17.12.2012 5534

Земства и городские общественные управления как инициаторы и участники Всероссийских съездов деятелей по общественному призрению и частной благотворительности в начале XX века

 

Журнал «Земское дело» в апреле 1912 г. опубликовал статью С.К. Гогеля «Нужно же наконец, приступить к упорядочению нашего призрения», в которой, на наш взгляд, дана очень точная характеристика состояния общественного призрения в России к 1912 году. «В слишком многих отраслях общественной деятельности отстали мы от культурных народов; но ни в одной настолько, как в области общественного призрения. Здесь просто у нас пока почти ничего не сделано. В то время как Англия тратит до 100 миллионов руб. в год на общественное призрение, т.е. более 2 руб. в среднем на душу населения, а другие страны, соразмерно с населением, немногим лишь менее, мы расходуем не свыше 15 миллионов руб. в год, и это- при количестве населения, превышающем уже у нас 160 миллионов, т.е. всего лишь по 9 коп. на душу населения. В эту сумму входят расходы ведомства императрицы Марии, Человеколюбивого Общества, Красного Креста, министерства внутренних дел, земств, городов и сословных учреждений (дворянства, купеческих и ремесленных управ, волостей и пр.). При этом из своего уже достигшего в 1911 г. почти 192 миллионов руб. годового бюджета земства 34 губерний на общественное призрение назначили всего лишь 3.205 тыс. руб., т.е. только 1,6 процента. А между тем, - продолжает С.Гогель, - организация мер общественного призрения, содействие надлежащей планомерной постановке и развитию общественной благотворительности по самому существу дела прежде всего относится к обязанностям органов общественного самоуправления. Расходы частной благотворительности превышают у нас расходы ведомств и местных самоуправлений в несколько раз. Таково положение дела с точки зрения затрат на задачи общественного призрения. Ещё меньше сделано у нас в области законодательной нормировки и организации учреждений. Устав общественного призрения 1857 года относится к области тех законодательных произведений, когда имели ещё в виду больше литературную красоту, чем положительные реальные требования. От этого времени сохранилась еще в наших гражданских законах статья, предписывающая мужу любить жену, а последней повиноваться мужу. Специальных органов для ведения дела общественного призрения у нас нет, не только центральных, - с этим еще можно мириться, - но даже и местных. Как выйти из этого положения, как усилить бюджет организованного общественного призрения за счет государственных и общественных средств и за счет той неразборчивой подачи милостыни, которая, по вычислениям некоторых исследователей, доводит расходы крестьянской семьи на милостыню до 2 рублей в год»?

Эти вопросы задавались одним из организаторов и активных членов Всероссийского союза учреждений, обществ и деятелей по общественному и частному призрению, начавшего свою деятельность 15 февраля 1909 года и направившего её на упорядочение и объединение благотворительной деятельности по всей России. Выдвинув в качестве приоритетных в своей работе задачу изучения современного положения, нужд и наличных сил русской благотворительности, как общественной, так и частной, и объединения их деятельности, «не вмешиваясь в дела отдельных обществ и учреждений», члены Союза начали готовить первый Всероссийский съезд деятелей по общественному призрению и частной благотворительности. Проект программы этого съезда был опубликован в ряде центральных периодических изданий, в том числе и в журнале «Земское дело» (февраль) №4 за 1910 год. Кроме того, организационный комитет съезда, «озабочиваясь привлечением к участию в съезде возможно большего числа местных деятелей», разослал окончательный вариант программы съезда во все земские управы. В программе, выработанной комитетом, были поставлены три вопроса, по справедливому мнению приват-доцента В. Матвеева, «представляющие несомненный и настоятельный интерес для всех земских работников», а именно: вопрос о распределении обязанностей по призрению между правительственными и общественными учреждениями, об основной и первоначальной единице организации общественного призрения и о возможных источниках материальных средств, необходимых для надлежащей постановки общественного призрения.

Отметим, что сама идея объединения органов общественного и частного призрения на местах с целью упорядочения и объединения деятельности в сфере оказания социальной помощи нуждающимся по всей России на необходимых основах возникла и начала приобретать зримые очертания лишь по следам революции 1905-1907 годов, в результате которой в социальной сфере резко усилилось влияние политических партий и организаций. Общества призрения, равно как и другие общественные объединения, стали ареной острой идейно-политической борьбы. Провозглашенная либералами «нейтральность» этих обществ всё больше превращалась в миф, всё заметнее проявлялось тяготение организаций к одному из борющихся лагерей. Это, а также появившаяся тенденция к увеличению роли самодеятельности масс в социальной сфере, когда появляются рабочие организации, теснящие филантропов и принимающие всё более активное участие в ряде Всероссийских съездов: народных университетов, фабрично-заводских врачей, по борьбе с алкоголизмом и проституцией и др. и предполагающие резолюции, в которых подчеркивается связь между условиями жизни народа и политическим строем и осуждаются либералы, целиком ушедшие в «малые дела», заставляли крупных деятелей в сфере общественной помощи недостаточному элементу при явной заинтересованности правительства активизировать деятельность по организации Всероссийского Союза учреждений, обществ и деятелей по общественному и частному призрению и по созыву им первого Всероссийского съезда деятелей по общественному призрению и частной благотворительности, активное участие в работе которого должны были принять земские деятели. Развитие земской деятельности в области призрения едва ли могло вызывать опасение за целостность основ, поэтому не встретило «внешних» препятствий со стороны администрации.

Более того, общественная мысль в России к этому времени уже имела определённый объём наработок, достаточно противоречивых, по поводу возможных путей и перспектив создания и развития адекватной системы социальной помощи нуждающимся.

Так, один из известнейших деятелей призрения, опубликовавший значительное количество работ, посвященных различным аспектам благотворительности, Е.Д. Максимов, в очерке «Происхождение нищенства и меры борьбы с ним», публиковавшемся в ряде номеров журнала «Вестник благотворительности» за 1901 год, дав историю борьбы с нищенством в России, показал все формы этой борьбы, считая необходимым вести такую борьбу поэтапно: от репрессий против нищенства к призрению бедных, затем оказание «предупредительной» помощи нуждающимся и организация правильной социальной политики. Причем подразумевалось, что «предупредительная» помощь, «начинаясь с отдельных лиц и относительно небольших, преимущественно местных (одного села, города, губернии) групп их, постепенно развиваясь и расширяясь, может в конце концов получить характер мер, влияющих на социальный строй всего населения государства. В таком случае образуется новая форма помощи, входящая в область социальной экономии.» Максимов считал, что «социальная экономия» должна включать вопросы улучшения общественного строя в интересах тех классов, которые принимают главное участие в создании национального богатства, и практически это выражается в социальной политике, т.е. в системе мер, преследующих общее улучшение экономического, правового и духовного положения трудящихся масс. Отмечая, что в обычной жизни вопросы социальной политики пугают общество и смешиваются им с социализмом, Максимов вполне справедливо утверждал, что « меры социальной политики совсем могут не иметь социалистического характера, как не имело его и освобождение крестьян -это крупнейшая в России социальная мера XIX столетия. Не имеют такого же характера и многие другие меры, исходящие от государства и направленные к коренному улучшению быта трудящихся классов и служащих к предупреждению нищеты и нищенства. В развитии борьбы с последними разумно избранные социальные меры применяются всеми государствами и составляют последнее и самое действенное орудие против разъедающей современный строй язвы нищеты и самое верное средство, предупреждающее развитие социализма и других крайних доктрин».

На наш взгляд, состав участников развернувшейся на рубеже XIX -XX вв. дискуссии о путях и перспективах развития системы социальной помощи нуждающимся в России показывает, что по существу речь шла о гораздо более широких и принципиальных проблемах, по подходам к решению которых и расходились мнения радикалов и филантропов. И.Г. Прыжов, Н.Г. Чернышевский, Ткачев и другие радикалы, осуждавшие подаяние, считали, что для устранения бедности необходимы коренные социально-политические перемены, а не устроение благотворительных обществ и учреждений призрения. В то же время, Страхов и Ф.М. Достоевский, отталкиваясь от проблемы раздачи милостыни, развивали идеи о природе добра, о русском характере. Вследствие этого достаточно сложно оценить ту степень влияния на общество, которую могла иметь эта дискуссия, хотя для знающих историю российской благотворительности очевидно, что подобные дискуссии, к сожалению, не только не способствовали выработке единых подходов к пониманию роли и места, а также необходимости объединения усилий всех заинтересованных лиц в деле организации общественной помощи нуждающимся, но и препятствовали оптимальному организационному и структурному оформлению общественного благотворительного движения.

Особой критике в дискуссии подвергалось российское законодательство в области призрения, давно и безнадежно устаревшее. Правительство, признавая необходимость его реформирования еще в 60-х годах XIX века, отразило это в Правилах, опубликованных одновременно с Земским Положением 1864 года. Определяя в них «обязанности, степень власти и способы действия земских учреждений по делам общественного призрения, оно объявило эти правила временными, которые должны были действовать, как гласила статья 2 этих Правил, впредь до коренного пересмотра Устава об общественном призрении.». Бесконечно устаревший Устав об общественном призрении 1857 года не в состоянии был регулировать вопросы, возникавшие по поводу организации и предоставления помощи нуждающимся между различными уровнями власти, между земствами и городскими общественными управлениями, не позволял входить в дела крестьянского сословия.

Осознавая необходимость разрешения перечисленных проблем в законодательном порядке, правительство начало работы по составлению нового закона о призрении ещё с 1872 года. По Указу царя, составление нового Устава общественного призрения было возложено на Министерство Внутренних Дел с тем, чтобы « по изготовлению проекта подвергнуть оный рассмотрению в особой комиссии, при участии членов от подлежащих ведомств и с приглашением других лиц, которые могли бы оказать полезное для дела содействие». Но дальше подготовительных работ дело не продвинулось. И только в 1892 году, « по настоятельным требованиям земских деятелей», создается специальная комиссия для выработки проекта закона об общественном призрении под руководством члена Государственного Совета К.К. Грота.

Указанная комиссия разделилась в работе на подкомиссии с тем, чтобы готовящийся законопроект стал результатом тщательного изучения как западноевропейского, так и отечественного опыта в сфере организации общественного призрения и, в то же время, учел опыт и мнение земств, непосредственно занимавшихся практической работой в данной области. В анкете, по которой предлагалось высказываться земцам, содержались следующие вопросы: 1) должно ли быть призрение обязательным и для каких категорий лиц; 2) какому виду отдать предпочтение: открытому или закрытому; 3) нужно ли регламентировать обязанности родственников по призрению ближних; 4) на какие органы следует возложить организацию общественного призрения?  По свидетельству Б.Б. Веселовского, земские учреждения единодушно высказывались против обязательного общественного призрения, требовавшего, при его правильной организации, значительных затрат. По вопросу о видах помощи земства настаивали на необходимости отсутствия ограничений в их выборе. При этом ими имелось в виду создание мелких бессловных земских единиц, на которые и должно было быть возложено дело организации призрения.

К 1897 году, тем не менее, комиссией Грота было составлено три законопроекта. Первый - проект профессора В.И. Герье «Положение о попечительствах общественного призрения» с приложением «Свода общих оснований для проекта об общественном призрении», второй - К.К. Грота «Проект общих оснований положения об общественном призрении», третий - Н.И. Кабата «Положение об общих основаниях общественного призрения». Лучшим при обсуждении был признан проект И.И. Кабата, но в связи со смертью К.К. Грота комиссия была распущена. Закон об общественном призрении в Российской империи так принят и не был. Дополнения и изменения к старому Уставу об общественном призрении, предложенные Хозяйственным Департаментом МВД в 1898 году, не меняли старых подходов к нему.

Именно эта ситуация заставила одного из активных участников земского движения В. Матвеева констатировать в преддверии Первого съезда деятелей по общественному и частному призрению в 1910 году на страницах журнала « Земское дело»: «Законодательство наше в области призрения давно и безнадежно устарело. Пересмотр и радикальная переработка его в ближайшем будущем представляются совершенно неизбежными. Не нужно быть пророком, чтобы предсказать, в каком направлении пойдет здесь творческая мысль законодателя. Совершенно очевидно, что перейти от теперешнего хаотического состояния к системе обязательного призрения всех нуждающихся по английскому и германскому образцу - задача неосуществимая. Для выполнения ее потребовались бы такие средства, рассчитывать на которые совершенно не приходится. Единственно возможный для нас путь - установление обязательного призрения постепенно для отдельных категорий, наиболее нуждающихся в нем, -для немощных, престарелых и детей. Призрение их в данное время по большей части является делом чистой благотворительности, и большая часть нуждающихся живет «Христовым именем», т.е. питается подаянием. Установив обязательное призрение хотя бы одной из этих категорий, хотя бы только «немощных», законодатель должен был бы прежде всего решить вопрос, кто должен оказывать помощь этим лицам разумеется, при отсутствии родственников). По примеру западных законодательств, совершенно естественно возложить эту обязанность на общину, городскую или сельскую. Правильная постановка призрения возможна при наличии мелких самоуправляющихся союзов. У нас такие союзы только еще предполагается создать в форме всесословной волости, которая должна являться мелкой земской единицей. Но по существу, эти союзы слишком незначительны, средства их слишком ограничены, чтобы они могли создавать какие-либо «заведения» общественного призрения. Они по необходимости должны будут ограничиваться выдачей пособий, организацией открытого призрения. Содержание же заведений достается на долю более крупных самоуправляющихся союзов и государства. Распределение обязанностей между органами самоуправления и государством не должно само по себе представить больших затруднений. Государственная власть, естественно, сохранит в своих руках учреждения, обслуживающие большие районы, имеющие общее значение и могущие служить образцом по богатству оборудования и широкой постановке дела. Наоборот, все заведения, имеющие преимущественно местное значение, должны быть переданы в ведение губернских земств, или если они обслуживают несколько губерний, то в ведение объединенных организаций этих земств, особых межгубернских земских союзов, которые могли бы образоваться специально для этой цели. За государственной властью должно остаться право надзора за теми учреждениями, которые будут созданы земством или земствами, а с другой стороны, от государственной власти эти учреждения могут получать и пособия в тех случаях, когда земских средств оказалось бы недостаточно для их содержания. Совершенно естественно предполагать, что для тех учреждений, которые будут получать постоянное пособие от казны, будет установлена обязанность представления отчетов не только земским собраниям, но и центральной власти».

Рассуждая о несовершенстве современного российского законодательства об общественном призрении, В. Матвеев, как и многие его коллеги, считал неправильным исключительно этим объяснить «сравнительно слабое развитие деятельности земств в области призрения». Отсутствие у земств определенных источников, из которых они могли бы черпать средства, необходимые для покрытия расходов по призрению, не менее важная причина. Поэтому он призывал «подумать о создании таких источников в форме какого-нибудь специального налога».

Анонсируя программу предстоящего Первого Всероссийского Съезда деятелей по общественному и частному призрению и приглашая к участию в нем представителей, журнал «Городское дело» отмечал, что на первом плане программы будет «вопрос о распределении обязанностей по общественному призрению между правительственными и общественными учреждениями и вопрос об основной первоначальной единице организации общественного призрения». Оба эти вопроса связаны, по мнению редакции журнала, «с законодательными предложениями об освобождении городских (и земских) учреждений от обременяющих их бюджетов обязательных расходов и о создании мелкой земской единицы. Далее выдвигается вопрос об источниках материальных средств, необходимых для надлежащей постановки общественного призрения и создания для этого особого налога». К сожалению, усилия Правления Союза деятелей по общественному и частному призрению, заблаговременно обратившегося к общественным учреждениям и частным лицам с приглашением принять участие в съезде, по свидетельству В. Матвеева, делегата съезда, не встретили «особой поддержки на местах по двум причинам: во-первых, сказалось то, что «занятия благотворительностью для большей части лиц, принимающих в ней участие, работающих в благотворительных заведениях, составляют обыкновенно отдых от занятий их основной специальности, и частная благотворительность не объединяет у нас, как на Западе, широкие круги деятелей, для которых занятие ею представляло бы основной жизненный интерес»; во-вторых, - отметил Матвеев, - земства и городские учреждения, на которых законом возложены обязанности по призрению, не проявили, по самым различным причинам, к съезду горячего интереса». На этом съезде было представлено не более 12 земств. Тем не менее, как первый почин в этой области, съезд, собравший около 300 делегатов, за 5 дней работы выслушал около 40 докладов и сообщений. Работало 3 секции: по вопросам общественного призрения; по вопросам содержания и упорядочения частной благотворительности; по проблемам воспитания и профессионального обучения в учреждениях детского призрения.

К чести делегатов съезда, в дискуссии уделялось внимание всем заинтересованным лицам, отражавшим различные точки зрения на пути ликвидации нужды и роль и место в этом различных форм благотворительности, а также пути совершенствования благотворительной деятельности. Не претендуя на «окончательное разрешение всех проблем отечественной филантропии, съезд в ряде своих резолюций наметил основные направления в её развитии». Более того, -в громадном томе трудов Съезда впервые была собрана масса материалов по различным отраслям российской благотворительности. По свидетельству С.К. Гогеля, труды эти были разосланы безвозмездно во все губернские и уездные земские управы. Кроме того, разосланы были в качестве образца Положение и сведения об уездных участковых попечительствах о бедных Московского уездного земства, ряд работ по проблемам призрения, обобщавших наиболее интересный опыт практического благотворения. Съезд 1910 г. застал земство в тот момент, когда оно само, под влиянием требований жизни, уже сошло с мертвой точки, и во многих губерниях мероприятия по призрению уже привлекли к себе серьезное внимание. Он дал сильную точку опоры для непосредственных работников и уяснил многие положения, которые до того времени земскими деятелями не принимались как бесспорные. Съезд, так сказать, застал земство в пути в деле благоустройства призрения, и « влияние его ускорило и упорядочило это движение».

Нет сомнения, что съезд 1910 года не остался без влияния на центральное правительство, которое по резолюциям съезда увидело многое их того, что раньше оставалось неосвещенным. Но оно же ясно поняло всю громадность задачи, за которую взялся первый съезд и, желая ближе подойти к разрешению самых насущных практических вопросов, предложило Первому съезду по общественному призрению, созванному Министерством внутренних дел в мае 1914 года, такую суженную программу, которая не давала возможности расплываться так, как это произошло на первом съезде. Из области вообще гуманитарной, в которой вращался съезд 1910 года, нынешний переведен был на почву чисто практическую, и первые слова программы говорят не вообще о призрении, а только об обязательном призрении. Понятно, что исходя из этого и состав съезда образовался преимущественно из представителей земств и городов, как самооблагающихся учреждений и из представителей правительства, а частной благотворительности отведено был очень скромное место.

Перечисляя органы, занимавшиеся к этому моменту в России заботой о призрении, а именно: 1)земские и городские учреждения;2) приказы общественного призрения;3) сельские общества;4) мещанские и ремесленные сословные общества;5) ведомство учреждений Императрицы Марии;6) Императорское Человеколюбивое общество;7) Попечительство о трудовой помощи;8) Епархиальное попечительство о бедных духовного звания;9) приходские попечительства, учреждаемые на основании особого о них положения 1864 года; 10) различные благотворительные учреждения для призрения бедных иноверческих вероисповеданий; 11) комитет для призрения заслуженных гражданских чиновников и Александровский Комитет для призрения раненых; 12) общество попечительное о тюрьмах; 13) различные частные благотворительные общества и кассы, отнесенные к ведомству Министерства внутренних дел, - делегат К.И. Ануфриев в докладе на съезде 1914 года вновь останавливается на том, что «все эти организации действуют на основании своих уставов и специальных узаконений, не будучи связаны между собою ни единством плана выполняемой ими общей задачи призрения, ни сознанием необходимого объединения в своей работе, в большинстве случаев совершенно игнорируя деятельность остальных органов», а «При общем обзоре российских узаконений, затрагивающих вопросы общественного призрения и ограничивающихся лишь необязательными ни для кого указаниям им, что бедные должны быть призреваемы, совершенно устраняющихся в то же время от определения, кто именно из бедных и с какого момента получает право на призрение, от какого органа можно было бы требовать его, в какой форме должно быть оказано это призрение и какими средствами надлежит обеспечить возможность представления помощи бедному, нельзя не видеть, что в нашем законодательстве нет даже намека на ту определенность главнейших положений и законченность общего плана, которые заключают в себе по этому вопросу законодательства некоторых западных государств, вследствие чего основной в деле призрения в России до сего времени являлась частная благотворительность, традиции которой невольно передаются организациями, имеющим общественный характер, настолько, что даже самое понятие об общественном призрении у большинства деятелей на этом поприще отождествляется с понятием о благотворительности». Это напрямую перекликалось с мыслью Министра внутренних дел, заявившего при открытии съезда, что правительство ждет от съезда твердых основ для будущего законопроекта по призрению. Это последнее прямо отвечало первому положению съезда 1910 года, который констатировал, что Устав общественного призрения должен подлежать скорейшему и коренному изменению.

На съезде 1914 года с первых шагов почувствовалось, что он является как бы подготовительной комиссией для будущих правительственных и думских законодательных работ, и это сознание наложило печать на всю работу съезда в смысле ее глубокой продуманности и практического направления. Среди членов съезда боролись два мнения. Одни считали, что, если земским учреждениям не будут мешать, в смысле расширения объектов обложения и в отношении организации местных попечительств, которые должны будут осуществлять призрение на местах, то земства сами управятся с этими делом и не будут нуждаться в правительственной помощи. Говорили: только не мешайте, мы и сами сумеем и сможем это дело сделать. Другие же, может быть, не менее обоснованно, находили, что правительство должно на призрение давать возможно большую сумму, тогда земства справятся со своим делом. Но в одном не было спора, что дело призрения всецело должно быть в руках местных самоупралений. Эти два течения, в конечном итоге, не исключили друг друга, и съезд высказал определенное мнение, что разумно дело призрения может совершаться только при наличии мелких, самоуправляющихся организаций, находящихся в полной связи и в тесной зависимости от земств.

Что касается сумм, необходимых на призрение, то одна из секций проектировала, что правительство должно взять на себя три четверти всего расхода, но общее собрание съезда отнеслось к этому осторожнее и в данном составе не решилось выдать правительству, так сказать, вексель на одну четверть всех расходов, а постановило вопрос о размере сумм, падающих на правительство и местные органы, передать на рассмотрение предполагаемого съезда земских деятелей. Считая, что класть в основу призрения частную благотворительность государство не может, ибо она «является слишком неустойчивым и самобытным элементом, рассчитывать на который, как на нечто постоянное и правильное совершенно невозможно», делегаты сочли необходимым сосредоточиться на обсуждении трех групп вопросов: 1) о призрении покинутых детей; 2) о призрении престарелых, калек, больных и других нетрудоспособных лиц; 3) о призрении бродяг и лиц, освобожденных от ссылки по ст. 27 устава о ссыльных, указывая, что «организация общественного призрения в первичной своей форме заключает понятие об обязанности со стороны общества подачи только такой помощи, без которой бедняк оказался бы лишенным возможности существования. При этом момент оказания помощи наступает только тогда, когда экономическое положение данного лица настолько тяжело, что оно само не в состоянии добыть себе средств к существованию и если средства эти не могут быть доставлены ему ни родственниками, ни учреждениями, обязанными по закону помогать впавшему в нужду, или быть полученными через посредство частной благотворительности. Помощь в этом случае оказывается из общественных средств, и органы, оказавшие ее, являются ответственными за правильное и вызванное действительной необходимостью расходование денежных сумм». В этом отношении заслугой съезда надо считать постановление (п.4), которым устанавливались категории, подлежащие обязательному призрению, а именно:

1. Дети: а) нетрудоспособных родителей; б) ненормальные; в) порочных родителей; г) нищенствующие; д) беспризорные и вообще все дети, беспомощность которых будет установлена тем органом общественного призрения, который будет образован для этой цели; е) страдающие от жестокого обращения.

2. Калеки и престарелые, лишенные трудоспособности.

3. Хронические больные: а) потерявшие трудоспособность; б) угрожающие общественной безопасности и народному здравию.

Кроме того, общим собранием съезда признана была необходимость статистического обследования лиц, нуждающихся в призрении.

Слаженность и эффективность работы Первого съезда по общественному призрению в мае 1914 года стала прямым результатом того, что съезд этот как по своему составу, так и по своему духу, был съездом земских и городских деятелей, со знанием дела и согласованно проводящих свои взгляды. Профессор С.К. Гогель, делегат и один из организаторов съезда, отмечал: «Про Россию принято говорить, что это колосс на глиняных ногах. Так нет же, неправда, - я видел этих местных людей; это не сырой разрозненный материал. Это представители народа, привыкшего к самоуправлению; эти люди, у которых успело сложиться ясное и отчетливое мировоззрение; определенные взгляды по всем основным задачам нашего самоуправления. И, что важнее всего, что, собравшись с разных концов России, они не нуждались в предварительных переговорах для согласования своих взглядов. Все присутствовавшие могли легко убедиться, как дружно по важнейшим вопросам раздавались знаки одобрения или несогласия. Было несомненно, что у всей земской и городской России имеются свои бесспорные положения, свои аксиомы, о которых спорить нет надобности и, что еще важнее, от которых не отступят в деятельности и в жизни» Но, это, на наш взгляд, определило и одно из главных препятствий на пути создания оптимальной системы общественной помощи нуждающимся в России на требуемых основаниях и под патронажем органов местного самоуправления. Полицейско-бюрократический характер государственного строя Российской империи был несовместим с широкой самодеятельностью населения и органов, его представляющих. Утопичность исполнения многих из резолюций съезда была предопределена уже самим настроем делегатов. «Ведению земского и городского самоуправления подлежат все культурные задачи внутреннего управления на местах во всем их объеме. Земство и город обладают достаточным опытом, знаниями и силами, чтобы справиться с этими задачами. Никакое руководство, заведование, управление и прочее этими же отраслями, со стороны центральной и местной администрации, недопустимо. Отношение центральной власти вообще к деятельности органов самоуправления и в частности и в деле призрения может выражаться лишь в надзоре за закономерностью, но никак не за целесообразностью. Бюджет земства и города должен быть расширен за счет государственного казначейства, но однако же на таких условиях, чтобы это не стесняло самодеятельности органов самоуправления. Отсюда проявленное на съезде нерасположение к дотациям и субвенциям. Отсюда - замена термина «отпуск сумм производится министерством внутренних дел» словами: «испрошение сумм у законодательных учреждений» и др.,» - эти слова С.К. Гогеля точно отражают дух съезда и, в тоже время, убеждают нас в том, что правительство никогда не допустило бы требуемого расширения прав органов местного самоуправления, даже в такой болезненной для России и специфичной сфере общественной деятельности, как помощь социально недостаточному населению.

Следующее препятствие на пути осуществления решений съезда - необходимость включения слишком значительного процента населения всей Российской империи в круг призреваемых.

Самой реально осуществимой и адекватной российским реалиям начала XX века мерой, рекомендованной к немедленной реализации, стало, на наш взгляд, образование земских и городских участковых попечительств о бедных на одобренных делегатами съезда началах. Начала эти таковы. Попечительства учреждаются по постановлениям уездных земских собраний или городских дум, с одновременным утверждением этими собраниями и думами особых положений о попечительствах. Попечительства состоят из лиц обоего пола, без всяких ограничений или выбора. Члены попечительства, при вступлении, сами определяют размер делаемого ими ежегодного денежного взноса, или указывают, какое именно участие они желают принимать личным трудом. Общее собрание членов попечительства выбирает из своей среды председателя, товарища председателя и членов комитета. Председатель и товарищ его утверждаются в своих званиях подлежащею управою. Территория, на пространстве которой действует участковое попечительство, определяется по соглашению попечительства с подлежащею управою. Средства попечительства слагаются из: а) членских взносов, б) ассигнований от земств или города и в) пожертвований и иных поступлений. Для объединения деятельности попечительств при управе образуется совет по делам попечительств при участии председателей комитетов и лиц, избранных для этого попечительствами, по одному от попечительств. В городах же, кроме того, могут быть созываемы общие собрания всех членов попечительств, а в губерниях - периодические совещания председателей и представителей попечительств. Если бы съезд сделал только этот шаг, то и тогда заслуга его в деле упорядочения общественного призрения была бы очень велика.

И, действительно, все другие предположения, пожелания и постановления требовали продолжительной, многолетней работы по сбору данных, по выработке и проведению законопроектов, наконец, требовали громадных средств. Введение попечительств требовало от земств и уездов самых минимальных расходов, по их усмотрению; захотят они ассигновать 500 р. на каждое участковое попечительство, как Московское уездное земство, или 50 или 25 р., дело все - таки может идти, хотя и в самых скромных размерах. Но зато создавался орган, который ведал бы делом призрения, - первый в России орган. С помощью только этого органа появилась возможность сбора данных и о числе нуждающихся, и о видах нужды, и о необходимых заведениях, и о средствах, необходимых для удовлетворения нужды. А ведь без этих сведений и данных невозможно было даже приступить к осуществлению всех общих предложений съезда. Кроме того, важно, что при содействии попечительств были бы сгруппированы и организованы лица, желавшие работать в деле призрения. Более того, как показывает опыт, такие попечительства быстро приобретали доверие местного общества, и пожертвования частных лиц, вместо неразборчивой милостыни, принимали рациональный путь денежного содействия попечительствам.

Заметим, что рекомендованные съездом начала организации попечительств явились результатом изучения опыта существующих к этому времени таковых в Московской губернии (с 1908г.) и Екатеринославской, общим числом около 30 (в основном, в городах). При этом, надеясь на скорейшее повсеместное создание участковых попечительств о бедных, съезд высказал пожелание, чтобы правительство взяло на себя субсидирование «определенной суммой, в зависимости от количества жителей данного района, или от других признаков, земских и городских общественных управлений, открывающих попечительства, при условии соответствующего расхода со стороны названных управлений».

В общем и целом, съезд по общественному призрению в 1914 году и его решения показали, что вопрос о призрении, его организации, формах осуществления и источниках финансирования, волновавший все слои российского общества, по инициативе как центрального, так и местного управления, переводился в плоскость практического решения, и во главе этого процесса все- таки находится земское и городское самоуправление.

Нельзя не отметить, что значительный вклад в подготовку и проведение съездов по призрению внесла земская пресса, как центральная, так и региональная. Она была своего рода катализатором в теоретических дискуссиях и практической работе по организации правильной постановки дела помощи нуждающимся в рамках феномена российской благотворительности.

Известно, что к 1 октября 1915 года лишь 4 из числа губернских земств не имели собственных периодических изданий, 9 земств имели по одному печатному органу, 12 -по два, 12 -по три и 6 -по четыре органа. Из 444 уездных земств имели издания 26, находившиеся в 16 губерниях, главным образом на юге (в Херсонский, Екатеринославской, Воронежской и Тамбовской - по 3; в Волынской, Полтавской -по 1) и на востоке (в Пермской и Уфимской - по 1, в Саратовской -2). Общее число региональных земских изданий -124 печатных органа.

Земская печать была лишь на несколько лет моложе самого земства. Главным тормозом в её развитии была цензура. По меткому выражению современника, администрация «хотела превратить земскую периодическую печать в своего рода «Губернские ведомости»; а жизнь толкала эту печать в противоположную сторону.» Лишь к 1894 году канцелярский тип земской периодической печати уступает место земской народной газете, издающейся ежедневно. Вот как определялись задачи земской печати в одном из докладов Пермской губернской управы в 1914г.: «Задача земской газеты - будить и поддерживать интерес ко всем выдающимся явлениям государственной и местной жизни, главным образом к тем, с коими связаны наиболее важные интересы населения; эта задача имела в виду конечную цель - создать на месте достаточный контингент сознательных лиц, на которых земство могло бы опереться в своей работе на благо народа, и которые могли бы служить живой связью между земством и населением».

Анализ содержания таких изданий как «Пермская Земская Неделя» (издавалась с 1907 г.), «Казанская газета» (издавалась с 1903 г.), «Нижегородская Земская газета» (издавалась с 1903 г.), особенно выдававшихся «по полноте и общественной отзывчивости», показывает, что достаточно регулярно, в той или иной степени, в них публиковались материалы, связанные как непосредственно с практикой представления земствами услуг в сфере общественной помощи социально недостаточному населению в её различных формах, так и косвенно затрагивающие эту проблему в части создания мелкой земской единицы, увеличения земских финансов, соотнесения участия уезда и города в деле организации общественного призрения и др.

Центральный земский орган печати журнал «Земское дело», с которым сотрудничали, как правило, известные теоретики и практики земского движения, не только был своего рода «застрельщиком» в определении круга проблем земской жизни, требовавших внимания, освещения и дальнейшего развития, в том числе и на его страницах. Это, на наш взгляд, своеобразный индикатор, количеством, частотой и видами публикаций отражавший степень важности того или иного направления в деятельности земств и степень понимания земской общественностью этой важности.

К сожалению, в период «начальной стадии» деятельности земств, когда основными задачами земства были, по свидетельству Н. Колюпанова: «1) народное хозяйство; 2) народное образование; 3) общественное призрение», и организации общественного призрения отводилась не менее важная роль, чем заботе о народном хозяйстве и образовании, «Земское дело» не издавалось. Но с 1910 года, года начала издания журнала, когда налицо уже было общее «замедление, которое ставит земство в безвыходное положение и нарушает самые насущные интересы земства», на страницах журнала достаточно часто помещались материалы по тем или иным проблемам земской работы в сфере общественной помощи нуждающимся. Публикации эти были достаточно разнообразными по видам. Это и довольно большие по объему статьи теоретического плана с осмыслением состояния, проблем и перспектив в развитии отдельных направлений изучаемой области земской деятельности, и, в первую очередь, - организации общественного призрения. Это и хроника текущей работы на местах с описанием, как правило, положительного опыта и различных форм помощи социально недостаточному населению. При этом, в ряде номеров «Земского дела» анализировались материалы о местном опыте земской работы, опубликованные в различных земских изданиях. К примеру, в №20 за 1912 год под заголовком «О необходимости большего внимания со стороны земских собраний к организации общественного призрения» помещен следующий текст:

«Пермская Земская Неделя» в передовой статье от 4 октября обращает внимание на один из существенных пробелов в современной разрастающейся земской деятельности - на крайне слабое внимание земств к вопросу о правильной постановке общественного призрения. Давно уже устаревший закон, говорит «Зем. Нед.», возлагает на местные крестьянские сословные организации заботы о призрении всех нуждающихся в общественной помощи членов данной общины. Но это обязательство, как и многие другие, остается лишь на бумаге, а в действительности мы видим полное отсутствие каких бы то ни было организованных мер помощи деревенской бедноте. Это, однако, не значит, что крестьянство не проявляет участия в заботах о нуждающихся. Специальные статистические исследования и отдельные наблюдения доказывают, что рядовой крестьянский двор ежегодно затрачивает, в переводе на деньги, не один десяток рублей на раздачу подаяния «по кусочкам», особенно в годы неурожайные. Но в тоже время здесь нет и признаков сколько-нибудь заметных шагов к правильной постановке этой помощи. На те средства, которые ныне тратит население на благотворительную помощь, можно было бы оборудовать уезды сетью необходимых богаделен для престарелых и увеченных, приютами для малолетних, рабочими колониями и другими учреждениями. Таких учреждений в настоящее время мы не имеем. Их заменяет у нас уличное нищенство, со всеми его отрицательными сторонами (случайный характер помощи, злоупотребление Христовым именем, бесприютность детей). Пора бы земству приняться за развитие и этой забытой отрасли земского попечения о населении, заканчивает свою статью «Перм. Зем. Нед.». Для этого следует только встать на испытанный путь призыва самого местного населения к созданию специальных местных организаций - сельских благотворительных попечительств, действующих под ближайшим руководством земства, при известной материальной поддержке с его стороны. Задачи таких благотворительных сельских попечительств могли бы быть весьма широки и вызвали бы живой интерес сельской интеллигенции, главной рабочей силы этих попечительств. Губернскому земству следовало бы взять это дело в свои руки и разработать вопрос о постановке общественной благотворительности в сельских местностях губернии. (Напомним о попытках такой практической разработки вопроса о содействии со стороны губернских земств уездным земствам в деле организации на местах деятельности по общественному призрению участков и волостных попечительств (санитарных) в докладах Костромской губернской управы за 1908 и 1909 год (по санитарному отделению).

Большим подспорьем в работе практикам земского призрения служили такие рубрики «Земского дела», как « Библиография», «Отзывы о новых книгах», «Книги и брошюры, поступившие в редакцию для отзыва», «Указатель литературы по проблемам земской жизни» (за каждый квартал каждого года), в которых они знакомились с перечнем имеющейся литературы по общим и отдельным проблемам социальной работы, могли найти сведения о развитии законодательства и статистики в интересующей их области. Дважды в истории журнала публиковались специальные указатели литературы по общественному призрению, один из них был посвящен перечню изданий по вопросу о призрении пострадавших от войны. Эти специальные указатели были составлены Б.Б. Веселовским и В.П. Ивановым - известными теоретиками и активными практиками земского движения. Кроме них с журналом постоянно сотрудничали такие организаторы и теоретики в сфере общественной помощи нуждающимся в России, как С.К. Гогель, М. Ошанин, В. Матвеев и др.

Достаточно часто на страницах «Земского дела» размещался материал об опыте муниципальной жизни за рубежом, особенно в странах Западной Европы, в нём освещалась и анализировалась работа органов местного самоуправления и в области помощи социально недостаточному населению. Неудивительно, в связи со всеми вышеприведенным, что журнал «Земское дело» стал тем печатным органом, который всей своей деятельностью сыграл важную роль в подготовке и проведении Всероссийских съездов по общественной и частной благотворительности.

При этом необходимо констатировать, что соотношение в объемах и количестве публикаций по организации, содержанию, формам и перспективам земско-городской помощи нуждающимся в ней и другим сферам деятельности земств в центральном земском органе периодической печати объективно отражало тот реальный факт, что общественное призрение занимало далеко не первое место в расходах земских бюджетов, не говоря уже о направлениях в этой сфере земской помощи нуждающимся. При этом можно процитировать С.К. Гогеля, выступившего в « Земском деле» за 1914 год с передовицей «Задачи предстоящего съезда земских и городских деятелей по общественному призрению»: «Пора несколько иначе, чем теперь, определить удельный вес общественного призрения в ряде других предметов ведения органов самоуправления. Если недавно значение призрению определялось в 1,9 % земского бюджета, то теперь не только дело не стоит лучше, а даже % расходов на общественное призрение понизился в составе всей земской сметы до 1,6%. В виду этих цифр нельзя не признать, что если бы даже осуществить столь необходимое значительное увеличение земского бюджета путем представления новых источников средств, новых объектов обложения, а равно путем дотации, субвенций и далее все же при таких условиях 1,6 % бюджета для такого важного дела, как призрение, достаточно. Мы в этой области отстали неизмеримо более, чем в какой либо другой области культурной деятельности. Англия тратит на общественное призрение 144 миллиона рублей в год, а Россия, считая ведомства (Имп. Марии, Человеколюбивого общества) и включая расходы городов и земств по статье «Общественной призрение» § VI сметы, - не свыше 15 миллионов. Очевидно, у нас почти вовсе нет общественного призрения».

Что касается печатных органов городских общественных управлений и их центрального издания «Городское дело» (издавался с 1909 г.), то, несмотря на их обилие, лишь некоторые из них уделяли внимание проблемам муниципальной помощи нуждающимся, главная причина этому - законодательно декларированная факультативность в работе органов городского общественного управления в изучаемой нами сфере. Сложное «финансовое положение, в связи с ограничениями обложения и бюджетных прав, отсутствием кредита и наличностью обязательных расходов на общественные нужды», равно как и « ненормальное отношение к земству, при чрезмерно высоком земском обложении», указанные читателями «Городского дела» в ответ на поставленный редакцией в 1911 году вопрос «Какая причина более всего препятствует нормальной деятельности городских самоуправлений?» в качестве одних из главных, также не способствовали активной муниципальной работе в изучаемой нами сфере социальной жизни. А значит, и муниципальная периодика, отражая жизнь городов и работу их общественных управлений, не считала необходимым уделять внимание проблемам организации и осуществления общественного благотворения. Более того, по мнению ряда авторов « Городского дела», провинциальная муниципальная печать обычно вообще не удовлетворяла « самым скромным требованиям, являясь сухим неинтересным для широкого круга читающей публики сборником думских постановлений, распоряжений и отчетов управы и т.п.», «большинство из них, к сожалению, ограничиваются официальным отделом».

Исследовав работу земств и городских общественных управлений, как коллегиальную, так и в лице отдельных представителей земской и муниципальной общественности, по линии инициирования, подготовки и проведения Всероссийских съездов по проблемам организации и предоставления общественной помощи нуждающимся, необходимо констатировать следующее.

1. В качестве органов местного самоуправления и, в случае с земствами, непосредственно отвечающие за осуществление общественного призрения в селах и городах России, земские управы и городские общественные управления знали проблемы организации и предоставления социальной помощи нуждающимся категориям населения, что называется, изнутри. Более того, указанные субъекты властных отношений испытывали постоянно, в силу нерешенности и остроты этих проблем, потребность в их скорейшем и оптимальном разрешении. Именно эти причины побуждали, особенно, земскую общественность постоянно рефлексировать в отношении поисков путей совершенствования организации и представления общественной помощи, нуждающимся в ней.

2. Одним из средств в решении указанной проблемы явилось объединение усилий земско-городской общественности и представителей всех, заинтересованных и участвующих в благотворительном процессе сил, для совместного поиска и выработки оптимальных вариантов этого решения в рамках созданного в 1909 году Всероссийского Союза учреждений, обществ и деятелей по общественному и частному призрению.

3. Обеспокоенность представителей земско-городского самоуправления очевидной недостаточностью и слабой эффективностью предпринимаемых ими усилий в изучаемой сфере социальной жизни в условиях устаревшего законодательства, недостаточного финансирования и отсутствия мелкой земской единицы, на фоне обеднения значительной части населения Российской империи и поляризации российского общества заставили центральную власть в конце XIX века приступить к разработке основ нового законодательства по организации общественного призрения в стране и согласиться с набиравшей в начале XX века силу общественной активностью в сфере благотворения.

4. Первый съезд деятелей по общественному и частному призрению в 1910 году и съезд по общественному призрению в 1914 году стали закономерным результатом сотрудничества общества и власти в поисках путей совершенствования содержания и организации социальной помощи нуждающимся и создания адекватной системы таковой в стране. При этом решения съездов отводили центральную роль в предлагаемой системе органам местного самоуправления, прежде всего, земствам.

5. Важная роль в объединении общественных усилий по участию в выработке проектов нового законодательства по общественному призрению, подготовке упомянутых Всероссийских съездов по общественному призрению и частной благотворительности и пропаганде их решений принадлежала земским печатным органам, как центральным, так провинциальным.

6. Полицейско-чиновничий характер российского государства, природа которого не допускает широкого развития общественной самодеятельности даже в областях, работающих, в конечном итоге, на стабилизацию режима, в данном случае, повлиял на то, что новое законодательство, обеспечивающее оптимизацию и значительное усиление эффективности социальной защиты населения за счет привлечения усилий общественности, так и не было принято. Кроме этого, начавшаяся Первая мировая война значительно скорректировала работу органов местного управления в сфере предоставления помощи нуждающимся, отодвинув решение вопроса о теоретически подготовленном и спланированном правильном развитии социальной помощи недостаточному населению в России на будущее.

 

Автор: Коробейников Ю.В.