03.06.2011 11006

Подзаконные акты как источники правового регулирования управленческих отношений в сфере образования (статья)

 

После законов следующий уровень структуры образовательного законодательства федерального уровня занимают указы Президента России. В настоящее время их принято около тридцати. Примечательно, что первым Указом Президента РСФСР стал Указ от 11 июля 1991 года «О первоочередных мерах по развитию образования в Российской Федерации». В нем предусмотрен целый комплекс организационных и правовых мер, направленных на укрепление материально-технической и социальной базы образовательных учреждений и на повышение уровня государственной социальной защиты работников сферы образования, учащихся, студентов, аспирантов.

Указом Президента РФ от 13 июня 1996 года № 903 «О государственной поддержке интеграции высшего образования и функциональной науки» были одобрены основные направления государственной поддержки образования и функциональной науки, а также дано поручение Правительству РФ в развитие Указа подготовить федеральную целевую программу и представить ее на утверждение Президента РФ.

Нижестоящий уровень иерархии образовательного законодательства федерального уровня занимают постановления Правительства РФ. К настоящему времени их принято около восьмидесяти. Постановления Правительства РФ регулируют довольно широкий круг вопросов в области образования. К наиболее важным из них следует отнести Постановление Правительства РФ от 12 августа 1994 года № 40 «Об утверждении государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования», Постановление Правительства РФ от 18 августа 1995 года № 821 «Об утверждении государственного образовательного стандарта среднего профессионального образования», Постановление Правительства РФ от 18 октября 2000 года № 796 «Об утверждении положения о лицензировании образовательной деятельности», Постановление Правительства РФ от 2 декабря 1999 года № 1323 «Об утверждении положения о государственной аккредитации высшего учебного заведения», Постановление Правительства РФ от 1 июля 1995 года № 677 «Об утверждении типового положения о дошкольном образовательном учреждении», Постановление Правительства РФ от 31 августа 1994 года № 1008 «Об утверждении типового положения об общеобразовательном учреждении», Постановление Правительства РФ от 14 октября 1994 года № 1168 677 «Об утверждении типового положения об образовательном учреждении среднего профессионального образования (среднем специальном учебном заведении)» и др.

В системе нормативно-правовых актов Правительства особое значение имеют типовые положения об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов.

Типовые положения об образовательных учреждениях соответствующего типа или вида закрепляют порядок деятельности образовательных учреждений, их специфические права и обязанности при осуществлении образовательной деятельности, управлении образовательными учреждениями, порядок государственного контроля за деятельностью образовательных учреждений, решают иные вопросы.

Типовое положение конкретизирует основные нормы Закона об образовании, регулирующие деятельность образовательных учреждений. Так, например, п. 25 и п. 27 Типового положения об общеобразовательном учреждении (далее - Типовое положение) регламентирует количество создаваемых классов, их наполняемость, в т.ч. с учетом особенностей сельской школы, а также при изучении отдельных предметов, норма п. 42 регламентирует начало учебного года, нормативную продолжительность учебного года по ступеням общего образования; п. 46 фактически закрепляет новую норму, отсутствующую в Законе об образовании и влияющую на права граждан. В соответствии с ней не проживающим на данной территории лицам может быть отказано в приеме в общеобразовательное учреждение по причине отсутствия свободных мест в учреждении. Таким образом, в Типовом положении интерпретировано правило абзаца второго п. 1 ст. 16 Закона об образовании, в соответствии с которым учредитель устанавливает порядок приема в государственные и муниципальные образовательные учреждения, обеспечивающий прием всех граждан, проживающих на данной территории и имеющих право на получение соответствующего образования. Следует отметить, что названная норма закона, в отличие т аналогичной нормы в Типовом положении, не ограничивает права граждан на обучение.

Содержание этой нормы, ограничивающей право гражданина, ее расположение в Типовом положении, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации, а не в федеральном законе и нечеткое установление границ территории, в пределах которой находится общеобразовательное учреждение, вызывает серьезную критику. Дело в том, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ч. 1 ст. 27) граждане России имеют право свободного передвижения и выбора места жительства, вследствие чего не должны предусматриваться ограничения выбора места нахождения общеобразовательного учреждения. В случае необходимости введения законодателем ограничений этого права соответствующее конституционное положение обязывает, во-первых, закрепить рассматриваемую норму в Законе об образовании, а во-вторых - достаточно ясно установить цели, критерии ограничения этого права в сфере образования -в частности, к примеру, определить пределы территории, на которую распространяется компетенция конкретного общеобразовательного учреждения. Так, муниципальное образование, создавая общеобразовательное учреждение, вправе и обязано «закрепить» за ним определенную территорию, проживающие на которой граждане имеют право на первоочередное поступление в данное общеобразовательное учреждение.

В целом же можно сделать вывод, что, за исключением нескольких норм, названное Типовое положение фактически повторяет соответствующие положения Закона об образовании, относящиеся к общеобразовательному учреждению; не содержит правил, регулирующих правовое положение отдельных видов общеобразовательных учреждений. Причем правовое положение общеобразовательных учреждений, реализующих образовательные программы военной направленности, устанавливается отдельным Положением о суворовских военных, нахимовских военно-морских училищах и кадетских (морских кадетских) корпусах, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июня 1996 года № 696.

По мнению З.П. Дащинской, такая ситуация во многом объясняется тем, что Закон об образовании прямо устанавливает компетенцию самого образовательного, в том числе общеобразовательного, учреждения в регулировании своей деятельности на основе устава.

Значительный удельный вес в системе федеральных подзаконных нормативно-правовых актов имеют нормативно-правовые акты Министерства образования РФ. В соответствии с Положением о Министерстве, утвержденном постановлением Правительства РФ от 24 марта 2000 года № 258, Минобразования России устанавливает порядок приема граждан в государственные учреждения среднего и высшего профессионального образования; разрабатывает и утверждает типовые положения об образовательных учреждениях, федеральные компоненты государственных образовательных стандартов; утверждает положения о государственной (итоговой) аттестации выпускников образовательных учреждений, решает другие вопросы, отнесенные к его компетенции.

Нормативно-правовые акты Минобразования России принимаются в форме приказов, писем, инструкций, разъяснений, решений коллегии. Минобразования России правомочно устанавливать нормы, регулирующие собственные отношения министерства, своих органов, образовательных учреждений с гражданами, иными учреждениями, организациями, не входящими в систему министерства. Такие акты принято называть общеобязательными, и все они подлежат обязательной регистрации в Министерстве юстиции РФ. Общеобязательные нормативно-правовые акты Минобразования России, равно как и других центральных органов исполнительной власти, не прошедшие данной процедуры и не имеющие номера государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ, не могут вступать в действие, а содержащиеся в них нормы права - регулировать общественные отношения.

Замыкают рассматриваемую систему подзаконных нормативно-правовых актов в области образования так называемые локальные нормативно-правовые акты, принимаемые образовательными учреждениями. Благодаря им образовательное учреждение получает возможность конкретизировать и дополнить нормы законов, указов Президента РФ, нормативно-правовых актов государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления применительно к специфике образовательного учреждения, особенностям его педагогической и иной деятельности в сфере образования.

Правотворческая деятельность в образовательных учреждениях осуществляется их учредителями, органами управления либо трудовым коллективом. Перечень вопросов, по которым могут принимать нормативно-правовые акты органы управления образовательным учреждением, порядок принятия таких актов закрепляются в уставе образовательного учреждения. Большие права в подготовке и принятии локальных актов предоставлены трудовому коллективу образовательного учреждения. В частности, он обладает правом принимать правила внутреннего трудового распорядка, рассматривать проекты годовых учебных планов, определять перечень и порядок предоставления работникам образовательных учреждений социальных льгот из фондов трудового коллектива.

Среди локальных актов образовательного учреждения особое место занимает его устав.

Устав является основным и единственным учредительным документом образовательного учреждения, закрепляющим особенности его правового положения. Об этом свидетельствует и та роль, которую Закон об образовании определил уставу. Так, законодательно устанавливаются требования к уставу образовательного учреждения (п. 1 ст. 13 Закона об образовании).

Устав разрабатывается гражданским (не военной направленности) общеобразовательным учреждением самостоятельно, а утверждается его учредителем (п. 2 ст. 13 Закона об образовании).

Вкупе с п. 1 той же ст. 13 Закона об образовании настоящая норма закрепляет компетенцию учредителя общеобразовательного учреждения, так как положение п. 1 обязывает указывать в уставе основные характеристики организации образовательного процесса, в том числе язык обучения и воспитания, порядок приема в общеобразовательное учреждение, порядок и основание отчисления из него, систему оценок, режим занятий и т.п. В силу того, что устав утверждается учредителем, в конечном счете, именно учредитель устанавливает в уставе названные нормы.

В уставе закрепляется также компетенция общеобразовательного учреждения в пределах, установленных законодательством Российской Федерации, в частности Типовым положением об общеобразовательном учреждении (ст.32 Закона об образовании). К наиболее существенным в рассматриваемом нами аспекте полномочиям общеобразовательного учреждения относятся: организация и совершенствование методического обеспечения образовательного процесса; разработка и утверждение образовательных программ и учебных планов, компоненты образовательного учреждения государственного образовательного стандарта, рабочих учебных программ учебных курсов и дисциплин, годовых календарных учебных графиков (по согласованию с органами местного самоуправления); самостоятельное осуществление образовательного процесса; обеспечение в образовательных учреждениях интернатного типа условий содержания воспитанников не ниже нормативных; установление структуры управления деятельностью образовательного учреждения, штатного расписания, ставок заработной платы и должностных окладов работников на основе единой тарифной сетки; разработка и принятие правил внутреннего распорядка образовательного учреждения и т.п. Из анализа Закона об образовании следует, что в целом же образовательная автономия общеобразовательного учреждения находится под контролем учредителя и осуществляется в пределах, устанавливаемых учредителем в уставе общеобразовательного учреждения.

Закон об образовании (п. 1 ст. 13) предписывает в обязательном порядке включение в устав образовательного учреждения положений о порядке управления, структуре финансовой и хозяйственной деятельности. Устав утверждается учредителем образовательного учреждения (п. 2 ст. 13 Закона об образовании). Для негосударственных образовательных учреждений (организаций) необходимо учитывать организационно-правовую форму, так как управление и правила осуществления финансовой, самостоятельной экономической (хозяйственной) деятельности существенно отличаются для каждой из организационно-правовых форм, в которых может создаваться негосударственная образовательная организация. В этом случае порядок управления определяется самим учреждением (организацией) (п. 1 ст. 36 Закона об образовании). Финансирование же образовательных организаций, создаваемых в форме некоммерческих организаций, не осуществляется их учредителями, в то время как по общему правилу Закона об образовании (п. 1 ст. 41) деятельность образовательного учреждения финансируется его учредителем в соответствии с договором с ним.

Для организации, создаваемой в форме образовательного учреждения и реализующей программы общего образования, учредитель, утверждая устав, фактически вправе ограничить самостоятельность образовательного учреждения в управлении и хозяйственной деятельности, не нарушая при этом законодательные нормы о его автономии.

В связи с этим считаем бы целесообразным более четко разграничить в Законе об образовании компетенцию образовательного учреждения и его учредителя в вопросах установления самостоятельности управления и осуществления финансовой, экономической деятельности.

Что же касается договора учредителей или решения учредителей о создании образовательного учреждения, представляемых его государственной регистрации, то они не признаются учредительными документами, в которых закрепляются особенности правового положения образовательного, в частности общеобразовательного, учреждения.

На сегодняшний день в юридической литературе констатируется отсутствие общего учения о роли, месте, функциях, содержании устава юридического лица, в соответствии с которым раскрывалось бы его понятие, относящееся в равной мере к организациям различных типов. Правовая природа устава рассматривается отдельно применительно к корпорациям и учреждениям либо его сущность исследуется исключительно в отношении юридических лиц определенного вида.

В научной литературе высказываются полярные точки зрения на правовую природу устава, в основном применительно к хозяйственным обществам.

Наиболее логичной, по нашему мнению, выглядит позиция, в соответствии с которой устав представляет собой акт применения права, занимающий подчиненное по отношению к закону положение.

Действующее законодательство об образовании фактически возложило на устав функции регулятора правового положения отдельных видов образовательных, в частности общеобразовательных, учреждений. Следует констатировать отсутствие единого правового подхода к закреплению педагогических и юридических особенностей правового регулирования деятельности отдельных видов общеобразовательных учреждений. Складывается ситуация, когда два и более общеобразовательных учреждения со статусом лицея будут в большой степени отличаться друг от друга в реализации образовательных программ в силу допускаемых различий в их уставах. В отсутствие прямого правового регулирования отдельных видов общеобразовательных учреждений складывается ситуация, когда, как отметил министр образования Российской Федерации, «кто-то может назваться гимназией или лицеем, но на самом деле по уставу это обычная школа».

Все подзаконные нормативно-правовые акты не могут содержать норм, противоречащих Конституции РФ, законам, а также нормативно-правовым актам Президента РФ и иных вышестоящих органов. При наличии таких противоречий действуют нормы акта, принятого вышестоящим государственным органом.

В сфере образовательного права наиболее широкое распространение имеют четыре вида нормативных договора: соглашение, заключаемое между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ; договор учредителей о создании образовательного учреждения; договор, заключаемый между учредителем и образовательным учреждением; коллективный договор образовательного учреждения.

В настоящее время Правительство РФ и органы исполнительной власти субъектов РФ могут заключать специальные соглашения и договоры для передачи части полномочий федеральных органов исполнительной власти органам субъектов РФ, равно как и наоборот - передачи части вопросов, отнесенных к ведению субъектов РФ, на федеральный уровень. В значительной части таких договоров и соглашений имеются нормы вопросов перераспределения полномочий в сфере образования между Федерацией и ее субъектами. В отдельных случаях принимаются и специальные договор или соглашения. Например, 29 мая 1996 года было заключено Соглашение между Правительством РФ и администрацией Ростовской области о разграничении полномочий в области науки, среднего, высшего и послевузовского профессионального образования.

Первый этап на пути создания образовательного учреждения -заключение договора между его учредителями о правах и обязанностях учредителей между собой и по отношению к создаваемому образовательному учреждению, а также порядок и основания прекращения деятельности этого учреждения. Такой договор устанавливает общеобязательные правила -поведения для учредителей, других лиц и выступает одним из наиболее распространенных локальных источников образовательного права.

Другим локальным источником образовательного о права является договор между учредителем и образовательным учреждением, который определяет основные права и обязанности образовательного учреждения, основные направления его деятельности; порядок оплаты труда работников образовательного учреждения, предоставления им льгот и иных форм социальной защиты; порядок и с пользования имущества, передаваемого учредителем образовательному учреждению и другие вопросы.

Коллективные договоры заключаются между руководителем (работодателем) и трудовым коллективом образовательного учреждения с целью урегулирования социально-трудовых отношений. Чаще всего в коллективных договорах содержатся локальные нормы права по вопросам оплаты труда, размеров премий и иных выплат, предоставляемых из фондов образовательного учреждения, добровольного и обязательного медицинского страхования, льгот для отдельных категорий трудового ' коллектива образовательного учреждения и др. Заключенные и вступившие в силу коллективные договоры являются общеобязательными. К лицам, виновным в неисполнении норм коллективного договора, применяются меры государственного принуждения в том же порядке, что и за нарушения норм права, установленных законами и иными нормативно-правовыми актами.

Образовательные отношения регулируются не только российским образовательным законодательством, но и международным образовательным правом - одной из отраслей международного права, насчитывающей более 30 крупных актов.

Международное образовательное право, в отличие от внутригосударственного, не носит всеобщего, обязательного характера. Оно состоит из различных конвенций и пактов, подписывая которые, отдельные государства берут на себя обязательства следовать установкам этих документов. Для государств-подписантов они становятся юридическими документами, которые необходимо выполнять и с которыми следует соотнести собственное законодательство.

Основополагающим в международном образовательном праве документом является Всеобщая Декларация прав человека, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года. Вопросы образования выделены в ней отдельной статьей 26, состоящей из трех принципиальных положений. Во-первых, формулируются образовательные права человека и особо подчеркиваются положения о бесплатности начального и общего образования, об обязательности начального образования, общедоступности технического и профессионального образования. Во-вторых, определяется позитивное предназначение образования в развитии личности, взаимоотношений между людьми, в обеспечении общественного прогресса и мира. В-третьих, обозначается приоритет родителей в выборе вида образования для своих детей.

Не менее важным международно-правовым документом в области образования является Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, в ст. 13 которого подчеркивается, что образование должно быть направлено на полное развитие личности и сознания ее достоинства; укреплять уважение к правам человека и основным свободам, способствовать взаимопониманию, терпимости и дружбе между всеми нациями и всеми расовыми, этническими и религиозными группами.

В числе источников международного права особое значение имеет Конвенция о правах ребенка и Рекомендации о положении учителей.

Конвенция о правах ребенка не только закрепляет право ребенка на образование, но и предусматривает комплекс других прав и свобод, призванных гарантировать реальное действие права на образование. В частности, Конвенция содержит специальную норму, согласно которой ребенок вправе иметь уровень жизни, необходимый для его физического, умственного, духовного, нравственного и социального развития. Одновременно запрещается экономическая эксплуатация ребенка, поручение ему такой работы, которая представляла бы опасность для его здоровья или могла служить препятствием в получении образования. На государство, его органы возлагается обязанность обеспечивать реальное действие названного запрета, привлекать виновных лиц к юридической ответственности и проводить иные мероприятия.

Рекомендации о положении учителей устанавливают широкий комплекс прав и свобод, позволяющих учителям самостоятельно, без какого-либо постороннего вмешательства осуществлять педагогическую деятельность, в том числе разрабатывать новые программы, учебники и учебные пособия, выбирать методику преподавания в рамках утвержденных программ и др. Большое внимание Рекомендации уделяют и гарантиям учителей на защиту своей профессиональной репутации, чести и достоинства. В частности, учителю предоставляется право на обжалование неоправданных оценок его работы, на защиту от жалобы, на получение информации о, своей деятельности, на получение копии письменной жалобы и др..

Среди источников международного права по вопросам образования, устанавливаемых региональными международными сообществами, наибольшее значение имеют акты, принятые Советом Европы, членом которого является Российская Федерация. Это прежде всего Европейская Конвенция о защите прав и основных свобод с дополнениями, внесенными одиннадцатью протоколами. Развивая Декларацию прав человека, Протокол № 1 к Конвенции провозглашает норму, согласно которой никому не может быть отказано в праве на образование. При этом особо подчеркивается, что участие государства в сфере образования не должно нарушать права родителей обеспечивать образование и обучение своих детей в соответствии со своими собственными религиозными и нравственными принципами.

Европейская конвенция внесла ряд существенных новшеств в международное право. Она не только закрепила права человека, но и установила действенный механизм их защиты. При Совете Европы были образованы Европейская комиссия по правам человека и Европейский суд по правам человека для организации действенного внешнего контроля за состоянием прав человека в европейских государствах. Право же обращения в эти органы было предоставлено как отдельным государствам, так и частным лицам.

Нормы Европейской конвенции, принятые по вопросам образования, развиты и конкретизированы в ряде специальных актов. Особое значение среди них имеют Европейская конвенция по культуре, Европейская конвенция об общей эквивалентности документов университетского образования (1990 г.), Рекомендации № (98) 3 Комитета министров государствам-членам Совета Европы по проблемам доступности высшего образования (1998 г.) и Конвенция о признании квалификаций, относящихся к высшему образованию в европейском регионе (1997 г.).

В системе международного права по вопросам образовании особое значение для российского законодательства имеют нормативно-правовые акты, принимаемые органами Содружества Независимых Государств, членом которого является Российская Федерация. В числе этих актов можно назвать Рекомендацию «О едином образовательном пространстве и повышении социального статуса учащихся системы образования и науки в государствах-участниках СНГ», Конвенцию «О признании учебных курсов, программ и документов об образовании, ученых степеней и званий в странах СНГ», «Соглашение о сотрудничестве по формированию единого (общего) образовательного пространства Содружества Независимых Государств» и др.

Имеется ряд соглашений о сотрудничестве в области наук и образования, которые Российская Федерация заключила с другими странами и которые нужно учитывать при применении законодательства Российской Федерации об образовании.

На нормы международного права по вопросам образования распространяется общий порядок действия международного права в Российской Федерации. Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации устанавливаются иные правила, чем предусмотрено законом, то применяются правила международного договора. Конституция РФ также предоставляет право своим гражданам обращаться в международные органы по защите прав и свобод граждан, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты.

Международное образовательное право охватывает все основные вопросы развития образования в современном обществе, определяет его наиболее существенные в политическом отношении направления. Тем самым оно усиливает мировую интеграцию в области образования, сближает государственное законодательство и национальную политику многих стран в вопросах образования. Это правовое влияние на систему образования получает все больший политический резонанс.

 

Автор: Дубровина С.Ю.