Совершенствование законодательства об административной ответственности за нарушения градостроительного законодательства (статья)
Для российской юриспруденции на этапе становления правового государства наиболее актуальным является поиск новых форм законодательного управления и разрешение давно назревших проблем, в том числе и проблеме ответственности. В этой связи представляется необходимым уделить внимание отдельным аспектам данной проблемы, например, совершенствованию законодательства об административной ответственности в области градостроительной деятельности. Вычленение данных аспектов и пути их разрешения должны рассматриваться в контексте анализа реальных процессов, происходящих в государственном управлении, тенденций развития административного законодательства и состояния правовой системы Российского государства, наметившихся направлений ее развития. Мы хотим выделить несколько факторов в качестве базовых при прогнозировании основных перспектив и направлений совершенствования законодательства об административной ответственности в области строительства.
В настоящее время следовало бы отказаться от традиционного деления административного права на Общую и Особенную части, из-за их слабой нормативной структурированности
В основу классификации отраслей и сфер народного хозяйства, содержащихся в Особенной части административного права, должны быть положены специфические правовые критерии.
В области управления градостроительством содержатся нормы административного и административно-процессуального законодательства, что дает возможность выделить специальную отрасль административного права - градостроительное право. Это мнение опирается на предположение, что правовое регулирование отраслей и сфер управления приведет к выделению самостоятельных отраслей законодательства. Поэтому в области строительства потребуется разработка новой теории развития законодательства для того, чтобы оно могло оформиться в самостоятельную отрасль права.
Думается, Особенная часть административного права России должна объединять правовые нормы, действующие в различных отраслях и сферах управления. Градостроительное право наряду с муниципальным правом, образовательным правом, социальным правом, полицейским правом, служебным правом, экологическим правом должно войти в структуру Особенной части административного права. Под градостроительным правом следует понимать систему правовых норм, которые применяются в области планирования и проведения городского строительства. В декабре 2004 года принят новый Градостроительный кодекс РФ, который регулирует отношения в области системы расселения, градостроительного планирования, застройки, благоустройства городских и сельских поселений, развития их инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, рационального природопользования, сохранения объектов историко-культурного наследия и охраны окружающей природной среды в целях обеспечения благоприятных условий проживания населения. Градостроительный кодекс РФ определяет компетенцию органов государственной власти Российской Федерации, органов власти субъектов РФ, права и обязанности граждан и юридических лиц в области строительства, роль градостроительной документации и градостроительных регламентов в регулировании использования территории Российской Федерации, а также ответственность за нарушения законодательства Российской Федерации о градостроительстве.
Важной частью строительного права должно стать планирование строительства, которое включило бы в себя систему предписаний о собственно планировании строительства и его осуществлении, а также о контроле в сфере строительства, осуществляемого органами архитектуры и градостроительства; эти нормы должны содержать детальные правоустановления по обеспечению строительства в соответствии с нормативами. Институт административной ответственности за административные правонарушения в области градостроительства окончательно должен быть выделен из административного права в самостоятельную отрасль. Это предоставит возможность более полного изучения и применения новых подходов к такому социальному явлению, как административные правонарушения в области строительства, а также административной деликтности и административной деликтологии. Данная позиция в современной научной литературе обозначена и убедительно аргументирована.
Административная деликтность - это сумма административных правонарушений, совершенных на определённой территории за какой-то отрезок времени. Учет выявленных правонарушений в области строительства осуществляют государственные органы: органы архитектуры и градостроительства, бюро технической инвентаризации, земельные комитеты. Административная деликтность в области строительства представляет в настоящее время собой систему неорганизованную, стихийную и между её элементами не всегда есть связь. Однако в данной системе можно выявить определенные причины, динамику роста и сокращения, закономерности развития. Например, можно установить причины роста в 80-х годах нарушения правил строительства летних садовых домиков, а также организации и ведения коллективного садоводства, в 90-х годах - причины осуществления строительной деятельности без получения в установленном порядке лицензии.
Административная деликтность - это отрицательное социальное явление. Искоренить ее пока невозможно, но дальнейшее совершенствование и обновление законодательной базы в области строительства поможет блокировать развитие этого негативного фактора.
Административная деликтология - наука о состоянии, динамике, причинах административной деликтности и мерах борьбы с нею. Такая борьба предполагает предупреждение нарушений законности, их пресечение и наказание виновных. Административная деликтология - это часть социологии. В то же время она тесно связана с административно-правовыми нормами, основное внимание уделяет явлениям реальной жизни: правонарушениям, их субъектам, причинам, условиям совершения проступков, мерам борьбы с ними. Для этого необходимо разработать научно обоснованные программы и методики борьбы с административными правонарушениями в области строительства. Реализация таких программ позволит повысить эффективность работы органов архитектуры и градостроительства в сфере правоохраны. Программ борьбы с деликтностью в области строительства пока не существует, хотя в других сферах (таможенной, налоговой, дорожно-транспортной) они успешно применяются на практике. Думается, что программы борьбы с правонарушениями в области строительства требуют согласованной работы многих ведомств (органов архитектуры и градостроительства, налоговых органов, государственной экспертизы, экологического и земельного комитетов и др.). Утверждать такие программы должны органы общей компетенции или руководители вышеназванных органов. В настоящее время необходимо создать общероссийскую систему учета и информации об административной деликтности. Она должна охватывать различные области, в том числе и область строительства.
Рассмотрение административной ответственности лишь как составной части административного принуждения не раскрывает природы соответствующих правовых норм, не даёт представления о предмете их регулирования, о месте в системе законодательства и его структуре. Мы разделяем мнение авторов о необходимости выделения административно-деликтного права, однако не согласны с предлагаемой структурой административно-деликтного законодательства. Мы считаем, что разделение материальных и процессуальных административно-деликтных норм на два самостоятельных акта невозможно, что процессуальные нормы должны содержаться в основных актах - Основах законодательства РФ об административной ответственности и Основах градостроительства. Главным аргументом при этом выступает абсолютно обязательное единство всех процессуальных норм об административных правонарушениях на территории РФ, так как только таким образом возможно реализовать обеспечительную роль, роль гаранта в соблюдении охранительной функции законодательства об административной ответственности, в признании международных стандартов прав человека. Законодательство о новой судебной системе тому подтверждение. Возрождение административной юстиции имеет в России достаточно изученную и подготовленную базу, некоторые исторические предпосылки. До 1990 года в КоАП РСФСР находилось всё законодательство РСФСР об административной ответственности. После принятия нового Кодекса об административных правонарушениях проблема, как представляется, не была решена полностью, так как необходимо сформулировать перспективы развития данной отрасли права, которое может найти свое отражение в Основах законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях.
Начиная с 1990 года, число источников нормативной основы административной ответственности в области строительства стало резко расширяться. В 1992 году принят Закон РФ «Об административной ответственности предприятий, учреждений, организаций и объединений за правонарушения в области строительства»; в 1993 году Правительство РФ утвердило Положение о порядке наложения штрафов за правонарушения в области строительства; в 1995 году принят Федеральный закон «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации»; в 1998 году Государственной Думой принят Градостроительный кодекс РФ; в декабре 2004 года принят новый Градостроительный кодекс РФ. В настоящее время действующие нормы об административной ответственности в области строительства также включены в КоАП РФ. В научной литературе названы следующие причины такой декодификации:
1. КоАП объединил только нормы об ответственности граждан, а законодательство о градостроительстве устанавливает административную ответственность либо только организаций, либо граждан и организаций;
2. бурное законотворчество субъектов Федерации: Федеративный договор и Конституция РФ отнесли административное и административно-процессуальное право к сфере совместного ведения Российской Федерации и её субъектов.
3. КоАП РФ содержит только необходимое количество процессуальных норм, регламентирует процедуру привлечения к административной ответственности.
Подход к структуре законодательства и его содержанию должен быть принципиально новым, адекватным социальному развитию общества и происходящим в нем процессам. В контексте этого фактора, новеллой является не только вопрос о форме законодательства и его уровнях, приоритетах, но и о разграничении полномочий в установлении административной ответственности и границ этого разграничения. Непризнание этих обстоятельств создает принципиальную невозможность совершенствования и структурного формирования законодательства об административной ответственности в области строительства.
По нашему мнению, можно назвать следующие пути совершенствования законодательства об административной ответственности в области градостроительства.
1. Все изменения в данном законодательстве должны базироваться на связи с положениями международных норм о правах человека, положениями Конституции РФ, нормами гражданского, уголовного права, практакой применения, социологическими и экономическими данными и прогнозами общественного развития.
2. Следует не отвергать, а рационально использовать исторический аспект развития законодательства об административной ответственности на разных этапах общественного развития, учитывая при этом и определенную традиционность российского варианта законодательства об административных правонарушениях, многолетнего опыта его применения.
3. Необходимо тщательно изучить и разграничить административную и уголовную ответственность в области градостроительства. (К сожалению, в настоящее время сложилась тенденция перерастания административного правонарушения в уголовное преступление).
4. Упорядочить систему законодательства об административной ответственности в области градостроительства. Сейчас она представляет со- бой сложную и во многом парадоксальную конструкцию. Помимо основного акта - Кодекса Российской Федерации об административных право- нарушениях РФ - появились отдельные законодательные акты, полностью посвященные административной ответственности, и специальные законы, имеющие форму кодекса, содержащие лаконичное и законченное структурное закрепление положений об административной ответственности, федеральные законы, содержащие некоторое количество норм об административной ответственности, и другие законные подзаконные акты.
Законодательство об административной ответственности разделяется на федеральное законодательство, законодательство субъектов РФ, законодательство муниципальных органов. Но в настоящее время нет определенности в конституционном закреплении компетенции установления административной ответственности за правонарушения в области строительства на этих уровнях. Поэтому необходимы обновление Основ градостроительства РФ и усовершенствование Градостроительного кодекса РФ, а на их основе разработка в субъектах Федерации законов об административной ответственности в данной области.
Правовое регулирование отраслей права и сфер управления, как мы уже говорили, приводит к выделению самостоятельных отраслей права: муниципального, экологического, социального, водного и др. По нашему мнению, нужно развивать и совершенствовать «отраслевую» модель законодательства РФ об административной ответственности, которая представляет собой кодексы различных сфер жизни общества (градостроительный, лесной, таможенный и т.д.). Данная модель имеет аргументы. Систематизация и кодификация законодательства проводятся традиционно, в настоящее время - по отраслям. Административное законодательство имеет при этом особое положение: не существует единого кодифицированного акта. В границах административного законодательства содержится несколько отраслевых кодексов, часть норм которых составляет административное законодательство и законодательство об административных правонарушениях.
В последние годы наблюдается тенденция устанавливать административную ответственность федеральными законами. Она охватила почти все сферы общественной жизни (строительство, промышленную безопасность, аварийно-спасательную деятельность, порядок деятельности естественных монополий, права потребителей, аудиторскую, предпринимательскую и лицензионную деятельность, и т.д.). Это оправдано, во-первых, тем, что принимается огромное количество, федеральных нормативно-правовых актов, ибо большинство отраслей до последнего времени либо вовсе не имели нормативно-правовой базы, либо она была ничтожно мала. Во-вторых, появились новые сферы, требующие правовой регламентации, что и делалось путем принятия законов комплексного содержания (например, о защите прав потребителей, о лицензионной деятельности, и т.д.).
В области градостроительства регулированию подлежали не только управленческие отношения, но и отношения административно-деликтные, призванные осуществлять охрану административно-правовых норм. Думается, что детализация правового регулирования строительной деятельности будет продолжаться. В процессе кодификации законодательства об административных правонарушениях важно обеспечить положение о том, чтобы все федеральные нормы об административной ответственности были включены именно в Кодекс, а не присутствовали в том или ином законе, регламентирующем отдельные стороны жизни общества. Такой подход имеет принципиальное значение для обеспечения как верховенства КоАП РФ над другими специальными актами в части административной ответственности, так и идеи реальной кодификации законодательства об административных правонарушениях. Оно пресекло бы «растаскивание» Кодекса по отраслевым законам. Представляется нужным более широкое использование принципа виновной ответственности. В российском административном праве институт виновной ответственности присутствует традиционно, в особенности при установлении административной ответственности физических лиц.
Применительно же к административной ответственности юридических лиц за административные правонарушения в области градостроительства теория виновной ответственности используется недавно и не в полном объеме. В настоящее время вопрос коллективной ответственности за правонарушения в области строительства вызывает большое количество противоречий, разночтений и существенных практических сложностей в реализации законодательства. От правильности понимания сущности данного вопроса и ответа на него зависит точное применение правовых норм в области строительства.
Действующее законодательство имеет два диаметрально противоположных подхода к установлению принципа коллективной вины за административные правонарушения в области строительства. В градостроительном законодательстве вина коллективных субъектов закреплена. В соответствии со ст. 24 Закона РСФСР «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации», административную ответственность за совершение правонарушений в области строительства несут «гражданин или юридическое лицо,...должностное лицо...», их совершившие.
Принцип ответственности за вину является прогрессивным моментом в теории административной ответственности за правонарушения в области строительства. Вина - необходимое условие всякой ответственности. В теории права вина юридического лица всегда рассматривается как принятие либо непринятие всех необходимых и возможных мер для предотвращения нарушения или смягчения его неблагоприятных последствий.В административном праве существует комплексное понимание вины юридического лица, включающее в себя объективный и субъективный подходы. Объективная вина организации в области строительства - это вина с точки зрения органа Государственного архитектурно-строительного надзора, налагающего административное взыскание в зависимости от характера конкретных действий или бездействия строительной организации, нарушившей установленные законодательством правила, нормы и стандарты. Субъективная вина - это отношение коллектива организации и должностных лиц к противоправному деянию. Эти элементы вины образуют общее понятие вины юридических лиц в области строительства как элемента его юридического состава.
В Кодексе об административных правонарушениях РФ установлено, что физическое или юридическое лицо подлежит административной ответственности только за те нарушения, в отношении которых установлена его вина (ст. 1.5)
Отсюда можно сделать вывод: во-первых, предлагается общим правилом административной ответственности за правонарушения в области строительства, сделать принцип ответственности при наличии вины; во-вторых, не исключено объективное вменение, которое установлено только для юридических лиц.
Проблема вины коллективных субъектов в области строительства существует уже давно. Вина коллективных субъектов рассматривается в цивилистике и в международном праве. По этому вопросу существуют различные точки зрения. Гражданский кодекс Российской Федерации также установил виновную ответственность должника и кредитора за неисполнение своих обязательств (ст. 401).
Вина - это субъективное явление, факт сознания. Она состоит в особом психическом отношении субъекта к своим действиям и к наступившим в результате них последствиям. Таким образом, вина - это психологическая категория.
В литературе не раз отмечалось, что применение доктрины вины, если оно и возможно, может сводиться к анализу поведения конкретных физических лиц, так как только они наделены такими качествами, как воля, сознание, мышление, интеллект, поэтому могут испытывать чувство вины. Но нет необходимости доказывать, что вина юридического лица, как субъекта административной ответственности за административные правонарушения в области строительства, есть вина его работников, занятых непосредственно строительством и организующих работу во всех сферах деятельности строительной организации. Организация не может рассматриваться как носитель объективно существующего проявления деятельности мышления и сознания. Данное юридическое допущение есть фикция, поэтому в административном праве особый подход к определению вины коллективного субъекта. Вина юридического лица - это вина конкретных работников. При этом нужно обратить внимание на способ и саму возможность ее установления и доказывания.
Авторы по-разному определяют вину коллективного субъекта: одни как вину его органов, членов коллектива, должностных лиц; другие полагают, что вина есть коллективное, общее психическое отношение; третьи -что она вообще существует как неподдающаяся восприятию категория, которая может содержаться в объективно выраженных материальных последствиях противоправного поведения коллективного образования.
Поэтому для каждой из этих концепций существует своя форма определения вины юридического лица, из которой может следовать частное определение вины в административных правонарушениях в области строительства. Поскольку вина есть психическое отношение, то, думается, ближе к истине стоят те, кто определяет коллективную вину по доминирующей индивидуальной вине конкретного работника, либо лица, ответственного за обеспечение, выполнение обязанностей юридическим лицом.
Сторонники теории выявления конкретных обстоятельств, свидетельствующих о вине организаций за правонарушения в области строительства, вынуждены искать доказательства проявления виновного поведения, однако сама вина как психическое отношение коллектива ими во внимание не принимается.
Нельзя согласиться с точкой зрения авторов, которые считают, что для подтверждения вины организации достаточно установить, что правонарушение было результатом ее неорганизованности, что причиной невыполнения возложенных на нее обязанностей послужила недостаточность усилий коллектива. Если принять данную формулировку, то субъективное содержание вины будет подменяться объективными обстоятельствами. Такое объективированное выражение вины может охватывать только неосторожную форму ее проявления. В составе правонарушения не будет отражен умысел. В то же время необходимо учесть, что формулировки типа «недостаточность усилий коллектива» и «неорганизованность» организации не имеют юридической полноты и четкости. Поэтому их нельзя соотнести с психологическим пониманием вины.
В то же время, практически полезной может оказаться мысль об установлении коллективной вины по внешним признакам поведения и возможного противоправного результата действий юридического лица в области строительства. Разумеется, это не должно быть единственным критерием установления виновности. Однако вряд ли оспорим тот факт, что виновное в административном правонарушении лицо совершенно по-другому строит свою линию поведения, нежели невиновное. Юридические лица, осуществляющие градостроительную деятельность, причастные к действиям (бездействиям), внешне похожим на правонарушения, добровольно ликвидируют наступивший вред. Они используют меры судебной и административной защиты в отношении реальных виновников; могут применять меры дисциплинарной ответственности к своим работникам, совершившим правонарушение, обращаются в органы государственной власти с предложениями по устранению существующих нарушений, которые не выгодны в первую очередь невиновным лицам. Виновные субъекты административной ответственности в области строительства совершают деяние сознательно, прилагая усилия воли. Для административных правонарушений в области строительства существует возможность применения административного взыскания без вины.
Законодательством предусмотрено положение усмотрения вменения административной ответственности. Мы полагаем, что данное положение противоречит институту административной ответственности в целом. Думается, в законе следует сформулировать общие правила разграничения объективного вменения и ответственности за вину. В.М. Манохин предупреждал об опасности применения карательных санкций по усмотрению. Например: применение административных взысканий к юридическим лицам за административные правонарушения в области строительства без вины. Такую ситуацию следует оценить, как негативную. На практике могут возникнуть две крайности, связанные либо с учетом вины и дифференцированным применением мер административной ответственности, либо с учетом объективного вменения и серьезным ужесточением административно-наказательной политики. Существующий сегодня двойственный подход к определению вины организации за административные правонарушения в области строительства позволяет учесть практическую пользу каждого из них.
Объективная административная ответственность применяется в основном за нарушения, носящие формальный характер (с точки зрения деления составов на материальные и формальные), там, где действия юридического лица очевидны и отношение организации к ним объективировано документально или в реальном поведении сотрудников. Как отмечалось в разъяснении Высшего Арбитражного Суда от 23 ноября 1992 г., правонарушения носят формальный характер, поэтому и ответственность наступает независимо от их вины, т.е. ответственность не ставится в зависимость от того, имелся ли в действиях работников предприятия умысел, или нарушение допущено вследствие небрежности.
Ответственность строительных организаций без учета вины существенно сокращает административное производство по соответствующим правонарушениям. Опыт работы органов архитектуры и градостроительства в области применения административной ответственности показывает, что объективное вменение надежно обеспечивает реальную исполнимость административных взысканий за правонарушения в области строительства с одновременным снижением их процессуального обжалования. В последнее время в нашей стране явно наметилась позитивная тенденция административного воздействия в области градостроительства. При этом в деятельности органов архитектуры и градостроительства, применяющих правило объективной ответственности крайне редко присутствуют ошибки.
Административная ответственность без вины не должна применяться в чистом виде. Во-первых, существуют ограничения объективного вменения, такие, как действие непреодолимой силы. Обстоятельства форс-мажор учитываются как исключающие вообще административную ответственность за правонарушения в области строительства по признаку субъективной стороны, ведь они не предполагают психологического отношения субъекта к деянию, внешне похожему на правонарушение. Во-вторых, вина коллективных субъектов частично определяется при привлечении к административной ответственности конкретных должностных лиц. Индивидуальная вина воплощается в коллективную вину, когда виновные противоправные действия конкретных работников выносятся во внешнюю сферу хозяйственной деятельности юридического лица. Индивидуальная вина, таким образом, помогает определить объективные обстоятельства административного правонарушения в области строительства.
Объективная ответственность позволяет предупредить безответственность, когда установление личной вины затруднено либо она исключается (при временном отсутствии руководителя фирмы) вообще.
В то же время, при наличии материальных последствий для организации за правонарушения в области строительства, принцип презумпции вины был бы неадекватен теории индивидуализации ответственности и справедливости наказания. Довольно сложно представить себе ситуацию, когда присутствует коллективная вина, а личной вины конкретных работников в наступлении материальных последствий за противоправные действия нет. Отсутствие учета психологической, субъективной основы поведения организации может вызвать неоправданное расширение административного преследования невиновных субъектов, поэтому нужны четкие гарантии, установленные на уровне закона. Можно ли привлечь к административной ответственности должностных лиц строительной организации за нарушение строительных норм, правил, если они повлекли снижение, потерю прочности зданий или иных сооружений, но это было вызвано тем обстоятельством, что используемые в строительстве материалы, не соответствовали установленным стандартам качества? Виновна ли организация в причинении вреда окружающей природной среде, порче и уничтожении объектов природы, природных памятников, если эти последствия вызваны деятельностью организации-заказчика или субподрядных организаций на ее территории либо правонарушениями других организаций, а также случайными обстоятельствами, за которыми контроль невозможен (обоснованный производственный риск)? Мы считаем, что установление принципа презумпции невиновности при данных обстоятельствах является справедливым принципом административной ответственности юридических лиц за правонарушения в области строительства.
Следует отметить, что долгое время условие коллективной ответственности за вину в науке гражданского права не оспаривалось и не имело противников среди ученых - административистов. Научные исследования в этой области касаются в основном констатации законодательства. На наш взгляд, наиболее сложный вопрос теоретической конструкции коллективной вины заключается в способах ее установления.
Существует два подхода к установлению вины организации в области строительства. Во-первых, она определяется по материальным, объективированным признакам деяния, по характеру наступивших последствий, по последующему поведению представителей организации. Этот способ характеризуется установлением прямых причинно-следственных связей между психическим отношением коллектива, т.е. осознанием вины за противоправную деятельность организации, и материальным выражением в источниках доказательственной информации.
Во-вторых, должностными лицами органов архитектуры и градостроительства устанавливаются косвенные признаки виновности организации за правонарушения в области строительства при исследовании обстоятельств, исключающих вину, если это прямо предусмотрено в законе, как в случае с непреодолимой силой. К таким обстоятельствам относят случай (казус), и обоснованный производственный риск.Есть и более общие формулировки, например, в ст. 401 Гражданского кодекса РФ указано, что лицо признается невиновным, если при той степени заботливости и осмотрительности, какая от него требовалась по характеру обязательств и условиям оборота, оно приняло все меры для надлежащего исполнения обязательства.
Можно полагать, что эта формулировка есть видоизменённая трактовка случая как основания признания отсутствия вины. Наличие вины строительной организации можно подтвердить косвенно, рассмотрев причины, приведшие к правонарушению в области строительства, мотивы, личную заинтересованность коллектива, должностных лиц и других работников, например, в получении выгоды или в сокрытии более серьезных нарушений.
Установление вины должно происходить по определенной схеме, учитывающей все доказательственные источники.
Во-первых, должна осуществляться смысловая расшифровка объективных данных, поведения. Сюда относится проведение таких процессуальных действий, как экспертиза, осмотр, ревизия, проверка деятельности, выявление и оценка противоправных последствий деяния, изучение вещественных доказательств, проектной документации и иных документов. На этом этапе происходит определение причастности юридического лица к административному правонарушению в области строительства. При объективном вменении этих действий оказывается достаточно для привлечения строительной организации или гражданина к ответственности за нарушения градостроительного законодательства. При ответственности за вину эти процессуальные действия помогают вскрыть причинный механизм формирования и проявления вины организации.
Во-вторых, вина определяется по вербальным каналам, т.е. при помощи устной и письменной речи.
В-третьих, должны быть исследованы показания лиц, ответственных (руководителя организации, прорабов, мастеров, инженеров по технике безопасности строительного производства, инженеров проектировщиков и др.) за исполнение определенных, установленных законом или органом архитектуры и градостроительства обязанностей, и лиц, непосредственно своими действиями нарушивших запрет, причинивших ущерб и другие последствия. В заключение, можно отметить существенную роль в доказательстве и установлении вины субъектов градостроительной деятельности как объективных, так и субъективных признаков, свидетельствующих о ее наличии и проявлении. Лишь в результате их взаимного рассмотрения можно сделать однозначный вывод о наличии коллективной вины в деятельности строительных организаций. При этом нужно помнить об установлении таких обстоятельств, как непреодолимая сила и случай, косвенно подтверждающих или исключающих вину физических и юридических лиц, занятых строительной деятельностью.
Понятие вины юридического лица, деятельность которого связана со строительством, может быть сформулирована следующим образом: вина юридического лица представляет собой психическое отношение коллектива данной организации к деянию и его последствиям. Вина юридического лица определяется в случае привлечения организации к ответственности за правонарушение в области строительства, носящее материальный характер, т.е. предполагающее наличие вредных последствий в виде реального, объективированного ущерба. В остальных случаях вина учитывается как обстоятельство, влияющее на размер установленной градостроительным законодательством ответственности. Необходимыми обстоятельствами для определения вины юридического лица являются: доказанная и не вызывающая сомнения причастность организации к совершенному правонарушению в области строительства; выполнение обязанностей конкретными физическими лицами, ответственными за определённые участки работ; вина конкретных работников, членов коллектива данного юридического лица в невыполнении ими своих служебных обязанностей, в совершении правонарушений; причины противоправного поведения членов коллектива, организаций, отсутствие действия непреодолимой силы и признаков случая (казуса), которые могут свидетельствовать о невиновности. Хотя вина юридического лица определяется лишь при выявлении вины конкретных лиц, доказыванию подлежит виновность всех работников, действующих от имени организации при осуществлении строительной деятельности.
Данная нами формулировка позволяет конструктивно решить проблему доказывания вины юридических лиц в административных правонарушениях в области строительства. Она учитывает важность субъективного вменения, которое содержит презумпцию невиновности и объединяет два способа определения вины - по объективным признакам и субъективным обстоятельствам. Устанавливая ответственность юридического лица за административные правонарушения в области строительства, необходимо четко определить границы использования объективного вменения.
Одним из направлений совершенствования законодательства об административной ответственности является необходимость формирования административной юстиции. Главными предпосылками этого ученые считают:
1. то, что согласно ст. 118 Конституции РФ, судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства;
2. то, что законодатель допускает учреждение специализированных федеральных судов по рассмотрению административных дел;
3. перегруженность российских судов и многочисленные факты произвола исполнительных органов власти, нарушающих права граждан;
4. высокий удельный вес в России государственного регулирования, участия государства в структурах гражданского общества;
5. близость российской правовой системы к континентальной (западноевропейской) модели.
Ученые - административисты предлагают различные варианты формирования административной юстиции. Ю.Н. Старилов считает, что можно говорить о двух подходах к теоретической разработке проблемы административной юстиции. Первый подход предполагает создание специальных административных судов, а второй - специализацию действующего суда, т.е. учреждение в действующих судах специальных коллегий по административным делам (публично-правовым спорам) с одновременным созданием в Верховном Суде РФ и в высших судебных инстанциях субъектов РФ соответствующих коллегий по административным делам (публично-правовым спорам). По мнению исследователя, законодатель должен отдать предпочтение первому подходу к формированию административной юстиции, ибо существующий порядок рассмотрения административных споров в области управления строительством (т.е., когда жалоба на действия должностного лица гражданина или организации рассматривается в самом органе исполнительной власти) является недемократичным. Спор, возникший между субъектами правоотношений, должен быть рассмотрен незаинтересованным в деле лицом, компетентным, стоящим на страже законности, т.е. судом.
Однако нельзя не упомянуть и о противоположных точках зрения. Некоторые ученые критикуют мнение о целесообразности ликвидации административных комиссий и создания административных судов, используя в качестве аргумента оперативность рассмотрения административного дела комиссией. Учитывая нынешнюю перегруженность судов уголовными и гражданскими делами, вряд ли можно воспринимать оперативность без должного качества как положительный фактор. Более серьёзными представляются возражения М.Я. Масленникова, также выступающего против создания административных судов, поскольку, по его мнению, создание новых организационных структур приведет к возникновению сложностей по разграничению компетенции общих и административных судов, по установлению их взаимодействия. На наш взгляд, эти сложности достаточно легко преодолимы путем четкого разграничения подведомственности. Административные споры - это споры между гражданами, юридическими лицами и государственными и муниципальными органами. Они и должны рассматриваться административными судами.
Согласно ст. 123 Конституции РФ, разбирательство дел во всех судах открытое. Как представляется автору, в компетенцию административных судов должно быть включено полномочие на проведение закрытых судебных разбирательств по некоторым делам об административных правонарушениях. Это представляется целесообразным в случаях, когда недопустимо разглашение обстоятельств личной жизни лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иных лиц, имеющих личный интерес в деле. Такое положение направлено на защиту чести и достоинства личности, права на неприкосновенность частной жизни.
Законодатель стремится максимально, урегулировать управленческие общественные отношения, одновременно охраняя их, видя в этом универсальный способ правового регулирования. На современном этапе это возможно только в результате усовершенствования судебной системы России путем выделения из судов общей юрисдикции административных судов. При рассмотрении уголовных и гражданских дел судья обязан обладать необходимыми знаниями материального и гражданского права, поэтому в судах общей юрисдикции предусмотрена уголовно-правовая и гражданско-правовая специализации. Аналогично этому более чем необходима административная специализация и именно в рамках административных судов, которые необходимо создавать в условиях формирования нового административного законодательства и реформирования административного публичного права в целом. Действующее административное законодательство сложно, оно постоянно обновляется и пополняется новыми законодательными актами. Судья, рассматривающий дело об административном правонарушении в области строительства должен знать управленческое право, градостроительное, налоговое, экологическое законодательство. По нашему мнению, должностному лицу, не обладающему специальными знаниями, правильно разрешить дело часто бывает не под силу.
После того как будет создана специальная ветвь российского правосудия и специальным законом установлены административные суды, на повестку дня встанет вопрос о совершенствовании административного судопроизводства. В.Ф. Яковлев отмечает, что процесс реформации судебной системы в сфере арбитражного судопроизводства уже закончился и наступил период совершенствования судопроизводства. По мнению ученых, административное судопроизводство будет развиваться аналогично.
Еще одним важным направлением совершенствования законодательства об административной ответственности является разработка и принятие Административно-процессуального кодекса РФ и Федерального Конституционного Закона «Об административных судах». Не вызывает сомнения то, что законодатель положительно решит вопрос о выделении административных судов в отдельную ветвь судопроизводства. В научной литературе встречаются различные мнения по проблемам административно-процессуальных норм и административно-процессуального права. Однако большинство ученых-административистов едины по вопросу о наличии в административном праве вполне сформировавшегося института производства по делам об административных правонарушениях. Несмотря на это, целесообразность подготовки самостоятельного Административно-процессуального кодекса по разрешению дел об административных правонарушениях вызывает дискуссию. По мнению В.А. Мельникова, процессуальные нормы достаточно обособлены и кодифицированы, вполне отвечают требованиям юридической науки и юридической техники и могут быть кодифицированы в самостоятельный правовой акт, но вопрос заключается в том, насколько это целесообразно.
Некоторые юристы считают идею подготовки Административно-процессуального кодекса весьма сомнительной. Например, Я.Б. Гамзатов приводит следующие аргументы:
1. правоприменитель привык к объемному акту, содержащему материальные и процессуальные нормы об административных правонарушениях, и делить его на две самостоятельные части в этих условиях - значит усложнять проблему;
2. немаловажен вопрос экономии в законодательной и законноприменительной практике;
3. самое главное: административно-процессуальное право и административно-процессуальные нормы не исчерпываются нормами, регулирующими производство по делам об административных правонарушениях. Исследователь поддерживает мнение о том, что формирование административного судопроизводства логически обуславливает создание адекватного процессуального инструментария, а именно Административно-процессуального кодекса РФ.
Изучение гражданского и административного процесса позволяет сделать вывод о том, что современный административный процесс отличается от гражданского процесса по содержанию, юридическому характеру, назначению, целям, задачам и принципам производства. Главными задачами административного процесса как процессуальной формы рассмотрения споров между гражданами и публичной властью по поводу защиты субъективных публичных прав являются восстановление нарушенных публичной властью и её должностными лицами прав и свобод граждан, обеспечение правопорядка, установленного публичного режима управления, борьба с произволом должностных лиц органов государственной и муниципальной власти.; задача гражданского процесса - восстановление законного порядка отношений в сфере частной жизни. Процессуальные нормы ГПК по существу представляют собой нормы административного процессуального права. Следовательно, нормы административного права должны быть обеспечены самостоятельным административным процессом.
То внимание, которое в последнее время уделяется в России законотворчеству, позволяет надеяться, что законодательство об административной ответственности в области градостроительства будет и дальше развиваться и совершенствоваться.
Автор Журавлева Е.В.