14.05.2011 6113

Административно-правовая ответственность за нарушения градостроительного законодательства в КоАП РФ (статья)

 

Задачами законодательства об административных правонарушениях являются защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина, охрана здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защита общественной нравственности, охрана окружающей среды, установление порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, собственности, защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений, а также предупреждение административных правонарушений.

Понятие административного правонарушения содержится в статье 2.1. КоАП. Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность. Существенной особенностью юридической ответственности в области строительства являются специфические субъекты, в отношении которых она устанавливается и применяется. Субъект административной ответственности в области строительства рассматривается как обязательный признак, элемент, который конкретизируется более детально и непосредственно в составах административных правонарушений, выступая при этом наряду с виной как субъективный признак.

Нормы административного права регулируют деятельность многочисленных индивидуальных и коллективных субъектов. Д.Н. Бахрах отметил, что при делении субъектов на индивидуальные и коллективные одного количественного признака недостаточно, необходимо учитывать и особенности их правового статуса. Особенности правового статуса коллективных субъектов довольно разнообразны, поэтому применительно к отношениям в области административной ответственности за градостроительную деятельность термин «коллективные субъекты» не используется, так как выражает собой слишком широкое понятие, равнозначное для всех отраслей права. В действующем законодательстве данное определение не находит своего употребления.

В административном праве, как и в других отраслях российского права, существует персонифицированная система субъектов. Это объясняется особенностями административных правоотношений, наполняемых взаимными правами и обязанностями, которые составляют основу государственного управления и характеризуют её. Права и обязанности обуславливают юридическое многообразие субъектов этих отношений, что удобно для практического использования. То же самое можно сказать в отношении административной ответственности коллективных субъектов. Рассмотрим главные подходы к пониманию юридического наполнения этого понятия: приоритетным может быть понимание коллективного субъекта административной ответственности как организации или как юридического лица. Термин «организация» в настоящее время понимается по-разному. Он очень объёмен в научном и нормативно-правовом содержании. Можно выделить два главных значения данного понятия. Во-первых, организации - это деятельность направленная на упорядочивание, налаживание, приведение в систему чего-либо. Во-вторых, организация - это определенное социальное образование, т.е. объединение людей, социальных групп, созданных для достижения поставленных целей. Признаком организации, как объединения людей обязательно выступает численное выражение, т.е. коллективность и обобщённость людей, составляющих организацию. Данное объединение людей в своей деятельности имеет определённые цели, для достижения которых они вступают в правоотношения не от себя лично, а от имени организации. Понятие организации обособленно от понятий индивидуальных (физических лиц) и коллективных субъектов, не имеющих самостоятельности, собственных целей деятельности. Таким образом, организации количественно и качественно входят в более широкое по своему содержанию понятие «коллективные субъекты».

В юридическом смысле слова раньше организациями считались коллективные субъекты, не являющиеся предприятиями, учреждениями и объединениями. Однако эта терминология устарела, так как в законодательстве теперь чаще используется более широкое значение понятия организации, как коллективного образования, разделенного на коммерческие и некоммерческие организации.

Согласно Гражданскому кодексу РФ, все организации делятся по признаку осуществления коммерческой деятельности и включают в себя учреждения, предприятия и многие другие организационно - правовые формы. Значительно реже в законодательстве термин «организация» используется в узком смысле слова, как вид некоммерческих организаций и как вид общественных Объединений. Так, согласно ст. 8 Закона РФ «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995 г., общественной организацией является основанное на членстве общественное объединение, созданное на основе совместной деятельности для защиты общих интересов и достижения уставных целей объединившихся граждан. Можно видеть, что термин «организация» в современном законодательстве употребляется для определения разнообразных коллективных субъектов, действующих самостоятельно и организационно обособленно от других. В этом смысле понятие «организация» является универсальным для всех отраслей права.

Применительно к административному праву оно в большей степени выражает правовую сущность, правоспособность коллективных субъектов, поскольку юридическая конструкция этого понятия позволяет включать в него максимальный административно-правовой смысл. Действующее на сегодняшний момент административное законодательство использует понятие организации как субъекта административной ответственности за правонарушения в области строительства в качестве общего субъекта. За нарушение строительных норм и правил установлена ответственность предприятий, учреждений, организаций и объединений. Закон РФ «О санитарно - эпидемиологическом благополучии населения» в качестве субъектов административной ответственности называет организации и предприятия. Законодательство, действовавшее в 50- 70 годы в различных сферах хозяйственной деятельности, также использовало термин «организация». В.И. Новоселов в своё время отметил, что Указ Президиума Верховного Совета СССР от 19 февраля 1981 г. «О порядке введения в действие Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях» определяет, что необходимым условием административной ответственности коллективных образований является «наличие у организации прав юридического лица».Термины «организация» и «юридическое лицо» различны по своему объему и правовому наполнению.

Под организацией понимается коллектив работников разной численности, возглавляемый органом управления и имеющий в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество. Органом управления организации является администрация (директор, начальник, совет директоров, правление и т.д.). Вопросы деятельности, полномочий организаций в разных аспектах являются предметом изучения ряда отраслей российского права: административного, финансового, трудового и других. Предприятия и учреждения выступают разновидностями организаций.

Юридическое лицо - это субъект, прежде всего, гражданско-правовых отношений. При этом, как и понятие организации, понятие юридического лица может рассматриваться через теорию коллектива. Если юридическое лицо - это коллектив трудящихся, то и действия участников этого коллектива, совершенные в связи с выполнением ими трудовых функций, являются действиями самого юридического лица. Как гражданско-правовое понятие юридическое лицо означает определенное правовое состояние коллективного субъекта в условиях гражданского оборота. В ст. 48 Гражданского кодекса Российской Федерации сказано, что юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.

Впервые понятие юридического лица сформулировали римские юристы. Под юридическим лицом они понимали корпорацию, т.е. коллектив людей, имеющих обособленное имущество и отвечающих по обязательствам корпорации этим имуществом.

Предприятие или организация одним из признаков имеют, признак юридического лица, который выражает определенную сторону их деятельности, но при этом он не тождествен широкому понятию организации. В то же время необходимо учесть, что термином «юридическое лицо» обозначается определенная часть правоспособности коллективного образования. Важно понять, насколько это понятие может включаться в административные правоотношения, административную правосубъектность.

Законодательство о предприятиях в равной степени распространяется на строительные предприятия всех форм собственности. Это выражение юридического равенства всех форм собственности, установленного ч. 2 ст. 8 Конституции Российской Федерации. Однако законодательство предусматривает особые правила для государственных предприятий. Административная правосубъектность государственных и негосударственных предприятий различна. В настоящее время строительные предприятия могут быть и государственными, и частными. Во взаимоотношениях с органами государственной власти для строительных предприятий всех видов собственности характерно то, что законодателем установлены: государственная регистрация предприятий как юридических лиц; получение строительными организациями разрешений (лицензий) на определённые виды строительной деятельности; постановка на учет в налоговом органе; ведение бухгалтерской отчётности; обязанность соблюдать действующее законодательство.

В сфере строительства и производства строительных материалов установлена административная ответственность юридических лиц.

Законодательством о градостроительстве все шире устанавливается ответственность организаций. Проблема субъектов правонарушения и ответственности разрабатывается в теории административного права долгие годы. Имеются довольно многочисленные монографические исследования, однако приходится констатировать, что многие вопросы, связанные с субъектами административной ответственности вообще и в строительной сфере в частности, еще не получили самостоятельного изучения и являются дискуссионными. Проблема определенным образом актуализируется ввиду расширения самостоятельности нормативной деятельности субъектов Российской Федерации. Вместе с тем в законодательстве отсутствует четкое определение понятия субъекта административного правонарушения и субъекта административной ответственности за правонарушения в области строительства. Относительно физических лиц основные признаки субъекта правонарушения в области строительства содержатся в КоАП Российской Федерации, но относительно организаций отсутствуют в законодательстве вовсе. Да и само законодательство неоднозначно определяет такие субъекты, как организации, юридические лица, предприятия, учреждения.

В последнее время значительное внимание в науке уделяется типологии субъектов административной ответственности. В самом широком понимании выделяется два типа субъектов административной ответственности: физические лица и организации. Но в границах каждой группы содержится несколько конкретных видов субъектов. Сложность их обозначения как субъектов правонарушений и ответственности в области строительства заключается в том, что их статус как таковых именно в законодательстве об административной ответственности за правонарушения в области строительства отсутствует. Группа индивидуальных субъектов административной ответственности за правонарушения в данной области наиболее разнообразна и неоднородна -это физические лица. По мнению многих авторов, эту группу нужно разделить на граждан и должностных лиц, что нашло отражение в КоАП. В научной литературе субъекты делятся их на три подгруппы: общие, специальные и особые субъекты административной ответственности.

Общие субъекты в законе именуются «граждане», поэтому введение законодателем других терминов, уточняющих правовое положение иных субъектов административного правонарушения и ответственности, указывает на специфичность их положения относительно квалификации и применения либо реализации административной ответственности. Общий субъект административной ответственности - это субъект административного правонарушения, т. е. гражданин, который не обладает никаким своеобразием правового положения, влияющего на применение и реализацию административной ответственности. Если речь идет о специфичности субъектов, то их принято называть специальными. Общие и специальные признаки субъекта административной ответственности в области строительства включаются в состав административного правонарушения и характеризуют субъекта с точки зрения его соответствия параметрам субъекта административной ответственности.

Теория специального субъекта в административном праве возникла и развивалась по прямой аналогии с теорией специального субъекта преступлений. В советском уголовном праве идея специального субъекта преступления оформилась уже в 50-е г. Сегодня эта теория находит свое развитие в рамках теории состава уголовного преступления. В административно-деликтном праве в середине 60-х годов был впервые поставлен вопрос о специальном субъекте правонарушения. Проблема специальных субъектов административной ответственности в области строительства достаточно активно разрабатывалась в 80-е и 90-е годы. Однако эти исследования носили узкий характер и не выходили за пределы теории состава правонарушения в области строительства. Понятие специального субъекта административной ответственности в области строительства выводится исключительно через признаки, конструктивно включенные в состав правонарушения. Следовательно, можно сделать вывод о том, что специальный субъект административного правонарушения и есть специальный субъект административной ответственности.

Теория специального субъекта преступления основывается на анализе факультативных признаков субъекта, указанных в диспозиции конкретных статей Особенной части Уголовного кодекса РФ (военнослужащий, командир, должностное лицо и т.д.). Согласно примечанию к ст. 285 УК РФ должностными лицами признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации. Сами статьи не содержат признаков этих лиц, только термины: «должностное лицо», «лица, осуществляющие управленческие функции». Исследователи подробно описывают правовое положение различных категорий лиц, которые относятся к каким - либо видам специальных субъектов. Думается, нет смысла оспаривать то, что признаки выступают необходимой частью характеристики данных субъектов, но их уяснение связано с определёнными сложностями. Лаконичность законодательных формулировок и почти полное отсутствие официального толкования административно-деликтных норм обусловливают появление и использование доктринального толкования. Такое толкование, во-первых, неофициально, во-вторых, носит определенный оттенок субъективного, в-третьих, оно, по понятным причинам, не используется основной частью правоприменителей. В этом случае наглядна продолжавшаяся многие годы дискуссия по проблеме должностного лица, до настоящего времени не исчерпанная. Как известно, категория «должностного лица» применяется всеми отраслями права и законодательства. Предлагаемое в примечании к ст. 285 УК РФ, понятие должностного лица не исчерпывает всех аспектов содержания понятия должностных лиц как субъектов административного правонарушения и административной ответственности в области строительства. В то же время законодательство предлагает отраслевые «варианты» содержания понятия должностного лица. Так, ст. 420, 421 Таможенного Кодекса РФ указывают, что к категории должностных лиц таможенных органов относятся все сотрудники, имеющие специальное звание. В области градостроительства специальные звания не присваиваются. Но существует многочисленная категория лиц, которые называются военными строителями. Думается, что эта категория лиц также относится к группе специальных субъектов.

Для административной ответственности актуальна формализация признаков специального субъекта ответственности в области строительства для лиц, не занимающих должности в государственной и муниципальной службе, однако обладающих специальными признаками субъекта административного правонарушения в области строительства. Прежде всего, в силу того, что выполнение тех или иных требований в области строительства возложено на них законодательством и составляет часть их статуса. Соответственно, наличие вины и самого деяния, с одной стороны как нарушения обязанностей, входящих в статус такого лица, а с другой - как административного правонарушения в области строительства, позволяет считать субъектами правонарушения лиц негосударственных организаций, наделенных распорядительными полномочиями как публичного, так и внутриструктурного характера (градостроительство, землепользование, лицензионный надзор). К их числу следует отнести и лиц наделенных контрольными функциями.

Особо стоит вопрос о признании собственника субъектом административного правонарушения и административной ответственности в области строительства. При осуществлении строительной деятельности распорядительные и контрольные функции выступают обязанностью собственника или других лиц, осуществляющих эти функции по его указанию. Выполнение правил и требований, установленных законодательством о градостроительстве, является составной частью его статуса, закреплённого Уставом данной организации и гражданским законодательством РФ. Лицензия, предоставляющая собственнику право на градостроительную деятельность, конкретно указывает его обязанности, которые становятся условиями лицензируемой деятельности. Поэтому совершенно оправдано использование примечания к ст. 2. 3 КоАП для определения понятия должностного лица как субъекта административного правонарушения и административной ответственности. Понятие должностного лица, предлагаемое уголовным законодательством в примечании к ст. 285 УК РФ, не может быть применено в административно-деликтных нормах, ибо в самом примечании распространение данного понятия ограничивается статьями главы 30 УК РФ.

Некоторое расширенное толкование понятия должностного лица предлагается в Комментарии к Кодексу РСФСР об административных правонарушениях. Авторы, опираясь на действующее законодательство, относят к должностным лицам служащих государственных органов, предприятий, учреждений и организаций, имеющих право совершать в пределах своей компетенции властные организационно-распорядительные действия, влекущие юридически значимые последствия (например, право издавать правовые акты, давать обязательные указания, нанимать и увольнять работников, применять меры поощрения и дисциплинарного воздействия). Индивидуальные предприниматели, юридические лица, зарегистрированные в установленном законом порядке, их руководители также могут быть привлечены к административной ответственности. Говоря о должностном лице как специальном субъекте административной ответственности за правонарушения в области строительства, следует подчеркнуть, что признание субъекта правоотношения должностным лицом означает для него как субъекта ответственности повышенную административную ответственность. В примечании к ст. 2.3 КоАП РФ сказано, что под должностным лицом в настоящем Кодексе следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, т.е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций, а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное.

В заключение этого аспекта можно сделать вывод, что концепция административной ответственности должностного лица в области строительства состоит из следующих элементов: обязательства; невыполнение или ненадлежащее выполнение; виновность и повышенная административная ответственность за правонарушение в области строительства. Данная концепция появилась более 50 лет назад, уже тогда должностное лицо выделилось в качестве самостоятельного и специального субъекта правонарушения и административной ответственности. Создание такого статуса должностного лица имело целью обязательное привлечение к административной ответственности и применение более строгой меры взыскания, чтобы стимулировать выполнение служебных обязанностей и дисциплины.

Однако следует отметить, что в последнее десятилетие стремительно развивается тенденция освобождения ряда должностных лиц и государственных служащих от применения к ним мер административной ответственности. Основанием для этого выступает дисциплинарный устав или специальный акт о дисциплине. Думается, что расширение числа категорий государственных служащих, освобождаемых от административной ответственности, нельзя назвать демократической тенденцией. Статья 1 Конституции РФ гласит, что Российская Федерация - демократическое государство, однако не привлечение к административной ответственности лиц, обладающих специальным статусом, на наш взгляд, противоречит Основному Закону государства. Также это противоречит принципу правового государства, заключающемуся в равенстве перед законом, судом или органом, рассматривающем дело об административном правонарушении. Равная ответственность всех членов общества, основанная на требованиях общественной и правовой дисциплины, нормах политической морали - непременное условие демократического и правового государства. Все граждане, независимо от того, являются ли они государственными служащими, должностными лицами органов управления, должны исполнять все законы и иные правовые акты государства, а также правила, принимаемые государственными органами власти в управленческой области. На наш взгляд, бесспорным является положение о том, что административная ответственность не равнозначна дисциплинарной ответственности. Согласно ст. 1 КоАП РСФСР задачами законодательства об административной ответственности выступают укрепление законности, предупреждение правонарушений, добросовестное выполнение своих обязанностей, ответственность перед обществом. Думается, что безнаказанность или уменьшение меры административного взыскания не дает возможности для решения вышеперечисленных задач. На наш взгляд, именно эти задачи формируют содержательно-целевое, социальное назначение административной ответственности.

Кодекс об административных правонарушениях имеет высшую юридическую силу в законодательстве об административной ответственности, поэтому любые ограничения в привлечении к административной ответственности должны быть закреплены нормами Основ Законодательства. Было бы правильным за нарушения служебной дисциплины применять дисциплинарную ответственность, а за совершение административных правонарушений в любой сфере - административную ответственность, предусмотренную законодательством данной сферы, без исключения каких-либо субъектов. Думается, что наша позиция отвечает требованиям правового государства и гражданского общества. В этой связи предлагаем внести в Основы Законодательства положение следующего содержания: «Все равны перед законом. Любое дееспособное лицо, виновное в совершении административного правонарушения, несет ответственность, предусмотренную законодательством РФ. Никто не может быть освобожден от административной ответственности в силу своего служебного положения».

Анализ административно-деликтных норм, устанавливающих административную ответственность должностных лиц, показывает, что наступление административной ответственности зависит от полномочий должностного лица: контрольных, распределительных, учетных, надзорных и т.д. Эти полномочия выступают важнейшими факультативными признаками должностного лица как специального субъекта административной ответственности в области строительства. Предлагаем следующую формулировку понятия должностного лица: «должностные лица как специальные субъекты административной ответственности в области строительства - это государственные или муниципальные служащие, наделанные органами исполнительной власти постоянно или временно распорядительными, контрольно-надзорными или учетно-регистрационными полномочиями, неисполнение или ненадлежащее исполнение которых приводит к административному правонарушению».

Продолжая анализировать законодательство, отметим, что наличие субъектов ответственности, чье правовое положение характеризуется в административно-деликтном праве за пределами состава правонарушения, побуждает авторов ввести еще одну категорию субъектов административной ответственности - особые субъекты. Они определяются таковыми как субъекты, наделенные признаками, не включенными в состав правонарушения, но имеющими юридическое значение для индивидуализации ответственности. Введение этой категории создает двойственность. В связи с совершением правонарушения, предусмотренного некоторыми статьями КоАП РСФСР (например, ст. 123, 124), должностных лиц в одних случаях следует относить к специальным субъектам, а в других - к особым субъектам. Во втором варианте законодатель связывает особенность правового положения должностного лица только с повышенным размером штрафа. Полагаем справедливым мнение Д.Н. Бахраха о том, что совершение должностным лицом деяния есть квалифицирующий признак. И соответственно в этом случае оно выступает как специальный субъект административного правонарушения.

В настоящее время не подлежит обсуждению вопрос о том, что организации являются субъектами административной ответственности в области строительства. Примером тому может служить Закон РФ «Об административной ответственности предприятий, учреждений, организаций и объединений за правонарушения в области строительства». Хотя многие авторы до сих пор считают, что пока нет полной правовой основы административной ответственности организаций.

Итак, специальный субъект административной ответственности в области строительства указан в ст. 24 ФЗ «Об архитектурной деятельности». В гл. 12 КоАП РСФСР для обозначения специального субъекта правонарушения законодатель употребляет разные термины: гражданин, зарегистрированный в качестве предпринимателя; индивидуальный предприниматель; работники торгового предприятия; работники предприятия торговли; работники предприятия общественного питания. Как видно, даже один и тот же субъект - предприниматель без образования юридического лица - указан терминологически в двух вариантах. Термины «работник» или «лица, допустившие указанные нарушения» крайне неопределенны. Все работающие в конкретной организации, предприятии - от технического персонала до руководящих работников - есть работники. Лицами, допустившими, указанные нарушения, могут быть рабочие строительных специальностей, крановщики, стропальщики и другие, выполняющие свою работу по договору с физическим или юридическим лицом, нарушающим градостроительное законодательство. Например, бригада строителей, зарегистрированных в установленном законом порядке и осуществляющая деятельность согласно лицензии (например, кирпичную кладку), выполняет работу в соответствии с проектом и по договору подряда, при этом у заказчика может не быть разрешения на строительство. В результате к административной ответственности должен привлекаться заказчик, но не подрядчик, осуществляющий непосредственное строительство. Однако в законодательстве это обстоятельство дано расплывчато.

С декабря 2004 года принят и действует новый Градостроительный кодекс РФ, который в качестве субъектов правоотношений в области строительства называет такие, как: Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, физические и юридические лица.

 

Автор Журавлева Е.В.