Юридическая ответственность как элемент обеспечения реализации градостроительного законодательства РФ (статья)

Главной целью государственной градостроительной политики на долгосрочную перспективу является последовательное преодоление кризисных явлений в градостроительстве и обеспечение перехода страны к новому типу урбанизации, опирающемуся на развитие частных имущественных комплексов в новых условиях реформирования экономики и активизации инвестиционно-строительной деятельности.

В настоящее время актуален вопрос создания Национальной градостроительной доктрины России.

Градостроительство как область деятельности призвано заниматься вопросами территорий во множестве аспектов. Термин «градостроительство» стал в России традиционно обозначать всю практику территориального планирования, развития и обустройства всех типов территорий.

Российская государственность всегда опиралась на градостроительство как на важнейший фактор закрепления своего территориального и государственного устройства, завершая многие исторически ключевые события мощными градостроительными действиями.

Градостроительство - это крупнейший сектор реальной экономики страны, гигантский потенциальный рынок природных ресурсов и недвижимости, концентрирующий огромные материальные средства в виде территорий и отдельных земельных участков, обустроенных инженерной и транспортной инфраструктурой; жилых, общественных, промышленных и коммерческих зданий и сооружений; памятников истории и культуры; информационных систем и других объектов, побуждающие движение колоссальных финансовых потоков.

После принятие в декабре 2004 года нового Градостроительного Кодекса Российской Федерации за градостроительством закрепляются правовые вопросы регламентирования проектирования, строительства, реконструкции и оно становится одним из ключевых механизмов в сфере оборота и развития недвижимости.

Пока что процессы в этой сфере происходят во многом стихийно, отличаются нескоординированностью действий ее участников, отсутствием упорядоченной системы учета объектов недвижимости и регистрации прав на них, отсюда препятствия вовлечения земли и другой недвижимости в хозяйственный оборот, недополучение значительных объемов финансовых ресурсов в бюджеты различных уровней.

Ослаблено государственное влияние на градостроительную деятельность, в результате чего снизилось влияние градостроительства на фундаментальные направления развития общества - социальную сферу, экономику, экологию, земельно-имущественные отношения и другие социально-экономические процессы.

Национальная градостроительная доктрина должна сформировать целостную, четко выраженную градостроительную политику общества и государства по пространственной организации территории Российской Федерации, развитию городов, сел, агломераций и мегаполисов, характеру воздействия на динамику процессов урбанизации и жизнеустройства, которые обеспечивали бы приумножение и сохранение российского народа в условиях глобализации экономики.

Градостроительная доктрина должна быть направлена на:

- определение характера и параметров жизнеустройства Российского народа, непосредственно связанных с параметрами его градостроительного обустройства;

- выработку государственной градостроительной политики, определяющей стратегию расселения, технических, инвестиционных, экологических возможностей и перспектив развития городов и сел России;

- определение принципов реформирования градостроительной деятельности;

- оптимизацию инвестиционно-строительной и правовой политики в сферах оборота, развития и управления недвижимостью;

- техническое и технологическое обеспечение градостроительной деятельности;

- определение приоритетных мер по реализации Национальной градостроительной доктрины.

Главной целью государственной градостроительной политики на долгосрочную перспективу является последовательное преодоление кризисных явлений в градостроительстве и обеспечение перехода страны к новому типу урбанизации, опирающемуся на развитие частных имущественных комплексов в новых условиях реформирования экономики и активизации инвестиционно-строительной деятельности.

Через следование стратегическим долгосрочным ориентирам и при намерениях поэтапного к ним приближения определяются критерии целесообразности, структура и состав действий реформирования градостроительства. Происходят они в новых правовых условиях жизни и хозяйствования, которые, в свою очередь, находятся под обратным воздействием градостроительства и связанной с ним инвестиционной деятельности.

Реализацию целей государственной градостроительной политики предполагается осуществлять по следующим направлениям.

В области пространственной организации территории Российской Федерации и расселения:

- проведение активной территориальной политики и оптимизация расселения на территории страны в разных типах поселений и их системах;

- развитие усадебных систем расселения, прежде всего в зонах крупных городских и сельских агломераций;

- восстановление достаточности и целостности федеральной транспортной системы;

- укрепление роли городов федерального и межрегионального значения и повышение роли малых городов;

- регулирование вопросов расселения беженцев, вынужденных переселенцев, северян, военнослужащих;

- определение стратегии развития районов Севера России и приграничных территорий;

- развитие крупных рекреационных зон федерального значения;

- сохранение особо охраняемых природных, агрохозяйственных, лесных и водных территорий.

В области развития и застройки городских и сельских поселений:

- модернизация - городов - их планировочной структуры, функциональных зон, основных фондов, включая жилой, нежилой и техническую инфрастуктуру всех назначений;

- обеспечение возможностей взаимоувязанного развития и функционирования территорий соседствующих местных сообществ - городов и прилегающих территорий;

- активное развитие инвестиционно-градостроительной деятельности, создание информационно-правовой базы оборота, развития и управления недвижимостью через механизмы правового градостроительного регламентирования, проектирования и формирования объектов для регистрации прав на недвижимость;

- совершенствование системы государственного градостроительного кадастра и его информационно-правовых функций;

- проведение активной политики по реконструкции центров городов и эффективному использованию наследия;

- структурная реорганизация градообразующей базы городов и других поселений;

- развитие разнообразных типов жилища и застройки;

- модернизация и развитие систем инженерного оснащения и транспорта городских и сельских поселений;

- комплексное оздоровление городской среды, защита территорий от воздействия чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

- использование и приумножение культурного достояния.

В процессе реформирования градостроительной деятельности можно выделить следующие основные принципы:

- четкость закрепления позиций государственного регулирования в сфере градостроительства и инвестиционно-градостроительной деятельности;

- формирование системы органов исполнительной власти и механизмов регулирования в градостроительстве на основе разграничения полномочий и предметов ведения федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления;

- реформирование законодательной и нормативной правовой базы в области градостроительтства;

- развитие новых подходов к разработке градостроительной документации с учетом внедрения методов правового регламентирования, включая правовое зонирование;

- развитие методов и практики инвестиционно-градостроительного проектирования;

- обязательность обеспечения органами местного самоуправления, разработки документов правового градостроительного регламента, инвестиционно-градостроительных паспортов и проведения инвестиционных торгов на объекты недвижимости;

- формирование механизмов устойчивого финансирования градостроительного планирования и регламентирования как необходимых компонентов затрат на обеспечение оборота, развития недвижимости и осуществления инвестиционно-градостроительной деятельности в целом;

- формирование системы государственных градостроительных нормативов и правил;

- разработка и введение единой системы показателей (индикаторов) городского развития и статистического учета в градостроительстве на федеральном, региональном и местном уровне;

- совершенствование системы подготовки кадров, прежде всего в области градостроительного планирования, регламентирования и управления градостроительной деятельностью;

- совершенствование и развитие институциональной базы градостроительства, усиление роли лицензирования и координации деятельности субъектов в области градостроительства;

- содействие активизации населения в принятии градостроительных решений с учетом их потребностей и культурных традиций, воспитание менталитета населения и его приобщения к градостроительной культуре;

- формирование системы контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о градостроительстве на всех уровнях управления;

- активизация деятельности Национального градостроительного Общества - негосударственной организации, объединяющей профессионалов в сфере градостроительства.

В целях оптимизации инвестиционно-градостроительной политики

необходимо предусмотреть:

- содействие экономическому росту страны через установление четких правил инвестиционно-градостроительной деятельности и активной инвестиционной стратегии развития;

- создание законодательной и нормативной правовой базы, регулирующей взаимодействие трех главных компонентов рынка в инвестиционно-градостроительной деятельности - оборота недвижимости, управления недвижимостью;

- введение инвестиционно-градостроительных паспортов на объекты недвижимости, находящиеся или вовлекаемые в имущественный оборот;

закрепление стандартов ведения инвестиционно-градостроительных паспортов по четырем разделам: а) физические, технические характеристики объекта и условия его подключения к внешней инфраструктуре; б) правовые характеристики объекта и его правовой градостроительный регламент; в) субъект собственности на права и объем прав, передаваемых на инвестиционные торги; г) инвестиционные условия передачи/продажи прав на объект недвижимости;

- обязательность проведения инвестиционных торгов, либо иных форм обеспечения конкурсности в сфере оборота недвижимости;

- введение четких формализованных процедур установления благоприятных для инвестиций времени вступления и объема прав на объекты недвижимости, включая земельные участки, в сфере развития недвижимости;

- завершенность объема прав на объекты недвижимости, их архитектурно-строительные параметры и виды возможного использования, закрепляемых в правовых градостроительных регламентах;

- правовая ответственность инвесторов-застройщиков и органов власти;

- стандартизация механизмов согласования и получения исходноразрешительной документации на реализацию инвестиционных проектов на основе установления единых правил оборота земельных и иных объектов недвижимости;

- создание условий для привлечения долгосрочных частных инвестиций, прежде всего жилищный сектор;

- предоставление льгот отечественным и зарубежным инвесторам, реализующим приоритетные инвестиционные проекты в области социально-экономического развития городов и регионов, в том числе кризисных;

- внедрение программно-целевых инвестиционных методов финансирования градостроительной деятельности;

- опережающее направление инвестиций на развитие инженерно-транспортной инфраструктуры территорий;

- введение процедуры регулирования вопросов своевременной сдачи в эксплуатацию законченных строительством объектов недвижимости, регистрации прав на них;

- демонополизация и развитие конкуренции в сфере жилищно-коммунальных услуг, переход на новые условия их оплаты;

- последовательное внедрение прецедентного принципа в реализацию инвестиционных проектов, инициируемых стартовыми вложениями органов местного самоуправления, органов власти и управления городов и территорий, по схеме «пилотный/головной проект - массовое применение».

Для технологического обеспечения градостроительной деятельности необходимо:

- техническое обеспечение смены в ближайшие 15-20 лет около 80% существующего на сегодня жилищного фонда, замещение его энергоэффективным и отвечающим новым условиям урбанизации;

- развитие эффективных технологий утилизации панельных зданий;

- совершенствование развития технологий и экологической безопасности городского хозяйства и городской инфраструктуры;

- развитие новых технологий строительства и производства строительных материалов;

- совершенствование и модернизация технологий ремонта и реконструкции зданий, обеспечение применения современных методов теплозащиты зданий, проведения энергосберегающих мероприятий;

- внедрение новых технологий реконструкции и ремонта улично-дорожной сети.

Реформирование и развитие градостроительства крайне необходимы стране в первую очередь по двум основаниям.

Первое - необходимо обеспечить устойчивый экономический рост, который определяется динамикой роста инвестиций, обращающихся в сфере реальной экономики - в инвестиционно-градостроительной деятельности. Основная задача градостроительства здесь - развитие современной правовой и информационной базы, направленной на стимулирование инвестиций, а также модернизация проектных решений, которые должны рассчитываться на окупаемость в инвестиционно приемлемые сроки.

Второе - требуется найти выход из нарастающего кризиса городов как совокупности инженерно-технических систем, давно не модернизировавшихся и не обновлявшихся. Техническая амортизация и социальные кризисные явления - взаимосвязаны. Основная задача градостроительства в этом направлении - реализация успешных инвестиционных проектов новых типов жилья, застройки, расселения, инженерно-технического оборудования, объектов инфраструктуры, т.е. развитие технических систем, решающих социально-экономические задачи.

Национальная градостроительная доктрина призвана создать единый концептуальный базис множеству действий в законодательной, нормативно-правовой, проектной и организационно-управленческих сферах, сделать эти действия взаимоувязанными в достижении главных целей - приумножения качества жизни и численности населения страны, устойчивости роста, уверенности в благоприятности и стабильности долгосрочных перспектив развития России. Градостроительство в достижении этих целей принадлежит к числу ключевых по степени воздействия факторов.

Национальная градостроительная доктрина включает, помимо первого - аналитическому по текущему состоянию раздела, раздел законодательного, нормативно-правового и информационного обеспечения инвестиционно-градостроительной деятельности, а также разделы по программно-проектному обеспечению, развитию системы флагманских стратегических и пилотных проектов, способных задать образцы успешности методов реализации инвестиционных намерений.

Для обеспечения государственной поддержки основных направлений градостроительной политики следует разработать и принять ряд федеральных целевых программ и научных разработок по следующим направлениям:

- развитие инновационной и научно-технической политики в градостроительстве и определения мер по их реализации;

- совершенствование технологий и экологической безопасности городского хозяйства и городской инфраструктуры;

- осуществление радикальной структурной и технологической перестройки базы стройиндустрии и промышленности по производству строительных материалов;

- совершенствование и модернизация технологий ремонта и реконструкции зданий;

- реконструкция центров исторических городов;

- развитие транспортной инфраструктуры;

- обустройство приграничных территорий РФ;

- охрана и защита от загрязнения бассейнов крупнейших рек России;

- защита морской береговой зоны РФ от опасных природных процессов.

Следует также активизировать реализацию уже принятых федеральных программ по развитию городов и территорий и реформ в области жилищно-коммунального хозяйства.

Для проведения «прецедентного» принципа решения первоочередных проблемных задач в области градостроительства следует разработать серии пилотных проектов по вопросам:

- разработки образцовых генеральных планов крупнейших, крупных, средних и малых городов в целях определения новых подходов к разработке генеральных планов и механизмов их реализации;

- разработки ряда консолидированных схем градостроительного планирования развития территорий федеральных округов, Москвы и Московской области, Санкт-Петербурга и Ленинградской области, других территорий;

- совершенствование планировочной структуры поселений, межевание, перемежевание их жилых, производственных территорий в связи с введением различных форм собственности на землю и иные объекты недвижимости;

- развития новых типов систем урбанизации (посады, слободы и т.д. и систем их инженерно-транспортной инфраструктуры;

- создания нового типа жилого образования с применением индивидуальных домов усадебного и блокированного типов при одновременном использовании механизмов строительного кредита, ипотеки, субсидий, именных сертификатов, оплаты жилищно-коммунальных услуг, организации товариществ собственников жилья, новых технологий и технических инноваций, новых архитектурно-функциональных решений самих домов;

- проведения инвестиционных торгов земельных участков и других объектов недвижимости в ряде городов РФ (включая формирование инвестиционно-строительных паспортов на объекты недвижимости).

В целях формирования системы законодательного обеспечения градостроительной деятельности необходима разработка ряда первоочередных федеральных законов по важнейшим направлениям градостроительной деятельности.

Кроме того, крайне актуальна разработка ряда нормативных актов -СНиПов по градостроительству, планировке, застройке; по порядку разработки, согласования и утверждения градостроительной документации; Сводов правил по правовому градостроительному регламентированию и ряда других. Принятие Национальной градостроительной доктрины позволит выйти на новый уровень понимания и конструктивного действия в решении одной из важнейших задач национального жизнеустроения России и процветания Российской ветви человечества - улучшения условий обитания в жилищах, городах, селах, в природной и рукотворной среде нашего Отечества.

Автор Журавлева Е.В.