Проблемы формирования финансово-экономической основы местного самоуправления Архангельской и Вологодской областей во второй половине 1990 годов

В Федеральном законе «Об общих принципах» сказано, что экономическую основу местного самоуправления составляют: муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования (ст. 28). Составной частью экономической основы является финансовая основа местного самоуправления; следовательно, экономическую основу местного самоуправления можно определить как «совокупность регулируемых нормами права отношений, складывающихся в результате деятельности жителей, проживающих в пределах муниципального образования, и органов местного самоуправления по формированию, управлению, владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью, осуществлению налоговой и финансовой политики в целях решения задач местного значения».

На протяжении 1990-х гг. сформировалось и получило широкое распространение мнение о том, что становление самостоятельной финансово-экономической основы является центральной проблемой местного самоуправления в Российской Федерации. Опыт стран с развитым самоуправлением показывает, что реальность и эффективность местного самоуправления в конечном счете определяется имеющимися в его распоряжении материально-финансовыми ресурсами.

В Конституции (п. 3 ст. 130, п. 1 ст. 132, ст. 8) и Федеральном законе «Об общих принципах» (п. 1 ст. 1; п. 1 ст. 28; ст. 29) термин «муниципальная собственность» употребляется в юридическом (право владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью) и экономическом (совокупность экономических или производственных отношений) смысле. От имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления. Муниципальная собственность формируется путем разграничения собственности между РФ, субъектами РФ и муниципальными образованиями; путем передачи государственной собственности в состав муниципальной; создания новых хозяйственных объектов; покупки; дарения и т.д.

Законодательно к муниципальной собственности отнесены средства местного бюджета; муниципальные внебюджетные фонды; муниципальные земли и природные ресурсы; муниципальные предприятия и организации; муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации; муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения; муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры, спорта; движимое и недвижимое имущество.

К концу исследуемого периода все 28 муниципальных образований Вологодской области имели местный бюджет, имущество органов самоуправления, муниципальные предприятия и организации, муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта; 15 муниципальных образований обладали муниципальными внебюджетными фондами и одно (г. Череповец) - муниципальными финансово-кредитными организациями.

47 муниципальных образований Архангельской области (включая 20 муниципальных образований Ненецкого автономного округа) имели местный бюджет, имущество органов самоуправления, муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования; 33 (включая 6 муниципальных образований Ненецкого автономного округа) - внебюджетные фонды, 30 (включая 3 муниципальных образования Ненецкого автономного округа) - муниципальные предприятия и организации, муниципальные учреждения здравоохранения культуры и спорта; 27 - муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации (при этом ни в одном муниципальном образовании Ненецкого автономного округа таких организаций не было). Таким образом, в Архангельской области, если не учитывать данные по Ненецкому автономному округу, во всех муниципальных образованиях были муниципальные внебюджетные фонды. Следовательно, этот вид муниципальной собственности был здесь в значительно большей степени распространен, чем в Вологодской области. Это же можно сказать о муниципальных банках и других финансово-кредитных организациях. Такая картина, как в Архангельской области, не является типичной для субъектов РФ. Нечто похожее наблюдается в таких различающихся по уровню социально-экономического развития, природным и культурным традициям регионах, как Брянская и Самарская области, республики Дагестан и Тыва, Чукотский автономный округ. Можно предположить, что это - установленная на уровне региона финансово-организационная модель, выполняющая функцию перераспределения доходов между муниципальными образованиями с целью выравнивания уровня жизни их населения.

Сопоставим вес двух важнейших составляющих структуры местных бюджетов муниципальных образований Вологодской и Архангельской областей со средними по РФ показателями за 2001 г. В среднем по РФ собственные доходы в структуре местных бюджетов составили 72 % (в том числе местные налоги и сборы - 5,9 %), а дотации - 25,6 %. В Вологодской области эти показатели составили соответственно 77,5 % (3,8 %) и 20,4 %, а в Архангельской - 67,6 % (2,6 %) и 32,4 %. Как видно из приведенных данных, структура бюджетов муниципальных образований Вологодской области выглядит благополучной: доля дотаций меньше, чем в среднем по России. Местные бюджеты Архангельской области, напротив, в большей мере зависят от дотаций; этот показатель выше среднего по РФ. Структура местных бюджетов является отражением социально-экономического положения обоих регионов: Вологодская область является «донором» бюджета РФ, а Архангельская - дотационным регионом. Эта ситуация определена целым рядом факторов, в числе которых важное место занимает природно-климатический. Так, если рассмотреть структуру местных бюджетов Ненецкого автономного округа, то картина будет еще более выразительной: собственные доходы местных бюджетов составляют лишь 43 % (в том числе местные налоги 0,0026 %), а дотации - 56,9 %. Доходы бюджетов муниципальных образований формируются за счет собственных доходов (местные налоги, сборы и штрафы, отчисления от федеральных и областных налогов, поступления от приватизации, реализации, сдачи в аренду муниципального имущества, от местных займов, лотерей и т.д.); финансовой помощи (в различных формах: дотации, субвенции, средства фондов и др.); средств по взаимным расчетам.

Одной из ключевых проблем местного самоуправления в РФ оказалась необходимость изменения структуры и методов управления муниципальной собственностью, поиск новых методов получения дохода от нее. Дело в том, что в Вологодской и Архангельской областях (как и на подавляющей части регионов РФ) муниципальная собственность в 1990-е гг. в большинстве своем оказалась доходопотребляющей, а не доходопроизводящей. До 60-70 % бюджетных доходов вологодских и архангельских муниципалитетов на протяжении второй половины 1990-х гг. направлялись на цели поддержания объектов муниципальной собственности в работоспособном состоянии. Так, и.о. начальника департамента городского хозяйства г. Архангельска В. Чурносов приводил следующую красноречивую информацию: «На содержание жилфонда в 1999 г. требовалось более 410 миллионов рублей в год, а город получает только 24 процента требуемого. А между тем количество жилья после передачи городу ведомственного удвоилось». В то же время доходы от собственности редко превышали 1 % общей суммы доходов муниципалитетов.

Важно отметить, что в годы перехода к рыночной экономике муниципалитеты были вынуждены исполнять роль «буфера», смягчающего социальные катаклизмы. Например, в г. Вологде на протяжении 1993-1999 гг. муниципальный жилой фонд увеличился в 2,7 раза - за счет передачи на баланс города жилья тех предприятий, которые оказались не в состоянии содержать его в пригодном для проживания состоянии. К 2000 г. в ведении муниципалитета оказалось 83 % всего жилья Вологды. Однако находилось оно не в лучшем состоянии: каждое третье здание требовало ремонта, а 3 % домов находились в аварийном состоянии; более половины протяженности теплосетей имело износ от 53 до 100 %.

С 1998 г. по 2001 г. численность предприятий и учреждений в структуре муниципальной собственности г. Вологды увеличилась в 1,6 раза, причем этот прирост произошел в основном за счет увеличения числа учреждений. На 1 января 2001 г. в реестре муниципальной собственности г. Вологды было зарегистрировано 78 муниципальных предприятий, 170 учреждений и 13 предприятий, имеющих долю муниципальной собственности. Следовательно, предприятия составляли 31,5 % (из них половина - предприятия торговли и аптеки), а учреждения - 68,5 % от числа всех организаций муниципальной формы собственности. Среди муниципальных учреждений г. Вологды основную долю (76,5 %) составляли учреждения образования (52,4 % от всех муниципальных организаций). Среди образовательных учреждений 40,6 % составляли детские дошкольные учреждения. Е.В. Перов, анализируя состав муниципальных организаций г. Вологды, отмечает, что «в собственности города находится небольшая часть предприятий, обслуживающих нужды населения, причем в основной массе - это низкодоходные, планово убыточные предприятия, затратный жилищный фонд и объекты социальной сферы. В г. Вологде, как и в других городах, подавляющее число доходных предприятий находятся либо в государственной, либо в частной собственности (энергетика, связь, финансово-кредитные учреждения и т.п.)».

Законодателем определено, что за счет приватизации муниципальной собственности органы местного самоуправления могут избавиться от убыточных предприятий или объектов, а также от расходов на их содержание, упрочить финансовые ресурсы, так как доходы от приватизации объектов муниципальной собственности в полном объеме поступают в местный бюджет. В среднем по РФ к 1995 г. было приватизировано по разным оценкам от 65 до 70% муниципальных предприятий. Начиная с середины 1990-х гг. возможность подобного маневрирования в практике муниципалитетов оказывается крайне ограниченной. Вот как оценивал сложившуюся в Вологодской области ситуацию председатель Великоустюгской думы В.М. Калясин: «Сегодня ни для кого не секрет, что в результате стремительной приватизации мы остались в основном с тем, что дает убытки: жилье, объекты социально-культурной сферы и муниципальные предприятия, которые их обслуживают. Скажем, для того, чтобы получить кредит в банке, нам даже заложить нечего».

В кризисных условиях середины 1990-х гг. отдельные сельские и поселковые администрации взяли на себя, на первый взгляд, несвойственные им хозяйственные функции. Однако такие действия оказывались социально оправданными - сохраняли рабочие места, например, в условиях развала сельхозпредприятия. Так произошло в пос. Маза Кадуйского муниципального района Вологодской области. Корреспондент газеты «Красный Север» Борис Лапин так описывает ситуацию: «Житель какой-нибудь глухой вологодской деревушки, бывающий у председателя своего сельсовета два-три раза в году, подумает, не сделал ли автор ошибку, упоминая «хозяйственную часть» сельсовета. Деревенские люди привыкли считать «сельсоветскую контору» обычной регистратурой, где выписывают разные справки Привыкший к такому же пониманию «сельсовета», я в марте 1999 г. приехал в Мазу. Привлекло меня сюда непонятное, показавшееся незаконным явление здешней жизни: сельская администрация взяла под свое крыло развалившийся колхозик со всем имуществом, в том числе и еле уцелевшим молочным стадом. Тамара Николаевна Кузнецова, глава сельской администрации, назвала его подсобным хозяйством. Местная власть приняла в свою собственность (она называется муниципальной) и остатки имущества расформированной воинской части: там брошенными оказались солдатские казармы, офицерские дома, различные служебные объекты Бывшую военную прачечную переоборудовали в пекарню, в ангаре установили пилораму. Не пустует и жилье».

Подобный опыт хозяйствования имеется в Великодворском и Матвеевском сельских советах Тотемского района. Эти примеры инициативного хозяйствования сельских администраций оказались в центре внимания областного совещания глав муниципальных образований Вологодской области. В 1999 г. губернатор Вологодской области предложил распространить подобный имеющийся опыт хозяйственной деятельности сельских администраций. Из областного бюджета для этих целей выделялись средства для снабжения заинтересованных администраций тракторами МТЗ-82; техника предоставлялась на условиях лизинга (т.е. передавалась в пользование с выплатой сумм за ее стоимость в течение определенного времени). Следствием воплощения этой программы стало пополнение бюджетов сельских администраций за счет расширения предоставления платных услуг населению и заготовки леса.

Внимание правительства Вологодской области к таким необычным инициативам, конечно, обусловлено стремлением облегчить груз социально-экономических проблем местного самоуправления. Несмотря на имеющийся потенциал, социально-экономическая ситуация в Вологодской области и к концу 1990-х гг. оставалась достаточно напряженной. Нельзя не отметить ухудшение в конце 1990-х гг. демографической ситуации в области. Так, общая численность населения области с 1993 по 1998 г. снизилась на 17 тыс. человек или на 1,2 %, в то же время сельское население уменьшилось на 31 тыс. человек или на 2 %. Число родившихся на 1000 человек населения за 1998 г. составило 8,4 (в 1999 г. - 7,9), а умерших - 15,6 (в 1999 г. - 15,8), в том числе на селе - 19,5. Если в 1993 г. численность пенсионеров составляла в области 354 тыс. человек, то в 1998 г. она превысила 370 тыс. человек.

Наметившаяся в 1998 г. тенденция к стабилизации промышленного производства сохранилась в 1999 г.: возрос к уровню 1998 г. выпуск продукции черной металлургии, выработка электроэнергии. Общий объем валовой продукции сельского хозяйства за 1999 г. сохранился на уровне 1998 г. Вместе с тем, в 1999 г. на 18 % снизились объемы инвестиций в развитие экономики и социальной сферы, производства строительных материалов, грузоперевозок, продукции лесной, легкой и пищевой промышленности.

На 1 декабря 1999 г. предприятия, организации промышленности, строительства, транспорта Вологодской области получили 2,1 трлн. руб. прибыли. Доля убыточных предприятий в этих отраслях составила 45 %, среди транспортных организаций - 51 %, в сельском хозяйстве - свыше 70 %. Суммарная задолженность по обязательствам предприятий всех отраслей (включая кредиторскую задолженность по кредитам и займам) достигла 12,7 трлн. руб. и возросла к 1999 г. в 1,2 раза. В целом по области просроченные долги поставщикам превысили просроченную задолженность покупателей на 451 млрд. руб., что свидетельствует о тяжелом финансовом положении предприятий.

К 1999 г. практически все муниципальные районы Вологодской области, за исключением Кадуйского, являлись дотационными, а областной бюджет почти на 80% формировался за счет промышленных предприятий г. Череповца. Сложившаяся ситуация по ряду причин не устраивала как жителей Череповца, так и дотационные муниципальные районы.

Для дотационных районов Вологодской области стала характерной полная финансовая несамостоятельность, практически зависимость от региональной администрации. Как следствие, еще призрачнее стала финансово-экономическая основа низового звена самоуправления - сельских и поселковых администраций. Председатель Шекснинского комитета районного самоуправления В.Д. Бухонин так охарактеризовал ситуацию в районе: «Чтобы обеспечить фактическую самостоятельность сельсоветов и поселков районное Собрание, пожалуй, впервые в области наделило комитеты местного самоуправления муниципальной собственностью. В их ведение переданы коммунальное хозяйство, школы, медицинские учреждения, сфера быта. Сейчас ведется разработка уставов, в которых будет закреплен их статус. Формально сделано все, чтобы обеспечить плодотворную деятельность органов местного самоуправления. К сожалению, пока это не дает ожидаемого эффекта. Подлинная самостоятельность может быть тогда, когда она имеет под собой прочную финансовую и материальную основу. Вот, скажем, району для его нормальной жизнедеятельности требуется 120 млрд. руб., а доходная часть районного бюджета с учетом заложенного дефицита и дотаций из областного бюджета - 49 млрд. руб. Именно из-за острого дефицита средств многие принятые решения не реализуются».

Рассмотрим финансовые проблемы, возникавшие в конце 1990-х гг. перед органами местного самоуправления в исследуемых областях Европейского Севера, на примере г. Вологды. К 1997 г. здесь продолжался спад производства на крупных и средних промышленных предприятиях. На 1997 г. Совет самоуправления Вологды был вынужден принять чрезвычайный бюджет с дефицитом в 35 %. Однако в этом был виноват не только экономический спад, но и несовершенство бюджетно-финансовых отношений между федеральным и областным уровнями власти. В. А. Ильин, Е.М. Жирнов и А.С. Якуничев в связи с этим отмечают: «Государственные органы власти все в большей степени перекладывают ответственность на местный уровень за выполнение федеральных законов без передачи одновременно финансовых ресурсов и расширения полномочий. Нормативы отчислений в городской бюджет, которые по существу устанавливаются сверху, не способны удовлетворять социально-экономические потребности областного центра. Тем более, что уже несколько лет подряд они стремительно сокращаются. Если в 1992 г. от общих доходов городской бюджет получал 67 %, то в 1996 - 36 %, а на 1997 г. установлено только 28 %. В бюджете Вологды средства, предусмотренные на развитие, формируются по остаточному принципу и за последнее время практически отсутствуют. Так, в бюджете 1997 г. капитальные вложения составили только 1,8 % всех расходов».

Жилищно-коммунальная сфера - одна из самых важных и, одновременно, проблемных в деятельности муниципалитетов. Десятилетиями эта сфера муниципального хозяйства является убыточной. Правительство РФ во второй половине 1990-х гг. неоднократно подчеркивало необходимость реформы жилищно-коммунального хозяйства, важнейшей целью которой провозглашался переход к безубыточному функционированию системы. В 1997 г. в Вологде, например, за счет повышения тарифов доля платежей населения была увеличена до 40 % себестоимости услуг (согласно концепции жилищной реформы Правительства РФ возмещаемая населением доля себестоимости в 1997 г. должна была достичь в России 35 %). В Вологде начата работа по уходу от сложившейся уравнительной системы, сделаны шаги к приведению в соответствие оплаты качеству и количеству предоставляемых услуг. Разумеется, что дальнейшее повышение тарифов могло сделать коммунальные услуги недоступными для достаточно значительной части населения. С проблемой стоимости коммунальных услуг связаны вопросы повышения эффективности эксплуатации муниципального жилищного фонда, снижения затрат на его содержание. В Вологде организуется служба единого заказчика, призванная решить несколько проблем ЖКХ: провести разграничение прав владения и управления муниципальной собственностью в этой отрасли, централизовать функции управления по эксплуатации жилья, выделить исполнительные структуры ЖКХ в самостоятельные подрядные организации, ввести договорные начала в сферу эксплуатации жилья и коммуникаций, обеспечить внедрение приборов домового и квартирного учета потребления воды, тепла и газа. Предполагалось, что эти меры должны были привести к сокращению затрат на финансирование ЖКХ примерно на треть.

Инициированные «сверху» преобразования, направленные на сокращение бюджетных издержек, не всегда приводят к желаемому результату. Важной составляющей повышения качества услуг ЖКХ должно стать привлечение к работе квартиросъемщиков и собственников жилья, организованных в комитеты ТОС. Такой опыт накоплен, например, в Вологде.

В описанных выше условиях многолетнего недофинансирования муниципальной собственности для большинства ее объектов стали характерны крайняя изношенность и низкий технологический уровень, делающие оказываемые услуги дорогими и недостаточно качественными. Значительный объем расходов на содержание муниципальной собственности финансируется на основе переходящей кредиторской задолженности бюджетов. В структуре доходов муниципалитетов часто преобладают доходы от продажи муниципальной собственности и сдачи ее в аренду.

Заслуживающий внимания опыт развития и реструктуризации муниципальной собственности накоплен в Кадуйском муниципальном районе Вологодской области. Здесь достигнуты наилучшие экономические показатели среди сельских районов области. Основой благополучия долгое время оставался крупный налогоплательщик района - Кадуйская ГРЭС. Вот как характеризует перемены второй половины 1990-х гг. корреспондент газеты «Красный Север» Г. Светлова: «Кадуем выбран путь на развитие муниципального производства. Да, бывали времена, когда ГРЭС формировала до 65 % доходной части районного бюджета. Сейчас на ее долю приходится 35 %. Для сравнения: «раскрученный» в последние годы Кадуйский винзавод наполняет 30 % бюджета!». Этот завод - единственное муниципальное предприятие такого профиля в Вологодской и Архангельской областях. В период приватизации район не только сохранил в своей собственности завод, но и расширил производство, заняв заметное место на рынке области. Помимо традиционно прибыльного производства алкогольной продукции, район организовал на базе закрытого торфо-предприятия в пос. Хохлово муниципальное предприятие «Торфяник» по выпуску торфобрикетов, запустил асфальтобетонный мини-завод и несколько новых газовых котельных. Однако примеров такого рода в муниципальных районах рассматриваемых областей мало. Как исключение воспринимаются сведения о развитии муниципальных предприятий, например, лесозаготовительных, в Каргопольском районе Архангельской области.

Проблема формирования устойчивой экономической основы местного самоуправления в 1990-е гг. не была решена. К сожалению, экономическое «здоровье» подавляющего большинства муниципалитетов оставляло желать лучшего - доходы от муниципальной собственности оказывались значительно ниже, нежели объем затрат на ее воспроизводство. В практике большинства муниципалитетов Вологодской и Архангельской областей доходов, которые поступают согласно законодательству субъектов РФ в виде местных налогов и сборов в бюджеты муниципальных образований, не хватало на покрытие расходной части бюджета. Наиболее мощный доходный источник, связанный с платой за землю и иные природные ресурсы, фактически не работал. Причины следующие: во-первых, органы местного самоуправления не являются собственниками земли; во-вторых, этот вопрос не до конца урегулирован законодательством РФ. Весьма значительную роль в формировании бюджетов таких муниципальных образований стали играть дотации, субвенции и трансферты со стороны органов государственной власти. В этой ситуации крайне важное значение приобрела проблема межбюджетных отношений, весомость которой подтверждается проявлениями к ней особого внимания органами самоуправления во многих странах Европы.

Формирование бюджетной системы, соответствующей федеральному устройству новой России, является одним из важнейших условий укрепления российской государственности, выхода из социально-экономического кризиса. Межбюджетные отношения - важнейшая в ситуации 1990-х гг. сторона формирования финансовой основы местного самоуправления. Экономические преимущества децентрализации бюджетной системы очевидны: органы местного самоуправления получат возможность оперативно откликаться на имеющиеся местные потребности. Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» провозгласил принципы межбюджетных отношений: взаимная ответственность, единая методология выравнивания доходов, сокращение встречных финансовых потоков, компенсация расходов, повышение заинтересованности в увеличении доходов, гласность.

Межбюджетные отношения между органами государственной власти и органами местного самоуправления в Вологодской области регулируются бюджетным кодексом области. Согласно его пятой главе, если муниципальному бюджету для реализации задач и функций, возлагаемых на органы местного самоуправления, недостаточно налоговой базы собственных местных доходов, то восполнение недостающих средств осуществляется посредством бюджетного регулирования в пределах минимально необходимого уровня, исходя из минимальных государственных социальных стандартов. При увеличении расходов бюджета вследствие решений, принимаемых органами государственной власти или органами местного самоуправления другого уровня, в порядке компенсации производится передача из одного бюджета другому отдельных видов доходов полностью или частично, а также осуществляются взаимные расчеты между бюджетами. Отдельные виды расходов областного бюджета могут передаваться местным бюджетам, за исключением расходов, финансируемых в соответствии с действующим законодательством исключительно из областного бюджета. В течение финансового года Законодательное собрание Вологодской области, губернатор, представительные органы местного самоуправления не вправе принимать решения, приводящие к увеличению расходов бюджетов либо снижению (выпадению) доходов бюджетов других уровней без внесения изменений и дополнений в соответствующие законы и нормативные правовые акты о бюджетах, компенсирующих увеличение расходов или снижение доходов.

Дотации бюджетам районов и городов областного подчинения осуществляются из фонда финансовой поддержки муниципальных образований, создаваемого в областном бюджете в соответствии с законами РФ и области. Они предоставляются местным бюджетам, доходы которых, сформированные по установленным законами РФ и области нормативам за счет регулирующих федеральных и областных налогов, а также местных налогов, недостаточны для финансирования расходов, обеспечивающих минимальные государственные социальные стандарты. Муниципальным образованиям, помимо дотаций, может предоставляться финансовая помощь в форме субвенций, субсидий и бюджетных ссуд из областного бюджета.

Предоставляя муниципальному образованию финансовую помощь в виде дотаций из фонда финансовой поддержки муниципальных образований, а также в виде субвенций, субсидий или ссуд, органы государственной власти области вправе осуществлять проверку обоснованности предоставления указанных средств, а также целевого характера их использования. В случае, если предоставленные бюджетные ссуды не погашены до конца финансового года, остаток непогашенной ссуды погашается за счет средств фонда финансовой поддержки муниципальных образований, выделенных местному бюджету в очередном финансовом году. В случае, если бюджетная ссуда используется не по целевому назначению, то на сумму использованных не по назначению средств начисляются проценты по ставке рефинансирования Центрального банка РФ на день возврата данной суммы в областной бюджет, которые подлежат взысканию в бесспорном порядке. Если местный бюджет не получает помощи из фонда финансовой поддержки муниципальных образований в очередном финансовом году, непогашенная часть бюджетной ссуды погашается за счет отчислений от федеральных и областных налогов и сборов, зачисляемых в местный бюджет или посредством проведения взаимных расчетов.

Закон об областном бюджете устанавливает нормативы отчислений в местные бюджеты от федеральных налогов и сборов в части, которая не определена федеральным законом; нормативы отчислений в местные бюджеты от областных налогов и сборов; объемы ассигнований фонда финансовой поддержки муниципальных образований; предельные объемы финансовой помощи муниципальным образованиям в виде субвенций, субсидий и ссуд. Допускается установление для местных бюджетов дифференцированных нормативов отчислений от федеральных и областных налогов и сборов с учетом социально-экономических и территориальных особенностей муниципальных образований.

Начиная с 1999 г., взаимоотношения между бюджетом Вологодской области и бюджетами муниципальных образований строятся с учетом требований концепции реформирования межбюджетных отношений в РФ в 1999-2001 гг.

Так, например, бюджеты районов и городов на 2000 г. сформированы, исходя из нормативов отчислений от федеральных налогов, переданных области, в том числе по налогу на добавленную стоимость - 15 %, налогу на прибыль (доходы) предприятий и организаций - по ставке 19 %, подоходному налогу с физических лиц - с учетом передачи 1/4 ставки налога в федеральный бюджет, акцизов на спирт этиловый из пищевого сырья, водку и ликеро-водочные изделия, производимые на территории РФ - 50 %. Нормативы отчислений от федеральных и областных налогов по городам Вологде и Череповцу сохранены на уровне 1999 г. Районам, не обеспечивающим собственными доходами минимальный объем расходов, просчитанный по социальным и финансовым нормам и нормативам, нормативы отчислений от федеральных и областных налогов, установленные для области федеральным законодательством на 2000 г., переданы полностью.

Размер расходной части бюджета определяется реальными возможностями доходной части бюджета и предельным размером дефицита, исходя из минимальной обеспеченности социальных норм и нормативов, утвержденных Законом «О социальных нормах Вологодской области» от 12 ноября 1997 г. (с изменениями и дополнениями к нему от 6 октября 1999 г.) и Законом «О социальных нормах в денежном выражении» от 6 октября 1999 г. Исходные показатели по расходам муниципальных образований не являются показателями бюджета, а используются только для расчета индекса бюджетных расходов.

В целях выравнивания бюджетной обеспеченности финансовыми ресурсами до минимального объема жизненно необходимых расходов бюджетов муниципальных образований, не обеспеченных собственными доходами, образуется Фонд финансовой поддержки муниципальных образований. Формирование этого фонда определяется специальной методикой распределения средств, одобренной рабочей группой по реформированию межбюджетных отношений, включающей руководителей финансовых органов области. Фонд финансовой поддержки муниципальных образований формируется за счет отчислений от собственных доходов областного бюджета, за исключением налогов, имеющих целевую направленность. В 1999 г. (т.е. к концу рассматриваемого в данной статье периода) финансовая помощь бюджета Вологодской области бюджетам муниципальных образований составила 709 млн. рублей (23 % расходов областного бюджета), в том числе фонд финансовой поддержки составил 447 млн. рублей (14,5 % расходов областного бюджета).

Основные положения методики распределения средств Фонда финансовой поддержки муниципальных образований следующие. Во-первых, выравнивание среднедушевых доходов и расходов муниципальных образований до среднего по всем муниципальным образованиям области уровня с учетом показателей по городам Вологде и Череповцу. Во-вторых, повышение объективности оценки расходных показателей бюджетов муниципальных образований с применением социальных нормативов бюджетной обеспеченности и использованием для всех муниципальных образований единого норматива обеспеченности по разделам и статьям экономической классификации расходов РФ. В-третьих, расчет индекса бюджетных расходов путем отношения среднедушевых расходов каждого муниципального образования к среднему по всем муниципальным образованиям области показателю среднедушевых расходов (но не доходов). Руководствуясь данной методикой, наибольшая доля средств в фонде установлена для Никольского (0,1039%) и Череповецкого (0,1010%) муниципальных районов, наименьшая - Бабаевского (0,0172%) и Вожегодского (0,0196%) районов.

Сумма фактических перечислений средств из Фонда финансовой поддержки муниципальных образований областного бюджета уменьшается на величину выданных муниципальным образованиям и неисполненных ими обязательств по выданным гарантиям, а также предоставленных за счет доходов бюджетов муниципальных образований дополнительных налоговых и иных льгот сверх льгот, установленных федеральными законами и законами области, за исключением льгот, установленных в соответствии с законодательством области об инвестиционной деятельности, льгот по местным налогам и земельному налогу для предприятий, имеющих, посевные площади и производящих сельскохозяйственную продукцию. При фактическом перечислении средств муниципальным образованиям из Фонда финансовой поддержки муниципальных образований учитывается условие выполнения соглашения, заключенного администрацией области с администрациями муниципальных образований, в части направления на выплату заработной платы работникам бюджетной сферы не менее 40 % от общей суммы собственных доходов.

За последние годы на бюджеты субъектов РФ и муниципальные бюджеты переложены дополнительные расходы. В результате в 1997 г. по сравнению с 1992 г. удельный вес расходов, осуществляемых из бюджетов регионов, в общей сумме расходов консолидированного бюджета РФ увеличился с 33 % до 55,7 %. На региональные бюджеты лег основной объем финансирования народного хозяйства, который в 1997 г. составил 79,5 % расходов консолидированного бюджета РФ против 48 % в 1992 г. Доля федерального бюджета в структуре консолидированного бюджета на эти расходы сократилась с 52 % до 20,5 %. Эти расходы включают в себя в первую очередь дотации и компенсации агропромышленному комплексу, жилищно-коммунальному хозяйству и транспорту. На региональные бюджеты возложена также основная тяжесть расходов на социально-культурные мероприятия, доля которых в 1997 г. составила 77,2 % против 70 % в 1992 г. Следует отметить, что из муниципальных средств финансируются почти все расходы на среднее образование, более половины - на здравоохранение, свыше 80 % - на коммунальные услуги, 60 % - на содержание жилья. За местным уровнем власти оказались закрепленными большие расходные обязательства. Например, к 2002 г. более половины бюджета Грязовецкого района было направлено на образование (40,7 %) и здравоохранение (12 %), 22 % средств ушло на содержание жилищно-коммунального хозяйства. Собственных доходов для финансирования в полном объеме всех расходов, возложенных на муниципалитет, не хватило, что привело к дефициту денежных средств, который был компенсирован за счет перечислений из других уровней бюджетной системы, прежде всего областного бюджета (доля этих перечислений в 2002 г. в Грязовецком районе составила 34,3 % в общей доходной части бюджета).

На органы местного самоуправления возложено обеспечение свыше 80 льгот более чем для 30 категорий граждан (выплата пособий на детей, дотации по компенсационным платежам и др.). Очень важный аспект разделения расходных полномочий - проблема необходимости компенсации дополнительных расходов субъектов в случае, если они вызваны решениями федеральных властей. В бюджетном законодательстве России имеется норма, закрепляющая такую компенсацию, но на практике она далеко не всегда применяется. Объекты жилищно-коммунального хозяйства и социальной сферы передаются на балансы органов местного самоуправления, а расходы на их содержание компенсируются из федерального бюджета лишь частично. Например, в ежегодных законах «О федеральном бюджете» в разделе «Финансовая помощь бюджетам других уровней» никогда не выделялась строка о компенсации расходов на содержание объектов социальной сферы и жилого фонда, переданных органам местного самоуправления.

Конституция РФ и Федеральный закон «Об общих принципах» декларируют равенство муниципальных образований вне зависимости от численности их населения и статуса поселений, осуществляющих местное самоуправление. Тем не менее, несовершенство существующей законодательной базы до настоящего времени фактически делит муниципальные образования на две группы. К первой, наделенной минимально необходимыми полномочиями по осуществлению местного самоуправления, можно отнести административно-территориальные единицы: областные города и районы. Во вторую, как правило, входят города в районах, поселки, сельские округа и села. В муниципальных образованиях первой группы имеются предусмотренные ранее принятым законодательством структуры, обеспечивающие решение вопросов местного значения. На эти муниципальные образования, как правило, возлагается исполнение определенных государственных полномочий (самостоятельное или совместное с государством). Муниципальные образования второй группы при отсутствии законодательства по вопросам местного самоуправления, соответствующего Конституции РФ и Федеральному закону «Об общих принципах», фактически лишены права без вмешательства районов самостоятельно формировать бюджет. Такая ситуация приводила к дискуссиям, конфликтным ситуациям и даже судебным разбирательствам в малых городах Вологодской области - Великом Устюге, Кириллове. Эта ситуация сохранилась до настоящего времени. Для устранения данного неравноправия необходимо: на уровне РФ и субъектов РФ признать недействительными законодательные ограничения, связанные со статусом городов районного подчинения, поселков, сел; на уровне субъектов РФ в качестве первоочередных мер принять законы об установлении и изменении порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований и наделении органов местного самоуправления отдельными полномочиями субъектов РФ.

Финансовая самостоятельность муниципальных образований может быть обеспечена в первую очередь за счет полноценного собственного бюджета. В первой половине 1990-х гг. централизация бюджетных средств на федеральном уровне и уровне субъектов РФ нарастала и к середине 1990-х гг. оказалась наиболее высока. Лишь в конце 1990-х гг. тенденция сменилась: наблюдалось устойчивое увеличение доли бюджетов местного самоуправления. Если в 1990 г. бюджеты муниципальных образований РФ составляли 66,9 % от бюджетов субъектов РФ и 23,4 % от бюджета РФ, то в 1994 г. эти показатели составляли лишь 37,9 % и 22,3 % соответственно. В последние годы рассматриваемого десятилетия несколько возросла доля бюджетов муниципальных образований в бюджетах субъектов РФ: в 1998 г. указанные показатели составили в среднем соответственно 41,5 % и 21,8 %. Вологодская область по степени самостоятельности муниципальных бюджетов находится на одном из ведущих мест среди регионов Российской Федерации: на 1 января 2001 г. доля местных бюджетов в консолидированном бюджете области достигла 60 % (по РФ в среднем - 44 %). В Вологодской области в конце 1990-х гг. отмечен рост доходов местных бюджетов; в 1999-2001 гг. объем их собственных доходов вырос в 2,8 раза.

Однако формирование эффективной системы межбюджетных отношений на протяжении 1990-х гг. находилось в стадии становления. Важную сторону рассматриваемой проблемы затрагивает С. Л. Боровая, констатируя, что «имеют место диспропорции при закреплении доходных и расходных функций за различными звеньями бюджетной системы. Особо резкое отклонение в пропорциях сложилось в местных бюджетах. Удельный вес их расходов в общем объеме консолидированного бюджета РФ в 1997 г. составил 31 %, а доходов - лишь 24 %. Между тем именно в местных бюджетах сосредоточена основная часть бюджетных средств на приоритетные направления расходов: на социальную сферу и на народное хозяйство». На протяжении 1990-х гг. децентрализация расходных функций в РФ произошла практически до возможного предела, причем проведена она значительно более высокими темпами, чем децентрализация доходов для их исполнения.

Опыт работы муниципалитетов в 1990-е гг. свидетельствует, что реформа налогово-бюджетной системы с целью повышения финансовой самостоятельности муниципальных образований должна основываться на формировании бюджетов муниципальных образований в первую очередь за счет максимального зачисления в их бюджет именных платежей и налогов: подоходного с жителей муниципального образования, налога на недвижимость, земельного, на использование местных природных ресурсов, местных налогов и сборов. Заинтересованность жителей конкретного муниципального образования в уплате налогов может быть обеспечена, с одной стороны, при условии использования основной доли бюджетных средств на мероприятия, в которых заинтересовано большинство жителей муниципального образования, с другой стороны, при гласном расходовании бюджетных средств.

Между тем в законодательных актах РФ конца 1990-х гг. фактически ревизуются основные положения Федерального закона «Об общих принципах». В частности, проведены значительные изменения в межбюджетных отношениях. С принятием Налогового и Бюджетного кодексов местные налоги в качестве базы для самостоятельного развития местного самоуправления фактически ликвидируются. Предусмотренные ст. 15 ч. 1 Налогового кодекса местные налоги и сборы носят символический характер. Их доля в доходной части местного бюджета после введения Налогового кодекса уменьшилась с 14 % до 1 % (т.е. в 14 раз!). Так, например, глава администрации Новленского сельсовета Вологодского района Вологодской области Д. Ячменнов в выступлении на зональном совещании глав сельских администраций (июль 2000 г.) выразил общее мнение собравшихся, заявив, что один из налогов, призванных составить основу местного бюджета - налог на землю - при существующем положении дел не оправдывает затрат на его сбор, даже таких, как выписка соответствующих справок. Глава администрации пос. Вохтога Грязовецкого района Вологодской области В.К. Жиборкин на этом же совещании рассказал, что все собственные доходы поселковой администрации составляют менее 1 % суммы ее расходов, т.е. поселок «на все 100 %» дотационен. В этом, по мнению В.К. Жиборкина, заключается ответ на вопрос, готовы ли поселковые и сельские администрации взять на себя статус муниципальных образований.

Существовавший в 1990-е гг. порядок закрепления доходных источников за местными бюджетами обрекал их на дотационность. Местные бюджеты при их продекларированной самостоятельности фактически формировались субъектами Федерации по произвольно установленным и меняющимся нормативам. Собственные доходные источники составляли незначительную долю в общем объеме доходов местных бюджетов, что ставило их в зависимость от области и не позволяло муниципальным образованиям не только осуществлять перспективное планирование, но и нормально финансировать свои неотложные нужды.

В условиях финансовой несамостоятельности муниципальных образований, как отмечает заместитель председателя комитета Шекснинского районного самоуправления В. А. Чегодин, «приходится идти на непопулярные меры». К их числу относится сужение социальной сферы, которое «в какой-то мере дискредитирует всю систему местного самоуправления». «Принимая устав района на референдуме, - пишет Чегодин, - мы обещали, что местное самоуправление будет способствовать улучшению жизни людей, решению бытовых и других нужд. Люди поверили, выдали кредит доверия, а местное самоуправление не может оплатить его». В 1990-е гг. органы местного самоуправления из года в год функционировали в условиях неопределенности своих доходных и расходных полномочий. Подобная ситуация дезорганизовала их финансовую деятельность, не давала возможности разрабатывать долговременную экономическую политику в интересах местного населения. Не реализованы положения бюджетного законодательства, которым определено, что уровень закрепленных доходов (на долговременной или постоянной основе) должен быть не менее 70 % в общей сумме двух составляющих доходной части минимального бюджета (закрепленных и регулирующих) без учета дотаций.

Практика муниципалитетов показывает, что не только введение, но и отмена местных налогов может служить действенным инструментом наполнения местного бюджета. Заместитель мэра г. Череповца В.М. Кузнецов пишет, что в 1994-1995 гг. «мэрия г. Череповца проводила активную налоговую политику. В частности, когда выяснилось, что по ряду объективных обстоятельств город будет не в состоянии провести ремонт учебных зданий в необходимые сроки, было принято решение уменьшить налог на содержание жилья и социальной сферы для предприятий города в размере средств, затраченных ими на ремонт школ. И за два месяца проблема ремонта школ была решена. Такие же льготы предоставляются предпринимателям, ведущим реконструкцию зданий старой постройки в исторической части города. Это высвобождает ресурсы города для нового строительства и резко улучшает состояние его центральных кварталов. С предприятий бытового обслуживания населения, учитывая их тяжелое положение и социальную значимость, было снято большинство местных налогов и сборов, что резко активизировало их работу. Для повышения интереса предпринимателей к увеличению числа рабочих мест и развитию соцкультбыта не проводилось повышение налогов на содержание жилья и социальной сферы, но ставка налога была дифференцирована от 0,5 до 1,5 %».

Анализируя проблему формирования финансово-экономической основы местного самоуправления во второй половине 1990-х гг., можно выделить следующие ее составляющие: незавершенность процесса формирования муниципальной собственности; низкая обеспеченность местных бюджетов собственными доходами; отсутствие в большинстве муниципальных образований доходных источников местных бюджетов, закрепленных на долговременной основе (их наличие обеспечивало бы основные поступления в бюджеты и давало возможность прогнозирования социально-экономического развития); частое изменение налогового законодательства, ведущее к сокращению стабильных источников доходов бюджетов муниципальных образований в пользу федеральных и региональных налогов; дотационность значительной части местных бюджетов; отсутствие единых методик выравнивания доходной обеспеченности; несоответствие доходных источников бюджетов муниципальных образований закрепленным за ними расходным обязательствам; неотрегулированность в должной мере межбюджетных отношений (нерешенность вопроса о разграничении расходов, покрываемых за счет государственных и местных бюджетов); возложение на местные бюджеты нефинансируемых полномочий; недостаточная разработанность процедур расчета и передачи в местные бюджеты средств на осуществление отдельных государственных полномочий.

Для устранения существующих недостатков необходимо повысить эффективность функционирования местных бюджетных систем; сократить дотационность и количество дотационных территорий; обеспечить финансовую поддержку высокодотационных территорий; минимизировать встречные финансовые потоки; создать механизмы выборочной инвестиционной поддержки муниципальных образований; использовать режимы совместного финансирования за счет средств местных бюджетов и бюджетов субъектов РФ для реализации отдельных программ; повысить заинтересованность органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в увеличении производственного и налогового потенциала территории, рационализации расходов бюджетов; на уровне РФ и субъектов РФ устранить законодательные ограничения самостоятельности в формировании бюджета городов районного подчинения, поселков, сел; формировать бюджеты муниципальных образований в первую очередь за счет максимального зачисления в его бюджет налоговых сборов.

Формирование надежной финансово-экономической основы местного самоуправления - это, по-видимому, самый сложный вопрос реформы местной власти. Федеральное законодательство обязало органы государственной власти субъекта Федерации обеспечить «сбалансированность минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности» и одновременно обязало местное самоуправление удовлетворить основные потребности населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований «на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов». Не установлено этих «нормативов» и «стандартов» в форме, позволяющей применять их для определения гарантированного минимального местного бюджета. Принятие соответствующего федерального закона явно затягивалось.

В 1990-е гг. процесс создания материально-финансовой базы муниципальных образований затормозился перед преградой нерешенных вопросов разделения компетенции между РФ и субъектами РФ, а также между субъектом РФ и муниципальными образованиями. В нарушение требований Конституции (ч. 2 ст. 132) на органы местного самоуправления федеральными правовыми актами возложены (и продолжают возлагаться поныне) многие государственные полномочия, в том числе требующие прямых денежных затрат (выплата пособий гражданам, имеющим детей, льготы ветеранам, социальная защита инвалидов и др.), без передачи необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Принятый в области Закон «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» далеко не в полной мере реализуется в части обеспечения передаваемых полномочий необходимыми материальными и финансовыми ресурсами. В результате органы местного самоуправления вынуждены принимать на себя «удар» претензий населения по невыполненным обязательствам власти.

Глава самоуправления Грязовецкого муниципального района Вологодской области В.И. Чирков констатирует: «Передача на уровень местного самоуправления полномочий согласно ст. 6 Закона РФ «Об общих принципах» предполагает обязательное их исполнение и, соответственно, защищенность со стороны бюджетов всех уровней. Однако на местное самоуправление до сих пор возложено исполнение общегосударственных функций, финансирование которых государством все чаще не осуществляется, что приводит к разногласиям, недопониманию и в итоге - к потере доверия органов власти друг к другу».

В сложившейся ситуации долг бюджета Грязовецкого муниципального района за 1996 г. составил 28 млрд. руб., что превысило 50 % бюджетных средств, запланированных на этот год. По мнению В.И. Чиркова, на уровне Государственный думы «нужно определиться по ряду принципиальных проблем». Он предлагает следующее: «Во-первых, надо добиться, чтобы не менее 75 % налогов, собираемых на территории, оставалось на ее нужды, а если ее территория относится к тем, где превалирует сельское хозяйство и лесопромышленный комплекс, - 100 % собираемых налогов. Во-вторых, необходимо обязательное финансирование программ, определенных вышестоящими органами, но передаваемых на реализацию местному самоуправлению».

В Архангельской области имеется прецедент отказа органа местного самоуправления выполнять государственные полномочия в виде финансирования на своей территории льгот без передачи финансовых средств, необходимых для компенсации связанных с этим затрат. В 1996 г. мэр г. Коряжмы В. Мальчихин начал судебную тяжбу с областной администрацией. Дело в том, что в 1996 г. Архангельской области были выделены федеральные трансферты для выплаты детских пособий, но в г. Коряжму эти средства не поступили. В связи с этим Мальчихин обратился в суд с иском в 5,6 миллиарда рублей. Не добившись удовлетворения своих требований, Мальчихин в конце 1997 г. принял решение об отмене на территории муниципального образования, мэром которого он являлся, финансирования из местного бюджета льгот, компенсация которых не проводилась из бюджетов других уровней. Решением предусматривалось обеспечивать льготы и социальные выплаты только в пределах сумм, которые поступают на эти цели из федерального или областного центра. Из местного бюджета было решено выплачивать только адресную помощь наиболее обездоленным. Данное решение было поддержано городской думой. В ответ на это прокуратура г. Коряжмы опротестовала решение властей. Суд удовлетворил иск прокурора и признал случившееся противоречащим федеральным законам. Дело было передано в федеральный окружной суд. Оно вызвало громкий общественный резонанс. Его обсуждали на уровне Государственной думы, Правительства РФ, Генеральной прокуратуры и Верховного суда, но Мальчихин твердо стоял на своем решении, доказать неправомерность его действий было трудно и процесс «завис». Однако такого рода прецедент, конечно, не мог сломить сложившейся системы.

Приведенные выше примеры свидетельствуют о том, что в практике 1990-х гг. оказалась фактически не отрегулирована технология взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в осуществлении функций, которые одновременно возложены и на государственный, и на муниципальный уровень.

На основании рассмотренных выше фактов приходится констатировать, что Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» к концу 1990-х гг. реально не заработал. Подтверждением этому служат, например, не иссякшие к началу века очереди представителей муниципалитетов в финансовом управлении Вологодской области, занятых согласованием расходов и доходов местных бюджетов. Из года в год под лозунгом формирования «минимально необходимых бюджетов» доходы муниципальных образований взимаются в областной бюджет, где нередко перераспределяются таким образом, что и благополучные по налоговой базе города и районы не могут мечтать о каком-либо ином бюджете, кроме пресловутого «минимального» и ставятся в зависимость от произвола областных властей.

Произвольный порядок установления нормативов таких отчислений базировался на том, что долго не исполнялся Указ Президента РФ «Об организации подготовки государственных минимальных социальных стандартов для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов» от 23 мая 1996 г., предусматривавший внесение проекта закона в Государственную думу до 1 ноября 1996 г.

Складывалось положение, когда органы местного самоуправления оказывались в полной зависимости от областной администрации. Однако и самые острые конфликтные ситуации удавалось разрешить в рамках предусмотренных законодательством процедур. Так, Совет самоуправления г. Вологды в 1997 г. выходил в Законодательное собрание области с законодательной инициативой «О внесении в порядке законодательной инициативы изменений в Закон Вологодской области «Об областном бюджете на 1997 год и взаимоотношениях с бюджетами районов и городов в 1997 году», а затем и обратился в Вологодский областной суд с заявлением о признании частично недействительным Закона «Об областном бюджете на 1997 г. и взаимоотношениях с бюджетами районов и городов в 1997 г.». После многочисленных судебных заседаний и соответствующих решений нормативы для г. Вологды Законодательным собранием области были пересмотрены. А в 2001 г. Вологодская городская дума приняла решение о внесении в порядке законодательной инициативы поправок к проекту Закона «О бюджетном процессе в Вологодской области» и проекта Закона «О внесении дополнений в бюджетный кодекс Вологодской области».

Для дальнейшего успешного развития местного самоуправления должны быть реализованы его потенциальные возможности существенно влиять на социально-экономическое развитие территории. Для этого местное самоуправление должно на практике получить возможность осуществлять целенаправленную политику привлечения инвестиций; реализовывать на своем уровне структурную экономическую политику; развивать малое предпринимательство; свободно и самостоятельно вводить или отменять муниципальные налоги на долговременной основе, регулировать их уровень, предоставлять или отменять льготы; осуществлять реальные вложения средств местных бюджетов в капиталы хозяйственных обществ, действующих на приоритетных направлениях; формировать и размещать экономически привлекательные муниципальные заказы по социально-значимым или экономически приоритетным направлениям; привлекать по контрактам с муниципалитетом менеджеров с конкретной ограниченной во времени целью - «раскрутить» активность предпринимательской деятельности в перспективном для данной территории направлении; действительно управлять предоставлением в пользование хозяйственным субъектам муниципальных земель, лесов, недр и водных объектов в соответствии с установленными государством правилами, в рамках определенной муниципалитетом структурно-инвестиционной политики.

Таким образом, проблему формирования финансово-экономической основы местного самоуправления на протяжении 1990-х гг. в нужном объеме решить не удалось не только в Вологодской и Архангельской областях, но и в масштабах всей Российской Федерации. Сложность ситуации в этой сфере констатировал Президент России В.В. Путин в своем выступлении на заседании Президиума Государственного совета РФ в феврале 2001 г.: «Очевиден дисбаланс между функциями местного самоуправления и объемом его ресурсов - административных, правовых, финансовых». Он выделил основные направления, требующие безотлагательного принятия решений: «Первое. В серьезном укреплении нуждается финансово-экономическая база местного самоуправления. Сегодня оно, по сути, влачит полунищенское существование, находясь в положении вечного «бедного родственника». Очевидно, что без стабильной и достаточной финансовой базы муниципалитеты не смогут работать. Необходимо разработать современный механизм воспроизводства ресурсной базы местного самоуправления, скорректировать принципы налоговой политики и построения межбюджетных отношений. Надежды на то, что регионы своими законодательными актами разовьют и уточнят порядок деятельности местной власти, к сожалению, на практике не оправдались. И только в очень редких случаях мы имеем обратные примеры. Как правило, субъекты Федерации пытались ограничить самостоятельность муниципалитетов и, в свою очередь, натолкнулись на их сопротивление. Началась непродуктивная борьба за обладание ресурсами и полномочиями. А в результате - проигрывают прежде всего простые граждане». В том же 2001 г. в своем Послании Федеральному собранию Президент РФ подчеркнул, что «важнейшей частью бюджетной системы являются бюджеты муниципальных образований. Именно здесь, в первую очередь - на уровне административных единиц, органы местного самоуправления часто осуществляют функции органов государственного управления. По факту это так. Именно здесь идет борьба между региональными администрациями и органами самоуправления, между мэрами и главами регионов. В основном, это конфликты бюджетов, в результате которых средства бюджетов всех уровней далеко не всегда используются эффективно и по назначению. Из этого проистекают проблемы экономической и политической нестабильности в отдельных регионах России». Эти проблемы предстоит решать в третьем тысячелетии.

Подводя итог следует отметить, что во второй половине 1990-х гг. в Архангельской и Вологодской областях велась работа по реализации организационно-правовой модели местного самоуправления, основанной на Федеральном законе «Об общих принципах» и Конституции РФ.

В эти годы совершенствовалась законодательная база местного самоуправления на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. В 1997 г. основными направлениями реформы местного самоуправления в РФ были провозглашены создание финансово-экономической основы местного самоуправления, формирование муниципальной собственности, организацию эффективного взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления. В связи с этим особое внимание как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ (в том числе, как было показано выше, в Архангельской и Вологодской областях) уделялось созданию соответствующей законодательной базы, которая была призвана обеспечить дальнейшее реформирование системы местного самоуправления, прежде всего в указанных приоритетных направлениях. В законотворчестве на уровне областного законодательства получали развитие заложенные на федеральном уровне правовые основы.

Во второй половине 1990-х гг. в Архангельской и Вологодской областях был принят целый ряд областных законов о местном самоуправлении, в которых определялся порядок образования, преобразования и упразднения муниципальных образований на их территориях; регулировались вопросы, связанные с взаимодействием органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов РФ, наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, передачей объектов государственной собственности в муниципальную (и наоборот), муниципальной службой, статусом должностных лиц местного самоуправления и т.д. Не смотря на то, что при разработке отдельных областных правовых актов, касающихся вопросов местного самоуправления, допускались некоторые нарушения, в целом они соответствуют требованиям федерального законодательства.

Во второй половине 1990-х гг. получила развитие и практика муниципального нормотворчества. Несмотря на то, что большинство уставов муниципальных образований в Архангельской и Вологодской областях к этому времени уже были приняты, в ряде муниципальных образований процесс разработки уставов был продолжен.

К концу 1996 г., когда завершились выборы в реформированные органы местного самоуправления, в Архангельской и Вологодской областях была заложена база для реализации новой организационной модели местного самоуправления. Местное самоуправление на этих территориях во второй половине 1990-х гг. осуществлялось в формах непосредственной демократии (местный референдум, выборы органов и должностных лиц местного самоуправления, обращения в органы местного самоуправления и т.д.); а также через формы представительной демократии (выборные органы местного самоуправления и выборные должностные лица), исполнительные органы и органы ТОС (ТОС в Вологодской области получили большее развитие, чем в Архангельской).

В Вологодской и Архангельской областях органы местного самоуправления имеют различные варианты названий, которые закреплены уставами соответствующих муниципальных образований (в отличие от большинства других регионов, где они определяются соответствующим законодательством субъектов РФ, в связи с чем являются однотипными). Специфика социально-экономического развития того или иного муниципального образования, его географическое положение и размеры входящей в его состав территории оказывают существенное влияние на структуру, состав и содержание деятельности органов местного самоуправления.

В уставах муниципальных образований Архангельской и Вологодской областей закреплены несколько моделей структуры управления муниципальными образованиями. Из них по частоте применения во второй половине 1990-х гг. абсолютно превалировала модель, которая предусматривала наличие в организационной структуре муниципального образования представительного органа и главы муниципального образования, избираемого всем населением, председательствующего в представительном органе и возглавляющего местную администрацию (такая картина характерна для большинства субъектов РФ). Можно выделить несколько вариантов этой модели в зависимости от способа организации местного самоуправления на уровне поселков и сельсоветов. При этом следует учитывать, являются ли поселковые и сельские администрации структурными подразделениями исполнительного органа самоуправления муниципального района (в большинстве случаев не являются); возглавляют их главы, назначаемые главами муниципальных районов с учетом мнения населения, избранные непосредственно населением или из числа депутатов представительных органов (преобладает назначение); формируются или нет в поселках и сельсоветах представительные органы (формируются в виде исключения). При этом суть доминирующей модели не меняется: в одном лице соединяется глава муниципального образования и глава администрации, в связи с чем преобладает схема типа «сильный мэр - слабый совет», нарушающая баланс полномочий между представительными и исполнительными органами. Строгой зависимости между структурой управления местного самоуправления и социально-экономическими успехами муниципальных образований автором не выявлено.

Во второй половине 1990-х гг. развивались межмуниципальные связи. В этом отношении Архангельская и, особенно, Вологодская область опередили большинство других субъектов РФ. Углублению этого процесса в Архангельской и Вологодской областях способствовала деятельность новых общественно-консультативных органов (Ассоциации глав администраций местного самоуправления Архангельской области, Совета руководителей органов местного самоуправления муниципальных образований Архангельской области, Совета глав районных самоуправлений Вологодской области, Совета по местному самоуправлению Вологодской области, Консультативного совета глав поселковых, сельских администраций муниципальных районов Вологодской области, Совета глав муниципальных образований Вологодской области). Появление подобного рода органов объективно способствовало развитию не только межмуниципальных связей, но и координации деятельности муниципальных образований со стороны региональных властей, в определенном смысле - ее централизации на областном уровне.

В Архангельской и в Вологодской областях имело место делегирование отдельных полномочий органов государственной власти органам местного самоуправления, но далеко не всегда это сопровождалось необходимым дополнительным финансированием. Финасово-экономическая основа местного самоуправления является «ахиллесовой пятой» современной системы местного самоуправления в России. Ее формирование в Вологодской и Архангельской областях к концу 1990-х гг., как и в целом по РФ, завершить не удалось, поскольку процесс становления местного самоуправления пришелся на период выхода из глубокого социально-экономического кризиса. В условиях социальной напряженности, углубившейся неравномерности качества жизни и экономического развития различных муниципальных образований отсутствовали условия для самостоятельной экономической деятельности муниципалитетов и, как следствие, утрачивалась мотивация к самоорганизации для решения вопросов местного значения. Остро обозначилась необходимость урегулирования федеральными законами вопросов реализации прав муниципальной собственности на землю, ключевых аспектов проблемы межбюджетных отношений, порядка передачи средств для обеспечения исполнения делегированных муниципальным образованиям государственных полномочий.

Конец 1990-х гг. можно характеризовать как период напряженной работы по выходу из кризиса, стабилизации экономической и социальной обстановки, поиска путей делового взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Вместе с тем этот период выявил и серьезные недостатки в их взаимоотношениях (прежде всего в финансово-экономической сфере) и показал, что реформа местного самоуправления далека от завершения.

Автор: Лукичев А.Н.