Финансовое обеспечение, материальная база и организационные основы земской помощи нуждающимся в России в 1864-1913 годах
Древнерусская земско-приходская помощь базировалась на мелкой земской единице - приходе, в котором все хорошо друг друга знали и могли сделать помощь адресной, в соответствии со степенью нужды. Земское положение 1864 года, а тем более 1890 г., не создало такой мелкой земской единицы, т.е. фактически поставило земства в организации помощи нуждающимся в те же условия, в которых находились не реализовавшие свои задачи в нужной мере Приказы общественного призрения, оставившие незавидное наследство. А именно: 1) отсутствие продуманной системы, которая бы разумно и с должным эффектом объединила бы имевшиеся и создаваемые учреждения в сфере государственного призрения; 2) непригодность и ветхость имевшейся материальной базы; 3) значительно уменьшенные, в сравнении с 1825 годом (годом полувековой деятельности Приказов) капиталы и снизившаяся степень их доходности. Кроме того, приказная система в организации заботы о нуждающихся, в силу отмеченных нами причин, практически нейтрализовала общественную активность в деле благотворения, даже исключив её, что поставило земства изначально в ещё более сложное положение: общество не имело ещё самой идеи о сущности, целях и значении общественной помощи. И это при том, что всё-таки созревавшее в недрах общества представление о смысле и путях организации оптимальной системы общественного призрения в стране не имело перспективы полноценно реализоваться на практике в силу предопределенной изученными нами законодательными актами сословности в деле “доставки помощи” нуждающимся.
Из перечисленных выше препятствий для создания правильной и эффективной системы земской помощи нуждающимся особенно губительным было изначальное отсутствие необходимых для этого средств: собственно земские средства были и так недостаточны, а та доходная база, которая сложилась в период действия Приказов общественного призрения, быстро сужалась.
Капиталы целевого назначения, переданные земствам на организацию общественного призрения по линии ликвидированных Приказов общественного призрения, слагались из 1) недвижимости; 2) денег (всего 7,5 млн. руб.); 3) штрафных (пенных) денег; 4) доходов из кружечных сборов в церквях; 5) процентов от продажи игральных карт; 6) частных пожертвований; 7) обязательных дотаций от земств; 8) субсидий от государственного казначейства (заменивших собой прибыли от кредитных операций бывших приказов). Важнейший же источник доходов Приказов общественного призрения, заключавшийся в кредитных операциях, Положением о земствах не предусматривался. Постепенно прекратились и поступления денег за содержание и лечение лиц казенных ведомств, т.е. из казны военного и морского ведомств, тюремного и ряда других. К восьмидесятым годам XIX века иссяк и такой значительный источник доходов Приказов общественного призрения, как апелляционные пошлины, взимаемые за перенос дел в судах, т.к. прежняя судебная система была в связи с судебной реформой изменена.
Из отмеченного следует, что доходная часть земства по сравнению с таковой у Приказов общественного призрения сузилась настолько, что можно всерьез говорить лишь о процентах с капиталов и обязательных дотациях от земств. Даже обычное поступление средств за лечение больных, предусмотренное законодательно, стало сокращаться, т.к. и это не единичный случай) по свидетельству саратовского губернского земства, «платежные средства лечащихся и упадок благосостояния сельских обществ, обязанных по закону уплачивать за содержание и лечение своих неимущих сочленов в заведениях, не позволили последнему энергично настаивать на взыскании больничных недоимок».
Основные же доходы земств складывались из налогов на землю, что при низкой продуктивности её в России в результате отсталой системы ведения хозяйства делало их незначительными. Это заставило земства, на которые правительством было возложено бремя заботы по самым «лежачим» отраслям внутренней политики, где все нужды были первостепенной важности, постоянно увеличивать налоги. Когда возможности роста налогообложения были исчерпаны, земствам оставалось пойти не только на значительное ограничение в осуществлении реформ в подконтрольных областях общественной жизни, но даже сократить расходы на текущие, первоочередные заботы, в том числе и в области призрения. Более того, - в 1900 году издается закон о предельности земского обложения, что ещё сильнее осложняет финансовое положение земств. По свидетельству земского деятеля П. Сафонова, в 1904-1907 годах «всем почти земствам пришлось испытать денежный голод: не на что было содержать свои учреждения, нечем было платить служащим. Повинности не поступали ни от крестьян, ни от помещиков: одни не платили из-за озлобления за аграрные беспорядки и за всю российскую революцию, а другие отчасти потому, что можно было не платить, а отчасти и потому, что этим хотели выразить протест против сословного земства». Но, продолжает П. Сафонов, денежного благополучия не наступило в земстве и с 1908 года, когда поступления “пошли обычным порядком Те причины, которые сдавливали земский бюджет, которые мешали ему идти полным ходом, остались и теперь; мало того: успели превратиться в затяжные, хронические. Причины эти - обременение земских имуществ, беспрерывное, безудержное переобложение местного населения в пользу государства, из года в год увеличивающееся перекачивание народных денег в центральные учреждения».
В процентном отношении к общему земскому бюджету выше 5,1 % (в 1906 году) эта цифра не поднималась. Более того, достаточно очевидно, что на общественное призрение земствами расходовались самые скромные средства, по сравнению с подавляющим большинством расходных статей общеземского бюджета.
Эти цифры не могли быть большими в государстве, где губернии при нищенском бюджете их земств, несли огромные расходы на общегосударственные потребности. Так, например, в то время, когда государственная казна собирает с населения Костромской губернии в 1906 году 7 миллионов рублей, она отдает на все потребности губернии, на всё её хозяйство лишь 2 миллиона; а в это же время уездные и губернские земства затрачивают «для местных польз и нужд» 3 миллиона 800тысяч рублей. Этого не могло быть ни в Пруссии, где в пользу органов самоуправления были переданы все земельные налоги, ни в Англии, в которой, несмотря на огромные затраты на местные расходы, составлявшие в первое пятилетие XX века свыше 50% государственных, местные кассы пополнялись, тем не менее, ещё и субсидиями из государственного казначейства.
Здесь мы подошли к вопросу о том, что несмотря на усилившееся законодательное внимание государства к вопросам организации помощи нуждающимися и оформленную в виде создания земств попытку опереться в этом на общество, действующее в стране законодательство по общественному призрению оставалось сословным по характеру, т.е. в первую очередь обязанность заботиться о нуждающихся возлагалась на сословия. А если учесть, что традиционно, но особенно в результате противоречивой крестьянской реформы, самым многочисленным нуждающимся было крестьянское население, то сословность в призрении ограничила помощь нуждающимся тем перечнем «недостаточных» людей, кто и составлял сельские и волостные общества. И получился замкнутый круг: чем беднее члены этих обществ, тем больше среди них нуждающихся и тем меньше средств к покрытию их нужд.
В российской истории был шанс изменить это ограничение хотя бы в отношении крестьян, - 1861 год и отмена крепостного права могли бы в случае продуманных законодательных шагов ликвидировать эту несправедливость. Но, в условиях эйфории в обществе, связанной со сбывающимся ожиданием освобождения крестьян, введения общественного самоуправления, гласного суда, на дела общественного призрения установилась точка зрения, как на что- то второстепенное и ничтожное. И при рассмотрении вопросов крестьянского управления во время разработки Положения о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости, призрение стали трактовать как часть вопросов о мирских крестьянских повинностях в денежном выражении, которое будет финансироваться из особых мирских капиталов, неизбежных к появлению в результате столь прогрессивной реформы. Признав, тем не менее, что расходы на создание упомянутых мирских капиталов - это дело частное, члены хозяйственного отделения редакционных комиссий при работе над Положением решили предоставить право решения вопроса о путях изыскания средств на повинность по призрению самим крестьянским обществам. Что касается вопроса о том, должны ли расходы на нужды призрения составлять повинность волостную или сельскую, то было признано, что такое деление должно производиться в зависимости от вида призрения: повинности по призрению престарелых, инвалидов и других должны лежать на сельских обществах, остальные же, - по оплате лечения, содержанию учебных заведений и других могут возлагаться как на сельские, так и в равной мере на волостные общества. Причем, отнеся повинности по призрению к разряду обязательных, разработчики Положения о крестьянах почему - то отнесли повинности «по врачебной части уже в меньшей части обязательными для крестьян», и потому их выполнение поставили в зависимость «от средств в волости или общества». Все эти позиции с дополнительным пунктом о расширении контингента призреваемых лиц за счет малолетних круглых сирот и вошли в Положение о крестьянах, - идея участия общественных сил в деле призрения казалась настолько всеобщей и очевидной, что эффективное разрешение её при введение земств не подвергалось сомнению, поэтому тормозящий дело принцип сословности в призрении не был затронут и разработчиками крестьянской реформы, что, в свою очередь, осложнило затем и работу земств. Сословная ограниченность российского законодательства, в частности, по поводу организации заботы о нуждающейся части общества, ещё не означала ожидаемую четкость в регламентации всех остальных вопросов упомянутой организации: объявленная обязанность земских учреждений оказывать помощь и призрение лицам нуждающимся трактовалась очень широко. Так, в ст. 2 Положения о губернских и уездных земских учреждениях возлагается на них, с одной стороны, руководство земскими лечебными и благотворительными учреждениями, общее попечение о призрении бедных, неизлечимо больных, умалишенных, инвалидов, сирот, а, с другой - обязанности “ об устранении недостатка в продовольственных средствах, об оказании пособий нуждающимся” и т.д. Но, декларировав такие сложные и обширные обязанности, закон не определил, в каких условиях и случаях возникнут для земства эти обязанности и в каких условиях и какими способами их надо реализовать. Кроме того, закон не установил ответственность органов призрения в случае невыполнения ими их обязанностей, то есть обязанности на деле могли превратиться в благие пожелания.
Многие земства, сталкиваясь в текущей работе с трудностями, связанными с несовершенством законодательства в области призрения, старались проявить инициативу в обращении внимания власти на это несовершенство. Так, например, Новгородское губернское земское собрание ещё в 1870 году, поручая управлению разобрать вопрос об организации общественного призрения, находило, что это необходимо сделать хотя бы для того, чтобы напомнить правительству, что все законоположения по этому виду общественной деятельности настолько неопределенны, что “ практическое осуществление этого дела возможно только в самой незначительной части”. Псковское губернское земство в том же году ходатайствовало о точности определений прав и обязанностей по участию в судьбе призреваемых родственников, их обществ, властей и земства.
То, насколько было трудно земствам в разрешении обозначенной проблемы, подтверждает ситуация с изменением редакции 585 статьи Устава об общественном призрении, подробно описанная Е.Д Максимовым в его работе “Общественная помощь нуждающимся в историческом развитии её в России.” По смыслу этой статьи, плату за лечение неимущих мещан и крестьян должны были вносить общества, к которым они принадлежали. Но сельские общества были, как правило, неплатежеспособными, а если эти платежи все - таки взыскивали, то это было разорительно для этих обществ. Поэтому земства ходатайствовали об изменении этой статьи Устава. После многих подобных запросов Министерство внутренних дел послало на места запрос, спрашивая мнение земств об изменении этой статьи Устава об общественном призрении, при котором лечение и призрение в богоугодных заведениях больных, престарелых и инвалидов из других регионов России должно относиться “ не на счёт обществ, ведению коих означенные лица принадлежат, а на счет губернских земств тех губерний, где поселены означенные общества, с представлениям земствам, уплачивающим деньги, права взыскивать их” с подлежащих лиц или обществ, по своему усмотрению”. Земства среагировали следующим образом: 18 земских собраний высказывались за изменение статьи 585 в формулировке Министерства, 13 не согласились, а 3 выразили мнение, что призрение указанных лиц не должно лежать на плечах сословных обществ. Но, хотя большинством голосов согласие было получено, вопрос об изменении статьи так и не был решен.
Определенным образом улучшить ситуацию могла бы реформа местного самоуправления в части создания более мелкой структурной единицы. Приблизить земские и городские учреждения к населению, одновременно пробуждая в населении самодеятельность, по мнению многих земских деятелей, можно было “ путём создания на местах посреднических органов наподобие особых попечительств и учреждением самоуправляющихся местных мелких единиц.” Организация волостного земства и поселкового управления виделась особенно необходимой для лучшей организации общественного призрения в крестьянских общинах, о трудности которого мы упоминали выше.
Отметим, что понимание неотложности преобразования на этих началах земского самоуправления получило признание и в актах, имевших высший государственный авторитет. В царском Указе от 12 декабря 1904 г. звучало: “Обозревая обширную область дальнейших народных потребностей, мы для упрочнения правильного в отечестве нашем хода государственной и общественной жизни, признаем неотложным: 2) предоставить земским и городским учреждениям возможно широкое участие в заведовании различными сторонами местного благоустройства, даровать им для сего необходимую в законных пределах самостоятельность и призвать к деятельности в этих учреждениях на однородных основаниях представителей всех частей заинтересованного в местных делах населения; с целью успешнейшего же удовлетворения потребностей оного образовать сверх ныне существующих губернских и уездных земских учреждений в теснейшей с ними связи, общественные установления по заведованию делами благоустройства на местах в небольших по пространству участках.”
Лишь 20 февраля 1907 года правительственный проект о волостном земстве, внесенный ещё во 2-ю Государственную Думу, поставил вопрос на практическую почву текущего законодательства. Но в результате неоднозначности подходов самих земцев к формам и срокам реализации этого проекта, позиции правых думцев, полностью отрицавших возможность привлечения к земскому делу широких слоев населения (например, правый член Государственной Думы Н.Е. Марков считал крестьянство “совершенно неспособным к ведению ни государственного, ни общественного, ни земского дела” и предсказывал, что “когда широкие слои завладеют земством, школы будут закрыты, учителя выгнаны, сумасшедшего будут привязывать верёвками,” вся страна, по его словам, будет ввергнута “в бездну отчаяния и ужаса”), лишь с января 1909 г. особая думская подкомиссия начала работать над правительственным волостным проектом.
Отметим, что потребность в мелких структурных единицах в деле организации земской помощи нуждающимся была столь велика и ходатайств в правительство по поводу введения таковых было столько, что это, наряду с реальными последствиями русско-турецкой войны, вызвало к жизни утверждение ещё в 1887 году “Временных правил об учреждении попечительств для пособия нуждающимся семействам воинов.” Согласно этим правилам, попечительства открывались с разрешения губернаторов, и членами их могли быть все желающие. Они должны были, изучив положение каждой семьи, просящей пособие, определить, какая и в каком размере им нужна помощь. Оказывать требуемую помощь они должны были из местных средств, складывающихся из пожертвований, а также отчислений земских и городских учреждений.
Известно, что утверждение вышеназванных правил вызвало к жизни до 800 местных попечительств, из них 23 - губернских, 166 - уездных, 180 - городских, общих для уезда и города - 10; 421 - сельских и волостных.
Наряду с этим ряд земств организовали и свои особые органы, которым поручались лишь отдельные направления в этой работе: уточнение списков неимущих, раздача пособий, изучение потребностей отдельных семей. А Макарьевское земское собрание, разделив уезд на 11 попечительств, избрало в каждый из них попечителя, через которых и оказывало пособие нуждающимся семьям.
Думцы явно пытались использовать опыт получившей в Западной Европе широкое распространение т.н. Эльберфельдской системы общественного призрения, признанной наиболее эффективной системой помощи слабым и неимущим. Поскольку система эта родилась и функционировала на уровне местного самоуправления, позволим себе обратиться к её описанию, приведенному проф. Георгиевским П.И. в его книге “Призрение бедных и благотворительность”.
Из подробного описания содержания и методов функционирования т.н. Эльберфельдской системы общественной помощи нуждающимся становятся очевидными её основные черты, суть одновременно и преимущества. Это, во- первых, индивидуализация, и, во-вторых, децентрализация в деле призрения бедных. Каждый попечитель, имея под своим патронажем всего 2-4 нуждающихся, может и должен учитывать все особенные условия каждого отдельного случая и, в соответствии с этим, помогать и материально, и нравственным воздействием. Более того, - местные органы, попечители и их собрания не могут ограничиться одной отпиской, они обязаны собирать сведения, решать, надо ли помогать и каким образом; они же и выполняют это решение, т.к. при этом помощь на дому охватывает 75%, а помещение в учреждении призрения - 25% всех нуждающихся.
Для местного самоуправления России этот опыт был особенно важен в силу многих обстоятельств. Прежде всего, земства и городские управления получали бы структурные единицы, через работу которых деньги, выделявшиеся на общественное призрение, расходовали бы наиболее разумно и эффективно. Кроме того, информированность о количестве, потребностях и возможностях позволяла бы организовать как профилактическую помощь (менее затратную, но с последующим социальным эффектом), так и привлечение “ копеечных” денег (в первом разделе мы говорили о традициях и вреде подачи “ ручной ” милостыни на Руси - в России) и средств частной благотворительности для разумной организации помощи нуждающимся в ней. П.И Георгиевский убеждает нас в этой мысли статистикой о расходах на призрение бедных вообще и, в том числе, таковых по расчету на 100 жителей Германии за десятилетие. Так, в 1880 году эти цифры составляли соответственно: 482 марки и 6,44 чел; в 1885 году - 490 марок и 5,49 чел.; в 1890 году - 493 марки и 4,05 чел. Т.е., расход увеличился незначительно на каждого жителя - всего на 11 процентов), а число бедных относительно сократилось более, чем на 35%.
Особенно настойчивым и успешным в попытках создания подобных попечительств оказалось Московское губернское земство. Им, как и рядом других земств, вопрос о попечительствах рассматривался неоднократно, и здесь ходатайства в Министерство внутренних дел оставались долго без ответа. Но, когда был издан 12 июня 1900 года новый продовольственный закон, по которому в обязанности земств включали ряд предупредительных против нехватки продовольствия мер, в том числе и учреждение благотворительных попечительств и обществ, Московское земство уже на законных основаниях вернулось к постановке вопроса об открытии так называемых “экономических попечительств.” Что под этим подразумевалось? Согласно предложению этого земства, земские участковые попечительства должны учреждаться уездными земствами всюду на территории уезда, где это возможно, в составе: участковый попечитель, избираемый земским собранием, товарищ попечителя и 5-10 членов совета, приглашаемых управой, а также членов попечительства, утверждаемых советом попечительства при условии взятия ими на себя обязательств уплачивать членские взносы. Кроме того, планировалось привлекать к работе попечительств членов - сотрудников, “обязанных личным трудом содействовать попечительству в достижению его цели.” То есть, по идее разработчиков вопроса о земских попечительствах, попечительства должны были стать, с одной стороны, органами местной благотворительности, а, с другой, - органами земских учреждений для “ осуществления на местах общественного призрения и проведения различных экономических мероприятий.” Круг их обязанностей: определение реально нуждающихся, исследование условий их жизни, определение размеров необходимой помощи, оказание таковой, устройство и руководство благотворительными заведениями, организация школьных завтраков и обеспечение нуждающихся учащихся одеждой и обувью, выдача земских пособий и ссуд и контроль за их использованием, выполнение поручений земских управ по части призрения и объединение их деятельности. Мы видим, что подобные идеи не брались “ с потолка, разработчики их изучали опыт наиболее успешной организации дела общественного благотворения в наиболее продвинутых в этом плане государствах и реализовали в них свой практический опыт. Но этот, как и многие другие проекты, к сожалению, не так скоро получили одобрения правительства. В этом, и в том, что не были одобрены и разработанные рядом земских деятелей проекты создания другой мелкой земской единицы - волостного земства, на наш взгляд, очень рельефно просматривается противоречивость российской внутренней политики: пытаясь разделить с обществом тяготы по реализации социальной политики, государство лишало его всякой свободы действий.
Тем не менее, к началу Первой мировой войны, земские попечительства по организации призрения нуждающихся не только начали создаваться, но и успешно действовали прежде всего в Московском уездном земстве и Дмитровском уездном земстве, также входившем в состав Московской губернии. Так, к середине 1914 года в Дмитровском уезде насчитывалось 13 попечительств, по числу волостей. Самым первым из них было основано Раменское попечительство 1910 год). Наибольшее количество членов насчитывалось в Озерецком - 122, Ильинском - 107 и Алешинском - 106; наименьшее - в Гульневском 18). Всего за 1913 год всеми попечительствами уездов было израсходовано 4774 рублей. Статьи расходов: ежемесячные и единовременные пособия престарелым и сиротам; на покупку одежды ученикам, пособие на похороны, покупка продуктов, канцелярские расходы, содержание богадельни. Первою по величине статей расхода по всем попечительствам были ежемесячные пособия, их размер колебался от 1 рубля до 4 рублей 50 коп. Обращалось за пособиями в попечительства 388 одиноких, 28 круглых сирот, 121 вдова с детьми; удовлетворено пособиями из них 152 одиноких, 13 круглых сирот, 74 вдовы с детьми. Не обладая правом местного самообложения и имея характер вполне добровольных объединений, не охватывающих всего местного населения, а лишь немногих из них числа, но наиболее активных, попечительства, разумеется, не могли заменить мелкую земскую единицу. Но они приблизили земскую заботу о нуждающихся к объекту помощи, сделав ее адресной и эффективной, и служили прекрасной школой общественной самодеятельности для местного населения.
Основу под создание и функционирование уездных попечительств подвели решения Первого съезда земских и городских деятелей по общественному призрению, состоявшегося 11-16 мая 1914 года. Съезд рекомендовал учреждать по постановлениям уездных земских собраний или городских дум таковые, с одновременным учреждением этими собраниями и думами особых положений о попечительствах. “ Попечительства состоят из лиц обоего пола, без всяких ограничений или выбора. Члены попечительства, при вступлении, сами определяют размер делаемого ими ежегодного денежного взноса, или указывают, какое именно участие они желают принимать личным трудом. Общее собрание членов попечительства выбирает из своей среды председателя и членов комитета. Председатель и товарищи его утверждаются в своих званиях подлежащею управою. Территория, на пространстве которой действует участковое попечительство, определяется по соглашению попечительства с подлежащею управою. Средства попечительства слагаются из: а) членских взносов; б) ассигнований от земства или города и в) пожертвований и иных поступлений. Для объединения деятельности попечительств при управе образуется совет по делам попечительств при участии председателей комитетов и лиц, избранных для сего попечительствами, по одному от попечительств, так описывал схему создания и деятельности земских попечительств в сфере призрения нуждающихся активный участник съезда и, своего рода, теоретик российского благотворения проф. С. Гогель.
Средства Приказов общественного призрения к моменту передачи дел земствам составляли около 133 миллионов рублей, но в действительности земствам было, по подсчетам известного земского деятеля и теоретика Б.Б. Веселовского, только около 9 миллионов рублей. В отличие от этого, заведения по призрению были переданы полностью. Но, также по свидетельству многих современников, заведения эти находились в самом плачевном состоянии и пользовались такой славой, что нуждавшиеся в помощи только в крайнем случае соглашались находиться в них. Особенно тяжелым было положение с домами для душевнобольных. По воспоминаниям известного врача В.И. Яковенко,- “сумасшедшие дома, доставшиеся от приказов общественного призрения, были не больницами, а местами заключения, куда добровольно никто не решался помещать своих больных. О лечении душевнобольных не было и речи. Уход за больными был возмутительным”.
К началу своей деятельности земства получили на свое содержание по подсчетам, сделанным Е.Д. Максимовым, 107 богаделен и инвалидных домов, 33 дома и 6 отделений для душевнобольных, 21 сиротский приют, 8 воспитательных домов, 27 смирительных домов и 3 работных дома. К 1918 году в 28 земских губерниях было уже 1090 заведений, предназначенных для призрения нуждавшихся, в котором призревалось более 1 миллиона человек. В это же время в 16 неземских губерниях функционировало 817 заведений всего лишь с 60 тысячами призреваемых. По числу благотворительных заведений в 1980 году неземские губернии еще опережали земские: в первых на одну губернию приходилось 54,5 заведений, во вторых - 39. Но по количеству призреваемых земские губернии намного превосходили неземские: соответственно 38 291 и 4034 призреваемых на одну губернию. К 1890 году в ведении российских земств находилось 126 богаделен с 4.200 (приблизительно) штатными койками в среднем - около 34 коек на богадельню). По данным, собранным Веселовским Б.Б. при написании обзора истории земств за 40 лет, число богаделен и их размеры по губерниям к 1890 году значительно разнились.
При этом богадельни содержались и уездными, и губернскими земствами и возникали, главным образом, в связи с частными пожертвованиями на их открытие.
Что касается содержания сиротских и воспитательных домов, то к началу последнего десятилетия XIX века их в ведении земств было 29. Еще в 1828 году, когда воспитательные дома были в ведении Приказов общественного призрения, был издан Указ о запрещении дальнейшего устройства воспитательных домов из-за скученности, антисанитарии, нищеты, царивших в них, и отсутствия средств на улучшение положения. Согласно Указу прекращался прием детей в воспитательные дома, кроме « неизбежных случаев.» Закон этот остался в силе и для земств, что, с одной стороны, поставило в трудное положение те земства, которые не получали от Приказов соответствующих заведений и в результате вынуждены были искать при отсутствии вариантов другие способы призрения детей, а, с другой, - привел к переполнению и так тесных приютов, что дало толчок к резкому росту смертности среди призреваемых детей. И хотя позже, в 1898 году, открытие воспитательных домов было вновь разрешено, земства столкнулись с такими трудностями в этом отношении, что в некоторых губерниях, как например, Пермской, так и не были открыты специальные заведения для приемов подкидышей, и они передавались индивидуальным воспитателям в семьи за плату 3 -5 рублей в месяц, выдаваемую земствами, а там, где они были открыты, города, - основные “ поставщики” подкидышей, в подавляющем большинстве случаев не принимали участия в расходах на их содержание в силу известного нам положения лишь о желательности для городских управлений дела общественного призрения. Все это также заставляло земства беспокоить правительство по поводу упорядочения существующей постановки призрения детей.
К 1900 году число земских детских учреждений - сиротских приютов и приютов для подкидышей - составляло, в масштабах России, уже тридцать пять с восемью тысячами детей, призреваемых в них.
Что же касается заведений по призрению душевнобольных, о состоянии которых так резко отзывались современники, то в начале земской деятельности губернскими земствами было принято от Приказов общественного призрения с 1865 по 1870 г., и лишь в одной Уфимской губернии в 1875 г.) в 32 губерниях за исключением Московской и Санкт-Петербургской, где соответствующие учреждения отошли к городским управлениям) в общей сложности 1167 штатных кроватей в т.н. губернских домах для умалишенных, или в отделениях для умалишенных губернских больниц. По истечении первого двадцатилетия деятельности земств, в 1892 году, в земских психиатрических заведениях было уже более 9 тыс. кроватей 9.055); при этом собственных психиатрических учреждений для призрения душевнобольных не имели еще три земства - Московское, С.- Петербургское и Казанское, которые арендовали для помещения душевнобольных из числа земских плательщиков кровати в психиатрических заведениях других ведомств Московское и Санкт - Петербургское земства - по 50 кроватей, а Казанское - 200 кроватей. Еще через двадцать лет развития земского попечения о душевнобольных - в 1912 году - число мест для призреваемых в земских психиатрических учреждениях превысило уже 26 тысяч. Таким образом, общее число мест (кроватей) для душевнобольных за 20 лет почти утроилось. Но, как показывали данные специальных земских переписей душевнобольных в нескольких губерниях (СПб, Московской и пр.), и после этого число это было далеко еще недостаточным, и земские заведения для душевнобольных обеспечивали к 1912г. больничное призрение не более, чем для одной трети безусловно нуждающихся в этом больных.
Итак, проведенный выше анализ содержания и особенностей финансового обеспечения, состояния материальной базы и организационных основ земской помощи нуждающихся в России позволил сделать следующие выводы.
1. В финансовом отношении в деле организации необходимой помощи нуждающемуся населению земства были поставлены Земским положением 1864 года и, тем более, 1890 года, в значительно худшие условия по сравнению с Приказами общественного призрения. Резкое сужение той доходной базы, которая сложилась в период действия Приказов общественного призрения, и законодательная ограниченность круга источников формирования бюджета земств, наряду с наличием значительного количества жизненно важных статей расхода, а также случайный, бессистемный характер дотационный политики государства в условиях существования огромного количества людей, нуждающихся в помощи, во многом предопределили недостаточность результатов деятельности земств в сфере общественной заботы о нуждающихся, и прежде всего, в области организации качественного эффективного общественного призрения.
2. Непригодность, ветхость и недостаточность оставшейся от Приказов общественного призрения материальной базы в большинстве земских губерний поставили земства перед проблемой привлечения средств из внебюджетных источников. Принцип сословности в призрении в российском законодательстве при этом значительно усложнил ситуацию: сельские общества были не в состоянии уплачивать за содержание и лечение своих неимущих членов.
3. Отсутствие мелкой структурной единицы, основной задачей которой стало бы приближение земских учреждений к населению, в том числе для лучшей организации общественной помощи нуждающимся (индивидуализация помощи, активизация самодеятельности населения, привлечение средств, шедших на “ручную” милостыню, и др.) фактически поставило земства в те же условия, в которых находились не реализовавшие свои задачи в нужной мере Приказы общественного призрения. Добиваясь реформы местного самоуправления в части создания волостных земств, земские деятели параллельно инициировали и добились создания, прежде всего в рамках Московского губернского земства (с 1908), особых попечительств, результаты работы которых в сфере оказания общественной помощи нуждающимся в наибольшей мере отвечали требуемым. Земские попечительства создавались и работали с использованием европейского опыта местного самоуправления в организации т.н. Эльберфельдской системы помощи нуждающимся и с учетом традиций российской благотворительности.
Автор: Коробейников Ю.В.