Соотношение судебного контроля, прокурорского надзора и ведомственного контроля на досудебных стадиях уголовного судопроизводства (статья)
С учетом специфики досудебного производства, где следователь наделен властью единолично решать вопросы, остро затрагивающие конституционные права и свободы граждан, интересы общества и государства, уголовно-процессуальный закон, наряду с судебным контролем, предусматривает еще два вида деятельности, призванной служить барьером на пути возможного произвола со стороны лиц, осуществляющих уголовное судопроизводство: прокурорский надзор и ведомственный контроль. Установление в досудебных стадиях уголовного судопроизводства судебного контроля за деятельностью органов дознания, следователей и прокуроров при принятии ими наиболее важных процессуальных решений, затрагивающих конституционные права и свободы лиц, вовлеченных в сферу уголовного процесса, поставило перед уголовно-процессуальной наукой вопрос об определении соотношения судебного контроля, прокурорского надзора и ведомственного контроля. Несмотря на то, что данную проблему рассматривали с различных позиций многие ученые, оптимального и единого решения этого сложного вопроса до сих пор не найдено.
Именно процессуальный контроль начальника следственного отдела, прокурорский надзор и судебный контроль возможно рассматривать как формы процессуального контроля и надзора на досудебном производстве.
Исследователи процессуального контроля и надзора часто отождествляют его формы и методы, однако, по нашему мнению, метод представляет собой способ теоретического и практического освоения действительности, в то время как форма показывает, как организовано содержание контрольно-надзорной деятельности, ее порядок.
Рассматривая различные формы процессуального контроля и надзора необходимо, прежде всего, определиться в понятийном аппарате. Термины «контроль» и «надзор» близки по смысловому значению, поэтому в теории и на практике четкого разграничения этих понятий нет, и условно их применяют как идентичные. Тем не менее, некоторые различия в их содержании все же имеются. Во-первых, надзор представляет собой постоянно осуществляемую деятельность субъекта, а контроль - это выполнение отдельных проверочных полномочий. Исходя из предписаний ч. 2 ст. 37 УПК РФ о полномочиях прокурора на досудебном производстве, возможно утверждать об их непрерывной реализации с момента приема сообщения о преступлении и до утверждения обвинительного заключения либо прекращения уголовного дела. В отношении проверочных полномочий суда и начальника следственного отдела закон устанавливает ограниченный перечень (ст.ст. 29, 39 и др. УПК РФ).
Во-вторых, надзор означает некоторую отстраненность от поднадзорной деятельности и осуществляется «извне», контроль же может существовать и внутри системы.
В-третьих, в ходе контроля соответствующий субъект принимает на себя ответственность за проверяемые решения (к примеру, судебное решение о производстве следственных действий), а в ходе надзора этого не происходит.
В-четвертых, субъект контроля, как правило, не правомочен самостоятельно отменять незаконные и необоснованные решения и вынужден обращаться к субъекту надзора, наделенному таким правом. Вместе с тем надзор не предназначен для непосредственного исправления нарушения, поэтому считается, что надзор служит выявлению нарушений, а контроль - для устранения таких нарушений.
Наконец, надзор предполагает наличие параметров поднадзорной деятельности, тогда как сфера контроля не ограничена. Иными словами, в ходе надзора уголовно-процессуальная деятельность проверяется лишь с точки зрения соответствия закону: прокурор не полномочен вмешиваться в деятельность органов и лиц, за которой осуществляется надзор. При контроле проверке подвергается исполнение всех нормативных актов, оценка качества уголовно-процессуальной деятельности, целесообразность выбранных следователем средств и методов.
В теории уголовного процесса до настоящего времени не сложилась однозначная позиция о соотношении форм процессуального контроля и надзора на досудебном производстве, поскольку конкретные средства их осуществления в силу единства их предназначения тесно взаимосвязаны, а иногда дублируют друг друга.
Действительно, с точки зрения системного подхода различные иерархически связанные и не связанные субъекты контроля и надзора в комплексе влияют на один объект - досудебное производство, разделение труда между ними позволяет каждому вносить именно свою долю в решение общей задачи. В этой связи необходимо добиться, чтобы положения, при котором начальник следственного отдела, с одной стороны, прокурор - с другой, и суд -с третьей, не подменяли бы друг друга в своей деятельности. Критериями, положенными в основу разграничения форм процессуального контроля и надзора на досудебном производстве, могут служить: а) задача, для разрешения которой в уголовном процессе учрежден тот или иной орган или должностное лицо; б) характер полномочий субъектов процессуального контроля и надзора; в) положение, занимаемое каждым из них в системе органов государства.
Институт начальника следственного отдела был предусмотрен в уголовно-процессуальном законе вслед за созданием следственных подразделений в органах внутренних дел. В соответствии со ст. 127, дополнившей в 1965 г. УПК РСФСР 1960 г., начальник следственного отдела наделялся процессуальными полномочиями в целях осуществления контроля за своевременностью действий следователя по раскрытию и предупреждению преступлений, принятию мер к наиболее полному, всестороннему и объективному производству предварительного следствия по уголовным делам.
Изначально контроль начальника следственного отдела замышлялся не как альтернатива прокурорскому надзору, а как самостоятельная форма обеспечения четкой и слаженной работы следователей по раскрытию и предупреждению преступлений, расследованию находящихся в производстве уголовных дел, и он стал именоваться «ведомственным».
С момента своего появления в уголовном судопроизводстве фигура начальника следственного отдела и объем его полномочий ставились под сомнение: предлагалось лишить их указанных полномочий и не допускать вмешательства в процессуальную деятельность следователей; выдвигались предложения о ликвидации процессуальной фигуры начальника следственного отдела. Другие, напротив, высказывались за расширение процессуальных полномочий данного субъекта.
Анализ процессуальных полномочий начальника следственного отдела свидетельствует, что роль и назначение его, как участника уголовного судопроизводства, заключается в том, чтобы надлежащим образом организовать уголовно-процессуальную деятельность в возглавляемом подразделении, т.е. используя предусмотренные уголовно-процессуальным законом средства, руководить расследованием уголовных дел, обеспечить его высокое качество, полноту, всесторонность и объективность.
Контрольная деятельность начальника следственного отдела носит повседневный и непосредственный характер и заключается в руководстве расследованием преступлений подчиненными ему следователями. Хотя, наделяя начальника следственного отдела процессуальными полномочиями, законодателем не преследовалась цель создания еще одного надзорного органа, тем не менее в деятельности рассматриваемого субъекта присутствует контрольный аспект, заключающийся в проверке материалов уголовного дела, то есть законности, своевременности и качества работы подчиненных следователей, а при выявлении нарушений закона начальник следственного отдела обязан принять меры к их устранению. На наш взгляд, такая контрольная деятельность служит необходимым средством для процессуального руководства расследованием и лишать начальника следственного отдела этих процессуальных полномочий нет необходимости, так как данный субъект, выступая на стороне обвинения и используя свои полномочия, призван обеспечить законность и обоснованность действий и решений следователя.
Исследование роли начальника следственного отдела в уголовном судопроизводстве и объема его процессуальных полномочий поставило вопрос о соотношении процессуального контроля, осуществляемого этим субъектом, и прокурорского надзора. Сложность разграничения этих форм процессуального контроля и надзора обусловлена, во-первых, тем, что полномочия указанных участников независимо друг от друга направлены на обеспечение реализации следователем назначения уголовного судопроизводства при возбуждении уголовных дел и их расследовании; во-вторых, ряд таких полномочий совпадает (как прокурор, так и начальник следственного отдела вправе проверять уголовные дела, давать указания следователю и т.д.); в-третьих, как прокурор, так и начальник следственного отдела выполняют одну процессуальную функцию, выступая на стороне обвинения (п. 47 ст. 5 УПК РФ).
Специфика прокурорского надзора во многом определяется статусом органов прокуратуры, которые не имеют ни законодательных, ни административных, ни судебных полномочий. Конституционно-правовой статус прокуратуры Российской Федерации урегулирован так, что она признана самостоятельной, единой и централизованной системой, действующей от имени государства. Это свидетельствует о неудачности конституционной регламентации, по которой структурно прокуратура отнесена к судебной власти.
Исходя из ч. 1 ст. 37 УПК РФ, прокурор занимает особое положение на досудебном производстве. Он призван осуществлять, с одной стороны, уголовное преследование от имени государства, а с другой - надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия. Следовательно, предоставленные уголовно-процессуальным законом прокурору полномочия могут быть использованы как для осуществления надзора, так и в целях уголовного преследования.
Ограничение прокурорского надзора за счет судебного контроля является не самоцелью, а средством укрепления законности и демократизации уголовного процесса. Их соотношение предопределяется соотношением публичного и личных интересов, созданием условий для доказывания и обеспечением прав и законных интересов участников процесса.
Сама природа деятельности прокурора, отвечающего за законность уголовного преследования, является деятельностью публичной, то есть обеспечивающей государственные и общественные интересы. Публичный интерес слагается из множества отдельных личных интересов граждан, а также общества и государства. Прокурор в своей деятельности защищает их настолько, насколько они соответствуют закону и согласуются с интересами общества и государства. При этом в публичном интересе находят отражение законные интересы участников процесса, в том числе подозреваемых, обвиняемых и потерпевших. Судебный же контроль призван защитить личные интересы, естественно, имеются в виду законные интересы участников процесса в досудебных стадиях от нарушений со стороны органов расследования и прокурора, устранить встречающиеся в практике расследования нарушения закона, что соответствует интересу публичному.
Введение судебного контроля за предварительным расследованием обусловлено, прежде всего, тем, что суд как независимый и несвязанный какими-либо ведомственными интересами орган выступает надежным гарантом прав личности на досудебных стадиях уголовного судопроизводства. Данное положение соответствует общепризнанным международным нормам и стандартам в области прав человека, которые вошли в российскую правовую систему.
Принятие УПК РФ поставило перед наукой уголовного процесса новые вопросы в соотношении прокурорского надзора и судебного контроля, которые должны решаться в рамках общепризнанных международных и соответствующих им национальных конституционных норм о правах человека. С расширением судебного контроля, несомненно, произошло определенное вытеснение прокурорского надзора. По выражению Д.Н. Козака, принятие УПК РФ позволило отказаться от прокурорской модели и перейти к судебной модели контроля за ограничением свободы и личной неприкосновенности преследуемого в уголовном порядке лица.
Широкие полномочия суда в досудебном производстве, конечно, ограничили полномочия прокурора и, прежде всего, в исконно надзорной его деятельности при выдаче санкций на проведение важнейших процессуальных действий следователем и дознавателем. Однако, это не означает, что происходит замена прокурорского надзора судебным контролем. Наоборот, судебная процедура с элементами состязательности предполагает более эффективную защиту конституционных прав и свобод человека и гражданина при расследовании преступлений и является дополнительной гарантией законности в рассматриваемой сфере уголовного судопроизводства.
Основной функцией прокурора в досудебных стадиях уголовного судопроизводства продолжает оставаться функция надзора за законностью расследования преступлений. Важное предназначение судебного контроля в досудебном производстве - защита прав и свобод человека и гражданина. Это становится очевидным при анализе определенного законодателем предмета судебного контроля в досудебном производстве. Предмет же прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, значительно шире. Так, помимо надзора за соблюдением прав и свобод человека, которое согласно статьи 6 УПК РФ является для прокурора приоритетным, в предмет надзора на данном направлении деятельности прокурора входит установленный законом порядок разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие (ст. 29 Закона о прокуратуре).
Деятельность суда на досудебных стадиях, безусловно, влияет на законность принимаемых следователем основных процессуальных решений. Вместе с тем она не охватывает всей деятельности по расследованию преступлений, так как распространяется только на решения следователя, затрагивающие конституционные права участников уголовного процесса и не может заменить постоянно действующего прокурорского надзора. К тому же надзор за законностью - основная функция прокуратуры, а не суда. Прокурор в отличие от суда действует на всем протяжении расследования преступлений: с момента поступления сообщения о совершенном или готовящемся преступлении и до направления в суд уголовного дела либо прекращения его производством. Прокурорский надзор постоянен, оперативен, распространяется на все без исключения уголовные дела и не требует для этого обращения участников расследования и других заинтересованных лиц. В связи с этим нами поддерживается высказываемая многими учеными и практиками точка зрения о сохранении прокурорского надзора в качестве основной функции прокуратуры. Суд и прокурор осуществляют свои функции независимо друг от друга, и контрольная деятельность суда не только не подменяет, но и не дублирует надзор прокурора. Представляется, что на судебный контроль не следует возлагать прокурорские функции надзора, поскольку возможности суда в установлении нарушений закона существенно меньше прокурорских.
Существует мнение, что прокурорский надзор должен остаться только в отношении тех следственных действий, которые производятся без судебного решения. Так же И. Кожевников считает, что «предварительное согласование с прокурором обращений в суд ущемляет процессуальную самостоятельность следователя и приведет к неоправданным затратам времени, бюрократической волоките...».
На наш взгляд, такой порядок не будет способствовать решению задач уголовного судопроизводства. Прокурорский надзор должен осуществляться как до, так и после принятия судом решения о применении меры пресечения в отношении обвиняемого, подозреваемого, так и в связи с проведением следственного действия, ограничивающего конституционные права и свободы личности. Прокурор как орган, осуществляющий надзор за предварительным следствием, не должен оставаться безучастным наблюдателем: получит ли следователь или дознаватель разрешение судьи на проведение отдельных следственных' действий. Напротив, дача прокурором следователю или дознавателю предварительного согласия на возбуждение перед судом определенного ходатайства, не только разгрузит суд от рассмотрения необоснованных и незаконных обращений следственных органов, но и будет способствовать принятию судом законного решения. Обязательное согласование с прокурором обращений дознавателя и следователя в суд соответствует принципам непрерывности и всеохватываемости прокурорского надзора и повышает эффективность прокурорского надзора в досудебном производстве. По аргументированному мнению Н.А. Колоколова, при предварительном согласии прокурора на проведение отдельных следственных действий, для которых требуется решение суда, суд выполняет контрольную функцию как в отношении действий и решений органов предварительного расследования, так и самого прокурора, который осуществляет надзорные функции в отношении указанных органов.
Весьма неоднозначно соотношение прокурорского надзора и судебного контроля при обжаловании действий (бездействия) и решений следователя. Процедуры обжалования прокурору и в суд не только не исключают друг друга, а взаимно дополняют. Действительно, ст. 125 УПК РФ, устанавливающая судебный порядок рассмотрения жалоб, означает, что в суд могут быть обжалованы постановления об отказе в возбуждении уголовного дела и о прекращении уголовного дела, а также иные действия (бездействие) и решения, которые способны причинить ущерб конституционным правам и свободам участников уголовного судопроизводства либо затруднить доступ граждан к правосудию. Иными словами, в законе пределы данного вида судебного контроля ограничены определенным кругом процессуальных действий и решений. Если же попытаться определить пределы обжалования действий и решений прокурору, то ст.ст. 123 и 124 УПК РФ позволяют включить в такой перечень любые действия и решения, предпринятые на досудебном производстве.
На основании изложенного можно сделать вывод о том, что при определении соотношения прокурорского надзора, ведомственного и судебного контроля, предпочтительнее не их взаимное исключение, а, наоборот, разумное сочетание преимуществ этих трех форм контроля в системе обеспечения гарантий законности при расследовании преступлений и, прежде всего, конституционных прав и свобод человека и гражданина. Такое решение наилучшим образом будет способствовать как интересам обеспечения уголовного преследования, так и защите прав и законных интересов участников процесса.
Автор: Чепурная И.В.