15.07.2011 6538

Теоретические основы местного самоуправления и особенности их реализации в городах (статья)

 

Определение теоретических основ местного самоуправления являются базой местного самоуправления в городах, и его рассмотрение правомерно начать с определения термина самоуправление. К наиболее распространенным в европейской литературе принадлежит определение известного германского ученого Г. Еллинека: «Самоуправление - это есть государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами, управление, которое, в противоположность государственно-бюрократическому, есть управление через посредство самих заинтересованных лиц». В дореволюционных земских кругах большим распространением пользовалось следующее определение Н. Лазаревского: «Местное самоуправление есть децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления с данной местностью и ее населением». Наконец, наиболее известные зарубежные теоретики местного самоуправления Редлих и П. Ашлей определяют местное самоуправление, как осуществление местными жителями или их избранными представителями тех обязанностей и полномочий, которые им предоставлены законодательною властью или которые принадлежат им по общему праву (Common Law).

В науке зарубежного конституционного права Англия определяется как классическое государство самоуправления; при этом понятие «самоуправление» трактуется как особенность организации английской внутренней государственной власти.

С точки зрения марксизма местное самоуправление следовало бы определить как государственное управление каким-либо кругом дел на местах, образуемое посредством избрания уполномоченных на то лиц от господствующего класса местного населения. Действительно, избирательные законы и целая система организационных приемов обыкновенно вполне обеспечивают в органах управления большинство за представителями господствующих классовых интересов.

Сущностное наполнение местного самоуправления в большой степени зависит от приверженности той или иной теории его становления: теория свободной общины, хозяйственная теория проводили в той или иной степени и в различных толкованиях противопоставление начала коммунального началу государственному. Наоборот, государственная теория, впервые сформулированная Л. Штейном и Р. Гнейстом, видит в местном самоуправлении часть государства.

Теории дуализма муниципального самоуправления, представители которых пытались найти компромисс между сторонниками двух крайних точек зрения на природу местного самоуправления: как составной части государственной системы, по мнению одних, и системы общественного управления - как считают вторые, согласно теории дуализма местное самоуправление несет в себе оба эти начала.

Социально-классовую теорию представляли Рейснер и П. Стучка.

П. Стучка выдвигал  наряду с приведенными теориями еще «органическую теорию» самоуправления как направление переходное к теории государственной. Эту теорию поддерживала школа социологии которую представлял Герберт Спенсер, а позднее Лилиенфельд, Вормс и другие. «Эта теория, - говорит Стучка, - приравнивает все государство живому организму. Государство - это сложная личность. Низшая организация - это община. Как низший социальный организм, она обладает целым рядом публично-правовых полномочий, не делегированных от государства, а принадлежащих ей самостоятельно, по собственному праву, как социальному организму».

По мнению исследователя, характер, направление и степень успешности деятельности городского управления наравне с существующей избирательной системой, его организацией, правительственным надзором над ним, определяются компетенцией, правами и обязанностями названного самоуправления.

Направление действий муниципальных органов еще отнюдь не предрешает объема их компетенции, прав и обязанностей, т.е. круга их ведомства и пределов власти. Между тем от упомянутого объема прямо зависит значительность роли городского хозяйства и степень его реальной охватывающей силы, одним словом, его размаха в осуществлении городского благоустройства в тесном и широком смысле этого понятия.

При рассмотрении муниципальных прав и компетенции в различных государствах прежде бросается в глаза значительная пестрота картины. Некоторые авторы находят нужным различать в этом вопросе юридическую и фактическую стороны, причем они полагают что, «при всем разнообразии соответствующих юридических норм фактически во всех странах в компетенцию городских самоуправлений входят приблизительно одни и те же отрасли». Думается, что это не совсем так, поскольку даже в отношении объема фактической компетенции городских самоуправлений в разных государствах наблюдается целая гамма, начиная от «безграничной компетенции швейцарской и немецкой городской коммуны» и кончая «ограниченностью круга ведомства коммунальных органов Франции» и особенно Италии. Случается, что и при широкой юридической компетенции фактический круг ведомства самоуправления значительно сужен.

Самым простым образом компетенция центральных правительственных органов местного самоуправления обычно разграничивается так, что первые ведают общегосударственными делами, а вторые обслуживают местные хозяйственные «пользы и нужды». Однако провести четкую грань между первым и вторым родом деятельности на практике весьма затруднительно.

Опыт городского хозяйства определил первостепенное значение точного и детального перечисления в законе всех пунктов муниципальной компетенции и строгого разграничения общегосударственных, районно-коммунальных, сельских и муниципальных функций. Там, где круг ведомства местного самоуправления в законе точно не очерчен (напр., во Франции, Италии, Бельгии), сплошь и рядом случается, что коммуны просто игнорируют ту или иную отрасль хозяйства, а обвинение в бездействии муниципальной власти отклоняют ссылкой на бездействие центральных административных органов или более крупных единиц местного самоуправления.

При конкретной же детализации круга ведомства городской общины (напр., в Англии и СССР) закон выдвигает и как бы твердо фиксирует муниципальную программу, которую желательно выполнить той или другой группе городов данного государства. В последнем случае пренебрежение каким-либо пунктам этой программы ложится бесспорно на моральную ответственность городского самоуправления, так как оно осведомлено о всей полноте лежащих на нем задач со стороны авторитетной государственной власти.

По мнению некоторых авторов, в государствах полицейско-бюрократического типа (дореволюционная Россия), где бюрократия привыкла ревниво относиться к деятельности местных самоуправлений и явно не доверять земщине, общественным силам даже господствующего класса, исчерпывающее перечисление пунктов муниципальной компетенции вызывает возражения, так как опасаются, что случайно пропущенные законом пункты или же дела, вновь выдвинутые жизнью, останутся надолго вне ведения городского общественного управления, и что, с другой стороны, теми или иными пунктами будут насильно навязаны самоуправлению дела, его не интересующие. Такие же возражения раздаются и в тех более демократических государствах (Франция), где власть склонна, в силу исторических причин, к чрезмерной централизации и к поглощению муниципального начала парализующей силой центрально-административного аппарата. Однако считаться с подобными возражениями и опасениями нет основания: государственная теория самоуправления решительно восстает против конкуренции центральных и местных органов управления, вырастающей на почве капиталистической экономики. Кроме того, самое полное перечисление в законе пунктов муниципальной компетенции вовсе не исключает возможности включения в тот же закон безусловно широкого указания на «все прочие дела городской коммуны, индивидуально не перечисленные». Наконец, можно говорить о каких-либо возражениях такого рода в отношении законодательства СССР, где органы местного самоуправления всецело были вдвинуты в общий строй государственных органов и выполняли, вместе с центральным административным аппаратом, одну и ту же государственную и классовую задачу.

Объем компетенции, прав и обязанностей городского самоуправления определяется: 1) действующим законодательством; 2) обычным правом, если законы почему-либо формально не предусматривают те или иные отрасли городского хозяйства, и 3) инициативой муниципальных органов, поскольку в действующем законодательстве не содержится прямого запрещения городскому управлению заниматься каким-либо кругом дел, а эти дела, по новизне своей, не предусмотрены и местной традицией.

Вот те важнейшие дела, задачи и учреждения, которые, кроме административных, специально финансовых и общегосударственных, должны ведаться городскими самоуправлениями:

1. Основное городское благоустройство (базис) - производство энергии; заведование территорией города и земельное хозяйство; планировка и перепланировка города; строительство общественных и частных зданий; зеленые насаждения; жилищный вопрос.

2. Городское благоустройство в тесном смысле (преимущественно уличное благоустройство) - пути сообщения; средства сообщения, транспорт, связь; регулирование уличного движения; освещение; отопление и вентиляция муниципальных зданий.

3. Городское благоустройство в широком смысле (удовлетворение социальных нужд):

А) материальных: водоснабжение города; очистка города; санитарные предприятия и мероприятия; врачебная и больничная помощь; борьба с эпидемиями, заразными болезнями и детской смертностью; похоронное дело; организация питания; охрана труда и социальное обеспечение; торгово-промышленная политика муниципалитетов; борьба с дороговизной жизни; общественное признание; правовая деятельность; пожарное дело; политика безопасности.

Б) Духовных: народное образование в муниципальном масштабе; муниципальная эстетика и развлечения; охрана нравственности; (борьба с нищенством, проституцией, пьянством, хулиганством).

Приведенным приблизительно перечнем дел намечаются и те важнейшие конкретные задачи, которые может и должен ставить себе современный город.

При самой значительной компетенции, т.е. широко установленном круге ведомства, городское самоуправление, вместе с руководимым им муниципальным хозяйством, оказалось бы бессильным, если бы ему, как самостоятельному субъекту хозяйства, не были предоставлены некоторые неотъемлемые юридические права (осуществляемые на основании закона, по возможности без разрешения вышестоящих органов, поскольку бесправие почти всегда спутник бессилия).

Перечислим те права, которые могут и должны быть предоставлены городской самоуправляющейся общине: право юридического лица; право распоряжения городским имуществом; право заведования муниципальными предприятиями и общественными учреждениями; право установления городом собственных сборов (местное самообложение), повинностей и распоряжения муниципальными финансами; право таксирования или таксации, которое разбивается на целый ряд особых прав (а именно на: а) право установления обязательных такс на те или иные товары; б) право установления обязательных такс на пользование извозчичьими или иными общественными экипажами (таксомоторами и т.п.); в) право установления минимума заработной платы в разных областях промышленной деятельности (таксирование труда) и т.д.); право принудительного отчуждения частных имуществ; право издания обязательных постановлений; право соответствующей санкции, т.е. наложения взысканий за нарушение обязательных постановлений; право надзора за соблюдением обязательных постановлений; право содержать, помимо общегосударственной полиции, муниципальную полицию (или милицию).

Всю совокупность десяти изложенных прав некоторые авторы называют несколько высокопарно «муниципальным гомрулем» или «великой хартией муниципальных прав». Действительно, нельзя сомневаться, что при наличии всех перечисленных прав и при достаточной их полноте городское самоуправление хорошо вооружено для ведения городского хозяйства.

Если под муниципальной компетенцией в узком смысле этого термина надлежит понимать круг «ведомства», более или менее свободно используемого городским самоуправлением, а под правом (в субъективном смысле) свободу, предоставленную и в то же время ограниченную нормой, то как от компетенции, так и от прав следует отличать муниципальные «обязанности» (повинности), которые, по выраженному в законе требованию государственной власти, должны быть выполняемы независимо от факультативного желания общины. Здесь городское самоуправление действует исключительно как часть государства.

Муниципальные обязанности подразделяются на: а) обязанности хозяйственные и б) обязанности общегосударственные. К первым относятся, в сущности, многие из перечисленных нами пунктов компетенции (в широком смысле слова) городских самоуправлений.

В большинстве законодательств некоторые важные хозяйственные дела, входящие в общую компетенцию городских самоуправлений, выделены в качестве их прямых обязанностей, причем уклонение от их надлежащего выполнения влечет за собой обвинение в бездействии муниципальной власти по суду, лишение ее государственных субсидий, наложение штрафов в административном порядке и т.п.

Организация местного самоуправления в современной России -процесс длящийся и не безоблачный.

Прежде всего - особенности построения системы местного самоуправления в городах федерального значения.

Согласно Конституции Российской Федерации города федерального значения Москва и Санкт-Петербург - субъекты федерации, в которых государственную власть осуществляют образуемые ими органы государственной власти (часть 2 статьи 11).

Одновременно (часть 1 статьи 131), Конституцией закреплено, что в городских поселениях, осуществляется местное самоуправление.

Исходя из текста Конституции, в городах федерального значения должны быть два уровня власти.

Ситуация не стандартная, требующая, при решении, учета массы сложных задач. В данной ситуации представляет безусловный интерес для организации публичной власти в крупных городах Российской Федерации и, в первую очередь, в городах Москве и Санкт-Петербурге, опыт организации властных структур в крупных западноевропейских городах.

В частности, такие крупные города как Берлин, Бремен, Вена, Мюнхен, Париж являются одновременно субъектами и местного и регионального самоуправления.

На первый взгляд и в России наиболее естественным выглядит решение проблемы через установление т.н. «двойного статуса» городских органов власти. По этому пути первоначально пошла Москва.

Согласно редакции Устава города Москвы 1995 года, статьи 5 «Самоуправление»: «Жители Москвы в своей совокупности образуют городское (местное) сообщество и осуществляют самоуправление на основе статей 3, 12, 32, 130-133 Конституции Российской Федерации. Самоуправление в городе Москве осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через систему органов самоуправления города Москвы, законодательно закрепляемую по мере формирования социально - экономических, финансовых и организационных предпосылок».

Таким образом, Уставом перечисляются факторы, влияющие только на систему осуществления местного самоуправления, а не на полномочия. Последние должны быть урегулированы федеральным законодателем, что не сделано в должной мере - дано на откуп законодателям субъектов.

Московская городская Дума являлась представительным и законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации - города федерального значения Москвы и, одновременно, представительным органом городского (местного) самоуправления, а Московская городская администрация (мэрия) - исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации - города федерального значения Москвы и одновременно исполнительным органом городского (местного) самоуправления.

Двойной статус органов власти города федерального значения не соответствовал нормам Конституции Российской Федерации.

Во-первых, невозможно логически непротиворечиво доказать необходимость и вхождения обладавших двойным статусом органов власти города Москвы (в качестве органов государственной власти) в всероссийскую систему органов государственной власти, как того требуют нормы Конституции Российской Федерации (часть 3 статьи 5, часть 2 статьи 77), и, одновременно, соблюдения требования статьи 12 Конституции России о недопустимости вхождения московских Думы и Мэрии (в качестве органов местного самоуправления) в ту же самую систему органов государственной власти в Российской Федерации.

Во-вторых, из Конституции Российской Федерации следует необходимость формирования российской системы публичной власти от имени трех территориально несовпадающих видов сообществ (федерального, региональных и местных). Вариант двойной статуса органов власти города федерального значения предусматривает совпадение регионального и местного сообществ.

Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года установлены следующие особенности организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге:

а) местное самоуправление осуществляется в городах федерального значения во внутригородских муниципальных образованиях;

б) установление и изменение границ внутригородских муниципальных образований, их преобразование осуществляются законами городов федерального значения с учетом мнения населения соответствующих внутригородских территорий;

в) перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований определяются законами городов федерального значения исходя из необходимости сохранения единства городского (города федерального значения) хозяйства;

г) источники доходов местных бюджетов, не отнесенные законами городов федерального к источникам доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований, зачисляются в бюджеты субъектов Российской Федерации - городов федерального значения.

д) состав муниципального имущества внутригородских муниципальных образований определяется законами городов федерального значения в соответствии с общими требованиями к объектам муниципальной собственности и перечнем вопросов местного значения, установленным для этих муниципальных образований законами городов федерального значения.

Аналогичные позиции отражены и в законодательстве субъектов Российской Федерации: «Местное самоуправление осуществляется на территориях внутригородских муниципальных образований в городе Москве» закрепляет Устав г. Москвы в ред. от 14.07.2004 г.

Местное самоуправление в городе Москве осуществляется в границах внутригородских муниципальных образований, создаваемых на территории районов города Москвы (включая районы города Зеленограда).

Внутригородское муниципальное образование - часть территории города Москвы, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, бюджет муниципального образования и выборные органы местного самоуправления.

Закон города Москвы от 6 ноября 2002 года № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве» (в ред. Законов г. Москвы от 12.03.2003 № 16, от 14.05.2003 № 25) повторяет упомянутые позиции.

Московским законодателем предусмотрен механизм реализации новых территориальных основ местного самоуправления в г. Москве: это Законы г. Москвы от 29.10.2003 № 65 «О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований в городе Москве», от 15.10.2003 № 59 «О наименованиях и границах внутригородских муниципальных образований в городе Москве», от 11.06.2003 № 40 «О государственной и муниципальной символике в городе Москве».

Автор разделяет высказываемое мнение о том, что вариант решения проблемы оптимальной организации публичной власти в городах федерального значения через организацию местного самоуправления на уровне внутригородских (городов федерального значения) муниципальных образований также не идеален.

Этот вариант вызывает вполне обоснованные нарекания: опасность разрушения городов федерального значения как единых социо-хозяйственных механизмов чрезвычайно реальна. Федеральными законами «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (как в редакции 1995, так и 2003 года), в числе вопросов, подлежащих решению органами местного самоуправления, указаны: комплексное социально-экономическое развитие муниципальных образований, организация транспортного обслуживания населения, обеспечения населения услугами связи, торговли и бытового обслуживания, организация электро-, тепло-, газо-, водоснабжения населения, организация утилизации и переработки бытовых отходов.

Одновременное сосуществование двух систем общегородских органов публичной власти (органов государственной власти городов федерального значения и общегородских органов местного самоуправления) явятся конкурирующим. Органы власти обоих систем обязаны представлять общегородские интересы и решать вопросы жизнеобеспечения населения городов федерального значения.

Нормами ФЗ 2003 г. организация местного самоуправления фактически отдана на откуп органам государственной власти городов федерального значения. Нормам Федерального закона будет соответствовать ситуация когда законом города федерального значения все полномочия местного самоуправления, доходные источники местных бюджетов и вся муниципальная собственность будут переданы органам государственной власти субъекта Российской Федерации. В результате такой вполне возможной ситуации органы местного самоуправления превратятся в совещательные органы при территориальных подразделениях органов государственной власти городов федерального значения.

Одним из вариантов решения может быть через перераспределение полномочий органов местного самоуправления. Вопросы общегородского значения в отношении городов федерального значения являются скорее не вопросами местного (муниципального) значения, а вопросами государственного значения специфических субъектов Российской Федерации - городских поселений.

Следовательно, закрепленные статьей 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопросы местного значения городских округов, которые с точки зрения оптимальности их решения следует решать в Москве и Санкт-Петербурге на общегородском уровне, следует отнести к вопросам государственного значения городов федерального значения, как субъектов Российской Федерации для решения органами государственной власти.

Еще одним вариантом решения сложного вопроса существования местного самоуправления в городах федерального значения может быть следующее.

В составе городов федерального значения наряду с основным городом, давшим наименование субъекту Российской Федерации, имеются и иные населенные пункты (в составе Москвы - город Зеленоград и ряд других более мелких населенных пунктов, в составе Санкт-Петербурга - город Кронштадт и еще несколько десятков городов и поселков). Зависимость этих населенных пунктов от работы общегородских (городов федерального значения) систем обеспечения жизнедеятельности населения как правило значительно ниже, чем внутригородских (Москвы и Санкт-Петербурга как населенных пунктов) муниципальных образований. Поэтому местное самоуправление в городах федерального значения должно осуществляться по ассиметричным правилам: организация местного самоуправления в населенных пунктах - спутниках должна быть близка к «обычному» местному самоуправлению, а внутри городов Москвы и Санкт-Петербурга (как населенных пунктов) - с изъятиями, обусловленными необходимостью сохранения единства городского хозяйства.

Термин «мегаполис» в прямом переводе с греческого означает крупный город. В современных условиях этот термин зачастую употребляется для обозначения гигантских городских агломераций. В правовой литературе до сих пор не сложилось однозначного его определения, однако его суть значительно усложняет процесс управления городским хозяйством.

Управление мегаполиса так же накладывает отпечаток и на полномочия и на структуру органов.

Реформа местного самоуправления, новый закон вполне могут сделать шаг к решению обозначенной проблемы.

На организацию местной власти и ее полномочия, по мнению некоторых авторов, влияют еще такие факторы, как выполнение функций субъекта федерации, столицы, административного центра.

Автор считает, что с принятием ФЗ 2003 года и соответствующих изменений в законодательство г. Москвы, регулирующее систему местного самоуправления, данная позиция устарела. На систему местного самоуправления города федерального значения влияет то, что это мегаполис и субъект федерации. Отсюда вытекают различия в построении органов, территориальные основы и компетенция.

Если проанализировать полномочия местного самоуправления (что будет сделано далее), то станет очевидным, что выполнение функций столицы, административного центра не влияет на полномочия местного самоуправления - остается в рамках государственной власти.

Подводя итог сказанному, остается оценить местное, а в частности и городское самоуправление с точки зрения тех выгод и преимуществ, которые оно дает государству и народному хозяйству.

Во-первых, местные нужды лучше всего знакомы и ближе всего местным жителям, участвующим в избрании органов местного самоуправления и непосредственно заинтересованным в успешной деятельности последних.

Во-вторых, местное самоуправление развивает в гражданах самодеятельность, энергию, предприимчивость и ведет к высокому развитию общественных сил. Люди перестают ожидать всех благ от правительства, привыкая полагаться на самих себя.

В-третьих, общественная жизнь, при наличии местного самоуправления, равномернее распределяется по всему государству, а не стягивается искусственно к центру, оставляя провинцию и периферии бессильными.

В-четвертых, местное самоуправление связывает администрацию с народом. Наряду с частными интересами у гражданина появляются общественные. Принимая участие в управлении, гражданин готов содействовать ему всеми силами, как своему собственному делу.

В-пятых, местное самоуправление дает гражданам ближайшее практическое знакомство с общественными делами.

Наконец, в-шестых, местное самоуправление является подготовительной школой для государственных деятелей высших категорий, которые через него знакомятся с социальными вопросами не только кабинетным образом, т.е. теоретически, но и из живой общественной практики.

В частности все сказанное о местном самоуправлении еще с большим основанием относится к городскому самоуправлению, обладающему самыми широкими и сложными задачами и, по самой природе города, наиболее динамичному из местных самоуправляющихся единиц.

 

АВТОР: Дерюгина А.В.