17.12.2012 5257

Основные направления и формы работы земств в сфере общественного призрения в 1864 - 1913 годах

 

Журнал «Земское дело» в номере десятом за 1914 год, реагируя на открытие 12 мая съезда по общественному призрению, отметил, что «общественное призрение является областью, которой почти ещё не коснулась в России творческая деятельность нашего земского и городского самоуправления», что и «затраты земств на это дело остаются до настоящего времени совершенно ничтожным», но, вместе с этим, указал, что «тем не менее было бы несправедливо упрекать наши земства и города в равнодушии к делу призрения бедных». Несмотря, а, зачастую, вопреки финансовой необеспеченности и отсутствию прямой, законодательно оформленной, обязанности земств по занятию делами общественной заботы о нуждающихся, история дает массу подтверждений и словам известного исследователя истории и проблем российского самоуправления А.А. Кизеветтера, настаивавшего на том, что «нельзя отрицать, что введение земских учреждений по Положению 1864 года на самом деле раздвинуло рамки общественной самодеятельности в сфере местного самоуправления и впервые открыло возможность к созданию в русской провинции таких сторон благоустройства, о которых и не грезилось русскому провинциальному обывателю дореформенной эпохи».

Прежде всего земства окончательно специализировали и обособили медицину и народное образование, что важно для нас с точки зрения организации яслей для детей, создания стипендий для учащихся, организации призрения хроников, семейного призрения душевнобольных. В 1900 году расходы 34 земств на медицину составили 26,3 % всего расхода бюджета земств, в денежном исчислении это выразилось в сумме 25 миллионов 245 тысяч 700 рублей.

Земствам принадлежит приоритет в смене подходов к помощи нуждающимся: именно эти учреждения начали систематическую, в меру доступного, работу по профилактике, предупреждению нужды, совмещая ее с собственно призрением и расходуя на это 2,5 % своего бюджета. Круг таких мер сводился к организации противопожарной безопасности, заботам о развитии мелкой кустарной промышленности и другому.

Земства помогали пострадавшим от наводнения, неурожая; помогали семьям нижних чинов, призванных в армию; помогали переселяющимся крестьянам; содержали стипендиатов в учебных заведениях; создавали и финансировали дома и колонии умалишенных, колонии для малолетних преступников, приюты для подкидышей; строили благотворительные заведения других типов; выдавали ссуды безземельным крестьянам на приобретение земли и т.д. Ряд земств в понимании помощи нуждающимся были более прозорливы, понимая, что для ликвидации нужды нужна постоянная деятельность по помощи в поисках работы, для чего создаются бюро и конторы «для приискания работы», организуются общественные работы и т.д.

Очевидная недостаточность финансирования (в 1914 году из и без того скудного земского бюджета лишь 1,6 % расходовалось на общественное призрение) при наличии огромного количества людей, остро нуждающихся в помощи, заставляла земства сосредоточиться на организации таковой прежде всего в направлениях, по которым действовали екатерининские Приказы общественного призрения. Имевшийся опыт и наличие,-пусть недостаточной и находившейся в ветхом состоянии, материальной базы, позволяли сделать помощь более эффективной и значительной по масштабам.

Призрение покинутых детей стало для земств, в связи с этим, той отраслью общественной благотворительности, опыт и традиции постановки которой начали вырабатываться по правительственной инициативе с учреждения в России первых воспитательных домов в Москве (1763 г.) и Петербурге (1770 г.). Хотя, по утверждению известного российского специалиста по проблемам призрения детей М. Ошанина, история деятельности по общественному призрению почти каждого земства может быть начата словами: «В 1864 году такое-то земство приняло от Приказа Общественного Призрения столько-то подкидышей, которые воспитывались в богадельне и были на попечении призревавшихся старух».

В первые 10-20 лет журналы земских собраний не содержали почти никакой информации о мероприятиях земств в области призрения подкинутых детей, и только ежегодные денежные отчеты свидетельствовали о том, что на призрение детей тратились некоторые, в большинстве случаев, ничтожные суммы. В 80-х гг. XIX века, когда начинает складываться личный состав земских врачей в большинстве губерний, появляются первые, робкие доклады о призрении и невозможности положения детей. В это же время и общественное мнение в лице ученых, медиков и земских деятелей все чаще обращается к проблемам покинутых детей. По свидетельству М. Ошанина, именно в 80-е годы XIX века «земцы начинают прислушиваться к голосу науки, и понемногу в разных губерниях появляются приюты для подкидышей; содержание их начинает улучшаться, а смертность отмечается уже не везде поголовная». С 90-х годов во главе управления приютами ставятся врачи, организуются патронажи и «производятся опыты» по технике содержания детей. В этот период заметен рост земских смет на призрение при многочисленных ходатайствах перед правительством о выдаче безвозвратных субсидий. Период 1890-1900 гг. характеризуется волной таких ходатайств со стороны 28 губернских земст.

Одним из наиболее крупных детских приютов считался приют Саратовского губернского земства, перешедший к нему с 1890 года. По свидетельству современника Ченыкаева В.Д., в 1890 году на его содержание земство потратило 8 тысяч рублей, а к 1902 году затраты составили 30 тысяч рублей при ежедневном присутствии в нем около 560 детей (85 % которых были жителями г. Саратова).

Как правило, в приютах дети содержались лишь до определенного возрасти, а затем отдавались земствами по деревням, по крестьянским семьям, с выделением пособия из земских средств. Часто, с целью поощрения усыновлений, земства выдавали пособия повышенного размера. По свидетельству современника, Орловское губернское земство отпускало на каждого усыновляемого 15-33 рубля (в зависимости от возраста); в Курском земстве подкидыши раздавались по деревням с непременным условием усыновления в течение первых трех лет, при ежегодном пособии от земства в 36 рублей до шестилетнего возраста и в 24 рубля - до двенадцатилетнего. Кроме того, девочкам куряне выдавали от земства при выходе замуж единовременно до 25 рублей. Осташковское земство выдавало усыновителям на руки 23-28 рублей и клало до совершеннолетия на имя усыновляемого в банк на текущий счет по 20-25 рублей. Передаче подкидышей «на воспитание» при этом отдавалось преимущество, т.к. попытки создания приютов на скудные средства с неизбежным и довольно быстрым увеличением числа питомцев в них приводило к скученности и повышению смертности младенцев порой до 50-80 %.

На фоне ухудшения условий жизни, вовлечения женщин в производство, когда стало ежегодно увеличиваться число подкидышей, которых следовало содержать за счет средств социального призрения, главной задачей земств в начале XX века стало создание детских приютов в каждой губернии. Так, например, в Уфимской губернии долгое время Приказ, а затем земство помещали подкидышей в богадельню или земскую больницу, откуда они затем отдавались на воспитание городским женщинам (за плату по 4 руб. в месяц). Суммы этой было недостаточно для нормального содержания ребенка.

Смертность детей (как и в XVIII в.) достигала 85%. При этом в возрасте до 1 года гибло 79%. Только в 1905 г. было взято на воспитание 45 подкидышей, 34 из которых содержались на земские средства, а остальные отданы на воспитание пожелавшим их взять. Вопрос о подкидышах неоднократно обсуждался в санитарно-врачебной комиссии Уфимского земства. Предлагались такие радикальные решения этой проблемы, как введение должности разъездной надзирательницы, предоставление вознаграждения кормилицам в 5, 10, 15 и 25 руб. в год за хорошее содержание детей; привлечение к участию в деле призрения частных благотворителей, городского управления и членов Императорского Человеколюбивого общества. К 1908-1909 гг. управой были намечены некоторые мероприятия в области призрения детей, призванные улучшить условия их содержания и снизить смерность. Планировалось организовать правильный и постоянный медицинский надзор за детьми под общим руководством старшего врача губернской земской больницы, которому поручалось посещать всех подкинутых на квартирах не менее 2-х раз в течении года. Медицинское наблюдение за детьми вменялось в обязанность фельдшерам больницы, с обязательными ежедневными объездами, с частотой посещения не менее одного раза в неделю. Внимание уделялось и тщательному отбору воспитателей, непременным условием было предварительное знакомство с квартирой и личностью, предлагающей свои услуги по воспитанию. Предполагалось увеличить расходы на содержание детей до 5 руб. в месяц, выплачивать премии за хорошее воспитание к окончанию начальной школы. На каждого ребенка решено было выдавать по 18 руб. в год за обучение в начальной школе, если обучение продолжалось в низшей профессиональной школе, то назначалась до окончания образования ежегодная субсидия в 60 руб. Каждому ребенку предусматривалась выдача единовременного пособия до 120 руб. при вступлении его в самостоятельную жизнь. Таким образом, стоимость призрения одного ребенка до 16-летнего возраста при таких условиях выражалась в следующих цифрах: 1) плата за содержание 60x16=960 руб.; 2) премии за воспитание 24x3=72 руб.; 3) плата за начальное обучение 18x4=72 руб.; 4) стипендия 60x4=240 руб.; 5) пособие 120 руб.; а всего - 1464 руб. При этом Уфимская губернская земская управа постоянно контролировала, чтобы расходы на призрение подкидышей, с учетом количества поступивших детей, были включены в смету.

По свидетельству известного земского врача А. Амстердамского, за первое десятилетие XX века некоторые земства, частью на свои средства, частью на крупные пожертвования частных благотворителей, выстроили под приюты специальные просторные, хорошо оборудованные двухэтажные здания, например, в 1899 г. - Тамбовское, в 1906 г. - Воронежское, в 1909 г. - Нижегородсткое Кроме того, помещены в хорошие здания приюты Вологодского, Орловского, Харьковского земств.

Но, - парадокс, - «всякое улучшение в приюте приводило к переполнению его и к происходящей от этого громадной смертности детей и в то же время вело к непосильным расходам». Сколько-нибудь рациональная постановка дела призрения покинутых детей требовала значительных средств: эта организация была одной из самых дорогих. Поэтому вставшие на этот путь земства постепенно приходят к осознанию совершенной непосильности предстоящих им расходов. Получая отказы от правительства по поводу субсидий и дополнительных источников доходов (с разъяснением, что призрение законом возложено на земство, и поэтому земство должно нести и все вызываемые им расходы), некоторые земства пытались привлечь города к участию в расходах по приютам, т.к. 80-90 % подкидышей - продукт городской жизни. Но города отказываются добровольно взять на себя «пока необязательный для них крупный расход». И это при той статистике ежегодного приноса и смертности детей в приюте, которая сложилась в России к 1910 году (посчитано А. Амстердамским): размеры приютов колеблются от 4-5 кроватей (Самара) до 70-80-100 (Нижний Новгород, Саратов, Воронеж). Количество ежегодно вновь поступающих в приют детей колеблется в еще большей степени: от 50-60 (Пенза) до 300-500 (Тамбов, Курск, Херсон, Самара, Рязань), 700-800 (Саратов, Одесса, Орел, Екатеринослав). В некоторых приютах цифры приноса достигают громадных размеров, например, в Нижнем Новгороде 1754, в Симферополе - 2034! Смертность в приютах колеблется от 10 % (Воронеж) до 30-40% (Саратов, Симбирск, Казань), до 60% (Нижний Новгород),79% (Рязань) и даже выше! На высоту смертности влияют: свойства здания, скученность, степень ухода и чистоты, способ питания, характер приема (тайный или явный) и вообще вся совокупность условий организации. Общая смертность среди питомцев всех возрастов колеблется по губерниям от 10% (С.- Петербургский воспитательный дом) до 42% (Самара), 50% (Саратов) и 85%(Нижний Новгород). Средняя стоимость содержания ребенка наименьшая в Нижегородском земстве (19 руб.) и Рязанском (22 руб.); в Самарском и Пензенском - 50 руб.; в Саратовском - 67 руб.; в Курском - 90 руб.; в Орловском - 104 руб.

Характерны для этого периода данные, представленные в 1910 г. Смоленской губернской земской управой в отдел народного здравия и общественного призрения при главном управлении по делам местного хозяйства о положении дела призрения подкидышей и внебрачных детей в губернии. Управа отмечает, что уездные земства и города Смоленской губернии никакой организации по призрению подкидышей не имеют. Подкидыши из уездов препровождаются в существующий при губернской земской больнице детский приют для подкидышей. В 1910 г. призревалось 297 подкидышей и 217 внебрачных детей, из которых умерло 70 подкидышей и 19 внебрачных, передано на воспитание 182 подкидыша и 153 внебрачных, возвращено матерям 19 подкидышей и 22 внебрачных. Кроме того, призревалось вне приюта (у воспитателей и матерей) 739 питомцев (подкидышей) и 344 внебрачных ребенка, из коих в течении года умерло 167 питомцев и 79 внебрачных детей. Израсходовано в 1910 г. на призрение подкидышей Смоленским губернским земством 48 277 руб.

Убеждаясь в малоэффективности и недостаточности земского призрения детей описанными способами, земские деятели, обращаясь к европейскому опыту, пытаются выработать приемлемые и возможные в России пути оказания помощи нуждающимся детям. Известен, в связи с этим, опыт Нижегородской земской управы, которая на основании постановления очередного губернского земского собрания сессии 1909 года, ввела в детском приюте для подкидышей явный прием детей взамен практиковавшегося до сих пор тайного приема в «люльку» у входа в приют. Принесшая ребенка мать принималась для вскармливания его бесплатно с полным содержанием от земства. Для сокращения потока подкидышей из других губерний (с открытием навигации на Волге в Нижний Новгород направлялись дети чуть ли не со всего Поволжья; доставка их превратилась в своего рода промысел) управа объявила, что младенцы, привезенные из других губерний, безусловно не принимаются.

Более того, Нижегородское губернское земство ходатайствовало в 1910 г. о созыве всероссийского съезда представителей земств и деятелей по призрению для разработки программы необходимого изменения и дополнения существующего законодательства о призрении бесприютных и подкинутых детей. Земство находило, что настал момент для всех земств внести на обсуждение законодательных учреждений этот сложный и серьезный вопрос, имеющий, кроме материальной стороны, еще не менее важные стороны - бытовые и правовые, разрешимые только законодательным путем.

Способ явного приема детей при непременном условии выдачи пособий тем матерям, которые «по недостаточности средств не могут сами воспитывать своих детей в своей семье» с 1909 г. все прочнее входит в практику земского призрения детей: к нему переходят также Смоленское, Воронежское, Саратовское, Херсонское, Екатеринославское земства. Эта работа стала результатом постоянной рефлексии земской общественности по поводу помощи покинутым детям в России, толчок который был дан ещё в 1896г. VI Пироговским съездом в Киеве.. Именно тогда впервые было возбуждено ходатайство о пересмотре законоположений по призрению подкидышей и бесприютных детей и решено образовать специальную постоянную комиссию для разработки мер, « признаваемых врачами и представителями земства, близко стоящими к делу призрения детей, наиболее пригодными к его упорядочению». С 1900 года при правлении Пироговского общества работала такая комиссия, и VIII съезд русских врачей в память Пирогова поручил ей разработать также систему призрения, постановку воспитания и организацию надзора за призрением покинутых детей.

Более того, отрабатывая технику оптимальной организации и осуществления призрения детей, земские деятели на страницах журнала « Земское дело» в 1910 - 1912 гг. организовали дискуссию по этим проблемам, в результате чего были выработаны главные положения:

« 1) Вся техника призрения должна находится всецело в руках земских учреждений. 2) Главнейшей заботой земства должно быть принятие мер к сокращению подкидывания детей. 3) Подкидывание детей вызывается в подавляющем большинстве случаев бедностью. 4) Установление явного приема детей и выдача пособия бедным материям должно быть в настоящее время признано наилучшим способом призрения. 5) Пособия должны выдаваться независимо от территориальной принадлежности матери к постоянному населению данной губернии».

В условиях, когда (по данным 1910 года) из 3 миллионов рублей (1,9 % земского расходного бюджета), заложенных на организацию общественного призрения, 1 миллион 100 тыс. рублей планировались на содержание земских сирот из 34 губерний с населением численностью 72 миллиона человек, реализация этих положений на местах, несомненно, дала бы определенный эффект.

Но устаревшее законодательство (земские приюты должны были действовать на основании « Временных правил приема младенцев» 1891г.) и затянувшаяся работа по организации и проведению Съезда по призрению детей он состоялся лишь в марте 1916г., когда ситуация осложнилась последствиями ведущихся военных действий в условиях Первой мировой войны) на фоне уменьшения и без того скудного финансирования не позволяли говорить о сколько-нибудь рациональной и действенной постановке дела земского призрения обездоленных детей накануне Первой мировой войны в России.

Ещё более острой в целом ряде губерний была ситуация с призрением хронических и неизлечимых больных и стариков.

Получив от Приказов общественного призрения в начале своей деятельности 107 богаделен и инвалидных дома, многие земства старались, прежде всего, улучшить их работу в плане превращения их в заведения, обеспечивающие более - менее достойное существование для их обитателей. Параллельно земства работали как над привлечением средств частных благотворителей на строительство новых богаделен, так и над поиском путей увеличения финансирования богаделенных заведений. Так, известно, что костромское губернское собрание в период сессии 1908 года возбудило ходатайство о разработке правительством общего вопроса о государственном страховании на случай старости или о представлении земствам « источников достаточных средств для надлежащего призрения сирот, убогих и неработоспособных по болезни или вследствие старости.» Очень подробно и глубоко эти вопросы были разработаны в докладах Курской губернской земской управы на рубежах XIX - XX веков, над разработкой их немало работал один из крупнейших деятелей и столпов земской медицины В.И. Долженов. Но, именно в этой области земское общественное строительство и земская творческая работа проявили себя очень слабо.

Немногим лучше обстояло дело с призрением душевнобольных. Таблица, опубликованная журналом « Земское дело» в 1913 году, показывает несомненный рост материальной базы этой сферы земского призрения с момента принятия таковой от Приказов общественного призрения до 1912 года включительно: Общее число всех заведений для душевнобольных в 34 земских губерниях, по отчету за 1910год, достигло 86 с 29876 кроватями в них (в этом числе все земские, городские, государственные и частные заведения), фактически же число в среднем в день занятых в 1910г. кроватей достигло 32, 5 тысяч; таким образом, при населении 34 земских губерний в 85 миллионов, на одну кровать приходилось, в среднем, 2630 жителей или на 10 тыс. жителей - 3,8 кровати, тогда когда как в Пруссии в 1907 году на 10 тыс. жителей приходилась 21 кровать.

И все - таки мы видим, что менее, чем за полстолетия своей деятельности земства увеличили число кроватей в учреждениях для душевнобольных почти в 25 раз. Но ещё более крупные успехи достигнуты земствами в качественной постановке дела призрения душевнобольных. Ведь по яркому определению известного земского психиатра В.И. Яковенко, земства получили от Приказов общественного призрения не психиатрические больницы, а « учреждения возмутительные по внешнему и внутреннему содержанию - места заключения со смирительными домами.» По словам авторов книги « Русская земская медицина», - «Удовлетворяя с грехом пополам потребности суда и администрации, эти отделения нимало не облегчили населению того громадного экономического и нравственного гнёта, который оно несло под великой тяжестью находящихся среди него душевнобольных с их длительными страданиями, нередко весьма опасных в народном общежитии. Едва ли даже и позволительно сравнение столь разнородных предметов, как бывшие дома умалишенных приказа общественного призрения и настоящие земские психиатрические заведения».

Именно благодаря земствам заведовать делом призрения душевнобольных людей стали специалисты: врачи - психиатры. В 1897 году таких земских врачей психиатров насчитывалось 90 человек, к концу 1910 года их в 34 земских губерниях работало уже 175 человек, к началу 1913г - 216. При этом по отдельным губерниям среднее число призреваемых на одного врача сильно разнилось. Так, например в Черниговском, Таврическом, Вятском, Калужском, Владимирском и ряде других «убежищах для душевнобольных» было в три - четыре раза меньше врачей - специалистов, нежели в Петербургском, Казанском и даже Самарском. В большинстве земских заведений душевнобольных кроме врачей и «служительского» персонала работали фельдшеры.

Руководствуясь опытом Запада, земства постепенно пришли к решению о предпочтительности устраивать психиатрические заведения не в губернском городе, а в отдельном благоустроенном загородном имении, где бы известная категория больных могла пользоваться чистым воздухом, участвовать в сельскохозяйственных работах, в работах в саду, огороде и пр. На покупку таких загородных имений, на постройку в них психиатрических больниц и организацию колониального призрения земства тратили огромные суммы, превышавшие в некоторых губерниях миллион рублей. На это дело многие земства получили крупные пособия от казны. Созданные земствами загородные лечебницы, колонии для душевнобольных по своему устройству и внутреннему оборудованию не уступали лучшим заграничным заведениям. Таковы: Покровско - Мещерская больница Московского губернского земства, Бурашевская колония Тверской губернии, Ляховская - Нижегородского земства, Никольская - Костромского, Сиворицкая - Санкт - Петербургского земства и прочие.

Конечно, далеко не все земские губернии располагали заведениями, где все было устроено достаточно современно. «Отчет по психиатрической больнице Св. Духа, психиатрической богадельне и колонии посемейного призрения Орловского губернского земства за 1911 год», составленный директором И.С. Германом и опубликованный в Орле в 1912 году, рисует совсем иную картину: «Обычная безотрадная картина переполнения земской психиатрической больницы и бесплодной борьбы против этого переполнения, пока на всю губернию с 2.700 тыс. населения остается одно только центральное психиатрическое заведение. Губернское земское собрание приняло в 1907 году героическую, но едва ли достойную подражания меру постановить «ограничить прием больных». Наряду с этим, кого только возможно из больных стали перемещать в патронаж, где число призреваемых сразу достигло почти четверти общего числа призреваемых, и тем не менее, искусственно приостановленное на время возрастание числа призреваемых, снова возобновились». И составители отчета совершенно правильно пришли к выводу, что должны быть выстроены в орловской губернии для душевнобольных «несколько больниц меньших размеров в разных пунктах губернии». Такое разрешение вопроса устранило бы и крайнюю неравномерность в пользовании больницей со стороны разных уездов. В то время, как из Орловского уезда за год пользовано более 6 на 10 тыс. населения, из Малоархангельского, Брянского, Дмитровского, Трубчевского, Кромского было только около 3 на 10 тыс. населения. « Вследствие отдаленности больницы от населения, многие держат своих душевнобольных, особенно спокойных, очень долго дома и отправляют их в больницу большей частью, когда они перешли в неизлечимое состояние. Некоторые медлят с отправкой из-за неимения средств везти своего больного на далекое расстояние, других останавливает невозможность при отдаленности больницы скоро и часто навещать своего больного. Около трети всех поступивших за год в больницу оставались от полугода до 10 лет и более дома, уже будучи больными. Выписка больных так же замедляется вследствие отдаленности больницы от населения». Отмечено довольно высокое повышение смертности в этой больнице в 1909 - 1910гг., на той же высоте оставалась смертность и в 1911 г (.10,6%). Интересные данные приводятся в отчете о преимуществах практиковавшегося в Орловской больнице женского ухода за душевнобольными в мужских отделениях. По этому поводу приводились результаты предпринятой директором больницы анкеты (ответы 14 больниц душевнобольных, в том числе 10 земских)».

Так же, как в и случае с земскими детскими приютами, большим препятствием к планомерной организации призрения душевнобольных и экономному расходованию средств по содержанию и лечению их стало хроническое переполнение упомянутых заведений. Попытки земств к установлению определенного числа мест и к ограничению приема больных встречали постоянный отпор со стороны губернаторов и, наконец, в 1878г. последовало циркулярное подтверждение МВД о том, что земские учреждения не имеют права отказывать в приеме душевнобольных, а в 1886г. последовало новое указание, - количество больных в домах для умалишенных не должно ограничиваться никакой цифрой. Эти распоряжения создавали заколдованный круг, лишая всякой возможности урегулирования организации призрения и эффективности в расходовании средств.

Пытаясь найти выход из этой ситуации, губернские земства приступили во многих губерниях к организации посемейного призрения некоторых подходящих для этого групп душевнобольных (деревенский патронаж). Правильно устроенное посемейное призрение для душевнобольных в деревнях в тесной связи с центральной психиатрической больницей, - с особыми врачами психиатрами для заведования патронажем, с содержанием фельдшеров - надзирателей в тех деревнях, которые избраны для отдачи в них на посемейное призрение душевнобольных, имелось в 1913 г. в 18 губерниях с общим числом призреваемых больных в среднем ежедневно в патронаже до 1.500, а именно: в Бессарбской губ. (в с. Скинось в 1908г. в среднем в день было 64 призреваемых), во Владимирской (к 1913г. в с. Красное - 110), Воронежской в с. Девица до 150 призреваемых), Екатеринославской в Лоцманской Каменке, Кроснополье и Диевке в общем до 160), Нижегородской губернии (в городе Балахане и с. Кубинцево - 125); Московской (с. Любучаны - 75чел.), Новгородской (в 1908г. в среднем в день 20), Орловской (150), Пензенской губернии в (1912г.- 3 чел.), С.- Петербургской губернии (13), Рязанской (в с. Никуличихи и Голенчино (в 1908 г. в среднем в день 125, в 1912г. до 175, к 1913г. до 210)), Таврической (100), Саратовской (40), Тверской (к 1913г. - 70 - 40), Тульской (30), Уфимской (60), Харьковской (в Даниловском патронаже 160, городском - 15), Херсонской (Арнаутский патронаж в 1908г. - 140, к 1913г.- до 270).

Кроме того, в последнее перед революциями 1917г. десятилетие земства приступили к определенной децентрализации психиатрической помощи, к созданию наряду с крупными центральными психиатрическими колониями и лечебницами ряда более мелких уездных больниц для острых случаев душевных заболеваний. Этот был очень своевременный шаг. Так, в докладе VI губернского съезду врачей Вологодской губернии в 1904 году о необходимости открытия отделения лечебницы для душевнобольных в отдельных уездах показано, например, что в то время, как из Вологодского уезда число поступлений в психиатрическую больницу ежегодно на 10 тыс. населения составляет в среднем 3,6, а из трех ближайших уездов, в общем, достигает 2,5 на 10 тыс. населения, из пяти более далеких уездов то же число поступлений в среднем в год не превышает 1 на 10 тыс. населения, т.е. вследствие большей отдаленности от больницы эти уезды в два или три раза меньше могут пользоваться больничным призрением душевнобольных, нежели уезды близкие.

Все земские мероприятия в сфере организации призрения душевнобольных, финансируемые по статье расходов « содержание домов для умалишенных», обходились к 1910году 34 земским губерниям в 5 миллионов 263 тысячи рублей.

Что касается средней стоимости содержания одного душевнобольного (одной кровати) в течение круглого года в земских психиатрических заведениях, то данные за каждый год, хотя и не по всем земским психиатрическим заведениям, вычислялись в « отчетах о состоянии народного здравия и организации врачебной помощи в России», издаваемых управлением главного врачебного инспектора. По опубликованным данным этого отчета за 1909 год, стоимость в среднем ежедневно в течении года занятой кровати колебалась в земствах (в 1910г.) от 180 -190 руб. в Казанском убежище губернского земства для душевнобольных и в Вятском отделении губернской больницы для душевнобольных, 224 - 246 руб. - в психиатрическом отделении Черниговской губернской больницы, в Пермском приюте для душевнобольных; в психиатрической больнице Херсонского губернского земства, в Кувшиновской лечебнице Вологодского губернского земства, в психиатрических отделениях Ярославской губернской земской больницы и Калужской губернской земской больницы; 250-274 рублей - Бурашевская колония душевнобольных, психиатрическая лечебница Курского губернского земства, Орловская земская психиатрическая больница с богадельней для хроников, Колмовская психиатрическая больница Новгородского губернского земства, Карамзинская колония для душевнобольных Симбирского губернского земства, психиатрическое отделение Могилевской губернской больницы, психиатрическое отделение Костромской губернской земской больницы, колония душевнобольных Псковского губернского земства, психиатрическая больница Тульского земства; 286 - 306 рублей - Полтавская губернской земской лечебница, психиатрическая лечебница Нижегородского губернского земства с колонией, психиатрическое отделение Витебской губернской больницы, психиатрическая лечебница Тамбовского губернского земства, больница душевнобольных Уфимского губернского земства, психиатрическое отделение при Киево - Кирилловской губернской земской лечебнице, психиатрическая больница Смоленского губернского земства, отделение душевнобольных Пензенской губернской земской больницы; 315 - 344 руб. - Психиатрическая больница Рязанского губернского земства, психиатрическое отделение Харьковской губернской земской больницы, психиатрическая лечебница Саратовской губернского земства; 363 руб. - психиатрические учреждения Екатеринославской губернской земской больницы; 391 руб. Костюженская лечебница для душевнобольных; 400руб. - Покровская психиатрическая больница Московского губернского земства и 438 руб. - больница для душевнобольных Самарского губернского земства.

Рассмотреть содержание и особенности процесса становления системы земской помощи нуждающимся и её функционирования в каждой из губерний Российской империи позволяет достаточно репрезентативный источниковый материал, представленный не только архивными документами, но и огромным количеством публиковавшегося в последней четверти XIX - начале XX веков статистического и иного местного материала, отражавшего главные аспекты в жизни провинциального общества.

Так, первая сессия Пермского губернского земского собрания в 1878 году принимает на себя заведование учреждениями общественного призрения и формирует «особый земский капитал» на «богоугодные нужды». Расходы из данного капитала должны были идти на содержание богоугодных заведений (богаделен, сиротских и воспитательных домов, работных домов) и на пособия неимущим, находящимся вне богоугодных заведений. На земство возлагалось также ассигнование «экстренных мероприятий на случай призыва запасных на действительную службу». Источниками формирования данного капитала являлись «недоимки, сметные назначения по богоугодным заведениям, « кружечный сбор» и все случайные поступления и пожертвования в пользу богоугодных заведений». «Кружечный сборы» по счетам губернской управы делились на три категории: в пользу богоугодных заведений, в пользу нищих и убогих, в пользу богаделен. Первоначально инициативу в проведении благотворительных мероприятий проявляет Пермское губернское земство. Именно оно более ориентировано на выполнение обязательных повинностей земств, к которым были отнесены, в том числе, и расходы по общественному призрению. Уездные земства, в силу ограниченности средств, лишь прислушивались к тем решениям, которые принимает губернское земство. Постепенно губернское земство перекладывает некоторые расходы на уездные земства. Складывается система долевого участия губернского и уездного земств в благотворительных мероприятиях. По подсчетам Жениной Л.В., Пермское губернское земство, занимавшее к 1901 году 13 место среди российских земств по ассигнованию средств на нужды общественного призрения, расходовало на них 3,2 % от сметы, тогда как на долю уездных земств Пермской губернии приходилось от 1,5 % по линии Пермского уездного земства до 0,4%, затрачиваемых Верхотурским уездным земством.

Документы свидетельствуют, что в 70-80-е гг. XIX в. мероприятия Пермского земства по общественному призрению - финансирование богоугодных заведений и богаделен для возрастного населения; забота о воспитании сирот и подкидышей в детских приютах, мало чем отличались от того, что уже делалось ранее государственным Приказом общественного призрения. При этом Пермское земство, как и все остальные в России, стремилось найти пути увеличения финансирования социальной помощи. В 90- е годы XIX - нач. XX в. направления деятельности земских органов самоуправления в Пермской губернии по вопросам благотворительности становятся более разнообразными. Расширяется помощь детям, содержащимся в приютах, а также сиротам, воспитывающимся в семьях. Семьи получали дополнительные суммы на содержание « подкидышей» детей в размере 48-50 рублей в год. Эта плата была чуть выше, чем в среднем по России.

Пермское губернское земство обратило внимание на увеличение процента смертности детей во время летней страды и предложило организовать детские дневные приюты - ясли на летнее время, подобные приюты в 1897г. были в каждом уезде. Первоначальные расходы на содержание брало на себя губернское земство, позже это было передано на « усмотрение уездных земств».

Земские учреждения уделяли большое внимание устройству быта малолетних преступников. С 1893 г. начались ассигнования сумм в размере 5000 руб. на содержание приютов для малолетних преступников в Перми и Екатеринбурге.

Уфимское земство с мая 1875г. занимается капитальной перестройкой зданий и улучшением условий содержания в заведениях, поступивших от Приказа общественного призрения. В 1892г. было выстроено новое здание для богадельни. С 1901г. финансовые расходы на её содержание увеличились с 4 до 9 тыс. руб. в год, количество призреваемых при этом оставалось прежним - 75 человек. Анализ расходов по содержанию в Уфимской богадельне показал, что на питание ежегодно расходовалось 27 руб., а в месяц - 2руб. 75 коп. С 1896г. при земских больницах Уфимской губернии стали создаваться небольшие приюты для неизлечимо больных. Такие приюты были в Уфимском, Бирском, Мензелинском, Златоустовском, Белебеевском, Стерлитамакском уездах. Такая форма призрения, по мнению губернской управы, была наиболее удобной. В 1879г. в Уфе была основана отдельная воспитательная колония для малолетних преступников. Так как основной задачей этого учреждения было перевоспитание, то для этого потребовалось отделить несовершеннолетних от взрослых. В начале XX в. в ней содержалось около 10 человек. Уфимское земство было не только инициатором сбора благотворительных средств на её строительство, но и финансировало её. Губернское земское собрание ввело 10% отчисления из штрафного капитала в пользу колонии и ежегодно представляло единовременные пособия из сумм губернского сбора 500 руб. По ходатайству Уфимского общества земледельческих колоний и ремесленных приютов для малолетних в 1909г. Министерство юстиции выделило около 9 тыс. руб. на строительство нового помещения.

Тем не менее, очевидная недостаточность и закономерная ограниченность возможностей собственно земского призрения в России в рассмотренных нами направлениях и формах заставляли представителей земской общественности искать пути расширения направлений в деятельности органов местного самоуправления по оказанию общественной помощи нуждающимся. В ряде губерний эти поиски выливались в публичную дискуссию, как это было, например, в Костромской губернии.

Неопределенное понимание задач благотворительности вынуждало некоторые земства акцентировать свою деятельность на переписи неимущих, анализе экономических условий жизни нуждающихся, которые, несмотря на немалые усилия по их улучшению, продолжали угнетать, уродовать и убивать миллионы работников. Те, кто близко стояли к организации дела общественного призрения, постоянно наталкивались на вопрос о том, не следует ли вообще принять на общественный счет заботу о помощи всем лицам, губящим свою жизнь и здоровье в непосильной работе для различных предпринимателей. Сами же общественные деятели определенно отмечали, что едва ли кто признает такую благотворительную деятельность посильной для земства, но ограничивать задачу земской благотворительности исключительно заботой о лицах, уже окончательно загубленных существующими условиям труда и жизни, считалось невозможным.

Возникал вопрос: как далеко должна идти такая забота? Следует ли, оказывая её, ставить нуждающегося в условия жизни среднего работника или же в положение привилегированное? Условия жизни среднего работника так печальны, что проводить этот принцип в жизнь было решительно невозможно. Таким образом, и здесь благотворительная деятельность встречала препятствия в общих условиях жизни трудящихся, и земству было необходимо считаться со всей суммой этих препятствий.

Земство было вынуждено организовывать призрение, согласуя свою деятельность с условиями жизни и требованиями справедливости. Существовавшие условия жизни трудящихся во многих случаях признавались причиной преждевременной потери трудоспособности или смерти. Такой результат формировал громадную армию лиц, нуждающихся в неотложной помощи (сирот, увечных и т.д.). Организация помощи этим лицам обычными мерами благотворительности признавалась запоздавшей и менее рациональной, чем помощь, направленная на облегчение участи ещё трудоспособных граждан. Отказываясь, таким образом, от чисто формального понимания задач призрения, губернская управа естественно должна была прийти к выводу о необходимости оказания помощи в некоторых случаях и трудоспособным лицам, т.е. обратиться к трудовой форме помощи. И возможность такой помощи усматривалась лишь в предоставлении нуждавшимся труда, стоимость результатов которого в идеале окупала бы их содержание. Только при такой форме помощи деятельность земств действительно признавалась предупредительной. Но положение лиц, пользовавшихся этой помощью, хотя и оказывалось лучше положения среднего работника, не приобреталось ценою безвозвратного расходования средств, получаемых от всего населения.

Отказывать в такой помощи тем, кто ещё молод и здоров, ограничивать область призрения исключительно содержанием увечных и слабых так же нерационально, как строить вместо больниц и амбулаторий исключительно богадельни для хроников. Около половины трудоспособных неимущих имели семьи, их участь решала судьбы многих других лиц, а потому помощь, вовремя и надлежащим образом оказанная таким людям, несомненно, во многих случаях становилась помощью и тем, кто по старости, болезни или малолетству не был способен работать.

Главным итогом дискуссии стало решение условного разделения всех нуждавшихся на две категории: трудоспособные и немощные. Первым преимущественно оказывалась помощь трудовая (поисками работы), вторым - помещением в приют, богадельни и т.д. При этом акцентировалось внимание на необходимости совместной работы в этой сфере с городским самоуправлением, имевшим определенный опыт в сфере организации профилактической помощи нуждающимся в достаточно разнообразных формах.

Итак, изучив и проанализировав содержание основных направлений и форм, в которых земства реализовали свою обязанность по призрению нуждающихся в нём в 1864-1913 гг., мы пришли к следующим выводам:

1. Введение земских учреждений по Положению 1864 года и передача им обязанностей по общественному призрению тех категорий нуждающихся, о которых заботились прежде Приказы общественного призрения, ознаменовало собой шаг вперед в деле оказания общественной помощи социально недостаточному населению, т.к. радикально раздвинуло рамки общественной самодеятельности в изучаемой сфере жизни российского общества.

2. Несмотря на ветхость и явную недостаточность полученной от Приказов общественного призрения материальной базы, законодательно обусловленное сужение финансового обеспечения и устаревшее нормативное требование реализации принципа сословности в призрении, организация практической работы в сфере общественного призрения в земских губерниях в 1864-1913гг. была ощутимо значительней по её результатам по сравнению с таковой в губерниях, где продолжали действовать Приказы общественного призрения.

3. Основными направлениями в осуществлении земского призрения в 1864-1913 гг. были организация заботы о покинутых детях через приюты, колонии для сирот и малолетних преступников, систему патронажа; оказание помощи нетрудоспособным старикам, неизлечимо больным и бродягам через помещение их в богаделенные заведения, совершенствование качества предлагаемых им услуг и строительство новых богадельных и инвалидных домов; призрение душевнобольных через специализированные приюты, создание психиатрических отделений при земских больницах и систему патронажа.

4. Наиболее успешным и эффективным в деле земского призрения стало, несомненно, призрение душевнобольных. Строительство современных зданий, привлечение к работе врачей - психиатров, широкое использование фельдшерского труда, создание специализированных колоний на базе благоустроенных усадеб, децентрализация помощи в соответствии с местными нуждами значительно улучшили постановку дела призрения психически больных людей в России.

5. Улучшение условий призрения и качества предлагаемых услуг в учреждениях земского призрения вызывало, в большинстве случаев, их переполнение, что приводило к повышению детской смертности в приютах, сокращению сроков жизни стариков и хроников, призреваемых в богадельнях. Это, в свою очередь, заставляло земских деятелей искать, в условиях достаточно скудного финансирования и недостаточности материальной базы, новые формы в организации призрения, обращаясь в т.ч. и к опыту Западной Европы в организации общественной помощи нуждающимся.

6. Недостаточная эффективность земского призрения в условиях быстрого роста числа социально недостаточного населения в России в пореформенный период вызвала дискуссию о содержании, оптимальных путях и средствах оказания обществом помощи нуждающимся в ней. Результатом этой дискуссии стал постепенный переход в земских губерниях к сочетанию земского призрения с трудовой помощью и профилактикой бедности с привлечением преимуществ и сил городских общественных управлений.

 

Автор: Коробейников Ю.В.