Совершенствование правовой базы деятельности органов местного самоуправления Архангельской и Вологодской областей во второй половине 1990 годов
Важнейшими законодательными документами, закладывающими основы законодательного регулирования вопросов местного самоуправления, являются Конституция РФ и Федеральный закон «Об общих принципах». Федеральные законы и законы субъектов РФ, устанавливающие нормы муниципального права, не могут им противоречить.
Во второй половине 1990-х гг. происходило дальнейшее развитие правовой базы местного самоуправления. К числу основных федеральных законов по нормативно-правовому регулированию местного самоуправления, которые были приняты Государственной думой в 1997 г., относятся законы «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». Общие вопросы проведения муниципальных выборов и местных референдумов регулируются принятым в том же году Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
Согласно этому закону, гражданин РФ участвует в референдуме на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании; за всеми гражданами, проживающими на территории муниципального образования и обладающими избирательным правом, закреплено право участия в местном референдуме. По сравнению с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» 1994 г. этот закон усилил основные гарантии избирательных прав граждан. Вступивший в действие 19 октября 1999 г. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» регулирует взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов РФ и обязывает последние содействовать развитию местного самоуправления на территории субъекта РФ.
Среди указов Президента РФ о местном самоуправлении, изданных во второй половине 1990-х гг., особенно важны следующие. Указом Президента РФ от 29 мая 1997 г. в качестве координационного центра при Президенте РФ образован Совет по местному самоуправлению в Российской Федерации, призванный обеспечивать рассмотрение важнейших вопросов развития местного самоуправления. На его заседаниях обсуждались варианты решения проблем местного самоуправления, вопросы государственной политики в области развития муниципальных образований в РФ, материалы межведомственных комиссий Совета по вопросам становления и развития местного самоуправления в России и т.д. 11 июня 1997 г. издан Указ «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации», в котором активное содействие развитию местного самоуправления провозглашено приоритетным направлением деятельности Президента и Правительства РФ. В этом документе подчеркивается, что дальнейшее развитие реформы местного самоуправления направлено на создание финансово-экономической основы местного самоуправления, формирование муниципальной собственности, организацию эффективного взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления. 15 октября 1999 г. издан Указ Президента РФ «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации».
Постановления Правительства РФ также играют значительную роль в регулировании вопросов местного самоуправления. Ими определяются меры, направленные на реализацию отдельных законов и указов Президента РФ, утверждаются федеральные целевые программы и положения о порядке решения проблем местного самоуправления. 15 декабря 1999 г. было принято Постановление Правительства РФ «О Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления».
Как показывает практика местного самоуправления в Вологодской области, федеральное законодательство не всегда оказывалось корректным. Например, создатели Налогового кодекса РФ вышли за пределы своих полномочий и незаконно занялись вопросом распределения компетенции органов и должностных лиц местного самоуправления. Так, Налоговый кодекс установил, что предоставление льгот по местным налогам - компетенция представительного органа местного самоуправления, хотя решение этого вопроса не отнесено основополагающим Законом «Об общих принципах» к исключительной компетенции представительных органов. После вступления кодекса в силу это несоответствие выявилось. Например, было отменено постановление комитета районного самоуправления Харовского района Вологодской области, по которому главе муниципального образования давалось право предоставления некоторых налоговых льгот. Представляется, что принятие постановления было оправдано: некоторые льготы по местным налогам, требующие оперативности в решении и не влекущие существенного уменьшения районного бюджета, действительно целесообразно предоставлять простым решением главы муниципального образования. Однако в связи с указанными обстоятельствами по области было отменено около 40 подобных постановлений органов самоуправления.
В соответствии со ст. 72 Конституции общие вопросы воспитания, образования и науки отнесены к совместному ведению РФ и ее субъектов. Однако Федеральным законом «Об общих принципах» дошкольное, основное общее (1-9 классы общеобразовательной школы) и профессиональное образование отнесены к вопросам местного значения, то есть к предметам ведения местного самоуправления (ст. 6). При этом в Вологодской и Архангельской областях в муниципальную собственность были переданы школы целиком (в том числе полные, где ведется обучение с 1 по 11 классы). Все расходы по обеспечению учебного процесса, в том числе выплата заработной платы, также оказались переложены на муниципалитеты. Профессор ВГПУ Г.В. Судаков считает, что «надо или в соответствии с Конституцией вернуть органам государственной власти области государственные полномочия в сфере образования, или использовать механизм соучредительства». Следовательно, департаменту образования целесообразно выступить соучредителем вначале одиннадцатилетних, а затем и остальных школ. С его точки зрения, правомерно за счет государственного (т.е. областного) бюджета финансировать расходы школ на реализацию государственных образовательных стандартов (учебные расходы, зарплата работникам, компенсационные выплаты), а органы местного самоуправления, с его точки зрения, «как собственники зданий должны содержать школьные здания - это теперь муниципальная собственность». Г.В. Судаков делает вывод: «Думается, что в Конституции сохранится государственная ответственность за образование, а вот Федеральный закон «Об общих принципах» придется привести в соответствие с Конституцией».
После ратификации Россией весной 1998 г. Европейской хартии местного самоуправления представители органов государственной власти ряда субъектов РФ (Москвы, Краснодарского края, Ставропольского края) поставили вопрос о несоответствии ее требованиям отдельных норм федерального законодательства. В связи с этим автор счел целесообразным провести сопоставление норм федерального законодательства и законодательства Архангельской и Вологодской областей с требованиями Европейской хартии местного самоуправления. Результаты этого сопоставления свидетельствуют о том, что законодательство РФ, Архангельской и Вологодской области в целом соответствует Европейской хартии местного самоуправления.
Представляется целесообразным остановиться подробнее на соблюдении принципа субсидиарности и разграничения полномочий между центром и местными властями, а также на экономическом и финансовом обеспечении местного самоуправления.
Ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления предписывает следовать принципу субсидиарности: вопросы, которые можно решать на низовых уровнях управления, не должны передаваться наверх. В этом документе отстаиваются самостоятельность органов местного самоуправления и невмешательство государственной власти в реализацию их полномочий. В ст. 12 Конституции РФ подчеркивается самостоятельность и независимость органов местного самоуправления от органов государственной власти, указывается, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Ст. 132 Конституции РФ написана в духе принципа субсидиарности. В ней, во-первых, указывается, что органы местного самоуправления все свои полномочия исполняют самостоятельно; во-вторых, перечисляются основные вопросы, решаемые органами местного самоуправления, перечень которых не является исчерпывающим. В Законе РФ «Об общих принципах» компетенция местного самоуправления определена в ст. 6 и 15. В ст. 15 указаны вопросы, находящиеся в исключительном ведении представительных органов местного самоуправления. В ст. 6, посвященной предметам ведения местного самоуправления, дается перечень 30 вопросов местного значения, который не является исчерпывающим. Следовательно, можно предположить, что все вопросы местного значения решаются органами местного самоуправления. Исходя из этого, можно сделать вывод о соответствии Конституции РФ и Закона РФ «Об общих принципах» принципу субсидиарности.
В ст. 132 Конституции и в ст. 4 и 5 Закона РФ «Об общих принципах» указано, что органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями, исполнение которых должно обеспечиваться за государственный счет и контролироваться государственными органами. Это также соответствует Европейской хартии (ст. 8).
Девятая статья хартии посвящена вопросам экономического и финансового обеспечения деятельности органов местного самоуправления. Подчеркивается, что органы местного самоуправления вправе обладать финансовыми средствами, достаточными для реализации своих функций, и самостоятельно распоряжаться ими. Причем часть средств должна поступать за счет местных налогов и сборов, ставки которых орган местного самоуправления вправе устанавливать самостоятельно в соответствии с законом. Ст. 132 Конституции РФ соответствует указанным требованиям Европейской хартии. Данному вопросу посвящена пятая глава Закона РФ «Об общих принципах» под названием «Финансово-экономическая основа местного самоуправления», а также уже упоминавшийся отдельный Закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», в которых детально регламентируется деятельность органов местного самоуправления в экономической и финансовой сфере. Эти законы также соответствуют Европейской хартии.
В ходе реализации организационно-правовой модели местного самоуправления, основанной на Федеральном законе «Об общих принципах» и Конституции РФ, во второй половине 1990-х гг. встала задача конкретизации в законотворчестве субъектов РФ заложенных на федеральном уровне правовых основ. Рассмотрим, как проходило урегулирование вопросов, касающихся местного самоуправления, в регионах Севера Европейской части РФ.
Разработкой законов Архангельской области о местном самоуправлении занимались члены комиссии областного Собрания депутатов по законодательству, государственному устройству и местному самоуправлению. 28 января 1997 г. был принят Закон «О порядке расчетов с местными бюджетами по федеральным и областным налогам предприятий и организаций, в состав которых входят территориально обособленные структурные подразделения, не имеющие отдельного баланса и расчетного (текущего, корреспондентского) счета»; 4 июня того же года - «О статусе депутата представительного органа местного самоуправления в Архангельской области»; 15 июля - «О делегировании полномочий органам местного самоуправления Архангельской области на установление размера взимания платы за прохождение тяжеловесного автотранспорта, другой тяжеловесной техники, а также за перевозку тяжеловесных и крупногабаритных грузов по улицам и дорогам муниципальных образований с владельцев или пользователей автомобильного транспорта, другой тяжеловесной техники»; 1 октября - «О собраниях (сходах), конференциях граждан по месту жительства в Архангельской области» и «О территориях муниципальных образований Архангельской области и установлении их границ». Последним законом закреплялась фактически сложившаяся территориальная основа местного самоуправления. В Архангельской области было законодательно оформлено существование 26 муниципальных образований. Впредь изменение границ муниципальных образований не допускалось без учета мнений населения соответствующих территорий.
12 ноября 1997 г. принимается Закон «О статусе главы муниципального образования в Архангельской области», 15 апреля 1998 г. - Закон «О едином реестре выборных муниципальных должностей и муниципальных должностей муниципальной службы в Архангельской области». По реестру выборные муниципальные должности делятся на пять категорий: глава муниципального образования (мэр), заместитель главы (вице-мэр), работающий на постоянной основе депутат представительного органа местного самоуправления, работающий на постоянной основе член выборного органа местного самоуправления, иные выборные муниципальные должности. На пять категорий подразделяются, согласно реестру, и муниципальные служащие: высшие должности муниципальной службы, главные должности местного самоуправления, ведущие, старшие и младшие должности муниципальной службы. В тот же день, 15 апреля 1998 г., в уже упоминавшийся ранее Закон «О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований Архангельской области» были внесены изменения, касающиеся перечня предоставляемых для регистрации уставов документов. 16 апреля 1998 г. принимается Закон Архангельской области «О муниципальной службе в Архангельской области», 8 июля того же года - «О наделении органов местного самоуправления отдельными полномочиями в области государственного регулирования цен (тарифов)».
6 июля 1999 г. решением 23-ей сессии Архангельского областного собрания депутатов второго созыва принят Закон «О порядке отзыва депутата, выборного должностного лица местного самоуправления».
При разработке областных законов за основу брались уже принятые законы РФ, тем не менее после их принятия последовал ряд протестов областной прокуратуры. Так, по протесту прокурора области был отменен п. 2 ст. 9 Закона «О местном самоуправлении в Архангельской области». В данном пункте было определено, что в случае, если в административно-территориальном образовании отсутствует представительный орган, его устав может быть утвержден органом местного самоуправления (должностным лицом местного самоуправления), которому переданы полномочия представительного органа. Из Закона «О статусе главы муниципального образования в Архангельской области» в ответ на протест прокурора решением Архангельского областного собрания депутатов был исключен подпункт «в» п. 2 ст. 7. Вместе с тем многие другие протесты решениями областного Собрания были отклонены.
Во второй половине 1990-х гг. Законодательное собрание Вологодской области также приняло целый ряд областных законов о местном самоуправлении. В них определялся порядок формирования муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований; регулировались вопросы, связанные с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и передачей объектов государственной собственности в муниципальную (и наоборот); проводилось разграничение компетенции между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления; определялся статус органов и должностных лиц местного самоуправления, разрабатывались основы муниципальной службы; определялся порядок отзыва депутата, члена выборного органа местного управления, выборного должностного лица местного самоуправления в результате утраты довериянаселения. В Закон «О муниципальной службе в Вологодской области» были включены требования к уровню образования лиц, занимающих муниципальные должности, что побуждало муниципальных служащих повышать свой профессиональный уровень, а следовательно, выполнять свои функции более квалифицированно, качественно, с применением теоретических знаний. Однако в этот закон были внесены изменения, которыми эти требования были исключены, что не способствует решению кадровой проблемы.
В целом законотворчество органов государственной власти Вологодской области в сфере местного самоуправления соответствует федеральному законодательству. Однако имели место и случаи несоответствия законов Вологодской области закрепленным в Конституции РФ общим принципам организации местного самоуправления. Так, ст. 17 Закона Вологодской области «Об областном бюджете Вологодской области на 2000 г.» устанавливает, что финансирование части мероприятий, предусмотренных Федеральными законами «О ветеранах», «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» осуществляется за счет бюджетов муниципальных образований. Данное положение прямо противоречит федеральным законам, установившим, что финансирование их исполнения осуществляется за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ; противоречит оно и ст. 132 Конституции РФ, установившей, что органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления финансовых средств, а также ст. 133 Конституции, установившей, что местное самоуправление в РФ гарантируется правом на компенсацию расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.
В некоторых законах имеет место нестрогое употребление такого понятия, как «орган местного самоуправления», что создает трудности в их применении на практике. Например, в Законе Вологодской области «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» от 21 июля 1997 г. содержится как понятие «орган местного самоуправления», так и «глава местного самоуправления». При этом закон не придает особого значения различению этих понятий, что создает трудности. Так, по закону государственные полномочия передаются только «органам местного самоуправления», а ответственность за ненадлежащее исполнение или неисполнение полномочий установлена и для «органов», и для «глав местного самоуправления».
В отчете контрольного управления Администрации Президента РФ, проводившего анализ законодательства субъектов РФ, касающегося местного самоуправления по состоянию на начало 1998 г., отмечаются проблемы и недостатки законотворчества и практики организации местного самоуправления в субъектах РФ. В частности, констатируется, что в ряде областей (в том числе в Вологодской) без учета мнения населения областные органы государственной власти ликвидируют существующие муниципальные образования или сокращают их количество до числа сельских районов и крупных городов.
Используя предоставленные им права, представительные органы муниципальных образований Архангельской и Вологодской областей достаточно часто обращались в законодательные органы своих регионов с законодательными инициативами. Например, Вологодская городская дума на протяжении 1996-2000гг. выходила с законодательными инициативами 11 раз. Инициативы чаще всего содержали предложения с изменениями областных законов о бюджетах и отношениях бюджетов области и муниципальных образований, других областных законов, непосредственно затрагивающих экономические интересы местных сообществ.
Необходимо подчеркнуть и рост правовой культуры граждан. Об этом может свидетельствовать следующий прецедент судебной защиты избирателями своих прав. Жители с. Емецк Холмогорского района Архангельской области в феврале 1998 г. лишились своего представителя в районном Собрании депутатов. Несмотря на то, что Закон Архангельской области «О выборах в органы местного самоуправления» предписывает назначить новые выборы в течение месяца, районные власти этого не сделали. Этого требовали сентябрьский сход жителей Емецка и районная прокуратура. Права жителей Емецка были восстановлены лишь после того, как один из них, А.Н. Соснин, обратился в областной суд. По его требованию коллегия по гражданским делам назначила проведение выборов депутата по Емецкому избирательному округу № 24 в районное Собрание депутатов на 14 ноября 1999 года. По словам судьи Е.А. Мартынова, такие дела в практике российских судов встречаются очень редко, а Архангельский областной суд назначил день выборов по требованию граждан впервые.
На основании изложенного можно сделать вывод о продолжении развития во второй половине 1990-х гг. в Архангельской и Вологодской областях законодательства по вопросам местного самоуправления. При этом региональные правовые акты в целом соответствовали требованиям федерального законодательства и Европейской хартии местного самоуправления.
Во второй половине 1990-х гг. в Архангельской и Вологодской областях развивалась практика муниципального нормотворчества. Продолжался процесс разработки и принятия уставов муниципальных образований, хотя, как было показано выше, к концу 1996 г. в большинстве своем они уже были приняты. В то же время известны факты, когда процесс принятия уставов некоторых муниципальных образований неправомерно растягивался.
Наиболее долгой на Европейском Севере РФ оказалась история принятия устава г. Мирного. Постановлением главы администрации г. Мирного от 24 ноября 1995 г. на 17 декабря 1995 г. был назначен референдум, на который выносились следующие вопросы: кто принимает устав города (население города непосредственно, путем голосования или выборный орган местного самоуправления); как избирать главу местного самоуправления (гражданами, проживающими на территории города, путем всеобщего тайного голосования или выборным органом местного самоуправления из своего состава). В референдуме приняли участие 12 186 человек (65,7 % от включенных в список для голосования). Из принявших участие в референдуме 78,8 % проголосовали за принятие устава непосредственно населением; 83,3 % - за избрание главы местного самоуправления гражданами, проживающими на территории города.
8 декабря 1996 г. состоялись выборы главы местного самоуправления, назначение которых главой администрации г. Мирного в условиях отсутствия устава города изначально было ошибкой. Как было показано в п. 1.3, в переходный период от «президентской» системы местного государственного управления к осуществлению принципов местного самоуправления, установленных Конституцией и Законом РФ «Об общих принципах», в муниципалитетах Вологодской и Архангельской областей была достаточно распространенной ситуация, когда полномочия ранее назначенного главы местной администрации заканчивались, а устав муниципального образования еще не был принят. В этих случаях наблюдались подобные незаконные попытки назначить и провести выборы главы местного самоуправления в отсутствие устава и, следовательно, в отсутствие должности главы муниципального образования, которая может быть предусмотрена только уставом. При этом вполне очевидно, что легитимность полномочий главы местного самоуправления, избранного в отсутствие устава муниципального образования, может быть подвергнута законному сомнению.
В случае с г. Мирным затягивание принятия устава города привело к острому конфликту. Отсутствие устава привело к многочисленным спорам между главой и представительным органом местного самоуправления в части полномочий по изданию различных актов и управлению муниципальным имуществом. Депутатами Мирнинского муниципального собрания в течение 1998 г. разрабатывался проект устав муниципального образования, который был разослан в организации ЗАТО «Мирный» для внесения дополнений и изменений. 30 сентября 1998 г. на сессии муниципального собрания было принято решение о проведении референдума по принятию устава, которое мэр отказался подписать, ссылаясь на то, что проект устава требует доработки. 3 февраля 2000 г. мэр обратился в муниципальное собрание с инициативой по принятию устава, разработанного администрацией и им лично. Муниципальное собрание приняло решение о назначении референдума по этому вопросу на 26 марта 2000 г., который не состоялся по причине истечения сроков основных действий по подготовке референдума. 28 августа 2000 г. мэр Мирного издал постановление «Об организации местного референдума по принятию Устава муниципального образования «Мирный»«. Это постановление было отменено решением Мирнинского городского суда от 20 сентября 2000 г., так как в соответствии с законодательствами РФ и Архангельской области вопрос о назначении местного референдума входит в компетенцию представительного органа местного самоуправления. В связи с этим в постановлении президиума Архангельского городского суда указано, что «из текста оспариваемого постановления видно, что оно явно противоречит решению Муниципального собрания и фактически устанавливает иную дату проведения местного референдума, чем определил представительный орган, что не входит в компетенцию мэра города Мирного».
Вскоре после этого, 16 октября 2000 г., Мирнинским муниципальным собранием было снова принято решение о назначении местного референдума по принятию устава муниципального образования. Постановлением от 18 октября 2000 г. мэр г. Мирный вынес на местный референдум проект устава, разработанный администрацией, который существенно отличался от устава, разработанного депутатами Муниципального собрания (в первую очередь они расходились по вопросу о полномочиях выборных органов местного самоуправления). В ответ на жалобу депутатов Муниципального собрания о неправомерности действий мэра Мирнинский городской суд 30 октября 2000 г. вынес решение о признании недействительным постановления мэра Мирного о вынесении на референдум проекта устава в связи с тем, что оно принято с превышением полномочий главы местного самоуправления. 3 декабря 2000 г. референдум по принятию устава был проведен, но его признали несостоявшимся, так как не было набрано необходимое число участников. 3 января 2001 г. депутаты Мирнинского муниципального собрания приняли решение о назначении нового срока проведения референдума по принятию устава, сорванного из-за низкой явки избирателей и выжидательной позиции мэра А.А. Корыгина, - 25 февраля 2001 г., но организовать референдум не удалось. В марте 2001 г. Мирнинское муниципальное собрание приняло решение о принятии устава, после чего он был направлен на государственную регистрацию в областную администрацию. Однако 14 мая 2001 г. администрация Архангельской области постановила отказать в регистрации этого устава из-за его несоответствия федеральному и областному законодательству и несоблюдения процедуры его принятия.
Мэр г. Мирный А.А. Корыгин пытался использовать отсутствие устава для того, чтобы оставаться на своем посту, одновременно выполняя полномочия депутата областного Собрания депутатов (что с декабря 2000 г. в Архангельской области было запрещено). Новый глава согласно областному законодательству должен был быть избран всенародно, но его выборы в городе не могли состояться из-за того, что по закону их нельзя проводить без предварительного принятия устава данного муниципального образования. Вместе с тем в соответствии с областным законодательством полномочия главы муниципального образования заканчиваются в день вступления в должность вновь избранного главы муниципального образования (за исключением случаев досрочного прекращения его полномочий). В связи с этим имевшие место заявления о признании истекшими полномочий главы местного самоуправления муниципального образования «Мирный» и о назначении даты его выборов в судебном порядке не были удовлетворены.
Референдум по принятию Устава муниципального образования «Мирный» был успешно проведен лишь с седьмой (!) попытки 17 марта 2002 г. (на него был вынесен согласованный проект устава, явившийся результатом совместной работы органов местного самоуправления Мирного, органов государственной власти Архангельской области, Управления Минюста России по Архангельской области и областной прокуратуры). Таким образом, пример ЗАТО «Мирный» наглядно демонстрирует, как сказывается на местном самоуправлении отсутствие устава муниципального образования. Нельзя не согласиться с мнением, высказанным на этот счет В.Г. Машутинским: «Несмотря на то, что наличие устава в принципе не является необходимым условием при признании муниципального образования существующим, в отсутствие устава порядок разрешения многих важнейших вопросов местного значения остается полностью неурегулированным. Представляется, что в законе, с одной стороны, должен быть четко прописан порядок управления муниципальным образованием в отсутствие устава, с другой - предоставлена населению возможность при определенных условиях самостоятельно избирать форму акта, устанавливающего систему органов местного самоуправления».
В рассматриваемый в данной статье период в Архангельской и Вологодской областях принимались многочисленные решения представительных органов местного самоуправления, постановления глав муниципальных образований и иных должностных лиц, обладающих полномочиями на единоличное решение отдельных вопросов местного значения. Примеры такого нормотворчества многочисленны и разнообразны. В целом можно констатировать, что многочисленные муниципальные нормативные правовые акты являются важной составляющей частью правового пространства Вологодской и Архангельской областей.
Итак, в течение рассматриваемого в данной статье периода в Архангельской и Вологодской областях шло совершенствование нормативно-правовой базы местного самоуправления. Основные принципы современной системы местного самоуправления, как было показано в первой главе, были разработаны на федеральном уровне в предшествующие периоды ее формирования. Они нашли отражение в Конституции РФ и Федеральном законе «Об общих принципах». Во второй половине 1990-х гг. эти принципы получали развитие на следующих основных уровнях: федеральное законодательство, законодательство субъектов РФ (региональное законодательство) и нормативные правовые акты муниципальных образований. Указанные уровни развития нормативно-правовой базы местного самоуправления соответствуют трехуровневой организации публичной власти (уровень государственной власти РФ - федеральный уровень, уровень государственной власти субъектов РФ - региональный уровень, уровень местного самоуправления - муниципальный уровень). В Архангельской и Вологодской областях в этот период принимались нормативно-правовые акты, призванные укрепить финансово-экономическую основу местного самоуправления, сформировать муниципальную собственность и обеспечить взаимодействие органов государственной власти с органами местного самоуправления. Именно в этих направлениях в первую очередь шло совершенствование правовой базы деятельности местного самоуправления.
Автор: Лукичев А.Н.