Правовое регулирование управленческих отношений в сфере образования (статья)
Государственно-политические и социально-экономические преобразования конца 80-х - начала 90-х годов оказали существенное влияние на российское образование. Жизненные позиции современной реальности требуют более эффективных изменений и реформ в системе управления образованием, методов и механизмов государственно-общественного характера. Но прежде эти кардинальные перемены должны иметь правовую основу как связующее звено между субъектами образовательных отношений.
Нормы права в области управления образованием составляют юридическую базу, на которой образовательные учреждения строят свою деятельность для достижения поставленных целей. Эти нормы вносят ясность и стабильность в правовые отношения между органами управления образованием, учебными заведениями и гражданами; создают юридические гарантии удовлетворения потребности личности в образовании. Законодательство определяет основные задачи и принципы образования, его систему, систему органов управления образованием. Для органа государственного управления обязательно законодательство, определяющее права управляемых объектов (предприятий, учреждений, организаций), а также граждан.
Резкое сокращение сферы административных методов управления и переход преимущественно к экономическим методам повышает роль правового регулирования путем принятия соответствующих законов. Все это должно привести к сокращению текущего распорядительства и издания в адрес исполнителей каких-либо ненормативных актов. Назревшие вопросы системы образования - кадровые, финансовые, организационные, необходимость сохранения творческого и научно-технического потенциала - требуют скорейшей ликвидации издержек законодательного характера и создания соответствующего целостного законодательства. Развитие статуса образовательных учреждений предполагает постоянное совершенствование нормативной базы, ее своевременную корректировку, а, следовательно, наличие определенного устойчивого основания, теоретического и законодательного. Специфика отношений в области образования отражается на регулирующих эти отношения законодательных актах и составляющих их нормах права.
Возможности повышения эффективности деятельности органов управления образованием были заложены Концепцией модернизации российского образования на период до 2010 года, что развивает основные принципы образовательной политики в России, которые определены в Законе Российской Федерации «Об образовании», Федеральном законе «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» и раскрыты в Национальной доктрине образования в Российской Федерации до 2025 года.
Изменение нормативных основ управления образованием в России в пореформенный период проделало достаточно продолжительный путь в своем развитии.
Изначально первый этап реформирования законодательства, регулирующего образовательные отношения, связан с принятием в 1990 году Государственным комитетом СССР по народному образованию приказа № 45 «О хозяйственном механизме в народном образовании». В соответствии с этим приказом все образовательные учреждения должны были перейти на новые условия хозяйствования. Этим приказом были одобрены Основные положения хозяйственного механизма в народном образовании.
По мнению Э.Д. Днепрова, «на первом этапе образовательной реформы в качестве центральных идей и задач выступили: 1) поворот школы лицом к ребенку; 2) поворот школы лицом к обществу, устранение государственной монополии на образование и, в этом смысле, его разгосударствление, превращение школы из госучреждения в социальный институт, в равной мере обслуживающий интересы и потребности личности, общества и государства; 3) деунитаризация и деунификация школы, ее всесторонняя и глубокая демократизация как социального института и как образовательной практики.
Второй этап связан с принятием Закона РФ «Об образовании» в 1992 г., который еще глубже реформировал систему образования.
Третий этап связан с 1996 годом, когда были внесены изменения и поправки в Закон об образовании. В это время был принят также Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании».
Четвертый этап начался летом 1997 г. с распоряжения Правительства РФ об образовании Комиссии по подготовке проекта Концепции очередного этапа реформирования системы образования.
Реформирование законодательства об образовании отразило изменение социально-педагогических идей и задач.
Очередной этап реформирования образования осуществлялся в условиях, когда действовала Программа социальных реформ в РФ на период 1996-2000 годы, принятая постановлением Правительства РФ в 1997 году, Программа «Структурная перестройка и экономический рост в 1997-2000 годах», принятая постановлением Правительства РФ от 31 марта 1997 года и был утвержден Комплексный план действий Правительства РФ, а также новая Концепция национальной безопасности Российской Федерации, утвержденная Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 года № 1300. В Программе социальных реформ в Российской Федерации на период 1996-2000 гг. состояние образования характеризовалось противоречивыми тенденциями. В целом за годы реформ, по мнению Правительства РФ, удалось обеспечить конституционные права граждан на получение образования, включая среднее и высшее профессиональное образование на конкурсной основе; сохранить сеть государственных и муниципальных образовательных учреждений, контингент учащихся, коллективы учителей и профессорско-преподавательского состава; развить сеть негосударственных образовательных учреждений. Таким образом, образование сохранило свой потенциал в качестве определяющего фактора социально-экономического развития России. В то же время реформы образования в стране сдерживались во многом из-за сокращения доли и фактического объема финансирования отрасли.
Исследуя эффективность действия указанных выше нормативных актов применительно к содержанию образовательного управленческого процесса, мы пришли к выводу, что ни один из этапов реформирования образования, как нам представляется, не достиг тех результатов, на которые рассчитывало государство. Одной из причин этого послужило недостаточное внимание к юридической составляющей проведенных реформ; отсутствие концептуального подхода, обеспечения взаимоувязки и слаженности имевшегося и вновь появившегося нормативного материала.Закон Российской Федерации «Об образовании», принятый в 1992 году (новая редакция принята 13 января 1996 года), занимает центральное положение в законодательстве об образовании. Он устанавливает общие принципы и правила, регулирующие все виды правоотношений в области образования, возникающие между работниками сферы управления образованием, педагогическими работниками, обучающимися, родителями. Важной задачей закона является определение объема прав гражданина на образование и порядка реализации этих прав. Являясь по существу базовым, определяя наиболее общие правовые нормы в сфере образования, настоящий Закон об образовании направлен в первую очередь на обеспечение права на образование человека и гражданина, закрепленного в ст. 43 Конституции РФ. Это право по существу совпадает с правом на развитие личности, а реализация права на образование обеспечивает развитие личности.
Ныне действующий Закон об образовании получил высокую оценку международной юридической общественности. С 1996 года в него были внесены существенные изменения и дополнения. В то же время жизнь требует дальнейшего его изменения. Прежде всего, это обусловлено наступлением нового этапа реформирования экономики, всей социальной сферы. Закон об образовании занимает особое место в системе законодательства об образовании, он является связующим звеном между Конституцией РФ и остальным массивом законодательства, регулирующего образовательные отношения. Этот Закон регулирует в рамках федеральной компетенции отношения в области образования, которые должны регулироваться одинаково всеми субъектами Российской Федерации, с учетом того, что законодательство об образовании построено как двухуровневая система: федеральные законы и законы субъектов Федерации.
Федеральные законы также можно подразделить на два уровня: это Закон об образовании - общий закон, служащий основой правового статуса человека в области образования, и законы об уровнях образования, которые регулируют самостоятельные отраслевые образовательные направления.
Субъекты Федерации в соответствии с ч. 2 ст. 5, ч. 2, 4 ст. 76 Конституции РФ могут принимать свое законодательство. По нашему мнению, субъектам Федерации целесообразно принимать кодексы законов об образовании, которые позволят значительно упростить законодательство, облегчив его применение. Законодательство субъектов РФ позволяет создать многообразие в системе образования, сохраняя единое образовательное пространство.
В основе изучаемого вопроса нужно отметить, что законы об образовании были приняты в Алтайском, Красноярском краях, в Архангельской, Владимирской, Московской, Челябинской областях, в республиках Татарстан, Башкортостан, Бурятия, Кабардино-Балкария, Карелия, Коми, Марий Эл, Саха (Якутия), Удмуртия, Хакасия, Чувашия, Ханты-Мансийском автономном округе. К данной категории можно отнести также специальные законы: закон «О правовом регулировании отношений в сфере образования на территории Курганской области» закон Приморского края «О начальном профессиональном образовании»; закон Тульской области «О правовом регулировании деятельности системы образования»; закон «Об основных направлениях развития и дополнительных гарантиях приоритетности образования в Хабаровском крае»; закон Челябинской области «О начальном профессиональном образовании».
Кроме того, были приняты законы о сборе на нужды образовательных учреждений Амурской, Вологодской, Иркутской, Курганской, Московской, Саратовской, Челябинской, Читинской, Свердловской областей, а также законы: Иркутской области - «О временных минимальных социальных нормах и финансовых нормативах»; Республики Карелия «О целевом сборе районного (городского) Совета народных депутатов на создание Фонда дошкольного воспитания». Кроме того, в субъектах Федерации существует законодательство, регулирующее отдельные проблемы сферы образования. Здесь можно назвать законы: Амурской области - «Об аттестации и государственной аккредитации учреждений образования»; Республики Башкортостан - «О республиканском комплекте учебников для образовательных учреждений»; Белгородской области - «О государственной поддержке талантливой молодежи», «О социальных гарантиях медицинским работникам образовательных учреждений бюджетной сферы»; Ивановской области - «О мерах по обеспечению трудоустройства детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и других категорий молодежи», «О поддержке начального профессионального образования», «О поддержке выпускников учреждений высшего и среднего профессионального педагогического образования», а также постановление главы администрации Ивановской области «О мерах по улучшению социальной поддержки лиц, получающих начальное профессиональное образование»; закон Кемеровской области «О социальных гарантиях педагогических работников народного образования, культуры и здравоохранения»; принятое в Республике Коми «Положение о целевой контрактной подготовке специалистов с высшим и средним профессиональным образованием»; законы Краснодарского края «О моратории на приватизацию объектов образования»; «О порядке квотирования рабочих мест на предприятиях, в учреждениях и организациях края для несовершеннолетних из категории сирот, лиц, оставшихся без попечения родителей, а также лиц в возрасте до 23 лет»; закон Новгородской области «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по выдаче лицензий на право ведения образовательной деятельности»; принятое в Пензенской области «Положение о порядке аттестации и лицензирования негосударственных организаций, оказывающих платные услуги, связанные с профессиональной подготовкой, повышением квалификации, переподготовкой и трудоустройством высвобождаемых работников и незанятого населения»; закон Приморского края «О социальном статусе учителя»; закон Республики Саха (Якутия) «Об учителе»; закон Ставропольского края «О молодежной политике»; законы Хабаровского края «О социальной адаптации лиц, оставшихся без попечения родителей, выпускников образовательных учреждений всех типов», «О разграничении компетенции края в области образования между Законодательной думой Хабаровского края и администрацией Хабаровского края».
Отмечая в целом позитивный характер процесса образовательного законодательства, необходимо в то же время отметить, что зачастую законы субъектов Российской Федерации содержат немало норм, противоречащих федеральному законодательству.
Так, закон Республики Татарстан «Об образовании» не признает даже Конституцию РФ в качестве источника законодательства об образовании. В ст. 2 закона, перечисляющей систему законов об образовании, действующих на территории Республики Татарстан, называются только Конституция Республики и республиканский закон об образовании. Не называется Конституция РФ и в ст. 28 закона, посвященной вопросам разграничения полномочий в области образования между органами государственной власти Республики Татарстан и Российской Федерации. Оказывается, что данный вопрос на территории республики решается не в соответствии со ст. 72 Конституции РФ, а на основе Договора Российской Федерации и Республики Татарстан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти республики Татарстан».
Все вопросы государственного управления образованием отнесены к ведению Государственного совета и Кабинета министров Республики Татарстан. При этом последний освобождается от обязанности осуществлять федеральную политику в области образования, возложенную на субъекты Российской Федерации ч. 4 ст. 29 Закона об образовании. Одновременно закон
Республики Татарстан наделяет Кабинет министров правом решать ряд принципиально важных вопросов, отнесенных к ведению Правительства РФ.
Закон Республики Татарстан «Об образовании» не признает и действия федеральных законов на территории республики и тем самым противоречит ч. 1 ст. 76 Конституции РФ, закрепляющей прямое действие федеральных законов на всей территории Российской Федерации. Существенные отступления от требований Конституции РФ и правил законодательной техники содержатся и в других законах об образовании, принятых субъектами Российской Федерации. В числе наиболее значимых недостатков таких законов можно назвать: 1) наличие противоречий между федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации; 2) неоправданные повторы норм федерального законодательства в нормативно-правовых актах субъектов Российской Федераций; 3) наличие декларативных, т. е. не обеспеченных юридическими, экономическими и иными средствами, норм; 4) большое число законотворческих ошибок, вызванных несоблюдением ряда основополагающих требований законодательной техники, логики и грамматики; 5) недостаточно активная законотворческая деятельность представительных органов субъектов Российской Федерации.
Нормы федерального законодательства, изложенные дословно или с некоторыми редакционными изменениями, составляют значительную часть республиканских законов. В той или иной мере, хотя и значительно реже, нормы Закона об образовании воспроизводятся и в законах других субъектов РФ. Дублирование (воспроизведение) норм одного нормативно-правового акта в другом является известным и достаточно распространенным юридико-техническим приемом законотворческой и правотворческой деятельности. Этот прием используется и Государственной Думой. Однако его применение целесообразно в достаточно узких пределах, когда возникает необходимость повторить некоторые общие положения, закрепленные Конституцией РФ, другими законами, в целях полноты нормативно-правового регулирования общественных отношений, осуществляемого другим актом, придания его предписаниям завершенности.
Однако субъекты Российской Федерации явно злоупотребляют приемом и, без должных к тому оснований, воспроизводят в своих законах об образовании значительную часть норм федерального законодательства. Например, в законе об образовании Республики Коми разд. II «Система образования» (8-27) на 90% повторяет ст. 8-27 соответствующего федерального закона. Сужена лишь сфера действия норм права тем, что термин «Российская Федерация» заменен термином «Республика Коми». В законах об образовании республик Марий Эл, Карелия, Коми, Удмуртской Республики и других субъектов Российской Федерации имеется специальная статья, определяющая компетенцию Федерации в области образования, хотя, как известно, этот вопрос может регламентироваться только федеральным законом.
Правильное соотношение федерального законодательства и законов субъектов Российской Федерации предполагает создание такой системы правовых норм на уровне субъектов, которая органично дополняла бы федеральное законодательство и содержала бы только первичные нормы по вопросам, отнесенным к компетенции субъектов Российской Федерации, ибо вопросы, отнесенные к исключительной компетенции Федерации, должны разрешаться в нормативно-правовых актах федеральных органов, а не на уровне субъектов Российской Федерации. При этом права всех субъектов -республик, краев, областей - на регулирование общественных отношений в сфере образования являются равными. Тот факт, что республики приняли законы, предмет правового регулирования которых аналогичен предмету Закона об образовании, а представительные органы ограничились по преимуществу закреплением норм, конкретизирующих отдельные положения этого Закона, никакого значения для регулирования общественных отношений не имеет. Нормы законов субъектов Российской Федерации могут применяться в той мере и постольку, поскольку приняты в пределах компетенции законотворческих органов субъектов. Нормы федеральных законов, воспроизведенные в других нормативно-правовых актах, подлежат применению как нормы федерального закона, а не того органа, который их воспроизвел в тексте своего нормативно-правового акта.
Это обстоятельство следует особо учитывать тем субъектам Федерации, которым предстоит принять свои законы об образовании. Они должны разрабатывать оригинальные нормы, а не механически заимствовать положения федерального законодательства.
В позитивном плане, например, может быть признан закон Саратовской области от 26 мая 1999 г. «Об образовании» принятый Саратовской областной думой, который, как сказано в преамбуле, разработан в соответствии с Конституцией РФ, федеральным законодательством об образовании, Уставом (Основным законом) Саратовской области и определяет особенности регулирования отношений в сфере образования Саратовской области в соответствии с рациональными, социально-экономическими и другими условиями. В нем закреплены система образования области, областной компонент государственных образовательных стандартов, особенности создания образовательных учреждений и организаций на территории области, особенности приема обучающихся, воспитанников в образовательные учреждения, расположенные на территории области, предусматривается квота Правительства области по подготовке специалистов для муниципальных образований области и т.д.
Необходимо отметить, что создаются многочисленные нормативные акты по отдельным проблемам образовательного процесса с учетом региональных и национальных особенностей. Это позволяет не только учесть географическую и региональную специфику культуры и традиций, но и активно обсуждаемый в последнее время вопрос духовного просвещения личности и принадлежности к той или иной религиозной концессии. В частности, разработка проблем духовно-нравственного возрождения как человека, так и общества в целом становится необходимостью нынешнего кризисного времени, когда востребована не только морально-нравственная основа, но и духовное становление людей.
С учетом сказанного можно сделать вывод, что в настоящее время активно развивается законодательство об образовании как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ. Это является положительным моментом совершенствования механизма управления образованием в России, созданием благоприятных условий возрождения как отдельно взятых регионов, так и страны в целом. Но неизменным должно оставаться правило, что все другие законы об образовании не должны противоречить базовому основному Закону, регулирующему отношения во всей сфере образования. Видимо, в дальнейшем этот принцип было бы целесообразно включить в текст Закона об образовании.
Учитывая обозначенную выше коллизионость федерального и субъектов федерации законов об образовании, нельзя не констатировать, что действующее законодательство об образовании содержит и внутренние противоречия.
В первую очередь, определенные недостатки, по мнению СВ. Курова, имеет структура Закона об образовании: она неточно отражает состав и содержание регулируемых основных институтов, нарушая предметную целостность; содержание ряда глав выходит за пределы их названий, в то же время нормы, относящиеся по их правовому смыслу к одному институту, находятся в разных главах закона. С другой стороны, отдельные главы содержат нормы из разных отраслей права: административного, финансового, гражданского, гражданского процессуального. В то время как преамбула Закона об образовании относит к образованию только то, что связано с констатацией образовательного уровня, ряд положений, содержащихся в иных статьях этого нормативного акта, к образовательным (учреждениям, программам и т. п.) относит также и учреждения дополнительного образования, дополнительные образовательные программы. Норма ст. 12 закона об образовании» содержит дублирование названий - учреждений дополнительного образования взрослых, учреждениях дополнительного образования. Противоречит принципам управления положение, при котором лицензирование образовательной деятельности образовательных учреждений и их учредителя, а также установление нормативов лицензирования принадлежат одному и тому же органу. То же замечание следует отнести и к государственной аттестации и аккредитации образовательных учреждений.
О коллизии норм Закона свидетельствует и В.М. Сырых, а именно, согласно ч. 24 ст. 33 Закона филиалы (отделения) образовательных учреждений проходят регистрацию по фактическому адресу, а лицензирование, аттестацию и аккредитацию - в общем порядке, установленном Законом об образовании. Однако абзац 7 ч. 3 ст. 8 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» устанавливает иное правило - филиалы вузов проходят лицензирование и аттестацию самостоятельно, а государственную аккредитацию - в составе высшего учебного заведения.
Следует сказать, современный этап реформирования системы образования России предполагает принятие Кодекса об образовании РФ, что представляет собой заметное достижение правотворческой деятельности Министерства образования и науки России, научной юридической и педагогической общественности страны. Такой акт подготовлен впервые в России и вторым в мире. В настоящее время Кодекс об образовании действует только во Франции. Проектирование Общей части Кодекса РФ об образовании осуществляли высококвалифицированные специалисты Министерства образования и науки России, Совета Федерации, Государственной Думы, а также ведущих научных и учебных заведений страны: юридических факультетов МГУ имени М.В. Ломоносова, Российского университета дружбы народов, Российской академии правосудия, Академии труда и социальных отношений, Российской академии образования, Государственного университета - Высшей школы экономики и др. Проект основывается на современных демократических и прогрессивных принципах, которые закреплены основополагающими актами ООН, ЮНЕСКО, иных международных организаций и которые наиболее полно и последовательно проводятся в жизнь развитыми демократическими, правовыми государствами. Это принципы обязательности общего образования, доступности профессионального образования, преемственности и непрерывности образования, активного участия государства в образовательной сфере как основного гаранта конституционного права граждан на образование. Основное направление развитых демократических, правовых государств в области образования характеризуется дальнейшим расширением права граждан на образование и созданием реальных возможностей каждому желающему получить высшее профессиональное образование на бесплатной основе либо за минимальную, доступную для всех социальных слоев населения плату и одновременным возложением на государство обязанности финансировать все или большую часть расходов на образование. Ярким примером этому может служить Франция, в которой право на получение высшего профессионального образования принадлежит всем желающим. Согласно ст. L-613.5 Кодекса об образовании Франции гражданин свободно, по своему желанию выбирает вуз. Для поступления в него достаточно подать заявление и приложить документ об образовании.
Корректировки образовательное законодательство потребует и при решении проблемы интеграции России в мировое сообщество. Очевидно, что интеграция может и должна осуществляться прежде всего посредством образования, культуры, науки. Болонская декларация и последующие документы, принятые в последние годы, являются первыми кирпичиками в фундаменте Европейской зоны высшего образования. Вопросы интеграции отечественного образования в мировую образовательную систему требует открытого обсуждения, детальной проработки и осуществления взвешенных и просчитанных шагов, которые гарантировали бы России обеспечение ее интересов как страны с высоким интеллектуальным потенциалом, а не дальнейшее закрепление за ней статуса сырьевого придатка. Здесь нельзя допустить применения принципа: «Ввяжемся в драку, а затем посмотрим».
По нашему мнению, реформирование законодательной основы системы управления образованием является важным вектором возрождения России в целом. Не вызывает сомнения, что главной гарантией устойчивого развития экономики и социума остается проведение эффективной государственной политики сотрудничества с субъектами гражданского общества, выполняющими миссию развития интеллектуального потенциала страны и делающими это наиболее грамотно. Модернизация образования, систематизация законодательной основы, грамотный и своевременный контроль и ответственность за выполнение заложенных норм позволит российскому образованию утвердить свое достойное положение в мире.
Автор: Дубровина С.Ю.