколюбия, взаимопомощи, милосердия проявлялись общиной в реализации своих главных функций - податной и поземельной. В русской деревне XVIII-XIX вв. даже существовало такое понятие - «мироплатимые наделы». Это означало, что община брала на себя оплату всех податей и выполнение повинностей, которые полагались за использование данного надела. Например, из государственных крестьян Борисоглебского уезда Тамбовской губернии такие наделы по решению схода выделяли в 70-х гг. XIX в. вдовам. Крестьянские представления о справедливости и милосердии отражались в любом мирском приговоре о распределении платежей и повинностей. Как правило, он начинался стандартной фразой о решении крестьян данного общества разложить «тягло», «не облегчая богатого и излишне не отягощая бедного и неспособного к труду».
Не ставя перед собой задачу по выяснению значимости либо последствий реализации этих традиций для социально-экономического развития страны в целом, отметим, что власть в процессе создания государственной системы помощи нуждающимся в России опиралась на них, закладывая в основу упомянутой системы принцип сословности в призрении. Например, 20 июля 1809 года Александр I в указе «О мерах к пресечению бродяжничества нищих», отмечал, что « повсюду почти крестьяне и других состояний люди, по телесным или естественным недостаткам и неспособности к труду, а нередко по собственному нерадению и порокам, в нищету впавшие и способов пропитания неимеющие, скитаются по городам, селам и дорогам для испрошения подаяния». Заключая из этого, что «правила, в пресечение бродяжничества нищих изданные, или не соблюдаются с надлежащей точность, или меры, для приведения сих правил в действие приемлемые, недостаточны и требуют потому распоряжений», далее в п.п. 2 и 4 Указа он требует после регистрации нищих отправлять их « в волостные правления или в общества, которому кто принадлежит» и напоминает «обществам» об обязанности содержать и призревать нуждающихся. Заметим, что документ с подобным содержанием не был как оригинальным, так и единичным для всей предыдущей истории становления системы помощи нуждающимся.
И именно потому, что на принципе сословности были основаны практически все законодательные и административные шаги российских властей в области благотворения в дореформенный период отечественной истории, в условиях подготовки крестьянской реформы при рассмотрении вопросов крестьянского управления на дело общественного призрения утвердился взгляд как на что-то, что более конкретно и само собой должно будет решаться потом. Ведь крестьянская община и ранее, определяя способ хозяйствования на общепринятом в крестьянской среде уровне достаточности, гарантировала ее членам невзыскательный прожиточный минимум.
Теперь же, на основании статей «Общего положения о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости» крестьянам предоставлялись права состояния свободных сельских обывателей, как личные, так и по имуществу, и призрение толковалось как часть вопроса о мирских крестьянских повинностях. Повинность эта признавалась, в первую очередь, как денежная. Исполняться она должна была из особых мирских капиталов и могла быть как собственно сельской, так и волостной, в зависимости от предмета повинности. Первый камень преткновения в деле должной организации крестьянской внутрисословной заботы о ближнем заложен был именно здесь: при известной нам дореформенной массовой бедности крестьянства и, мягко говоря, несовершенстве реформы 1861 года, сословность в призрении для крестьян означала помощь нуждающимся исключительно средствами тех бедняков, которые входят в состав сельских и волостных обществ: чем беднее эти последние, тем больше среди них нуждающихся и тем меньше средств к удовлетворению их нужд.
Тем не менее, в Уставе об общественном призрении, изданном в 1892 году и, по существу, лишь объединившем все предыдущие нормативные акты, существовавшие ранее в сфере социальной заботы о нуждающихся, в его пятой главе «О призрении сельских обывателей» статьи 580-582 возлагали первостепенную ответственность за призрение престарелых, дряхлых и увечных членов сельских обществ, «не могущих трудом приобретать пропитания», на родственников, а затем уже на крестьянские общества, для которых призрение вышеперечисленных категорий людей и круглых сирот составляло обязательную мирскую повинность. Ст. 583 надзор за порядком в больницах и других заведениях общественного призрения, если они учреждены сельским или волостным обществом за свой счет, возлагался на сельских старост и волостных старшин. О тех же членах сельских обществ, «кои по лености будут ходить по миру для прошения милостыни, извещается сельское начальство для поступления с ними по должности».
Основными источниками, из которых черпались средства на оказание крестьянскими обществами благотворительной помощи, в соответствии с действующим законодательством, были: 1) общественные денежные суммы, причем расходы производились из особых капиталов или процентов с них, или из текущих средств; 2) различного рода специальные сборы; 3) общественное имущество: здания, земли, хлебные запасы и др.; 4) натуральные повинности в виде: а) обязательного исполнения тех или других работ по постановлению схода; б) предоставления тех или иных продуктов сиротам или неспособным к труду.
Исходя из анализа собранных одним из исследователей этого вопроса, В. Дерюжинским, сообщений из различных губерний по состоянию на 1894 год наиболее распространенной формой проявления участия к бедным односельчанам в пореформенный период стало поочередное кормление по домам. Близкой к ней, но менее распространенной в силу больших затрат в исполнении, была отдача призреваемого на полное содержание одного из членов сельского общества на определенных условиях, - либо за известную плату от общества, либо с освобождением призреваемого от уплаты мирских повинностей, а иногда и от всех натуральных повинностей, а также за отвод части мирской земли или за надел неимущих. Большое распространение в ряде губерний получили ежемесячные, по приговорам сельских сходов, выдачи пособий хлебом из сельских запасных магазинов, практиковалась также выдача нуждающимся денежных пособий. Селиванов А.Ф., участник первого съезда Всероссийского союза учреждений, обществ и деятелей по общественному и частному призрению, отмечал, что богадельни как заведения призрения, очень непопулярны у крестьян: «В селах, хотя и есть богадельни, но их немного. В 1901 году насчитывалось в России 2013 богаделен, из них в городах - 1317, в уездах - 696».
Самой же распространенной формой помощи бедным крестьянам оставалась простая подача милостыни, - «Народ, - заключает самарское совещание по вопросам крестьянского призрения, - не считает нищенство за позорное занятие, и не дать просящему кусок хлеба считается тяжким грехом». При таком, веками освященном, взгляде народа на милостыню и отсутствии у сельских обществ достаточных средств вполне ожидаем вывод В.Ф. Дерюжинского, что в общем и целом общественное призрение у крестьян поставлено было к концу XIX в. более чем неудовлетворительно, о чем можно судить и по данным, сообщенным губернскими совещаниями в ответ на запрос Министерства внутренних дел на этот счет. По этим данным оказывается следующее: во многих губерниях (например, в Волынской, Владимирской, Гродненской, Олонецкой, Оренбургской, Орловской, Подольской, Полтавской, Санкт-Петербургской, Таврической, Черниговской) не было или почти не было даже самого элементарного вида общественного призрения. В других губерниях практиковалась выдача хлеба из общественных магазинов; в некоторых губерниях (Костромской, Пермской и Рязанской) бедным крестьянам или выдавали денежные пособия или отводили участки земли, или, наконец, их самих отдавали на попечение определенным лицам, с вознаграждением последних за счет общества (например, в Воронежской, Самарской, Тамбовской, Тульской губерниях). Но все это до того примитивно и ничтожно по своим размерам, что почти все губернские совещания (кроме 4- х) высказывались о том, что в деревнях и селах «собственно никакого общественного призрения не существует».
Хотя, например, в наиболее богатых южных губерниях, как например, в Ставропольской, где в конце XIX в. насчитывалось 122 самостоятельные крестьянские общины, с целью более успешного приспособления всех членов общины к новой экономической жизни практиковалось создание в крупных селах банков, находящихся в ведении общины, что свидетельствует о наличии профилактической благотворительности по линии сельских общин. Такие банки основывались на рубеже XIX-XX веков приговором сельского общества, которое решало также, какую сумму из общественных денег выделить для основного капитала, кого назначить счетоводом и членами правления, сколько денег ассигновать на покупку обстановки и канцтоваров. По вкладам в эти банки зачислялось 8 % годовых, по ссудам - 10 %. Приговором Общества определялись и предельные размеры выдаваемых ссуд, обычно 200-300 рублей. Относительная финансовая состоятельность позволила сельским обществам Ставропольской губернии откликнуться на мольбы о помощи крестьянских обществ Поволжья в период голода 1891-1892 годов. Известно, что проведя в октябре 1891 года сельские сходы, на которых главным вопросом был вопрос помощи голодающим, уже 20 октября, по сообщениям газеты «Северный Кавказ», было собрано сельскими обществами соответственно: Надеждинским 200 рублей, Кугультинским - 265 рублей, Пелагиадским - 156 рублей, Константиновским - 381 рублей, Бешпагирским - 143 рубля 50 копеек и т.д. Жители села Калиновского Александровского уезда первого октября 1891 г. приняли на сходе решение пожертвовать 100 четвертей ржи, предназначенной ранее для продажи, на покрытие расходов на постройку церкви в селе. Неделей позже это общество выделило из общественных запасов еще 100 четвертей зерна, да еще 20 четвертей собрало население из личных запасов, всего же калиновцы Пожертвовали 220 четвертей (на два вагона). 29 ноября 1891 г. Чернолесское, Томузловское, Грушевское сельские общества отправили крестьянам голодающего Поволжья два вагона зерна. Но и возможности более обеспеченных ставропольских крестьян были небезграничны; когда поздней осенью 1891 г. тысячи голодных и оборванных крестьян Поволжья хлынули на Ставрополье, по мере увеличения их количества, размеры и количество подаяний им стали уменьшаться. О подобной ситуации в селе Новогеоргиевском (Терновского) Ставропольского уезда рассказала газета «Северный Кавказ» в ноябре 1891 года: «Каждый день приходиться слышать слабые, едва слышные голоса проезжающих и проходящих крестьян, прибывших из разных неурожайных губерний и просящих милостыню. Крестьяне начали появляться здесь с половины минувшего сентября. Каждый день являются все новые и новые толпы последних и с более мрачными лицами. Судя по их наружному виду, можно заключить, что они терпят страшную нужду. Большинство из них похожи не на обыкновенных людей, а на каких-то мучеников: перед вами какие-то движущиеся скелеты, обтянутые кожей. И это полураздетое, полуразутое подобие людей плетется бог весть куда. В селе остановились на зимовку несколько семей из Воронежской, Самарской и Пензенской губерний. В их числе только что прибывшие. Дождь, холод, а они, бедные, бродили под окнами и просили хлеба» В газете приводился разговор автора с одной из женщин, собиравшей милостыню:
Неужели вы за день не насобираете хлеба про запас? - спрашиваю я.
Нет, барин, нынче хороших людей мало, плохо дают: где дадут, а где и нет. Мы сколько едем своей семьей, ни разу вволю не наедались. Что выпросишь - сейчас же и съедим. А тут мочи нет ходить: хат 10-20 пройдешь и уже не можешь идти дальше. Сядешь отдохнуть и поешь то, что соберешь, а к возу возвращаться не с чем.
Что касается собственно капиталов, то по данным, представленным земскими начальниками и мировыми посредниками в Собственную Его Императорского Величества канцелярию по учреждениям Императрицы Марии в начале XX века, видно, что особые капиталы благотворительного характера представляли собой исключительное явление и выражались либо в виде капиталов удельных ведомств, предназначенных для помощи удельным крестьянам (Вологодская, Саратовская, Орловская губернии); капиталов, пожертвованных помещиками на дворовых людей (Курская губерния); особых капиталов, собранных в результате различного характера сборов, штрафов, и предназначавшихся для целевой помощи: устройства богаделен, пожаров и других несчастных случаях.
Очень характерен в этом случае пример с существованием сельского приюта в селе Белоярском Шадринского уезда Пермской области. Основан он был в 1894 году для круглых сирот на земские средства, но содержался, главным образом, на крестьянские сборы по 3 копейки в год с души (в сумме выходило до 370 рублей в год). Содержались в нем дети-сироты из крестьян ближайших к селу Белоярскому четырех волостей Шадринского уезда. Уже в 1895 году в приюте было 30 детей, в 1895 г. приюту был выделен участок в 46 десятин и деньги на инвентарь и необходимые пособия. Затем главным источником средств для приюта стало собственное хозяйство, и дети практически целиком обслуживали себя сами. В приюте дети обучались почти всем крестьянским ремеслам. Они работали в поле и на огороде, на скотном дворе, осуществляли весь цикл полевых работ: боронили, пахали, жали хлеб. Для молотьбы была куплена конная молотилка, для провеивания - усовершенствованная веялка «Бостонка». Приют имел свой семейный банк, урожаи приютского хозяйства были весьма солидными: до тысячи пудов овса, 700 - пшеницы, 600 - картофеля, 100 - гороха. Дети не только обеспечивали себя, но и продавали излишки, кроме того мальчики обучались сапожному мастерству, столярному и слесарному делу, плетению корзин, циновок и др. Девочки учились творчеству, для чего в приюте были самопряльные и ткацкие станки новой модификации. И, хотя число сословных по источникам финансирования таких сельских приютов было мало, а содержались они, в основном, за счет земств и благотворительных организаций, нелишне привести слова современника, отмечавшего особое стремление этих новых учебно- воспитательных заведений «дать крестьянам-сиротам земледельческое воспитание, подготовить из них грамотных крестьян - хозяев, которые могли бы личным примером распространять в народе новые понятия по сельскому хозяйству». Но, в общем и целом, как это видно из докладов земских начальников и других должностных лиц, сборы на благотворительные учреждения были редки, носили случайный характер в силу отрицательного отношения крестьян к благотворительным заведениям.
В некоторых селах и деревнях расход на благотворительность достиг в конце 90-х годов XIX века 1-1,5 % общей суммы мирских расходов, но в громадном большинстве их составлял всего 0,3 % и даже меньше, как например, в Бессарабской, Виленской, Владимирской и других губерниях.
Сравнительно много тратили на этот предмет лишь остзейские губернии, в которых расход этот на рубеж веков достиг 10-15 % общей суммы расходов.
Общая сумма всех расходов на благотворительную помощь из мирских средств в 1894 году составляла 452 тысячи 32 рубля, - около 7,6 % всего расходного бюджета крестьянских обществ. Из этой общей суммы на волостные средства приходилось 165 тысяч 502 рубля, на средства сельских обществ - 295 тысяч 530 рублей, т.е. волостные расходы на благотворительную помощь были почти вдвое меньше расходов из сельских сумм.
Итак, сословность в призрении крестьянского населения, наиболее в нем нуждающегося, даже в условиях изначальной и обусловленной самим назначением общины ее заинтересованности в поддержании в нормальном состоянии каждого своего члена, обуславливала, в силу массовой бедности этого сословия, отсутствие перспективы организации правильной, эффективной и достаточной помощи нуждающимся его собственными силами.
Устав о предупреждении и пресечении преступлений обязанность «наблюдать, чтобы неимущие их люди по миру не ходили и нищенством не занимались», возлагал не только на сельские, но и на сословные городские общества. Более того, общества, отпускавшие по паспортам или свидетельствам таких людей, подвергались взысканиям на основании статьи 985 Уложения о наказаниях, при этом они обязывались возместить суммы, израсходованные на содержание таких нищих в богоугодных заведениях (ст. 159-171 Устава о предупреждении и пресечении преступлений). Но, если крестьянское сословие в России, как мы убедились выше, в силу известных традиций было объединено глубокими внутренними общими интересами, то история возникновения и функционирования мещанских обществ в России, представлявших сословие, большинство представителей которого также пополняли ряды нуждающихся, не дает сколько-нибудь рельефных и характерных примеров сплочения. В том числе, и благотворительная деятельность мещанских обществ, в общем и целом, не вылилась во вполне ясные и определенные формы поддержания каких бы то ни было сословных или общественных интересов. И, в первую очередь, потому, что интересы эти у различных членов мещанского общества весьма отличались друг от друга, имея мало общего между собой.
По данным переписи 1897 года из 125,6 миллионов человек общей массы населения России на мещан приходилось 13,4 миллиона, т.е. 10,7 %. В обществе, переживавшем в результате реформ середины XIX в. существенные изменения в традиционной социальной стратификации, это было сословие, наряду с крестьянским, реально втянутое в углублявшееся в связи с этими изменениями противоречия в их статусе и благосостоянии и все более нуждавшееся в помощи благотворительного характера со стороны как государства, так и общества. По данным сборника «Благотворительность в России», первый том которого вышел в 1880 году, среди лиц, получавших средства к существованию от нищенства мещане и ремесленники составили 12% (в городах - 46 %), призреваемых в благотворительных заведениях разной принадлежности - 42 % (в городах - 50 %), получавших пособие из разных источников - 18 % (в городах - 50 %).
С учетом того, что социальной базой отставных и запасных нижних чинов были крестьянские общества, еще раз убеждает нас в мысли о том, что сословия, поставлявшие нищих, своими силами, на основе принципа сословности в призрении, справиться с этой проблемой были не в состоянии.
Во многом именно поэтому в условиях буржуазных реформ XIX века и власть и общество, связывавшие с ними свои надежды как на ускорение социально-экономического развития России вообще, так и на модернизацию системы помощи социально недостаточному населению, в частности, пришли к компромиссу по поводу необходимости включения в управление местными делами всех слоев населения через создание всесословных земских учреждений.
Именно поэтому Земское положение 1864 года и Городовое положение 1870 года можно назвать этапными в реформировании на новых основах дальнейшего развития организованной помощи нуждающимся в России. Для того, чтобы картина законодательного обеспечения благотворения по линии органов местного самоуправления в стране со второй половины XIX века была более полной, мы обязаны обратиться и к анализу Устава об общественном призрении, изданного в 1892 году.
При разработке Земской реформы правительство исходило из необходимости включать в управление местным хозяйством все слои населения. Система земского представительства основывалась на принципе всесословности. В ней получили закрепление принципы буржуазного представительства: выборность всех гласных, зависимость избирательного права от имущественного ценза, формальное равенство и сменяемость гласных. В систему земских учреждений включались земские избирательные съезды, задача которых ограничивалась избранием один раз в три года земских гласных, земского собрания и земских управ. Именно губернские и уездные земские собрания должны были осуществлять распорядительную власть и общий надзор за ходом земских дел. На ежегодной сессии они должны были определять ведущие направления хозяйственной деятельности, рассматривать и утверждать сметы, раскладки повинностей и т.д. Большое значение имело предусмотренное п. XII ст. 2 право земских собраний ходатайствовать перед высшим правительством о «местных пользах и нуждах».
В соответствии с Положением, губернские и уездные земские управы были исполнительными органами земских учреждений, и именно ими в период между сессиями осуществлялось управление имуществами земства и «вообще хозяйством губернии или уезда». Основной задачей земских учреждений считалось упорядочение выполнения земских повинностей. Поэтому круг вопросов, очерченных в ст. 2 Положения, содержал занятия для земства в принципе возможные, но не всегда обязательные. К ним, наряду с заведованием имуществом, капиталами и денежными сборами земств; попечением о развитии народного продовольствия, местной торговли и промышленности; раскладкой тех государственных денежных сборов, разверстка которых была возложена на земства; взимания и расходов местных сборов, относились и заведование земскими благотворительными заведениями, участие (в хозяйственном отношении) в попечении о народном образовании и народном здравии и управление взаимным земским страхованием имущества.
Закон обязывал земские учреждения заниматься местными делами строго в пределах территории губернии или уезда. Было установлено, что земства не могут делать распоряжений «по частным земским потребностям сословий и ведомств». Их постановления не должны были вмешиваться в дела, относящиеся к компетенции правительственных, сословных и общественных властей и учреждений. Определения земских управ, противоречащие этому правилу, признавались недействительным (ст. 7). Это ограничивало возможности земств и, кроме того, как мы далее убедимся, расширительное толкование данной нормы всегда позволяло отказать земствам в нежелательных для администрации инициативах. Губернаторы на основании ст. 7 широко пользовались своим правом опротестовывать постановления земских собраний: так, к примеру, Орловский губернатор в рапорте от 14 февраля 1871 года указывал, что осуществление решения Орловского губернского земского собрания об учреждении особого наблюдателя за богоугодными заведениями нарушало бы права администрации, так как Временные правила для земских учреждений оставляют надзор за заведованием общественного призрения за губернским начальством.
Заключенные управой контракты имели обязательную силу для земства соответствующей губернии или уезда, которые несли ответственность по этим обязательствам. Но самостоятельность земских учреждений в отношении, например, лиц, приглашаемых на службу при заведениях общественного призрения, декларированная в ст. 86 Временных правил для земских учреждений, зачастую жестко ограничивалась административно. Так, в записке юрисконсульта Министра внутренних дел от 6 октября 1869 года отмечалось, что «такое избрание и назначение по найму не может предоставить прав государственной службы», т.е. пенсий, гарантированного оклада и пр. В записке делался вывод, что прием на должности при заведениях общественного призрения по земским учреждениям должен совершаться губернатором через губернские правления по представлениям земских управ. Циркулярное сообщение Министерства внутренних дел от 22 октября 1870 года «О порядке зачисления на государственную службу лиц, определяемых земскими учреждениями на должности смотрителей больниц» получило одобрение Сената.
Земские собрания и управы не располагали исполнительным аппаратом, который позволял бы эффективно контролировать исполнение в уезде и губернии принятых решений. Отсутствие у земских учреждений полномочий принудительной власти обязательно должно было сказаться на результате исполнения земских повинностей: при неисполнении кем-либо возложенных на него обязанностей (а для нас это важно с точки зрения финансирования общественного призрения) земская управа в соответствии со ст. 10 Положения могла лишь требовать «понуждения неисправимых установленными в законах мерами через полицию» либо распорядиться «об исполнении повинности на денежные суммы земского сбора с последующим взысканием с виновных».
На ежегодных сессиях управы Положением обязывались отчитываться перед собранием: о хозяйственных операциях; о состоянии имуществ земства; о состоянии находящихся в их ведении заведений; о размере и распределении отправленных в течение года натуральных повинностей (ст. 110). Для проверки земской отчетности из гласных формировались ревизионные комиссии.
Положение подчеркивало негосударственный характер земских учреждений, их независимость и самостоятельность. Но в нем имелось достаточно норм, обеспечивающих контроль администрации за деятельностью местного самоуправления. Земские учреждения получали по ст. 6 Положения право действовать самостоятельно в пределах вверенных им хозяйственных дел, но за центральным и местным государственным аппаратом оставалось право быть в курсе всех мероприятий земских учреждений и определенным образом направлять их деятельность. Поскольку до 1864 года уездные и губернские подразделения, занимавшиеся делами местного хозяйства, относились к системе Министерства внутренних дел, основной круг вопросов, касающихся земских учреждений, оставался в ведении последнего. Министр внутренних дел лично осуществлял высший контроль за органами местного самоуправления в масштабах страны, в губернии реализация этой функции возлагалась на губернатора. Самостоятельность земских учреждений, как мы видим, уже заметно ограничена нормами Положения.
К главным нарушениям независимости земств мы бы отнесли: 1) установленный порядок утверждения земских должностных лиц: в соответствии со ст. 48, 49 губернатор и Министр внутренних дел утверждали соответственно председателей уездных и губернских земских управ; 2) устанавливаемые по ст. 100 только Министерством внутренних дел правила производства дел в земских собраниях; 3) решение по ст. 109 издать образцовые инструкции для ведения земствами денежных дел и составления отчетности и т.д.
Высший надзор за деятельностью земских учреждений осуществлял Правительствующий Сенат. Ему принадлежало право окончательного разрешения всех споров земских учреждений с центральной и местной администрацией, другими правительственными и общественными учреждениями (ст. 118), и, что немаловажно для истории общественного призрения, частными лицами и организациями.
1 января 1864 года наряду с Положением о губернских и уездных земских учреждениях были утверждены и Временные Правила для земских учреждений по делам о земских повинностях, народном продовольствии и общественном призрении, самый существенный недостаток которых, повлиявший на масштабы и качество общественного призрения, - отсутствие четкого разграничения источников доходов земских учреждений и казны. В конце 70-х годов в письме Александру II генерал Фадеев указывал, что «земское управление нагромождалось на казенное», «земству разрешалось развиваться за счет средств, которые предстояло ему приискать», а главное, что «земства вынуждены бездействовать или обременять население крупными налогами, которые по многим статьям стали гораздо тяжелее правительственных».
Попадавшие в руки земского самоуправления средства были не очень велики, а хозяйство предстояло поднимать довольно запущенное. Поэтому Временные правила предоставили земствам право в первую же сессию устанавливать дополнительные сборы, необходимые для удовлетворения обязательных для земства потребностей, а также сборы на местные потребности, обязательность которых не установлена законом, но признана самими земствами (ст. 7). Эти сборы и стали основным источником пополнения земских средств, на которых основывалось и финансирование дел по призрению. К предметам, облагаемым дополнительными губернскими и уездными сборами, были отнесены (ст. 9): земли, фабрики, заводы, промышленные и торговые заведения, вообще недвижимые имущества в уездах и городах, а также свидетельства на право торговли. По разным причинам правительство, как мы видим, не стремилось особо расширять круг предметов земского обложения. Вероятно, определенную роль играло здесь и опасение, что финансовая независимость будет способствовать увеличению политической самостоятельности земств.
Положением о губернских и уездных земских учреждениях на них в обязательном порядке перелагались функции, осуществлявшиеся до 1864 года Приказом общественного призрения и больничными советами. Для этого губернские земства получили губернские богоугодные заведения для содержания душевнобольных и сопутствующий капитал, на процент с которого следовало их содержать (всего на попечение земств перешло 1167 призреваемых - душевнобольных). Распределение между губерниями заведений, имуществ, капиталов общественного призрения в соответствии во ст. 77 Временных правил производил Министр внутренних дел. Разделение их на губернские и уездные и первоначальное распределение пособий из казны производили губернские земские собрания с последующим утверждением их решения Министром внутренних дел. Предполагалось, что этими суммами и ограничится местное самоуправление в деле заботы о нуждающихся. Но на всякий случай земствам предоставлялось право устанавливать дополнительные сборы на общественное призрение. Общий надзор за заведениями общественного призрения оставался за губернским начальством.
Ст.80 Временных правил определялось, что «принятие земскими учреждениями пожертвований от частных лиц и обществ на предмет призрения подчиняется общим правилам о приобретении земством имуществ», а Земские управы о таковых пожертвованиях должны публиковать сведения в печати. Отмечалось, что условия и размеры денежных пособий, выдаваемых неимущим, устанавливаются земскими собраниями, и производятся «по определениям земских управ». Обязательными для земств признавались все статьи расходов, установленные для Приказов общественного призрения.
Анализ статей Положения 1 января 1864 года о земствах, так или иначе определявших перспективы, направления и особенности развития общественной помощи нуждающимся в пореформенной России и ставших базовыми в деле организации таковой по линии земского самоуправления, позволяет нам, в определенной мере, спрогнозировать те наиболее вероятные тенденции (с учетом исторических реалий и традиций благотворения в России), которые определят содержание и степень эффективности работы земских структур в изучаемой сфере. Во-первых, и это одно из главных, - сама земская реформа, и здесь мы согласны в оценках ее с Н.П. Огаревым, не являясь путем к конституционному устройству, тем не менее, разбудит общественную активность, наличие которой как раз во многом и определяет эффективность в работе системы помощи социально недостаточному населению. Но, главное и то, что общественное призрение по Положению о земствах оставалось сословным и для него были созданы неблагоприятные условия: отсутствие мелкой земской единицы, что в решении вопросов призрения фактически устанавливало для земств ту же роль, что играли и Приказы общественного призрения; невозможность многих из существовавших у Приказов общественного призрения источников доходов, а значит неизбежное уменьшение этих доходов, а также расплывчатость формулировок и отсутствие определенности в обозначении задач земств в области общественного призрения. А подчинение земств произволу местных и центральных административных властей не только формировало и тормозило работу в сфере их интересов и ответственности, но и закономерно определяло отток общественных усилий от решения проблем на уровне местного самоуправления в область политики.
Проект Положения о городском общественном самоуправлении был составлен в Министерстве внутренних дел на основе отзывов губернских комиссий также в 1864 году. По своему содержанию он находился в русле прогрессивных реформ начала 60-х гг. (земской и судебной). В основе проекта лежали принципы всесословности представительства, буржуазного имущественного ценза, разделения распорядительной и исполнительной властей, самоуправления городского общества. Само понятие «городского общества» включало в себя всех постоянных жителей города, которые несли какие-либо повинности, независимо от принадлежности к тому или иному сословию.
Но этот проект не соответствовал интересам правительства. Ведь за те восемь лет, на которые растянулась подготовка реформы, произошло резкое «поправение» внутриполитического курса, что не могло не вызвать изменений в подходе правительства к решению проблем местного самоуправления. Сказался и опыт взаимодействия с земскими и преобразованными представительными городскими учреждениями в столицах и Одессе, «в деятельности которых правительство усмотрело неприемлемые для себя тенденции: стремление расширить свою компетенцию, выйти за рамки чисто хозяйственных вопросов, ослабить свою зависимость от администрации и т.д.». По этим причинам проект 1864 года был отвергнут. В своих «Записках о городском самоуправлении» Бакинский городской голова А. Новиков вспоминает: «Городское самоуправление родилось позже земского. Время уже было менее благоприятно. Если еще не началась, то в воздухе уже чувствовалась реакция. Естественно, что при менее благоприятных условиях развилась и менее совершенная организация. Разница десять лет во времени разработки проектов земского и городского самоуправлений отразилась на качестве самих проектов».
В 1870 году императором был подписан проект Городового положения, созданный в Министерстве внутренних дел. Этот проект значительно урезал самостоятельность и независимость городских дум, ограничивал избирательное право по сравнению с первоначальным замыслом. Он и получил силу закона. В высочайшем именном указе 16 июня 1870 года верховная власть признавала, что после «изменений, совершившихся на пространстве почти целого столетия в строе всей городской жизни, узаконения сии, утратив свою современность, потребовали коренного обновления».
Основная идея Городового положения 1870 года была сформулирована в Программе для составления соображений относительно улучшений общественного управления в городах: «Для того, чтобы всякое общественное дело было решаемо по возможности справедливо и безобидно для каждого члена общества. С этой целью необходимо участие в решении таких дел всех заинтересованных в них членов, если не прямое, то косвенное». Исходным пунктом реформы стало понятие городского общества, которое само заботится о своих интересах и нуждах. Так, в ст. 54 Городового положения отмечалось, что «Городская дума представляет собой все городское общество. На сем основании она входит в обсуждение дел, касающихся всего городского общества, и действует его именем во всех случаях, когда закон требует по этим делам общественного постановления или приговора».
Согласно Городовому положению 1870 года городская дума стала бессословной, и компетенция ее была значительна расширена. Увеличился и контингент избирателей. Но, что немаловажно для нас с точки зрения правильной постановки дела призрения, лица, не имевшие имущественного и торгово-промышленного ценза, лишались избирательного права. Если учесть, что в разряд этих лиц попадали рабочие, мелкие служащие и лица умственного труда, то можно смоделировать ситуацию с реализацией прописанной в Положении обязанности для органов городского общественного управления устройства за счет города благотворительных заведений и больниц и руководства их деятельностью, - контингент, лучше всего знакомый с проблемами «недостаточных людей», делегировать своих правителей, либо избирать в Думу людей, с их точки зрения, желающих и способных наладить дело благотворения в необходимых масштабах, не имел возможности. При этом правительство обосновало свои действия так: «Все жители города заинтересованы в благоустройстве. Однако, одно пользование подобными удобствами благоустройства городской жизни не может еще служить основанием для получения права участия в общественном управлении, для этого нужны особые условия». И далее эти «особые условия» расшифровывались следующим образом: «Так как городское благоустройство может поддерживаться и развиваться лишь с помощью материальных средств и так как средства эти составляются преимущественно из уплачиваемых местными жителями повинностей в пользу города, а также с произведенных там товаров и промыслов, то с полной основательностью можно признать, что только жители, владеющие в городе недвижимым имуществом и уплачивающие в городскую кассу определенный сбор с торговых свидетельств и билетов, должны пользоваться правом участия в общественном управлении». Еще одним принципом, положенным в основу избирательной системы 1870 года, стало «соразмерное по отношению к отбываемым повинностям распределение между городским населением избирательного права». Этим признавалось, что тот кто больше платит, имеет больше прав на участие в городском управлении. Что, по справедливому мнению исследователя Нардовой В.А., привело к тому, что «незначительная горстка наиболее состоятельных людей, вносившая третью часть налогов в городской бюджет, могла послать в общественное управление столько же своих представителей, сколько избирала их туда основная масса малоимущих граждан - налогоплательщиков, входивших в третий разряд».
Что касается обязанности попечения о благотворении, то формулировки по этому поводу в Городовом Положении были так расплывчаты, что обязанность эта в дальнейшей городской практике могла приниматься как факультативная. А с 1892 года, после принятия нового Городового Положения, сократившего и без того немногочисленный контингент избирателей через повышение имущественного ценза и усиление контроля правительственных органов и учреждений над городским общественным управлением, отнесение статьей 138 обязательных расходов города на «производство различных учреждений, установлениям и ведомствам пособий на содержание учебных благотворительных и иных общеполезных заведений» лишь на основании особых постановлений, значительно сужало возможности городов даже при особом желании поставить дело заботы о наиболее незащищенной части городского населения на требуемую в России конца XIX века основу.
Выявленная нами ограниченность и Положения о земствах, и Городового Положения в части полномочий и финансовых возможностей российских органов местного самоуправления в сфере организации и практической работы по предоставлению общественной помощи нуждающемуся населению во многом определялась тем фактом, что принцип сословности в осуществлении общественного призрения оставался базовым и незыблемым и в условиях разворачивавшегося процесса реформирования системы социальной помощи нуждающимся в ней. Подтверждение этому мы находим и в содержании специального законодательного акта, общего для всего дела благотворения в России, - «Устава об общественном призрении», изданного в 1892 году, но вобравшего в себя, по существу, все то, что было наработано в нормативной сфере государственного и общественного благотворения ранее.
При анализе структуры и содержания этого документа обратим внимание на те его положения, которые в той или иной мере связаны с темой нашего исследования.
Устав об общественном призрении состоял из 2-х книг, 1-ая книга озаглавлена как «Общее учреждение установлений общественного призрения и уставы заведений, им подведомственных». В ней 2 раздела. Раздел первый - «Учреждение установлений общественного призрения» содержит две главы. Глава 1 - «Об установлениях общественного призрения в губерниях вообще», состоит из 3-х отделений. Отделение первое содержит в себе общие положения, зафиксированные в ст. 1-9. Здесь отмечалось, что руководство делами общественного призрения в стране принадлежит Министерству внутренних дел (за исключением ряда территорий, проходивших в силу региональной и национально-этнической специфики по Военному Министерству и Министерству государственных имуществ). Общий местный надзор за исполнением положений Устава возлагался на губернаторов и градоначальников. Заведование же общественным призрением в губерниях и уездах возлагалось на земские учреждения, а там, где они не были открыты, - на Приказы общественного призрения (ст. 3), которые должны были действовать в том же составе и так, как определено это Положением о земских учреждениях. А вот «обязанности, степень призрения» определял Устав (п. 4). Сферой общественного призрения устанавливались 1) «дела по управлению благотворительными капиталами и имуществами» и 2) дела, «собственно к призрению относящиеся», и определялось п. 6, что 1. «Предметы по части хозяйства суть: 1) умножение капиталов принятием пожертвований, подаяний и всякого рода случайных доходов, на общественное призрение предназначенных и 2) управление имуществами, от правительства или от частных лиц на сей предмет предоставленными», и 2. «Предметы по призрению суть: 1) установление, содержание и управление богоугодных и общественных заведений, как-то: сиротских и воспитательных домов, больниц и домов для призрения умалишенных, богаделен и работных домов, для прокормления неимущих работою, и 2) заведование подобными заведениями, от частных лиц и обществ учрежденными, могут быть вверены надзору установлений общественного призрения». Пунктом 8 попечение о призрении нуждающихся в городах и устройство в них благотворительных и лечебных заведений, заведование «оными на одинаковых с земскими учреждениями основаниях» возлагалось на городские общественные управления. Меры общественного призрения крестьян были отнесены к ведению сельских и волостных общественных управлений, по принадлежности.
В отделении втором первой главы очерчиваются виды имущества и капиталов сферы общественного призрения, возможные способы их увеличения, статьи расходов, а также декларируется в ст. 15, что «независимо от капиталов и доходов на предметы общественного призрения земские учреждения могут устанавливать в необходимых случаях особые на сии предметы сборы на общем установленном для них основании». Кроме того, в ст. 17-40 (с. 4-80) отделения третьего главы первой отмечается, что наряду с процентами от капиталов общественного призрения и сборов, в соответствии со ст. 15, доходы, на общественное призрение предназначенные, черпаются из 1) пособий от городов и казны (на основании особых постановлений); 2) подаяний, пожертвований и завещаний в пользу заведений общественного призрения (определен порядок сбора и приема пожертвований); 3) из пенных и штрафных денег; 4) хозяйственных и случайных доходов разного рода. Что примечательно, п. 28 обязывал уездные управы и городские общественные управления по получении денег из кружек «с первою почтой» отсылать их в губернскую управу или Приказ общественного призрения, п. 30 давал право последним решать, как распределить эти деньги между заведениями общественного призрения, что, естественно, тормозило и ущемляло дело призрения на местах.
Отделение четвертое первой главы в ст. 47-58 регламентирует статьи расходов на предметы общественного призрения, где кроме сумм, предусмотренных на содержание заведений, разрешается выдавать пособия на содержание крайне бедных семейств, на условиях и в размерах, установленных земским собранием. Право составления смет на общественное призрение отведено земским учреждениям, а там, где их нет, - Приказам общественного призрения.
В главе второй «Об установлениях общественного призрения в некоторых губерниях и в областях в особенности» (с. 13-29) регламентируется деятельность Приказов общественного призрения, сохраненных правительством в ряде регионов по разным причинам, которые действовали или «по общему, или по особенным учреждениям».
Раздел второй «Устав о управлении заведений общественного призрения» состоит из трех глав.
Первая глава «Общий устав о управлении заведений общественного призрения» содержит общие положения о том, что к заведениям общественного призрения надо относить: сиротские и воспитательные дома, больницы и дома для умалишенных, богадельни, работные дома. Управление этими заведениями по ст. 176 (с. 30) возлагалось на губернские уездные земские учреждения, в ст. 118-179 подтверждался установленный Земским Положением 1864 г. порядок принятия на должности попечителей учреждений призрения. Заведование городскими больницами, содержащимися за счет городов, в соответствии со ст. 181 было предоставлено городским общественным управлениям, «на одинаковых с земскими учреждениями основаниях», причем ст. 182 оговаривались особые права Санкт-Петербургской и Московской Городских Дум по назначению попечителями заведений призрения и посторонних, а не выборных лиц, но с обязательным утверждением их Министром внутренних дел, тогда как в остальных городах таковые должны были назначаться Городской Думой только из лиц, пользующихся правом голоса на городских выборах. Право частных людей и отдельных обществ, а также городов и селений создавать благотворительные заведения и учреждения регламентировалось в связи с установленными ранее правилами, а частные лица должны были обязательно при этом иметь разрешение правительства.
В ст. 184-195 содержались установления, связанные с определением сущности и функций этих заведений, повторявшие предыдущие постановления по этому поводу, хотя ст. 191 запрещала «по дознанным крайним неудобствам существование воспитательных домов в губерниях, учреждение оных вновь». Ст. 192 допустила прием в существующие Воспитательные дома младенцев, «только в уважительных и неизбежных случаях». Там же предлагалось для остальных младенцев «подкинутых неизвестными и оставшихся без родственников», «изыскивать благотворителя для принятия его на воспитание». Отметим, что ст. 186 допускала наряду с содержанием в сиротских домах за земский или городской счет и содержание пенсионеров за счет обществ, «к коим принадлежали их родители, или на счет родственников, благотворителей». Ст. 189 разрешала благотворителям, «сделавшим в пользу сиротских домов значительные приношения», присваивать право быть почетным попечителем с возможностью участия в совещаниях «об устроении участи сирот».
К ведомству установлений общественного призрения отнесены были и больницы «для содержания и излечения больных обоего пола», их подчинили Медицинскому Департаменту Внутренних Дел, а на местах - губернским врачебным управлениям. Уставом об общественном призрении были определены категории больных, подлежащих приему в такие больницы, штат, а в ст. 200 продекларировано взыскание за лечение больных, принадлежащих к разным ведомствам или же городским сельским обществам, оплаты с этих ведомств (за исключением периода эпидемий (ст. 202). Возлагая на больницы из сферы общественного призрения лечение воинских и других чинов, в ст. 210 Устав предоставил заведениям общественного призрения право получения денег с ведомств по принадлежности и определил в ст.211-256 все возможные отношения по этому поводу.
В ст. 257-259 оговорены сущность и функции домов для неизлечимых больных, ст. 260-266 посвящены регламентации деятельности домов для умалишенных. Предусмотрены были в Уставе и «школы для образования фельдшеров», которые «учреждаются для удобнейшего снабжения гражданских общественных и частных больниц и других заведений сведущими в сем деле людьми». Что касается богаделен, то их назначение, функции и порядок работы регламентировались ст. 279-290. Ст. 291-298 Устава об общественном призрении несли информацию о назначении, обеспечении и круге лиц, принимаемых в Работные дома. Что касается последних, то это: «1. Люди обоего пола совершенно убогие, кои работать могут и сами добровольно туда приходят. 2. Неимеющие пристанища, кои присылаются на время или навсегда по распоряжению местного начальства. 3. Присылаемые по распоряжению местной полиции и пойманные в прошении милостыни люди, могущие прокормиться работою».
Из книги второй Устава об общественном призрении, посвященной, в основном, учреждениям и уставам заведений общественного призрения, «на особых основаниях управляемых», для нас важны статьи 483-584, которые содержат положения, ставшие составной частью того, что принято называть принципом сословности в призрении.
То, что Устав наконец-то был переработан, было свидетельством серьезной озабоченности правительства ситуацией с организацией заботы о наиболее незащищенной части населения страны в условиях дальнейшего обострения всех противоречий, когда поляризация общества стала приближаться к критической точке. Но принципы, положенные в основу, были все теми же: сословность, жесткий контроль со стороны правительства, разрешительный порядок открытия общественных благотворительных учреждений и заведений. В общем и целом, Устав об общественном призрении вобрал в себя наработанное в области законодательного обеспечения дела благотворения в России до этого, не внеся корректив в связи с существующей социально- экономической и общественно-политической ситуацией.
Проанализировав содержание основных юридических актов, составивших нормативную базу для организации системы помощи нуждающимся в России по линии земств и городских общественных управлений, т.е. по линии органов местного самоуправления, и изучив условия, в которых упомянутая законодательная база оформлялась, необходимо сделать следующие выводы:
1. Следуя традиции реализации принципа сословности в организации призрения в условиях приказной (государственной) системы помощи нуждающимся в России, призрение, на основании статей «Общего положения о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости», толковалось как часть вопроса о мирских крестьянских повинностях. При известной дореформенной массовой бедности крестьянства и несовершенстве реформы 1861 года, сословность в призрении для крестьян означала помощь нуждающимся исключительно средствами тех бедняков, которые входят в состав сельских и волостных обществ: чем беднее эти последние, тем больше среди них нуждающихся и тем меньше средств к удовлетворению их нужд.
Мещанское сословие, так же, как и крестьянское, воспроизводившее нужду в самых ощутимых размерах, в плане обеспечения внутрисословной помощи нуждающимся в ней было еще более беспомощным. Несмотря на известную обязанность городских сословных обществ «наблюдать, чтобы неимущие их люди по миру не ходили и нищенством не занимались», мещане не составили в России сословие, которое по примеру крестьянского было бы объединено глубокими внутренними общими интересами. Следовательно, поддержка нуждающихся внутри этого сословия не приобрела и не могла приобрести и размеры, которые бы позволяли заявить о ее систематичности и, с учетом известной бедности большей части представителей мещанства, значительности.
2. Нормативное оформление идеи привлечения общественной инициативы и гражданских усилий в дело организации помощи нуждающимся в России означало признание обязанностей и права общества через органы его самоуправления заботиться о социально недостаточных его членах и отвечало самым прогрессивным тенденциям в организации адекватной системы помощи нуждающимся в ней. Но модернизация общественной жизни России во второй половине XIX в. на основе создания всесословных земских и городских органов самоуправления для включения в управление местными делами всех слоев населения при сохранении принципа сословности в призрении в условиях законодательного оформления всесословных земских учреждений изначально предопределяла относительность формулировок в отношении обязательности организации системы общественной помощи нуждающимся и четкого перечня обязанностей органов местного самоуправления в связи с этим.
3. Более того, в условиях самодержавной власти, стремившейся даже в период организованной сверху капиталистической модернизации экономики и общества сохранить абсолютный политически контроль, степень власти и способы действий создаваемых органов местного самоуправления, в нашем случае, по вопросам призрения, были законодательно ограничены и четко регламентированы, что закономерно снижало и ограничивало в перспективе эффективность общественных усилий в сфере заботы о нуждающихся.
«Устав об общественном призрении», изданный в 1892 году, по существу, вобрал в себя все положения предыдущих нормативных актов в сфере государственного и общественного благотворения и подтвердил незыблемость принципа сословности в призрении.
Автор: Коробейников Ю.В.