03.06.2011 19760

Административно-правовой статус вузов Российской Федерации (статья)

 

Современная высшая школа России представляет собой значимый социальный институт общества, имеющий своей целью трансляцию знаний, норм, ценностей и эталонов культуры подрастающим поколениям для того, чтобы обеспечить преемственность культуры и необходимую российскому обществу сплоченность и стабильность, без чего невозможны преодоление системного кризиса страны и становление рыночных отношений .

Эта значимость и уникальность высшего образования для страны как одного из регуляторов и векторов развития интеллектуального потенциала, предопределили выбор данной тематики, сам характер и направление нашего исследования, в котором предпринята попытка понять организацию и функционирование системы высшего образования, условия его дальнейшего существования и процветания, унификации государственного и негосударственного сектора; выделить специфику и определить ее нормативы благоприятной будущей жизнедеятельности.

Административно-правовой статус вуза отражает его положение в системе общественных отношений как коллективного субъекта, фиксирует систему управленческих связей между вузами и органами исполнительной власти, служит основой стабильности и определенности этих связей. Он находится в тесной взаимосвязи с ролью, задачами и перспективами развития высшего образования, так как обеспечивает надлежащее функционирование вуза в интересах решения стоящих перед ним задач. Успешное реформирование высшего образования в условиях рыночных отношений, реализация потребностей личности в высшем профессиональном образовании, защита прав и интересов граждан в этой сфере, развитие негосударственного образования -все это требует четкого определения правового статуса вуза, повышения эффективности и совершенствования управления высшим образованием.

Высшим учебным заведением в Российской Федерации является образовательное учреждение, имеющее статус юридического лица и реализующее программы высшего профессионального образования.

Несомненно, высшее профессиональное образование, которое имеет целью подготовку специалистов с высшим образованием для всех отраслей и сфер жизни страны заслуживает особого внимания государства. Высшие учебные заведения активно участвуют в развитии науки, поскольку здесь сосредоточена половина научных кадров страны. Характерным показателем значимости развития вузовской системы является тот факт, что за годы проводимых в стране реформ вузы приобрели значительную административную и хозяйственную самостоятельность. При этом академические свободы (возможность создавать кафедры, учебные программы и т.п.) были подкреплены экономически: вузы получили в пользование землю, сооружения, будучи освобожденными от налогов на эту собственность.

В соответствии со ст. 43 Конституции РФ за гражданами признается право получать на конкурсной основе высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии. При всей краткости этой формулировки она породила немало вопросов в практике ее применения, ее толкование приводит к неоднозначным выводам.

Организационно-правовыми способами обеспечения реализации конституционного права на высшее профессиональное образование являются механизмы реализации указанного права: это закрепленная в законе соответствующая функция государства; нормативно-правовые акты, прежде всего образовательное законодательство; образовательные учреждения различных организационно-правовых форм, структуры и формы управления системой высшего профессионального образования; закрепленный нормативно и обеспеченный организационно статус участников образовательных отношений. Однако отношение государства к обеспечению надлежащей реализации права граждан на высшее профессиональное образование сегодня по меньшей мере неоднозначно, и в существующих мнениях о его роли и участии нет единства.

Несмотря на вышеотмеченные позитивные моменты, наличие ряда интенсивных мер, предпринятых государством для стимулирования образования в целом и высшего, в частности, ход экономических реформ в России показывает, что в обозримой перспективе возможности инвестиций очень ограничены и использоваться они будут в основном для вложения в приоритетные отрасли, обеспечивающие социально-экономическое развитие страны, к которым наука и образование по традиции не относятся. Это одно из противоречий современной российской высшей школы - масштабность преобразований и отсутствие их гарантированной финансовой поддержки со стороны государства.

Во всех развитых странах образовательные реформы были успешны, если проводились сильной государственной властью совместно с обществом. И основная проблема российской системы образования в настоящее время состоит, по нашему мнению, в том, что государство, декларативно опираясь на популярный лозунг автономии вузов (который получил нормативную основу в Законе об образовании, Федеральном Законе «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» и Типовом положении о вузе 1993 г.), перестало рассматривать вузы как объект государственного управления. Попытки государства ввести вузы в режим автономии при отсутствии сформировавшихся социальных условий - одна из причин кризисного состояния высшей школы.

Переходя непосредственно к анализу административно-правового статуса вуза, отметим, что основанием для легитимации вуза является его регистрация по месту нахождения в соответствующем органе местного управления.

Регистрация осуществляется при наличии устава вуза и приказа учредителя. Процедуры создания, а также реорганизации и ликвидации вуза не зависят от его вида (кроме случаев создания института и колледжа в структуре вуза) и регламентируются ГК РФ, Законом об образовании, Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», Типовым положением об образовательном учреждении высшего профессионального образования, Постановлением Правительства РФ от 10 февраля 1994 года № 96 «О делегировании полномочий Правительства РФ по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности», Инструктивным письмом Госкомвуза РФ «О порядке создания, реорганизации и ликвидации института, колледжа в составе вуза».

Вопросы создания, реорганизации и ликвидации вуза отражаются также в уставе вуза, при этом субъекты Российской Федерации могут определять региональные особенности этих структур.

Важнейшими условиями создания вуза являются экономические возможности и потребность в специалистах. Принципы, определяющие условия открытия вуза, исследуются в литературе. Закон же определяет юридический механизм установления определенного порядка открытия, ликвидации, реорганизации вузов, утверждения их уставов.

Вуз создается и реорганизуется учредителем (учредителями) в заявительном порядке в соответствии с его решением или с условиями учредительного договора и регистрируется в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Учредителем вузов, реализующих военно-профессиональные образовательные программы (военно-учебных заведений), может быть только Правительство Российской Федерации.

Лицензии, независимо от их организационно-правовых форм, за исключением образовательных учреждений дополнительного образования, могут быть выданы лишь при наличии у них на правах собственника - оперативного управления, аренды или самостоятельного распоряжения необходимой учебной базы. Право выдачи документов государственного образца о высшем и послевузовском профессиональном образовании появляется у вуза с момента его государственной аккредитации, осуществляемой федеральным (центральным) органом управления высшим профессиональном образованием по результатам аттестации вуза.

Аттестация вуза проводится государственной аттестационной службой по заявлению вуза или по инициативе федерального (центрального) органа управления высшим профессиональным образованием, федеральных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, в ведении которых находится вуз.

Целью и содержанием аттестации являются установление соответствия содержания уровня и качества подготовки выпускников вуза требованиям государственных образовательных стандартов высшего профессионального образования по направлениям подготовки (специальностям).

Критерии аттестации, порядок функционирования государственной аттестационной службы определяются Правительством Российской Федерации.

Государственная аттестационная служба может направить вузу, имеющему государственную аккредитацию, рекламацию на качество образования и (или) несоответствие образования требованиям соответствующего государственного стандарта.

Основаниями для рассмотрения высшим органом государственной аттестационной службы вопроса о направлении указанной рекламации являются: а) решение общего собрания обучающихся в ОУ; б) официальное представление государственной службы занятости населения.

Решение о направлении указанной рекламации или об отклонении требований заявителей о рекламации принимается высшим органом государственной аттестационной службы и сообщается заявителям в месячный срок. Отказ государственной аттестационной службы от направления рекламации может быть обжалован заявителем в суд.

Анализируя содержание ст. 38 Закона об образовании, нормы которой регламентируют порядок осуществления государственного контроля за качеством образования, следует обратить внимание на недостаточную эффективность этой статьи, так как в ней не перечислены основания для рекламации ОУ, которое должны быть даны исчерпывающе.

Государственная аккредитация высшего учебного заведения осуществляется на основе аттестации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Свидетельство о государственной аккредитации устанавливает (подтверждает на очередной срок) статус высшего учебного заведения, перечень направлений подготовки (специальностей), которые прошли государственную аккредитацию и по которым высшее учебное заведение имеет право выдавать выпускникам документы государственного образца о высшем профессиональном образовании, а также ступени высшего профессионального образования и квалификации (степени).

Высшие учебные заведения могут получать общественную аккредитацию. Общественной аккредитацией является признание уровня деятельности высшего учебного заведения, отвечающего критериям и требованиям соответствующих общественных организаций. Общественная аккредитация не влечет за собой финансовых или иных обязательств со стороны государства.

Анализ работы вузов Поволжского региона (Саратовская, Самарская, Волгоградская области), изучение специальных работ по проблемам управления образованием в России' свидетельствует о расхождении нормативного содержания ст. 33 Закона об образовании (регламентирующего порядок лицензирования, аттестации и государственной аккредитации) с указанной выше практикой.

Автор предлагает в данную статью внести следующие изменения:

В ч. 6 необходимо включить запрет на образовательную деятельность организации без лицензии государства.

В ч. 9 следует запретить рассматривать программы, вопросы организации методики образовательного процесса во время лицензирования.

В ч. 11 можно указать, что нормативы оплаты экспертизы устанавливаются в централизованном порядке государственным органом субъекта Российской Федерации.

В ч. 12 можно перечислить показатели контрольных нормативов, а также указать срок лицензирования для всех ОУ - в частности, для вузов - 4 года.

В ч. 14 можно указать последствия изъятия лицензии, также как приостановку образовательного процесса с переводом обучающихся в другие ОУ, увольнение руководителя ОУ, назначение учредителем нового руководителя, возмещение ущерба обучающимся.

В ч. 23 необходимо указать, кто может лишить ОУ государственной аккредитации, и перечислить правила ее лишения.

Проблему усиления государственного и общественного контроля за качеством образования выделяет и В.И. Шкатулла, оговаривая, что периодичность аттестации образовательных учреждений раз в пять лет не дает достаточной гарантии качественного образования.

Закон об образовании предоставил органам власти мощные рычаги контроля над качеством образования: лицензирование, аттестация, аккредитация образовательных учреждений. И если качество образования начало снижаться, то можно говорить и о неэффективной работе соответствующих органов управления. Предлагаем повысить ответственность должностных лиц, осуществляющих надзор и контроль за качеством образования, усилить последствия несоответствующего подхода в осуществлении данного рода деятельности. Это вопросы правового регулирования и практики лицензирования, аттестации и государственной аккредитации. Следует признать, что, несмотря на определенные проблемы, противоречия, недостатки как в нормативном закреплении данных процедур, так и в реализации соответствующих контрольно-оценочных процедур на практике, названные средства стали важным фактором управления всей системой российского образования, а также своеобразным правовым щитом, охраняющим и защищающим права субъектов образовательной деятельности.

Основным законом, регулирующим (устанавливающим) структуру высших учебных заведений, является Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» от 22.08.96 г. № 125-ФЗ. Законом вузам предоставлена широкая автономия, а именно: самостоятельность в подборе и расстановке кадров, осуществлении учебной, научной, финансово-хозяйственной и иной деятельности в соответствии с уставом вуза. В ст. 8 этого закона говорится, что «высшие учебные заведения самостоятельны в формировании своей структуры за исключением филиалов».

Саму структуру вуза можно рассматривать на трех уровнях.

Первый уровень - учебно-производственный комплекс, включающий в себя собственно вуз с его подразделениями, а также учреждениями и организациями при нем, имеющими статус юридического лица. Устойчивость и целостность такого комплекса определяется уставами и договорами юридических лиц- его участников. Такая система неустойчива, поскольку различные экономические интересы и функции участников порождают разного рода противоречия и усложняют процессы управления.

Второй уровень - это высшее учебное заведение как единое юридическое лицо, не содержащее в своем составе филиалов, отделений и иных подразделений с правами юридического лица, то есть унитарное учреждение. Все права по управлению вузом принадлежат исключительно ректору, а все договорные отношения на рынке работ и услуг осуществляются самим вузом. Структура управления таким высшим учебным заведением строится по административному принципу. Такая система устойчива, но неэффективна в условиях рыночной экономики, поскольку отсутствие каких-либо автономных прав у руководителей структурных подразделений лишает их инициативы, а сотрудников -мотивации в улучшении работы.

Третий уровень - это государственный вуз как единое юридическое лицо, но имеющее в своем составе все возможные варианты обособленных структурных подразделений: филиалы, представительства, отделения и тому подобные. Статус и функции таких подразделений определяются положениями, утверждаемыми в порядке, предусмотренном уставом вуза. Наличие структурных подразделений различных уровней внутри вуза предполагает развитие отношений между ними по двум направлениям: горизонтальному и вертикальному. Горизонтальные экономические связи развиваются между структурными подразделениями одного уровня. Они обусловлены тем, что главным результатом деятельности всех структурных подразделений является подготовка квалифицированных кадров итог их совместного труда. Вертикальные управленческие связи складываются между уровнями вертикальной интеграции и обусловлены централизацией финансовых ресурсов и дальнейшим их распределением по структурным подразделениям. При организации системы внутривузовских экономических отношений необходимо определить конкретные функции структурных подразделений в деятельности вуза и индивидуальные условия их экономического функционирования. Главной целью при организации экономических связей является стимулирование отдельных звеньев к повышению эффективности их функционирования в качестве составных частей вуза. Именно такая форма организации вуза, по нашему мнению, является наиболее прогрессивной.

При изучении организационной структуры вуза необходима дифференциация различных видов обособленных структурных подразделений. Среди обособленных подразделений вуза можно выделить три вида: это филиалы, представительства и подразделения, наделенные правомочиями юридического лица.

Легальное определение представительства содержит четыре основных признака: это подразделение вуза; подразделение обособленное, располагается вне места нахождения вуза; функциями представительства является представление интересов вуза и осуществление их защиты в месте своего расположения, в том числе и совершение от имени вуза сделок и иных правовых действий. Создание таких структур как представительство довольно выгодно для вузов, поскольку согласно действующему законодательству представительство не нуждается в лицензировании, аттестации и государственной аккредитации. Существует одно ограничение, касающееся формы освоения образовательных программ, - образовательный процесс в месте расположения представительства может вестись только по заочной форме.

С позиции Гражданского кодекса РФ филиалом является обособленное подразделение юридического лица, расположенное вне места его нахождения и осуществляющее все его функции или их часть, в том числе функции представительства, представительства и филиалы не являются юридическими лицами. Они наделяются имуществом создавшего их юридического лица и действуют на основании утвержденных им положений.

Филиал отличается от представительства тем, что выполняет вне места расположения вуза не одну, а все его функции или их часть, в том числе функцию представительства. На филиалы вузов распространяется принцип специальной правоспособности, то есть они могут выполнять функции, которые соответствуют целям деятельности, предусмотренным в учредительных документах высшего учебного заведения. Филиалы вузов создаются на основании ходатайства вуза, к которому прилагаются:

- согласие органа исполнительной власти и органа местного самоуправления по месту нахождения филиала;

- перечень образовательных программ с указанием сроков обучения и предполагаемого контингента обучающихся по ним;

- копии документов, подтверждающих наличие учебно-материальной базы.

В правовом режиме филиалов и представительств имеются общие признаки:

- филиал и представительство должны действовать на основании положений, утвержденных ректором вуза; по этой причине они приобретают и утрачивают свой статус с момента вынесения соответствующих сведений в государственный реестр;

- руководители филиала и представительства назначаются на должность ректором вуза;

- представительства и филиалы должны быть указаны в учредительных документах высшего учебного заведения;

- поскольку ни филиал, ни представительство самостоятельным субъектом права не являются, представителями учебного заведения являются непосредственно руководители филиала и представительства, и именно они (не представительство и не филиал) должны иметь доверенность вуза;

- филиал и представительство наделяются имуществом вуза. При этом обособленность их имущества носит относительный характер, поскольку это имущество продолжает оставаться имуществом вуза. Поэтому взыскание по долгам вуза может быть обращено на имущество, выделенное филиалу и представительству независимо от того, связаны ли долги вуза с деятельностью филиала и представительства. Точно так же по долгам, связанным с деятельностью представительства и филиала, вуз несет ответственность всем принадлежащим ему имуществом. У филиала и представительства имущество находится лишь на отдельном балансе, который представляет собой часть самостоятельного баланса вуза. Филиалы и представительства, являясь подразделениями вуза, должны вести бухгалтерскую отчетность на основании нормативно-правовых актов, предусмотренных для организаций, состоящих на бюджете. Филиалы и представительства в установленный вузом срок обязаны предоставлять ему бухгалтерский отчет об использовании бюджетных и внебюджетных средств и другую установленную отчетность.

В статье 8 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» предусматривается создание в вузах структурных подразделений, имеющих близкий к филиалам правовой режим, а именно: вузам дается право создавать структурные подразделения с наделением их по доверенности полностью или частично правомочиями юридического лица; в статье 12 Закона об образовании» уточняется, что филиалы, отделения, структурные подразделения по доверенности вуза могут осуществлять полностью или частично правомочия юридического лица, в том числе иметь самостоятельный баланс и собственные счета в банковских и иных кредитных учреждениях.

Однако, предоставляя вузам право наделять подразделения широкими полномочиями, законодатель не указал ряд существенных процедурных моментов: кем и каким образом должен открываться счет в банке; должно ли подразделение, и каким образом, уплачивать налоговые платежи; как должен осуществляться бухгалтерский и статистический учет; как должны оформляться на работу сотрудники такого подразделения и т. п. Каких-либо разъяснений по этим проблемам ни на уровне нормативного закрепления, ни на уровне рекомендаций до сих пор не существует.

В том случае, если вуз воспользуется правом, предоставленным законом, и наделит подразделение правами юридического лица, а также откроет подразделению расчетный счет в банке, можно сделать следующие выводы.

Во-первых, расчетный счет подразделению должен открывать ректор вуза, а в карточке распорядителей средств в обязательном порядке должна присутствовать подпись ректора и главного бухгалтера вуза дополнительно к подписи руководителя и бухгалтера структурного подразделения.

Во-вторых, вставать на самостоятельный налоговый учет с присвоением собственного идентификационного номера налогоплательщика подразделение не должно, поскольку это не только фактически, но и с юридической точки зрения означает, что подразделение становится самостоятельным хозяйствующим субъектом.

В-третьих, поскольку отчетность в налоговые органы предоставляет бухгалтерия вуза, а Налоговый кодекс РФ устанавливает обязанность налогоплательщика предоставлять полную и достоверную информацию для уплаты соответствующих видов налогов, следовательно, бухгалтерия подразделения должна предоставлять в централизованную бухгалтерию все первичные документы, отражающие результаты хозяйственной деятельности. Точно так же должны предоставляться данные для составления статистической отчетности.

В-четвертых, так как образованная структура имеет статус структурного подразделения, сотрудники подразделения являются работниками вуза с оформлением трудовых отношений (трудовые книжки в этом случае хранятся в отделе кадров вуза).

Следует отметить, что подразделение, созданное с правами, указанными в Законе об образовании, фактически превращается в самостоятельный субъект права, поскольку становится обладателем признаков, присущих юридическому лицу, и указанных в качестве конструктивных признаков в ст. 48 Гражданского кодекса РФ: имущественной обособленностью и самостоятельной имущественной ответственностью, так как имущество так называемого «структурного подразделения» четко разграничивается с имуществом вуза, а также самостоятельно выступает в гражданском обороте от своего имени. Учредительные документы (устав и учредительный договор) такого квазиюридического лица подменяются доверенностью и Положением. Мы считаем, что не может существовать конструкции, когда одно юридическое лицо находится в составе другого юридического лица. Кроме противоречий, основанных на нормах права, выделение подразделения на отдельный баланс и открытие ему самостоятельного расчетного счета в банке нарушает баланс прав и ответственности. Право на автономное заключение гражданско-правовых договоров и право на распоряжение денежными средствами получает непосредственно руководитель подразделения, однако вся ответственность за последствия хозяйственной деятельности остается за вузом и ректором вуза. Кроме того, подразделения не обладают реальной собственностью и денежными средствами, которыми можно было бы отвечать по своим обязательствам.

Далее, нам представляется, что подразделения необходимо наделять частью прав вуза, используя систему лицевых счетов в составе внебюджетного счета вуза, без открытия самостоятельного счета в банке. Всю бухгалтерскую, статистическую и иную отчетность должны предоставлять централизованные службы вуза; они же ведут прием и увольнение сотрудников подразделения, выплату заработной платы, составление сметных калькуляций на оказываемые платные услуги и т.п. Целесообразно также в какой-то мере ограничить права руководителей структурных подразделений, касающихся заключения договоров как в Положении, так и в доверенности, а именно: предусмотреть, что руководитель может самостоятельно заключать договоры на сумму, не превышающую определенного предела, который может устанавливаться индивидуально, в зависимости от личностных и деловых качеств каждого руководителя. За ректором вуза остается общее руководство и оперативный контроль за деятельностью подразделения, поскольку расчетным счетом и имуществом, находящимся у подразделения, распоряжается ректор вуза. По нашему глубокому убеждению, необходимо не наделять подразделение правами юридического лица, а делегировать ему часть прав- предоставить хозяйственную автономию. Такая форма организации структурных подразделений является наиболее прогрессивной, так как позволяет объединить финансовую и административную ответственность подразделений, а также повысить эффективность деятельности подразделений. Высокий потенциал деятельности структурных подразделений с делегированными правами определяется следующими моментами:

- высокой степенью управляемости и гибкостью в управлении;

- заинтересованностью подразделений в рациональном использовании выделенных им финансовых средств и поиске дополнительных источников поступлений;

- быстрой реакцией на запросы рынка, так как подразделения находятся ближе к потребителям, у них налажены контакты с непосредственными потребителями образовательных услуг в лице предприятий и государственных органов;

- стимулированием работников подразделений за счет средств, заработанных подразделением, с целью повышения качества образовательного процесса;

- развитием материально-технической базы, необходимой для эффективного функционирования подразделений;

- высокой степенью финансовой подконтрольности органам управления вуза, так как по отдельным счетам подразделений легче отследить движение финансовых потоков;

- повышением ответственности структурных подразделений за недостаточно эффективное функционирование;

- учетом специфики подразделений при разработке комплекса маркетинга. Возвращаясь к деятельности филиалов, можно констатировать, что рост студентов, обучающихся в вузах, возрос в последнее время за счет увеличения численности филиалов. Однако это в целом положительное явление достаточно противоречиво по своей сути. Необходимый с позиции экономической эффективности рост филиалов не обеспечивается качеством самого образования. Зачастую большая отдаленность от «головного» вуза, недостаточное качественное обеспечение кадрами, упрощение самого учебного процесса и подхода к нему, снижение учебной дисциплины и контроля администрации - все это в совокупности приводит к некачественному образованию. «Допустить падение уровня нашего высшего образования нельзя. Это не только потеря имиджа страны, но и серьезные экономические потери», - заявлял А. Фурсенко.

Представляется, что проведение всесторонней и объективной проверки Федеральной службой по надзору в сфере образования позволит скорректировать целесообразность количества филиалов и их эффективность.

Высшее учебное заведение путем целенаправленной организации учебного процесса, выбора форм, методов и средств обучения создает обучающимся необходимые условия для освоения профессиональных образовательных программ. С этой целью высшее учебное заведение разрабатывает и утверждает учебные планы, в том числе для индивидуального обучения лиц с учетом уровня их предшествующей подготовки и способностей.

В высших учебных заведениях устанавливаются следующие виды учебных занятий: лекции, консультации, семинары, практические занятия, лабораторные работы, контрольные работы, коллоквиумы, самостоятельная работа, практика, курсовое проектирование (курсовые работы), дипломное проектирование (дипломные работы). Возможны и другие виды учебных работ.

В процессе и в результате выполнения всех видов учебной и научной работы реализуются профессиональные образовательные программы высшего и послевузовского профессионального образования, определяемые государственными образовательными стандартами, которые устанавливают основное содержание образовательных программ, максимальный объем учебной нагрузки обучающихся, а также требования к уровню подготовки специалистов.

С учетом потребностей и возможностей личности образовательные программы могут осваиваться в различных формах: очная форма, очно-заочная (вечерняя) форма, заочная форма, экстернат. Допускается и сочетание этих форм. Студент, выполнивший все требования учебного плана, допускается к итоговой аттестации, по результатам которой решается вопрос о выдаче ему документа о соответствующем высшем образовании и квалификации.

Управление высшим учебным заведением осуществляется в соответствии с его уставом, который утверждается общим собранием (конференцией) преподавателей, научных сотрудников, представителей других категорий работников и обучающихся и согласовывается с учредителем, а также действующим законодательством.

Общее руководство высшим учебным заведением осуществляет выборный представительный орган - ученый совет высшего учебного заведения, в состав которого входит ректор, являющийся его председателем, и проректоры. Все другие члены ученого совета избираются общим собранием (конференцией) тайным голосованием. Срок полномочий ученого совета не может превышать пяти лет. В состав ученого совета могут избираться представители всех категорий работников и обучающихся высшего учебного заведения, общественных и других организаций.

Непосредственное управление деятельностью высшего учебного заведения осуществляет ректор. Он несет ответственность за подготовку высококвалифицированных специалистов, руководство образовательной, научной, воспитательной работой и организационно-хозяйственной деятельностью государственного высшего учебного заведения и осуществляет функции представителя государства в учебном заведении. Разграничение полномочий между ученым советом и ректором определяется уставом высшего учебного заведения. В пределах своих полномочий ректор издает приказы и распоряжения, обязательные для всех работников и обучающихся в высшем учебном заведении. Исполнение части своих полномочий ректор может делегировать проректорам и другим руководящим работникам высшего учебного заведения.

В зависимости от структуры высшего учебного заведения в отдельных подразделениях (факультет, институт и др.) могут создаваться выборные представительные органы - ученые советы, полномочия и порядок избрания которых определяется уставом высшего учебного заведения.

Факультет возглавляет декан, избираемый ученым советом высшего учебного заведения (факультета) из числа наиболее квалифицированных и авторитетных специалистов соответствующего профиля, имеющих ученую степень или звание, в порядке, определяемом уставом высшего учебного заведения.

Кафедру возглавляет заведующий, избираемый по конкурсу ученым советом высшего учебного заведения сроком на пять лет. Положение о кафедре и других структурных подразделениях разрабатывает и утверждает высшее учебное заведение в порядке, предусмотренном его уставом.

Субъекты учебной и научной деятельности в высшем учебном заведении - студенты, слушатели, докторанты, аспиранты, соискатели, научно-педагогические работники.

Студентом высшего учебного заведения является лицо, в установленном порядке зачисленное в высшее учебное заведение для обучения. Студенты имеют право выбирать факультативные (необязательные для данного направления подготовки) специальности и элективные (избираемые в обязательном порядке) курсы, предлагаемые соответствующими факультетом и кафедрой; осваивать, помимо учебных дисциплин по избранным специальностям, любые другие учебные дисциплины, преподаваемые в данном вузе; участвовать в обсуждении и решении важнейших вопросов деятельности высших учебных заведений, в том числе через общественные организации и органы управления высших учебных заведений; бесплатно пользоваться библиотеками, информационными фондами, услугами учебных, научных, лечебных и других подразделений высшего учебного заведения в установленном порядке и т.д.

Слушатели высших учебных заведений - лица, обучающиеся на подготовительных отделениях, факультетах повышения квалификации и переподготовки специалистов, а также получающие параллельно второе профессиональное образование и являющиеся студентами другого вуза. Правовое положение слушателей в части получения образовательных услуг соответствует статусу студента высшего учебного заведения соответствующей формы обучения.

Не столь многочисленными, как студенты и слушатели, но очень важными и специфическими субъектами учебной и научной деятельности в вузе выступают обучающиеся там докторанты, аспиранты (адъюнкты) и экстерн -соискатели ученых степеней.

Докторант - это лицо, имеющее ученую степень кандидата наук и зачисленное в докторантуру для подготовки докторской диссертации. Аспирантом (адъюнктом) является лицо, имеющее высшее профессиональное образование, обучающееся в аспирантуре (адъюнктуре) и подготавливающее диссертацию на соискание ученой степени кандидата наук. Экстерн-соискатели - лица, прикрепленные к высшему учебному заведению для подготовки кандидатских или докторских диссертаций под руководством назначаемого приказом ректора научного руководителя или консультанта (при подготовке докторской диссертации). Как и студенты, докторанты и аспиранты дневной формы обучения получают стипендии и другие виды материальной поддержки. Среди работников высших учебных заведений действующее законодательство выделяет несколько категорий: должности научно-педагогического (профессорско-преподавательский состав, научные работники), инженерно-технического, административно-хозяйственного, производственного, учебно-вспомогательного и иного персонала.

К профессорско-преподавательским кадрам относятся должности декана факультета, заведующего кафедрой, профессора, доцента, старшего преподавателя, преподавателя, ассистента. Должностям профессора и доцента соответствуют одноименные ученые звания профессора и доцента. Замещение всех должностей научно-педагогических работников в высшем учебном заведении, за исключением выборных должностей декана факультета и заведующего кафедрой, производится по трудовому договору (контракту), заключаемому на срок до пяти лет, но заключению этого трудового договора (контракта) предшествует конкурсный отбор.

В широко известных своими достижениями в соответствующей отрасли знаний вузах высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки России создаются диссертационные советы ВАК Министерства образования и науки России по защите докторских и кандидатских диссертаций - основное звено системы аттестации научных и научно-педагогических кадров высшей квалификации.

В механизме правового регулирования деятельности вузов, созданных в различных организационно-правовых формах, особое место занимают финансово-хозяйственные отношения. Именно они формируют имущественную базу вуза, а специфика правосубъектности обуславливает определенный правовой режим его хозяйственной деятельности. Должная научная проработка комплексной проблемы административно-правовой регламентации деятельности вуза в качестве субъекта образовательных, имущественных и хозяйственных отношений представляется весьма актуальной.

Вузовское законодательство, как уже отмечалось, состоит из федеральных законов о высшем образовании, правовых актов Министерства образования и науки РФ, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации.

Отмечая недостатки законодательного развития, нужно отметить, что вне юридической сферы Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» от 22 августа 1996 г. № 125 - ФЗ остались такие положения, как сложный правовой режим имущества вуза и порядок осуществления хозяйственной деятельности. Не проведено разграничение между понятием собственного дохода вуза и дохода, полученного от использования имущества, переданного учредителем. Правовой стереотип - вузы не вправе заниматься бизнесом - был поколеблен, но не разрушен, поскольку установлены ограничения для ведения предпринимательской деятельности в вузе. В соответствии с вузовским законодательством образовательные учреждения вправе вести предпринимательскую деятельность, предусмотренную его уставом. Так, в соответствии со ст. 47 Закона об образовании, к предпринимательской деятельности образовательного учреждения относятся: реализация и сдача в аренду основных фондов и имущества образовательного учреждения; торговля покупными товарами, оборудованием; оказание посреднических услуг; долевое участие в деятельности других учреждений (в том числе образовательных) и организаций; приобретение акций, облигаций, иных ценных бумаг и получение доходов (дивидендов, процентов) по ним; ведение приносящих доход иных предусмотренных уставом работ, услуг.

В то же время следует учитывать, что вузы обладают специальной (уставной) правоспособностью. Это означает, что они вправе заниматься только теми видами предпринимательской деятельности, которые указаны в их уставах.

Исследуя административно-правовые аспекты в деятельности вузов, следует отметить, что проблемы, связанные с их организацией и деятельностью, зачастую переходят из теоретической в практическую плоскость. Так, например, потребность совершенствования законодательной базы возникла в процессе реализации Международного проекта «Реформа профессионального образования и обучения в Северо-Западном регионе России», который начался в 1996 году по решению Минобразования России, Минтруда России и стран Европейского сообщества при поддержке Европейского фонда образования.

Проект осуществлялся в сотрудничестве с семью странами Европейского союза - Австрией, Бельгией, Германией, Нидерландами, Финляндией, Францией, Швецией. Координировал деятельность Европейский фонд образования. Главная цель проекта - создание эффективных моделей реформирования профессионального образования и обучения. Постоянный диалог между органами управления образованием и органами по труду и занятости населения, налаженный в проекте, способствовал повышению доверия к качеству работы образовательных учреждений в новых условиях; были найдены формы их взаимовыгодного сотрудничества.

Работа в проекте по усилению взаимодействия профессионального образования с предприятиями, органами по труду и занятости населения, общественными организациями позволила прийти к выводу, что для настоящего формирования системы социального партнерства нужны более конкретные организационные формы, чем проведение «круглых столов». По данной проблеме в условиях отсутствия нормативной, правовой базы социального партнерства очень важными факторами становятся административная поддержка и активное содействие властных структур.

Наиболее действенной формой организации деятельности заинтересованных сторон стал Консультативный совет. Первый такой Совет появился в Новгородской области в 1998 году.

Консультативный совет - это орган, в состав которого входят представители всех социальных партнеров образовательных учреждений профессионального образования. Миссия этих советов - согласование интересов всех сторон экономической жизни, прежде всего, работодателей как субъектов формирования спроса на рабочую силу и образовательных учреждений как стороны, удовлетворяющей этот спрос В ходе реализации проекта наметились основные черты региональных моделей управления системой профессионального образования:

- большая самостоятельность образовательных учреждений;

- переход от администрирования к партнерству в отношениях между органами управления образованием и образовательными учреждениями;

- нацеленность системы управления на качественную подготовку специалистов, отвечающих требованиям рынка труда;

- постоянно-оказываемое внимание развитию кадрового потенциала системы; создание неразрывной связи образовательных учреждений с системой повышения квалификации.

Изучая организационно-правовые аспекты реализации проекта, отметим, что участниками проекта с российской стороны стали Республика Карелия, Ленинградская, Мурманская, Новгородская, Псковская области и Санкт-Петербург. Позже к ним присоединились еще два региона - Смоленская и Калининградская области. В проекте участвовали региональные органы управления образованием, по труду и занятости населения, образовательные учреждения профессионального образования, работодатели, научно-исследовательские центры, представители Минобразования и Минтруда России.

Подводя итоги изучения особенностей действия механизма административно-правового регулирования в сфере высшего образования следует указать на то, что он должен содержать в себе в отличие от механизма, существовавшего в условиях плановой экономики. Эти отличия должны, по мнению С.Н. Братановского и В.А. Юсупова, к которому мы присоединяемся, заключаться в необходимости учета особенностей формирующегося российского гражданского общества. Целью административно-правового механизма должно быть не усиление государственного всевластия в сфере высшего образования, а конституирование механизмов социальной саморегуляции, постепенное, плановое продвижение вуза из государственной системы в систему гражданского общества по мере его формирования. Поэтому представляется в достаточной степени целесообразным статью 30 Закона об образовании дополнить частью 7, в которой следует запретить органам государственной власти и органам управления образованием принимать для рассмотрения вопросы, которые относятся к исключительной компетенции вуза, чтобы не нарушать автономию последнего.

 

Автор: Дубровина С.Ю.