Разграничение полномочий органов государственного и муниципального управления образованием в России (статья)

 

1. Федеральный уровень управления образованием

2. Региональный уровень управления образованием

3. Муниципальный уровень управления образованием

4. Общественная система управления образованием

 

1. ФЕДЕРАЛЬНЫЙ УРОВЕНЬ УПРАВЛЕНИЯ ОБРАЗОВАНИЕМ

 

Политика децентрализации управления в системе образования рассматривается в образовательном сообществе в качестве важнейшего шага на пути демократизации системы образования.

Однако децентрализация требует определенной культуры, четких концептуальных и политических обязательств заинтересованных партнеров на всех уровнях власти. Непродуманная, стихийная децентрализация при официальном сохранении старых функций центрального аппарата управления образованием не улучшит, а ухудшит положение дел.

Необходимо четко понимать условия, при которых децентрализация будет способствовать эффективному управлению системой образования. Если в прошлом структуры управления были дифференцированы прежде всего на управляющий центр в лице Министерства образования РФ и управляемые регионы, то при децентрализованном управлении его функции распределяются по всей цепочке: центр - регионы - муниципалитеты - образовательные учреждения.

В соответствии с Законом об образовании к компетенции государственных органов управления образованием относятся: разработка и реализация целевых федеральных и международных программ в области образования; разработка государственных образовательных стандартов и установление эквивалентности (нострофикация) документов об образовании; лицензирование образовательной деятельности в соответствии с Положением, утвержденным Правительством 18 октября 2000 г.; государственная аккредитация образовательных учреждений, содействие их общественной аккредитации; установление порядка аттестации педагогических работников образовательных учреждений различных типов и видов; формирование структуры системы образования; разработка перечня профессий и специальностей, по которым ведется профессиональная подготовка и профессиональное образование; прямое финансирование деятельности учрежденных ими образовательных учреждений; разработка государственных нормативов финансирования образовательных учреждений, а также материально-технической обеспеченности и оснащенности образовательного процесса; контроль за исполнением законодательства в области образования, государственных обязательных стандартов, бюджетной и финансовой дисциплины в системе образования.

Компетенция Российской Федерации в области образования - это совокупность властных полномочий, отнесенных Конституцией Российской Федерации и законодательством Российской Федерации к ведению Российской Федерации в сфере образования. Полномочия предполагают единство прав и обязанностей: Российская Федерация, «центр» не только вправе решать определенные законом вопросы в сфере образования, но и обязаны это делать.

Все многообразие видов деятельности Федерации в сфере образования сводится к определению основных направлений управления системой образования, ее формирования, правового регулирования, финансового обеспечения, что позволяет обеспечить полноценную работу сферы образования Российской Федерации.

Права Российской Федерации в сфере образования предполагают не только возможность реализации названных выше разнообразных действий, но включают и право требования от иных субъектов (включая субъектов Российской Федерации) воздерживаться от посягательств на права Федерации, соблюдать установленные в ходе их реализации правила и нормы. Невыполнение этого требования является основанием для реализации еще одного правомочия РФ в сфере образования - права привести в действие аппарат государственного принуждения против обязанных лиц, которое может выразиться в обращении в суд, принятии решения об освобождении руководителей от занимаемых должностей и др.

Таким образом, Конституция Российской Федерации определяет компетенцию Российской Федерации в сфере образования, полномочия органов государственной власти и других органов управления образованием; регулирует их функцию и организацию.

Федеральные органы государственной власти и управления - высшие органы законодательной и исполнительной власти Российской Федерации: Президент, Федеральное Собрание, Правительство Российской Федерации. Федеральный (центральный) государственный орган управления образованием - отраслевой специализированный орган центральной исполнительной власти Российской Федерации, занимающийся вопросами управления в сфере образования. В настоящее время - это Министерство образования и науки Российской Федерации.

Министерство образования и науки Российской Федерации согласно Положению о нем, утвержденному постановлением Правительства от 15 июня 2004 г. № 280, является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, научной, научно-технической и инновационной деятельности, развития федеральных центров науки и высоких технологий, государственных научных центров и наукоградов, интеллектуальной собственности, а также в сфере молодежной политики, воспитания, опеки и попечительства, социальной поддержки и социальной защиты обучающихся и воспитанников образовательных учреждений.

Министерство образования и науки Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной службы по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам, Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки, Федерального агентства по науке и инновациям и Федерального агентства по образованию. Министерство образования и науки Российской Федерации осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Министерство образования и науки Российской Федерации в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации.

Исследуя функциональное содержание в деятельности Министерства образования и науки Российской Федерации, мы должны отметить ряд проблемных моментов в реализации нормативно установленных функций. Прежде всего это касается необходимости изменения вектора главной функции самого Министерства образования и науки Российской Федерации. На наш взгляд, определяющим в его деятельности должна стать перманентная выработка общей стратегии развития образования, что потребует значительного усиления его информационно-аналитических функций, создания в его структуре департамента стратегического планирования развития образования, а также создания на всех уровнях управления современной статистической службы, способной обеспечивать необходимой социально-экономической информацией с учетом мировых норм и стандартов в этой области, а также информацией о состоянии и тенденциях развития отечественной системы образования. Без такой информации невозможно ни разрабатывать стратегию развития образования, ни управлять образовательной системой.

Второй важнейшей функцией федерального центра должны стать обеспечение и поддержка взаимодействия региональных структур в сфере образования, организация обмена опытом между регионами, а также установление постоянных информационных контактов при выработке и последующем доведении до них основных образовательных стандартов и общенациональных приоритетов образовательной политики. С этой целью представляется возможным ввести в штат аппарата представителя Президента РФ, в федеральных округах - ответственного работника Министерства образования и науки РФ.

Третьим основным направлением (функцией) в деятельности указанного Министерства можно назвать осуществление взаимодействия с другими министерствами, ведомствами, политическими, общественными, а также международными организациями с целью создания благоприятных политических и экономических условий для финансирования и развития образования в России.

Наконец, четвертой важнейшей функцией Министерства образования и науки РФ является поддержание единства образовательного пространства России как и равенства возможностей регионов в области образования, что также является неизмененным условием сохранения единой образовательной системы России.

При осуществлении правового регулирования в установленной сфере Деятельности Министерство образования и науки Российской Федерации образования и науки Российской Федерации не вправе устанавливать непредусмотренные федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации функции и полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также не вправе устанавливать ограничения на осуществление прав и свобод граждан, прав негосударственных коммерческих и некоммерческих организаций, за исключением случаев, когда возможность введения таких ограничений актами уполномоченных федеральных органов исполнительной власти прямо предусмотрена Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и издаваемыми на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Министерство образования и науки Российской Федерации возглавляет министр, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Правительства Российской Федерации. Министр несет персональную ответственность за выполнение возложенных на Министерство образования и науки Российской Федерации полномочий и реализацию государственной политики в установленной сфере деятельности. Министр имеет заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Правительством Российской Федерации. Количество заместителей Министра устанавливается Правительством Российской Федерации. Структурными подразделениями Министерства образования и науки Российской Федерации являются департаменты по основным направлениям деятельности Министерства. В состав департаментов включаются отделы.

Ведомственными органами управления образованием являются различные подразделения соответствующих ведомств (главные управления, отделы и др.). Они могут быть специализированными и управлять подведомственными образовательными учреждениями либо осуществлять такие функции наряду с другими.;

 

2. РЕГИОНАЛЬНЫЙ УРОВЕНЬ УПРАВЛЕНИЯ ОБРАЗОВАНИЕМ

 

Региональный уровень управления образованием - это необходимое звено при децентрализированном управлении.

В соответствии со ст. 29 Закона об образовании в ведении субъектов Российской Федерации в области образования находятся:

1) определение и осуществление политики в области образования, не противоречащей политике Российской Федерации в области образования;

2) законодательство субъектов Российской Федерации в области образования;

3) определение особенностей порядка создания, реорганизации, ликвидации и финансирования образовательных учреждений;

4) осуществление федеральной политики в области образования, финансовое подкрепление государственных гарантий доступности и обязательности основного общего образования путем выделения субвенций местным бюджетам;

5) разработка и реализация республиканских, региональных программ развития образования, в том числе международных, с учетом национальных и региональных социально-экономических, экологических, культурных, демографических и других особенностей;

6) формирование государственных органов управления образованием и руководство ими, назначение руководителей этих органов (по согласованию с федеральными органами управления образованием);

7) создание, реорганизация и ликвидация образовательных учреждений соответствующего подчинения; лицензирование образовательных учреждений, за исключением лицензирования на право ведения образовательной деятельности по программам высшего профессионального и послевузовского профессионального образования;

8) установление национально-региональных компонентов государственных образовательных стандартов;

9) формирование бюджетов субъектов Российской Федерации в части расходов на образование и соответствующих фондов развития образования;

10) установление местных налогов и сборов на цели образования;

11) установление республиканских, региональных нормативов финансирования образования;

12) организация финансирования местных органов управления образованием и образовательных учреждений, оказание им посреднических услуг в части материально-технического обеспечения;

13) установление дополнительных к федеральным требований к образовательным учреждениям в части строительных норм и правил, санитарных норм, охраны здоровья обучающихся, воспитанников, оснащенности учебного процесса и оборудования учебных помещений;

14) установление дополнительных к федеральным льгот обучающимся, воспитанникам и педагогическим работникам образовательных учреждений, а также видов и норм материального обеспечения указанных обучающихся, воспитанников и педагогических работников;

15) информационное обеспечение в пределах своей компетенции образовательных учреждений, организация издания учебной литературы, разработка примерных учебных планов и программ курсов, дисциплин;

16) организация подготовки, переподготовки, повышения квалификации педагогических работников;

17) обеспечение соблюдения законодательства Российской Федерации в области образования и контроль исполнения государственных образовательных стандартов;

18) издание нормативных документов в пределах своей компетенции. Содержание данной ст. 29 неразрывно связано со ст. 28, 30, 31, 37 Закона.

Нормы ст. 29 опираются на положения Конституции РФ, закрепляющей государственно-правовой статус субъектов РФ. Компетенция субъектов РФ в области образования - совокупность властных полномочий, отнесенных Конституцией, законодательством РФ, законодательством и правовыми актами субъектов Федерации к их ведению в сфере образования. Одной из сторон правоотношений, возникающих на основе норм ст. 29 Закона об образовании, непременно является субъект Федерации. Что же касается второй стороны правоотношений, то ею может быть как Российская Федерация, так и разнообразные юридические и физические лица (образовательные учреждения, их руководители, органы управления образованием, педагогические кадры и т.д.).

Закрепляя правовой статус субъектов Федерации, нормы ст. 29 Закона об образовании не устанавливают, какие конкретно органы эту компетенцию реализуют. Общие принципы распределения этой компетенции установлены в ст. 30 Закона «Об образовании», а детальные полномочия определяются законодательством и правовыми актами субъектов Федерации.

Могут быть выделены две большие группы (два вида) правоотношений, возникающих на основе ст. 29 Закона «Об образовании»: а) односторонние индивидуальные правоотношения (например, правоотношения, возникающие на основе п. 18 ст. 29 Закона об образовании - право субъектов Федерации издавать нормативные акты в рамках своей компетенции, вторая сторона этих отношений не определена; б) правоотношения с определением обеих сторон (п. 6 ст. 29, предусматривающий согласование с федеральными органами РФ назначения руководителей органов управления образованием соответствующего субъекта Федерации).

Статья 29 Закона РФ об образовании наряду с функциями закрепляет и основные полномочия субъектов Российской Федерации в сфере образования (республики, области, края, автономного округа, городов Москвы и Санкт-Петербурга). Перечисляемые в ней полномочия охватывают следующие основные сферы:

а) осуществление федеральной политики в области образования;

б) формирование системы органов управления образованием соответствующего субъекта Федерации;

в) правовое регулирование и текущее управление образованием на соответствующей территории в рамках своих полномочий;

г) регулирование вопросов финансового и материального обеспечения образовательных учреждений и местных органов управления образованием;

д)      научно-методическое обеспечение системы образования. Проведенный нами сравнительно-правовой анализ позволяет отметить

различную юридическую природу полномочий субъектов Федерации в сфере образования. Значительная часть их производится от компетенции федеральных органов. Деятельность субъектов Федерации, по сути, направлена на реализацию тех актов и решений, которые принимаются федеральными органами в области образования (осуществление федеральной политики) обеспечении соблюдения законодательства РФ об образовании. Другие полномочия дополняют и конкретизируют федеральные нормативы и стандарты в сфере образования (финансовое подкрепление государственных гарантий основного общего образования путем выделения субвенций местным бюджетам, установление национально-региональных компонентов, государственные образовательные стандарты и др.). Наконец, третья группа полномочий субъектов Федерации свидетельствует о вполне самостоятельном решении ими вопросов в сфере образования (создание, реорганизация и ликвидация образовательных учреждений собственной подчиненности, установление местных налогов и сборов на цели образования и др.).

Дополнительно, как нам, представляется в сферу компетенции региональных управленческих структур в области образования необходимо включить: планирование развития образования в рамках регионального экономического развития; разработку образовательной политики региона с учетом его специфики, в том числе национальной, этнической, географической, исторической; рассмотрение его задач и инфраструктуры в рамках общенациональной стратегии и доктрины развития образования в России. Важнейшей задачей регионального центра должно стать обеспечение подготовки и переподготовки педагогических и управленческих кадров для региона.

Таким образом, на региональное образование возлагаются новые для него задачи - развитие и поддержание горизонтальных связей с другими региональными центрами; обмен опытом и информацией о динамике регионального развития с целью взаимного согласования внутрирегиональной политики, для чего требуется значительно усовершенствовать информационную систему в регионах, наладить ее четкое функционирование.

Характер соотношения юридических прав и обязанностей субъектов правоотношений, возникающих на основе норм ст. 29 Закона об образовании, во многом сопоставим с механизмом действия ст. 28 этого же закона.

Большая часть норм данной статьи носит общий характер и может быть применена в единстве с другими нормативными предписаниями, в частности ст.ст. 30, 31, 33, 37 и др. Закона об образовании. Кроме того, нормы ст. 29 Закона об образовании должны быть подкреплены положениями законов об образовании субъектов РФ, другими правовыми актами, контролирующими статус субъектов Федерации и компетенцию их органов в сфере образования.

Итак, права субъектов Федерации в сфере образования обеспечиваются, в принципе, теми же средствами, что и статус субъекта РФ в целом. Эти правовые гарантии закреплены в ст. 76 Конституции РФ, которая запрещает федеральным органам вторгаться в пределы компетенции субъектов РФ. В такого рода случаях органы власти и управления субъектов Федерации вправе обратиться в Конституционный Суд РФ с требованием признать соответствующие акты неконституционными. Конституции отдельных республик в составе РФ предусматривают дополнительные гарантии защиты своей компетенции и, в частности, право законодательного органа республики приостанавливать действия актов Правительства РФ, министерств и ведомств, противоречащих Федеративному договору. Реализации норм ст. 29 Закона об образовании способствуют и меры ответственности субъектов (санкции), предусмотренные в ст. 37,49 данного закона.

 

3. МУНИЦИПАЛЬНЫЙ УРОВЕНЬ УПРАВЛЕНИЯ ОБРАЗОВАНИЕМ

 

В соответствии с Конституцией РФ публичная власть в России имеет двухуровневую структуру: государственный уровень (органы государственной власти и местный (муниципальный) уровень (органы местного самоуправления, в том числе местная администрация). На уровне местного самоуправления создаются исполнительные органы негосударственного характера, так как органы местного самоуправления не входят в систему органов исполнительной власти. Однако для того, чтобы увидеть систему организации образования в комплексе, целесообразно рассмотреть вопросы организации и деятельности муниципальных органов управления образованием; исследовать проблемы реализации прав граждан в сфере управления муниципальным образованием. Актуальность исследования выше обозначенного аспекта объясняется и тем обстоятельством, что на уровне местного самоуправления реализуется более 70% всей образовательной деятельности.

Оценивая роль и место муниципальной системы образований (МСО) в системе образования России, необходимо прежде всего рассмотреть вопрос о том, что включает в себя понятие «местное самоуправление».

В Федеральном законе от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» оно определяется как «признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации, самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций».

В новом Законе от 16 сентября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление характеризуется как «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами, субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».

В соответствии с положениями федеральных законов о местном самоуправлении (1995, 2003 гг.) граждане Российской Федерации осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы. Компетенция этих органов должна обеспечивать возможность самостоятельно решать все вопросы местного значения в соответствии с основной задачей данного уровня власти - реализации совместных интересов жителей муниципального образования. Согласно указанным федеральным законам к вопросам местного значения отнесены практически все сферы (области) непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, включая социально-экономическое развитие муниципального образования.

Исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления является администрация муниципального образования или муниципальная (местная) администрация, которая возглавляется главой администрации (главой муниципального образования). Администрация является юридическим лицом, а ее акты, принятые в пределах ее компетенции, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования органами, предприятиями, учреждениями и организациями независимо от подчиненности и форм собственности, должностными лицами и гражданами.

Внутренняя структура местной администрации зависит от функций, которые она должна выполнять, и инфраструктуры, находящейся в ее распоряжении. Поэтому при определении структуры местной администрации основными критериями являются управленческие. В составе администрации на основании постановлений главы муниципального образования создаются комитеты, управления, отделы и другие структурные подразделения различного функционального назначения, непосредственно подчиненные главе администрации.

Поскольку образовательные учреждения есть во всех муниципальных образованиях, одним из обязательных структурных подразделений муниципальной администрации является местный (муниципальный) орган управления образованием (МОУО), который может иметь форму управления, отдела и др. - в зависимости от масштабов решаемых им задач. Создание таких структур фактически предписано органам местного самоуправления Законом об образовании, так как о них многократно упоминается в различных статьях Закона.

В частности, полномочия органов местного самоуправления по созданию и ликвидации МОУО и (или) самоуправляемых школьных округов, определению их структуры и полномочий, назначению и увольнению по согласованию с государственными органами управления образованием руководителей МОУО закреплены в п. 5 ст. 32 Закона об образовании.

Следует подчеркнуть, что согласно п. 3 ст. 37 указанного Закона МОУО могут создаваться по решению соответствующих органов местного самоуправления, ими же утверждаются положения, определяющие правовой статус указанных органов. Так, например, Положение о Комитете по образованию администрации г. Саратова утверждено постановлением мэра Саратова от 21 июля 2003 г. № 598. В соответствии с названным актом Комитет по образованию администрации г. Саратова является муниципальным органом управления образованием на территории г. Саратова, его деятельность направляет и координирует заместитель мэра города по социальной сфере. К основным задачам Комитета отнесены: планирование и контроль за выполнением мероприятий, обеспечивающих охрану жизни и здоровья детей, подростков в образовательных учреждениях (совместно с органами здравоохранения, (госэпиднадзора, госпожнадзора, внутренних дел); контроль за выполнением государственных образовательных стандартов, нормативов и реализаций образовательных программ в муниципальных образовательных учреждениях города в соответствии с законодательством; организация работы с детьми и подростками, имеющими затруднение в обучении, патологию в развитии; контроль за деятельностью муниципальных специальных коррекционных образовательных учреждений; разработка и реализация программ развития дошкольного и дополнительного образования детей; организация работы по жизнеустройству детей, оставшихся без попечения родителей; охрана прав несовершеннолетних; обеспечение воспитательной работы с детьми и подростками; организация летнего отдыха, досуга школьников, работы по месту жительства; развитие международного сотрудничества в системе образования. В соответствии с разделом IV комитет возглавляет председатель, назначаемый на должность на конкурсной основе и освобождаемый от должности мэром.

Сфера организационно-управленческой деятельности МОУО определяется компетенцией органа местного самоуправления в области образования, которая согласно п. 7 ст. 6 Федерального закона о местном самоуправлении (1995г.) ограничивается «организацией, содержанием и развитием муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования».

Однако тем же пунктом ст. 6 к ведению местного самоуправления отнесено и «комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования», которое предполагает организационное взаимодействие со всеми расположенными на данной территории предприятиями, организациями и учреждениями, включая и образовательные, причем независимо от их подчиненности и форм собственности.

Правовую основу для преодоления данного противоречия дают статьи 31 и 32 этого же закона, которые определяют основные принципы взаимодействия органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями и организациями как находящимися, так и не находящимися в муниципальной собственности. По отношению к первым органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок их деятельности, осуществляют контроль и т.д.; по отношению ко вторым - они «вправе координировать» их участие в комплексном социально-экономическом развитии территории.

В реальной практике МОУО повсеместно (даже если есть исключения, они не меняют общей картины) унаследовали область управленческой компетенции и функции городских и районных отделов народного образования, на основе которых они и были созданы. А поскольку в ведении гороно и районо традиционно находились только общеобразовательные учреждения, именно эта часть ОУ, находящихся на территории муниципального образования, перешла в ведение МОУО.

Формально, на первый взгляд, это подкрепляется Законом об образовании, который устанавливает, что органы местного самоуправления ответственны, прежде всего, «за реализацию прав граждан на получение установленного настоящим Законом обязательного основного общего образования» (п. 1 ст. 31), а к их компетенции отнесено, в частности, «обеспечение гражданам, проживающим на соответствующих территориях, возможности выбора общеобразовательного учреждения» (п. 2 ст. 31).

Однако, с другой стороны, пунктом 1 ст. 31 закрепляется и ответственность «за ежегодную публикацию среднестатистических показателей о соответствии федеральным и местным требованиям условий осуществления образовательного процесса в образовательных учреждениях, расположенных на подведомственной им территории», что фактически означает, по крайней мере, контроль за всеми, а не только общеобразовательными учреждениями на данной территории. Так же можно трактовать и некоторые положения п. 2. той же статьи, где очерчивается область исключительной компетенции органов местного самоуправления:

1. планирование, организация, регулирование и контроль деятельности местных (муниципальных) органов управления образованием, образовательных учреждений в целях осуществления государственной политики в области образования; использование государственных и муниципальных образовательных учреждений, объектов культуры и спорта в интересах образования...».

2. кроме того, органам местного самоуправления Законом об образовании дано право регулирования отношений собственности в системе образования, установления дополнительных налогов и льгот, стимулирующих развитие образования, формирования местных бюджетов в части расходов на образование.

Таким образом, МОУО взяли на себя только часть функций в области образования, делегированных местному самоуправлению законодательством. Их компетенция охватывает вопросы организации, содержания и развития муниципальных ОУ. За пределами их компетенции остались:

- общеобразовательные учреждения, не находящиеся в муниципальной собственности, по отношению к которым муниципальный орган управления образованием в лучшем случае выполняет контрольно-статистическую функцию;

- учреждения профессионального образования, которые на сегодняшний день в своем подавляющем большинстве находятся в ведении Министерства образования и науки РФ либо органа управления образованием субъекта Федерации, либо других министерств и ведомств.

В связи с этим, под «муниципальной системой образования» обычно понимается совокупность муниципальных ОУ, находящихся во взаимосвязи как между собой, так и с местным органом управления образованием. Причем в некоторых случаях (например, в крупных городах, сохраняющих районное административное деление) этот орган может быть представлен иерархически взаимосвязанными управленческими структурами.

В то же время, практически на территории любого муниципального образования всегда есть ОУ, не находящееся в прямом ведении местного самоуправления, хотя их количественные и качественные характеристики могут существенно различаться в разных муниципальных образованиях: это дошкольные ОУ, находящиеся на балансе предприятий и организаций; общеобразовательные учреждения областного подчинения; ведомственные учреждения начального, среднего и высшего профессионального образования; государственные вузы Министерства образования и науки РФ, их филиалы и др. По отношению к ним муниципальная администрация не имеет рычагов прямого воздействия: она не может создавать или ликвидировать, изменять их организационную структуру и направленность деятельности, влиять на руководство и т.д. Однако ей законодательно дано право взаимодействия с ними в интересах муниципального образования, и такое взаимодействие ОУ данной территории с местной администрацией в той или иной форме реально устанавливается во всех муниципальных образованиях.

Взаимодействуют все ОУ и между собой. В результате такого взаимодействия на территории местного самоуправления объективно возникает единый муниципальный образовательный комплекс, под которым мы понимаем совокупность всех ОУ, находящихся на территории местного самоуправления, независимо от их форм собственности и подчиненности. МСО в ее наиболее распространенном понимании, которую, на наш взгляд, целесообразнее называть системой муниципальных образовательных учреждений, является частью этого комплекса.

Иногда для обозначения совокупности взаимодействующих между собой ОУ данной территории используется понятие «образовательное пространство».

Оно вошло в широкое употребление в период реформирования российского общества. В частности, в Законе об образовании (ст. 2) одним из принципов, на которых должна основываться государственная политика в области образования, провозглашено «единство федерального культурного и образовательного пространства». Насколько правомерно использовать этот термин в отношении отдельной единицы территории федерации, вопрос дискуссионный. Бесспорно лишь то, что его содержание на сегодняшней день является достаточно неопределенным, поэтому в исследовании мы будем его использовать только по мере оправданной необходимости.

Однако совершенно очевидно, что муниципальный образовательный комплекс как модель субъектов образования на данной территории местного самоуправления не обеспечивает выполнения его основных функций.

Отношения между ОУ и муниципальными органами в рамках такого комплекса не имеют регулярного и систематического характера, без чего невозможно обеспечить устойчивое и планомерное развитие муниципального образования как территориальной и человеческой общности.

Для того, чтобы перевести взаимодействие внутри муниципального образовательного комплекса на уровень регулярных, устойчивых связей и отношений, позволяющих включить составляющие его элементы в процесс управления развитием всей совокупности как целостного единства в интересах населения данной территории, в научной литературе по проблемам муниципального образования содержатся разные доводы о необходимости создания в структуре муниципальной администрации или при ней - особого структурного подразделения.

Так, В.Л. Назаров считает, что основной функцией такого структурного подразделения должна стать, в соответствии с законодательной нормой, координация деятельности и участия всех субъектов образования в развитии образовательной сферы муниципального образования, а в конечном счете - муниципального образования в целом. Правомерно ее назвать в обобщенном варианте координационной структурой.

При наличии такой структуры муниципальный образовательный комплекс, по существу, приобретает характер системы, т.е. МСО становится вся совокупность ОУ и управленческих структур в границах данного муниципального образования.

Такой подход к рассмотрению МСО позволяет дать следующее ее определение. Муниципальная система образования - это совокупность всех образовательных учреждений, независимо от их форм собственности и административного подчинения, находящихся на территории данного муниципального образования, взаимодействующих между собой и с муниципальными органами управления образованием в интересах населения территории муниципального образования, ее комплексного развития.

Таким образом, управленческая деятельность муниципальной администрации в области образования, имеет два основных направления:

- непосредственное управление функционированием и развитием системы общего образования;

- координационное управление функционированием и развитием системы профессионального образования.

Эти направления обуславливают необходимость создания для управления МСО двух управленческих структур.

Первая из них - муниципальный орган управления образованием - является обязательной структурой и в той или иной форме (отдела, управления и др.) существует в любом муниципальном образовании. Ее основные функции определяются компетенцией органов местного самоуправления в области образования, закрепленной Законом об образовании (п. 2 ст. 31), и включают:

- планирование, организацию, регулирование и контроль деятельности общеобразовательных учреждений;

- обеспечение гражданам, проживающим на данной территории, возможности выбора общеобразовательного учреждения и др.

В крупных городах, сохраняющих административное деление, орган имеет разветвленную иерархическую структуру, включающую районные подразделения.

Вторая - координационная структура - необходима только в муниципальных образованиях, в которых существует развитая сеть профессиональных ОУ, прежде всего, в крупных городах. Специфика такой структуры заключается в том, что она по самой своей сути является органом самоорганизации территориального сообщества (как муниципальная администрация в целом). Не имея рычагов прямого администрирования по отношению к субъектам самоуправления, она призвана обеспечить условия для их добровольного и заинтересованного участия в совместной деятельности по решению задач комплексного развития территории.

Координационная структура МСО должна выполнять комплекс специфических функций:

- мониторинг и анализ потребностей производственной и социальной сфер города;

- формирование социального заказа на профессиональное образование в интересах города;

- создание условий для оптимального выполнения социального заказа города посредством образовательных услуг МСО;

- мониторинг и анализ результатов деятельности МСО по удовлетворению кадровых потребностей города.

Таким образом, эта управленческая структура по существу выступает посредником между социально-производственной и образовательной сферами города; координирует процесс удовлетворения потребностей города посредством образовательных услуг, предоставляемых ОУ МСО. Иначе говоря, она выполняет две основные функции:

а) посредническую;

б) координационную.

В.Л. Назаров, учитывая специфику содержания деятельности данной структуры, считает целесообразным дать ей наименование Центрального кадрового агентства (ЦКА).

Учитывая чрезвычайную сложность социальных систем, к числу которых относится и МСО, можно рассмотреть множество таких систем, стоящих по отношению к ней на более высоком уровне.

Однако определяющими для нее выступают две системы.

Во-первых, МСО является подсистемой государственной системы образования. Последняя устанавливается государством, и все ее системообразующие элементы и связи закрепляются законодательными нормами, обязательными для соблюдения на всей территории страны и на всех уровнях ее государственного устройства. Законодательно устанавливаются и «степени свободы» различных субъектов образования, в рамках которых они могут проявлять инициативу и творчество в области образования. МСО как образовательная подсистема, с одной стороны, структурно и функционально изоморфна «большой» системе образования, а с другой - имеет свою специфику в пределах компетенции соответствующего уровня власти и управления.

В то же время МСО функционирует на особом уровне государственного устройства - уровне местного самоуправления. Местное самоуправление представляет собой специфическую систему организации жизнедеятельности населения на данной территории, включающую разнообразные органы и институты, которые функционируют как единый целостный механизм и обеспечивают организационную обособленность, автономность местного самоуправления от государственных властных структур. МСО является одной из важнейших подсистем этой системы, ее неотъемлемой частью.

Обе «большие» системы - образовательная и социальная - обуславливают системные характеристики МСО, оказывают существенное влияние на ее функционирование и развитие.

В соответствии с этим, экстраполируя общие характеристики системы образования на МСО, можно отметить, что она также объективирована, «выделена из окружающей среды» предметно выраженными элементами и системообразующими отношениями и взаимосвязями между этими элементами. Однако они имеют специфику.

Основными элементами МСО, согласно ее определению, являются ОУ, находящиеся на территории местного самоуправления, со всем их материально-техническим оснащением; управленческие структуры муниципальной администрации, занимающиеся проблемами образования, а также работники этой сферы и потребители образовательных услуг - обучающиеся, проживающие в данный период времени на данной территории.

В каждом конкретном регионе или населенном пункте система образования страны репрезентирована определенным количеством ОУ разного уровня образования. При этом могут быть представлены далеко не все потенциально возможные их типы и виды, что обусловлено многими причинами: культурными традициями территории, ее демографическими особенностями, уровнем развития производственной сферы в прошлом или в настоящем и др.

В наибольшей степени количественная и качественная представленность возможной системы образования, как уже отмечалось, характерна для крупных городов, в наименьшей - для сельской местности. Так в нашей стране сложилось исторически, в отличие от многих западных стран, где профессиональные учебные заведения в основном расположены в провинции или в предместьях больших городов.

Это, в частности, означает, что возможности различных МСО в удовлетворении интересов и потребностей населения данной территории могут существенно отличаться и количественно, и содержательно.

Учитывая установленную конституированную и организационно-правовую связанность МСО, с одной стороны, с государственной системой образования (в субъектах Российской Федерации), с другой - системой местного самоуправления, представляется целесообразным рассмотреть проблемы разграничения компетенции между указанными системами и МСО.

Необходимость разделения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления связана, прежде всего, с тем, что они имеют неодинаковые возможности оценки факторов, влияющих на содержание управленческих решений в данной области. Так, орган государственной власти, «имея возможность более полно учесть все разнообразные факторы общего характера, не может предусмотреть всех деталей применения вынесенного решения, всех дополнительных обстоятельств, связанных с индивидуальными особенностями каждого отдельного случая». С другой стороны, органы местного самоуправления так же не всегда могут иметь полное представление об общих пропорциях, о структуре хозяйства в целом, о тенденциях и закономерностях его развития, об участии страны в международном разделении труда в области образования.

Справедливо полагать, что отнесение мелких вопросов к компетенции органов государственной власти приводит к замедлению их решения, втягивает в этот процесс большое количество инстанций. Если дело движется снизу вверх по длинной цепочке органов государственной власти и органов местного самоуправления, то информация, содержащаяся в представляемых проектах решений устаревает; вышестоящие инстанции просто штампуют представления нижестоящих; работа ряда МОУО приобретает формальный характер.

Законодательство зарубежных стран также исходит из необходимости четкого разделения полномочий в области образования между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Так, общегосударственные органы власти наделяются там только полномочиями по определению общей политики в области образования; координации деятельности министерств и агентств; образованию региональных и местных органов образования; определению требований и критериев, которым должны отвечать высшие учебные заведения. Кроме этого, они осуществляют финансовую поддержку как государственного, так и частного сектора высшего образования, а также частичный контроль за расходованием финансовых средств; обеспечивают абитуриентов информацией о возможностях высшего учебного заведения. При этом, несмотря на то, что управленческие функции центральных и местных органов строго разграничены, ряд одних и тех же вопросов, например, финансирование, контролируются и теми и другими органами управления. Это объясняется единством системы образования в демократических государствах.

Новый Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 6 октября 2003 года достаточно четко определяет перечень вопросов местного значения в области образования, которые подведомственны исключительно органам местного самоуправления и в осуществление которых органы государственной власти вторгаться не имеют права. К ним относятся: организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных исключительно к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации; организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на муниципальных территориях; а также организация отдыха детей в каникулярное время (п. 1 ст. 15 и п. 13 ст. 16).

Еще в 60-е годы была высказана идея о том, что «дела местного значения» - категория государственно-правовая. Эта точка зрения представляется не бесспорной, поскольку «дела местного значения» - это категория, прежде всего социально-экономическая. Представляется, что только после юридического признания указанных дел можно говорить о приобретении органами местного самоуправления государственно-правового ранга. Например, совершенно невыполнима в современных условиях обязанность органов местного самоуправления по обеспечению социальной поддержки населения, поскольку это является делом всего Российского государства, являющегося согласно Конституции РФ социальным государством.

Таким образом, мы приходим к выводу, что органы местного самоуправления действуют в области образования в русле государственной политики в тесном единстве с органами государственной власти и могут выполнять лишь часть задач, стоящих в данной области.

Далее, исследуя различные аспекты взаимодействия органов государственной власти с муниципальными системами образования (МСО), следует указать на наличие комплексных нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы организации и деятельности МСО. При этом основополагающими, как и для системы образования в целом, для МСО являются законодательные и другие нормативные акты федерального уровня. Наряду с этим, обязательными для исполнения на уровне местного самоуправления являются законодательные акты, разработанные и принятые субъектами Российской Федерации, на территории которых находится данное муниципальное образование. Наконец, на территории местного самоуправления действуют принятые в пределах его компетенции нормативно-правовые акты муниципального значения, в том числе и в области образования, обязательные для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования органами, предприятиями, учреждениями и организациями независимо от подчиненности и форм собственности, а также должностными лицами и гражданами.

МСО существенно отличается по своему построению от подсистем образования, соответствующих уровням государственной власти, например, региональной системы образования.

Их различие обусловлено тем, что местное самоуправление, в рамках которого складывается МСО, по своей сути является не ступенью иерархии государственной власти, а формой самоорганизации общества. Это означает, что для всех институтов местного самоуправления, включая образование, характерны два основных признака:

- их деятельность носит по преимуществу организационный характер;

- население через полномочные структуры является основным субъектом этой деятельности, именно его интересы определяют ее общую направленность.

Данные признаки обуславливают системные характеристики управленческого компонента МСО. Для наглядности представим основные функции (направления деятельности) органов местного самоуправления в области образования в сопоставлении с соответствующими функциями субъекта Российской Федерации, как они установлены Законом об образовании и другими нормативно-правовыми актами (см. табл. 1).

Таблица 1

Сопоставительный анализ основных функций управленческой деятельности в области образования субъекта РФ и органов местного самоуправления

Субъект РФ	Органы местного самоуправления
Определение региональной политики в области образования;	Осуществление государственной политики в области образования;
Разработка законодательства субъекта РФ в области образования и контроль исполнения государственного законодательства;	Нормативное регулирование в пределах своей компетенции;
Административное управление в области образования	Планирование, организация, регулирование и контроль деятельности в области образования

 

Кроме того, к компетенции государственных органов управления образованием в соответствии с п. 5 ст. 37 Закона об образовании относятся: - формирование структуры системы образования;

- разработка перечней профессий и специальностей, по которым ведется профессиональная подготовка;

- разработка государственных образовательных стандартов;

- прогнозирование развития сети ОУ и др.

Муниципальный уровень управления образованием не обладает какой-либо компетенцией в решении этих вопросов, связанных с установлением системообразующих связей и отношений в образовании. Его главная задача - обеспечить функционирование установленной государством системы образования.

Основываясь на указанных выше научных позициях, трудно согласиться с Н.Д. Малаховым, который дает такое определение муниципальной системы образования: «Это территориально обособленная и относительно самостоятельная часть региональной образовательной системы, взаимосвязанная с другими аналогичными частями и институтами в составе последней».

Как видим, в данном случае определение МСО, в принципе, аналогично определению региональной системы, с той лишь разницей, что указанная совокупность процессов реализуется соответствующими институтами, расположенными на территории того или иного муниципалитета (района, города), входящего в состав административного деления региона.

Однако наряду с общерегиональными целями, МСО имеет свои особенные цели, отвечающие интересам пользующегося ее услугами населения. Она действует на основе и в рамках нормативно-правовых актов и других ограничений, налагаемых и федеральными, и региональными органами власти и управления образованием; может иметь самостоятельные связи и отношения с другими системными объектами и институтами как внутри, так и за пределами своего региона.

Обобщая сказанное, можно сделать вывод, что, в отличие от органов государственной власти, деятельность которых направлена на выработку политики и законодательных основ в области образования, органы местного самоуправления обеспечивают практическую реализацию этой политики и соблюдение законодательных норм на своей территории посредством целенаправленной организационной деятельности. При этом принципиально меняется характер управления в сфере образования.

Если на нижнем уровне государственной власти - уровне субъекта Федерации управление носит преимущественно административный характер и тем самым определяет отношения в системе образования, которые строятся на основе прямого подчинения и отчетности, то в рамках местного самоуправления прежде всего возникают отношения взаимодействия, соорганизации между всеми субъектами и объектами образования, управление возникает как необходимое средство, механизм их регулирования.

Управление образованием, в том числе и муниципальным, стало в последние годы достаточно активно реформироваться, а также модернизироваться. На смену районным отделам образования и муниципальным департаментам пришли образовательные округа. Указанная административно-правовая (управленческая) составляющая с наряду достаточно интенсивно проходящим в России процессом урбанизации вызывают достаточно актуальную необходимость в теоретическом анализе создания образовательного пространства промышленного города, которое крайне необходимо при формировании современной концепции управленческой модели образования.

С учетом высказанного выше мнения о понятии «образовательное пространство» уточним, что данное понятие введено в научную педагогическую лексику в конце 80-х годов и вошло позже в официальные документы (Закон об образовании). Оно отражает попытки сохранить федеральное единство в сфере образования при проведении его децентрализации с целью преодоления давления центробежных сил на региональную политику в сфере образования. В понятии «образовательное пространство промышленного города» проявляются некоторые новые реалии российского образования, адаптированного к экономическим, социальным изменениям. Можно ли назвать данное муниципальное образовательное пространство единым? Если под этим термином подразумевать непрерывное образование; следование требованиям образовательных стандартов, базирующееся на основе видового и типового многообразия, сохранение целостности и единства системы путем интеграции составляющих ее элементов; преемственность всех структурных элементов системы; взаимодополнение различных форм и типов обучения; удовлетворение социальных запросов населения, - то можно утверждать, что в городе сформировано единое муниципальное образовательное пространство. Оно служит средством свободного развития задатков и способностей, удовлетворения познавательных запросов и потребностей населения.

Сегодня актуальна двуединая задача: готовить всесторонне развитую личность и, одновременно, носителя социальных функций, исполнение которых способствует развитию жизнедеятельности общественного организма. Выполнение этой задачи возможно лишь при создании реального единого образовательного пространства, общая цель и задачи которого конкретизируются в основных звеньях данной системы в зависимости от этапов становления личности. Достижение целей требует поступательного и целостного процесса непрерывного образования.

Изучение практики организации и деятельности муниципальных органов управления образованием в Поволжском округе (Самарская, Саратовская, Волгоградская области) позволяет сделать вывод о том, что наиболее интенсивно реформы в сфере образования проходит в г. Тольятти Самарской области. Это происходит путем создания единого образовательного округа, приходящего на смену районным отделам образования и городскому департаменту. При этом часть функций управления переходит непосредственно к самим учреждениям образования как главным составляющим ее структуры.

Общей тенденцией последних лет является развитие в муниципальных городах системы непрерывного образования, включающей в себя комплекс разноплановых, на первый взгляд, разнопрофильных учебных заведений: дошкольные учреждения, система общего образования, начальные и средние профессиональные учебные заведения, высшие учебные заведения и различные филиалы вузов. Связующей, системообразующей идеей такого объединения нам видится концепция непрерывного образования. Подсистема муниципального образования - органичная часть общей государственной системы. Ее назначение заключается в сохранении, передаче будущим поколениям национально-культурных традиций народов, населяющих тот или иной регион, формировании ценностных ориентации и взглядов гражданина будущего. Однако в практике прослеживается еще немало изъянов и прежде всего, думается, они проистекают из недостатков в разработке вопросов управления. Как свидетельствует опыт развития системы общего, среднего специального и высшего образования, только продуманное, научно обоснованное управление служит эффективным механизмом обеспечения стабильности государства и общества, гарантом позитивных перемен.

Система регионального образования и муниципальная ее подсистема имеют общие и особенные закономерности развития. Они вытекают из специфики регионов и диктуются стремлением сохранить единое российское образовательное пространство. Именно поэтому, на наш взгляд, главная задача российской образовательной политики на данном этапе определена таким образом: обеспечить современное качество образования на основе сохранения его фундаментальности и соответствия актуальным и перспективным потребностям личности, общества и государства. Такая установка предполагает изменение принципов, структуры и функций системы управления образованием как государственно-общественного феномена прежде всего на муниципальном уровне, поскольку, с одной стороны, он оказался наиболее чувствительным к произошедшим социокультурным и экономическим сдвигам; с другой - именно ему и делегированы новые, более широкие, чем прежде, полномочия, тем самым заложены потенциальные условия для его дальнейшего развития.

 

4. ОБЩЕСТВЕННАЯ СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ ОБРАЗОВАНИЕМ

 

Общественный характер управления системой образования проявляется в том, что наряду с органами государственной власти создаются общественные образовательные объединения. К сожалению, в ст. 37 Закона об образовании, где говорится об органах управления образованием в Российской Федерации, ничего не сказано об органах общественного управления образованием.

Участие в управлении образовательным учреждением для субъектов системы образования является тем фактором, который делает его не только субъектом, реализующим конституционное право на образование, но и активным участником образовательного процесса.

Исходя из анализа норм Конституции РФ и Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях», можно дать определение общественному образовательному объединению как добровольному, самоуправляемому, некоммерческому формированию, созданному по инициативе физических и (или) юридических лиц, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного образовательного объединения (ООО).

В системе образования России созданы и действуют пять видов ООО: общественные организации, общественные движения, общественные фонды, общественные учреждения, органы общественной самодеятельности.

Объединения общественности функционируют на всех четырех уровнях управления образованием от Совета ректоров вузов России до совета старшеклассников в образовательном учреждении и, как нам представляется, чем ниже уровень управления образованием, тем значимее, для системы образования включение в управление общественных организаций.

Субъекты сферы образования, объединяясь в органы общественного управления образованием, выполняют две функции, важные для достижения поставленных перед системой образования целей. С одной стороны, субъекты действительно оказывают воздействие на саму систему, принимая участие в управлении (планировании, контроле). С другой стороны, они осуществляют функцию воспитания собственной личности, участвуя в работе совета образовательного учреждения, совета родителей, студенческого совета и т.д.

На наш взгляд, тот факт, что законодатель (п. 1 ст. 14 Закона об образовании) ставит на первое место в обозначении общих требований к содержанию образования обеспечение самоопределения личности и создание условий для самореализации, является значимым для выполнения принципа государственно-общественного управления образованием.

Реализация обозначенной нами второй функции, т.е. становления личности в процессе участия в управлении системой образования, на наш взгляд, более результативна вследствие массовости г участников образовательного процесса, принимающих участие в управлении, особенностей субъекта - обучающегося, воспитанника и значимости для развития его личности факта участия в управлении образовательным учреждением.

Одной из наиболее сформировавшихся в административно-правовом аспекте форм самоуправления вузов является Совет ректоров вузов России. Советы ректоров вузов - государственно-общественные органы управления вузами и учреждениями дополнительного образования региона, составная часть государственно-общественной системы управления высшим образованием. Они являются одновременно отделениями Российского союза ректоров.

Советы ректоров создаются в целях координации деятельности учебных заведений по вопросам развития высшего, послевузовского и соответствующего дополнительного профессионального образования; обобщения и распространения опыта по организации учебного процесса, научной работы; повышения квалификации научно-педагогических и других работников; совершенствования системы непрерывного образования в регионе, а также социальной поддержки и защиты членов вузовских коллективов; усиления воздействия высшей школы на социально-экономическое и культурное развитие регионов.

Не утратила своего значения в условиях проходящих в стране рыночных реформ деятельность профсоюзных организаций. Наиболее крупным ООО, функционирующим в системе управления образованием, является Российская ассоциация профсоюзных организаций студентов вузов (РАПОС).

РАПОС была создана в декабре 1991 года зарегистрирована Минюстом РФ 25 июня 1992 г. № 147-пр, перерегистрирована как Общероссийская общественная организация 18 июня 1999 г. № 3731. Вид организации -профсоюз.

Главными уставными целями деятельности РАПОС является участие в создании социальных условий для полноценного обучения студентов в высших учебных заведениях; в создании возможности для реализации творческого, научного потенциала студенческой молодежи; ее адресной поддержка, решение проблемы первичной и вторичной занятости студентов, а также развитие и укрепление студенческого профсоюзного движения.

Главными направлениями работы РАПОС в настоящее время являются защита конституционных прав и свобод студентов и молодежи, защита как настоящего (в основном, решение социально-бытовых вопросов), так и будущего студенческой молодежи (возможность работы по специальности, сохранение единства страны и др.).

Одним из результатов деятельности РАПОС явилось ее фактическое признание со стороны федеральных и региональных органов власти.

Конструктивный характер взаимодействия между Правительством РФ и РАПОС был заложен Соглашением от 3 июня 1993 года, подтвержденным протоколом о совместных действиях от 3 апреля 1996 года и протоколом совещания у Председателя Правительства России от 14 марта 1997 г. № ВЧ-П222-Г18-10пр.

На региональном уровне взаимодействие РАПОС с органами государственной власти получает оформление в виде соглашений между главами администраций субъектов Российской Федерации и РАПОС, которыми Ассоциация признается выразителем интересов студентов и молодежи и равноправным партнером в переговорном процессе по уровню жизни.

У Ассоциации налажено конструктивное сотрудничество с федеральными исполнительными органами и общественными организациями, в частности с Министерством образования России, Российским союзом ректоров вузов. Это сотрудничество регулируется постоянно обновляемыми соглашениями.

РАПОС является членом Ассоциации общественных объединений «Национальный совет молодежных и детских объединений России».

Ассоциация проводит работу по объединению своих усилий с организациями других социальных групп населения. На региональном уровне РАПОС установлены договорные партнерские отношения со многими территориальными профсоюзными объединениями.

Таким образом, РАПОС в настоящее время представляет собой хорошо структурированную организацию с разветвленной сетью региональных отделений, способную организовать и провести массовые мероприятия и сохранить управляемость ими, обладающую достаточным коалиционным потенциалом и идеологией.

К ООО, функционирующим в системе управления образованием, относятся Советы директоров ОУ среднего профессионального образования (Советы директоров).

Типовое положение о Совете директоров ОУ среднего профессионального образования РФ утверждено постановлением Госкомвуза РФ от 27 декабря 1995 г. № 11.

Советы директоров создаются в целях координации деятельности ОУ среднего профессионального образования, расположенных на территории субъектов РФ, независимо от их ведомственной принадлежности, по вопросам развития образования, совершенствования организации образовательного процесса и повышения качества подготовки специалистов среднего звена, распространения передовых педагогических технологий, организации дополнительного профессионального образования, а также социальной поддержки и защиты членов коллективов учебных заведений, усиления роли средней профессиональной школы в социально-экономическом и культурном развитии регионов.

Высшим руководящим органом школы является конференция, которая проводится не реже одного раза в год. Конференция имеет широкие полномочия: на общешкольной конференции избирается совет школы, его председатель, определяется срок их деятельности. Каждое учебное заведение принимает на конференции Устав учебного заведения, учитывающий реальное состояние, цели, задачи, перспективы своего развития. Таким образом, устав одной общеобразовательной школы в своих деталях может отличаться от устава другой школы, но общая направленность устава задается Типовым положением об общеобразовательном учреждении.

В период между конференциями в роли высшего руководящего органа выступает совет школы (учебного заведения).

Совет школы служит реальным воплощением общественного характера управления, его коллективных начал. Функции и содержание работы совета определяются Типовым положением об общеобразовательном учреждении, утвержденным постановлением Правительства РФ от 31 августа 1994 года № Ю08.

Как коллегиальный орган совет школы утверждает основные направления развития, пути повышения качества учебно-воспитательного процесса, определяет язык обучения. Совет школы может создавать временные или постоянные комиссии, штабы, советы по различным направлениям работы учебного заведения и устанавливает их права, обязанности, границы полномочий.

Деятельность совета школы осуществляется по следующим основным направлениям:

- организует выполнение решений конференций;

- совместно с родителями (лицами их замещающими) обеспечивает социальную защиту учащихся при рассмотрении в государственных и общественных органах власти вопросов, затрагивающих интересы этих учащихся;

- устанавливает возраст учащихся при наборе в 1-й класс, необходимость и вид ученической формы;

- рассматривает отчеты расходования бюджетных ассигнований, формирует собственный фонд, определяет направления использования бюджетных и внебюджетных средств учебного заведения и др.

Совет школы, как правило, возглавляемый одним из представителей общественности или родителей, работает в тесном контакте с администрацией школы и общественными объединениями. Совет доводит свои решения до сведения родителей или лиц, их заменяющих. Решения совета считаются правомочными, если за его принятие проголосовало не менее двух третей присутствующих членов совета.

Общественные самоуправленческие основы организации и деятельности системы управления образованием связаны с автономией образовательных учреждений, которая в Законе об образовании возведена в принцип государственной политики в сфере образования. Этот принцип нашел свое отражение в п. 5 ст. 15 и ст. 23 Закона об образовании, а также в ст. 3 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» и в ряде других статей этого закона.

Указанные нормы предусматривают предоставление автономии вузам на основе установленного порядка с учетом их кадрового потенциала, материально-технической базы, учебных и научных достижений. Гарантируется самостоятельность выполнения учебных планов, полностью соответствующих мировым стандартам. К сожалению, понятие «мировой стандарт», не раз встречающееся в приведенных выше законах, ни разу не раскрывается, оставаясь абстрактным, поскольку его вообще нет в мировом масштабе.

Есть необходимость в соблюдении диалектического подхода к рассмотрению понятий «автономность» и «самостоятельность». По нашему мнению, полная автономность и самостоятельность вуза и его государственная принадлежность - две вещи, не совсем совместимые. Как может орган государственного управления образованием не вмешиваться ни в один из вопросов, решаемых образовательным учреждением, когда последнее будет иметь право выдавать документ о высшем образовании от имени государства? Да и нереально, чтобы ведомство, осуществляющее финансирование того или иного объекта, стояло в стороне от контроля за его деятельностью. Зарубежный опыт показывает, что даже такие престижные частные университеты, как Гарвардский, Стэндфордский, Йельский, Чикагский и др., с их высокой репутацией, соответствующей платой за обучение, значительными пожертвованиями все же не обходится без прямой или косвенной поддержки государства.

Касаясь в целом вопроса об опыте участия общественности в управлении образованием, о степени демократизации управленческого процессов образовательной деятельности, в странах с развитой рыночной экономикой (РНЭ), можно отметить, что в этих странах в начальных и средних школах, в других типах ОУ созданы различные организационные структуры участия граждан, включая учащихся, в управлении образованием.

В их работу привлекаются преподаватели, родители и учащиеся, а также (в случае общешкольных структур) широкий круг представителей местной общины, профсоюзов, промышленности и т.д. Номенклатура таких органов в учебном заведении, их состав, функции, права и обязанности, процедура выборов, как правило, зафиксированы и детально изложены в соответствующих законах и других нормативно-правовых актах. К таким партисипативным органам управления учебным заведением в разных странах относятся: совет класса, педагогический совет класса, совет делегатов учащихся учебного заведения (ученический совет), педагогический совет и родительский комитет школы, совет учебного заведения или административный совет, или совет управляющих и их бюро, называемые часто постоянными комиссиями.

Некоторые партисипативные органы являются полностью выборными, как, например, ученический совет (совет делегатов учащихся), родительский комитет; в других - частично: члены избираются или назначаются, как, например, в советах класса, где представители родителей и учащихся выбираются, а все остальные учителя, работающие с данным классом, входят в их состав по должности; в третьем случае все члены совета входят в него по должности, как, например, в совет преподавателей (педагогический совет) учебного заведения; в четвертом случае часть членов совета избирается демократическим путем, а остальные назначаются в административном порядке, как, например, члены советов школ в Испании или члены попечительских советов в Англии и Уэльсе.

Низшим из таких органов является совет класса, представленный в средних учебных заведениях большинства европейских стран. Как правило, он включает всех преподавателей, ведущих занятия в классе, представителей родителей и учащихся. Председатель совета класса - обычно директор или завуч учебного заведения. Так, в Италии в младших средних школах членами совета класса являются все его учителя и четыре выборных представителя родителей под председательством директора школы или одного из делегированных преподавателей класса.

В колледжах и лицеях Франции совет каждого класса работает под председательством руководителя учебного заведения и включает всех преподавателей класса, двух делегатов от родителей, двух делегатов от учащихся, советника по педагогическим вопросам, советника по профориентации. Членами совета класса могут быть также (если они хорошо знают хотя бы часть учащихся класса) курирующий школу врач, школьная медсестра, социальный работник. Совет собирается минимум три раза в учебный год и рассматривает все вопросы жизни класса, в том числе состояние успеваемости отдельных учащихся и рекомендации по индивидуальной работе и профориентации с учетом всех факторов педагогического, социального и медицинского характера; организацию внеклассной и внешкольной работы, а также некоторые вопросы, касающиеся организации учебного процесса.

В Австрии советы класса, именующиеся классными форумами, участвуют в планировании и проведении классных мероприятий продолжительностью в несколько дней - например, автобусных экскурсий, мероприятий в рамках профориентационной работы и т.п. Следует подчеркнуть, что они имеют совещательный голос в том, что касается организации учебного процесса, выбора средств обучения и т.п..

Таким образом, советы классов в основном рассматривают вопросы внеклассной и внешкольной работы, поведения и успеваемости учащихся класса, профориентации; поддерживают и укрепляют связи с родителями и приобщают школьников к участию в управлении.

Подлинным органом управления учебно-воспитательным учреждением является совет школы или совет учебного заведения. В общеобразовательных и других средних учебных заведениях европейских стран они имеют много общих черт, а различия не слишком значительны.

По действующему сегодня законодательству, школьные советы в том или ином виде существуют в государственных и муниципальных учебных заведениях всех европейских стран, хотя название этого органа, его функции и прерогативы могут быть различными в разных странах. Деятельность школьных советов (или советов учебного заведения, административных советов, советов управляющих) во всех странах регулируется соответствующими законодательными или нормативными документами.

Количественный состав школьного совета обычно зависит от размера школы (количества классов и числа учащихся) и от уровня учебного заведения (начальное или среднее), но во всех случаях число членов совета твердо установлено. В зависимости от перечисленных факторов оно варьируется -например, в Дании - от 10 до 13, в Шотландии - от 9 до 14, в Италии - от 14 до 19, в Испании - от 8 до 21, а в наиболее крупных средних учебных заведениях Франции - от 24 до 3 О.

Представители учителей, родителей и директор школы всегда входят в состав школьного совета (за исключением Нидерландов). Учащиеся являются членами совета только в средних учебных заведениях. Кроме них, в состав совета входят обычно представители местных экономических, социальных, культурных и других организаций; в отдельных странах - представители местных органов управления образованием и непедагогического персонала школы (в Испании, Италии, Португалии, Франции).

Директор школы, как правило, входит в состав школьного совета, но в ряде стран (Бельгия, Дания, Португалия, Шотландия) - без права решающего голоса. В большинстве европейских стран председателем совета учебного заведения по положению является директор, в Дании, Италии - избираемый советом представитель родителей, в Португалии - представитель педколлектива, но не директор, а в Англии - любой член совета, не являющийся представителем школьного коллектива.

В большинстве стран школьный совет считается сегодня органом, отвечающим за общую политику функционирования и развития учебного заведения настолько, насколько позволяют предусмотренная законодательством страны автономия школы и прерогативы школьного совета.

В функции школьных советов входят рассмотрение в той или иной мере вопросов определения целей и задач бюджетной политики, правил внутреннего распорядка, отношений с родителями; контроль и общая оценка деятельности школы. Среди других вопросов советы рассматривают организацию внешкольной деятельности, вопросы приобретения учебного оборудования и материалов, использования школьных помещений во вне учебное время и т.д.

Таковы основные формы и структура участия общественности в управлении образованием в зарубежных стран. Разумеется, они не исчерпывают всех вариантов, существующих в мировой образовательной практике. Тем не менее, вышеизложенное дает основание сделать несколько обобщений и выводов. Во всех изученных нами странах придается очень большое значение участию широкой общественности в управлении образованием на разных уровнях. В последние десятилетия внимание к такой проблеме еще более возросло, что связано, прежде всего, с процессами демократизации в обществе и в образовании, и возможностями обучения молодых людей жизни в демократическом социуме.

Обучение демократии через участие в деятельности школьных органов управления и в последующем проходит красной нитью в законодательных и других нормативно-правовых актах различных стран. Идея участия учащихся в управлении учебным заведением как средства демократизации управления и подготовки их через этот процесс к жизни в демократическом обществе нашла отражение и в документах такой представительной организации, как Совет Европы: это, во-первых, декларация Комитета министров Совета Европы (1982) «О развитии участия граждан в управлении местными делами» и, во-вторых, резолюция 800 (1983) «О принципах демократии», принятая Парламентской ассамблеей Совета Европы 1 июля 1983 года. В этой резолюции, в частности, указывается на то, что «гражданам должны быть предоставлены все возможности оказывать влияние, через добровольное участие на общественную, профессиональную, равно как и на политическую жизнь». В резолюции подчеркивается, что «воспитание в духе демократии в школе и за ее пределами через участие в управлении абсолютно необходимо, чтобы обеспечить понимание ее молодежью, от которого будет зависеть будущее демократии...». И третье важное положение зафиксировано в резолюции: «Демократия атрофируется без частного участия граждан, с которыми всегда, когда только это возможно, нужно консультироваться через соответствующие механизмы по всем их непосредственно касающимся вопросам». Создание партисипативных органов в учебных заведениях западных стран отвечает, в том числе, и этому пожеланию.

Существующая в европейских странах строгая регламентация состава, выборов и деятельности различных советов и комитетов способствует обеспечению стабильности в деятельности партисипативных органов.

Вместе с тем, обращают на себя внимание и некоторые, по нашему мнению, отрицательные моменты в развитии форм участия в управлении, особенно на уровне отдельного учебного заведения. Авторы монографии «Государственное управление образованием в России» обращают внимание на то, что некоторые школьные общественные структуры обладают явно недостаточными полномочиями и имеют права лишь консультативного характера. Кроме того, большую роль в них играет в ряде стран директор учебного заведения, который может быть и председателем педсовета, и председателем совета школы, и даже председателем совета классов. И хотя руководители школ берут на себя эти обязанности, не ссылаясь на трудности работы с советами, как многие директора российских школ, это неизбежно в какой-то мере снижает демократический характер структур участия и инициативу их членов, особенно из числа учащихся.

Изучение опыта развитых стран в области организации и управления образованием позволяет, таким образом, выделить типичные институциональные государственно-общественные формы на каждом из уровней (центральный, региональный, местный) и увидеть связи этих форм с системой социальных интересов объектов и субъектов управления на каждом уровне и степенью подготовленности к осуществлении управленческих функций.

 

Автор: Дубровина С.Ю.