15.07.2011 6469

Основные этапы развития территориального управления и местного самоуправления в г. Москве (статья)

 

История управления Москвой имеет многовековую историю. Руководствуясь кардинальными изменениями в исследуемой исторической сфере автор выделяет условные периоды.

Первый период: XIII-XVI вв.

Первоначально Москва управлялась самим князем или его соправителями (XIII-XVI вв.), тысяцкими, наместниками. Тысяцкие назначались князем из бояр, являлись членами княжеского феодального совета и начальниками городского ополчения. Последним московским тысяцким был Василий Васильевич Вельяминов, умерший в 1374 г. После его смерти великий Московский князь Дмитрий Иванович Донской упразднил эту должность, ее стали заменять должностью воеводы.

Городскую гражданскую администрацию возглавляли наместники. Они ведали вопросами местного управления, судом, сбором пошлин, имели административный аппарат и относительно небольшие военные формирования, выполнявшие полицейские функции. С ликвидацией должности тысяцкого роль наместников возросла, т.к. в их руки перешли многие функции тысяцкого.

При великом Московском князе Иване III управлением Москвы, сбором налогов, судом по уголовным и гражданским делам занимался Земский приказ, или, как его еще называли, Земский двор.

Этот приказ существовал с 1564 по 1699 г. На Земский приказ возложена была и борьба с экстремальными ситуациями и их последствиями.

Пожары и эпидемии были бичом средневековой Москвы, множество бездомных бедняков погибало от голода и холода, а люди с Земского двора собирали по городу умерших и хоронили их в больших общих могилах.

В XVI в. в Москве был один Земский двор, располагавшийся на месте нынешнего Исторического музея, а в 1599 г. был построен еще один. Земский двор, названный Новым. Особых различий в управлении Москвой как центром наследственной вотчины династии московских князей, и другими городами и частями разрастающегося государства в тот период не было.

В XV-XVI вв. параллельно и с реформами органов государственного управления изменялись и органы власти Москвы. В связи с объединением русских земель под властью великого князя московского происходил процесс складывания централизованной системы управления, которая прежде всего концентрировалась в столице русского государства - Москве. В Москве возникали новые органы управления - в первую очередь приказы, которые являлись судебно административными учреждениями. Существовали приказы по различным делам: Разряд, Посольский и т.д. Позже появляются такие приказы, как Ямской, Разбойный, Холопьев, Судный, Земской - созданные судебно-полицейские приказы. Земский приказ осуществлял в Москве полицейские функции: наблюдал за безопасностью и порядком, вел борьбу с пожарами, за содержанием в чистоте улиц.

Москва стала общепризнанной национальной столицей русского народа, городом, претендовавшим на мировое значение. Росла самодержавная власть царя. Главой в Москве был царь. Москва являлась столицей, где правил царь, и все другие города зависели от Москвы. Москва в XV-XVI в. являлась политическим, экономическим и культурным центром.

С возросшим значением Русского государства связана и церковная реформа: учреждение в Москве вместо должности митрополита должности патриарха всея Руси. В XV в., была сформирована концепция «Москва, как третий Рим», так как после падения Рима и Византии Москва принимает на себя функцию Спасителя Мира. В основе религия, и Москва является основной хранительницей православия. Главной целью Москвы - объединение всех православных. Но при Иване IV роль церкви уменьшается. В 1551 г. по инициативе царя и митрополита был созван Собор русской церкви, получивший название Стоглавого, поскольку его решения были сформированы в ста главах. Но несмотря на это, религия и церковь имели большое значение для объединения Руси. Также церковь содействовала и росту самодержавной власти государя.

Период XV-XVI вв. - период «кормлений» (т.е., управление через наместников и волостелей) и период земского и губного управления (самоуправления). Земли, не приписанные княжескому двору, входили в круг местного управления, которому отводилось все то, чем княжеский двор не управлял сам. Это управление было сконцентрировано в руках наместников и волостелей.

Значительные по своей территории княжества были разделены на административные округа, уезды. Уезд состоял из города и сельских сообществ, называвшихся волостями и станами. Наместник осуществлял свои полномочия в рамках города в соответствии со специальным назначением на эту должность - пожертвованием. Волости управляли волостелями. Наместники и волостели, являясь представителями верховной: власти, осуществляли свои полномочия, опираясь на подчиненный им аппарат. Оплата его труда состояла из кормов и пошлин. Сроки «кормлений» с конца XV - начала XVI в. сокращались до одного-трех лет, что являлось формой ограничения кормленщиков. Ограничения власти кормленщиков явилось составной частью мероприятий, проводимых великокняжеской властью в целях укрепления централизованного государства.

В XVI в. возникают особые должностные лица местного управления - городовые приказчики, оттеснившие наместников- кормленщиков вначале от военно-административного, а затем от ряда отраслей земельного, финансового и даже судебного управления. В XV- XVI вв. в Москве наместничества практически не было, всем управлял царь. В начале XVI в. институт городовых приказчиков становится распространенным звеном местного управления. Основным занятием городовых-приказчиков было: военно-административное дело, заведование строительством и укреплением города, хранение продовольствия и т.д. Институт городовых приказчиков был первым дворянским органом местного управления русского государства. Дворяне, как сословие, появляются в XV в. Дворяне - служилые люди, получавшие за службу земли. На рубеже XV-XVI вв. происходит демографический рост дворянства. Кроме этих местных органов управления в XVI в. существовали и другие местные органы управления - таможенные и казацкие выборные головы и целовальники, осуществлявшие сбор косвенных налогов. При них находились соответственные дворы и избы.

Рост Москвы в XVI в. происходил главным образом за счет расширения посада с многочисленным торговым и ремесленным населением.

В истории нашей страны XVI в. - период управления Русского централизованного государства, ликвидации пережитков феодальной раздробленности. Москва была ареной, на которой происходила борьба за государственную централизацию. Это борьба особенно энергично развернулась с середины XVI в., в период подъема народных движений, реформ «Избранной Рады» и Опричнины.

Второй период: конец 16 века - 1785 г.

Реорганизация городского управления была проведена Петром I и его близким помощником князем Ф. 10. Ромодановским. Первым московским губернатором был назначен Тихон Никитич Стрешнев, любимый родственник Петра I. Стрешнев Т. Н. сыграл важную роль в разработке так называемой городской реформы. В ходе реформ 1699-1722 гг. была сделана попытка разграничить функции центральных, общегосударственных и городских органов. Одновременно по западноевропейскому образцу были созданы органы городского общественного самоуправления - сначала Бурмистерская палата, а позже ратуша. В двух своих указах 1699 г. Петр I даровал городскому сообществу Москвы и других городов России некоторую автономию и защиту от произвола административной власти. Была учреждена Бурмистерская палата (вскоре переименованная в Ратушу), а на местах - Земские избы. В Бурмистерскую палату (ратушу) избирали произвольное число бурмистров из среды всех городских жителей.

Однако в Москве, столице России, четкого разграничения между органами городской, областной и общегосударственной власти не было, и потому Бурмистерская палата стала одновременно и центральным учреждением, и органом городского управления.

В 1708 г. было проведено разделение страны на 8 губерний. Во главе губерний были назначены губернаторы, которые лично подчинялись императору. Главный начальник Московской губернии и Москвы именовался генерал-губернатором. Генерал-губернатор обладал военной и гражданской властью.

Став центром губернии, Москва оставалась столицей Российского государства, а система губернского управления не слишком изменила порядок и вековечные традиции по управлению городом. Но с переводом столицы в Петербург начался процесс изменений: отъезд двора повлек за собой запустение дворцовых слобод, работавших на его нужды. Изменился состав посадского (городского) населения, т.к. развитие мануфактуры привело к появлению в городе вольнонаемных рабочих. В 1722 г. все белое население города было расписано по цехам, и жители слобод слились с купечеством или мещанством. Исчезло слободское самоуправление.

В 1722 г. в результате очередной реорганизации общественного управления бургомистрские избы были заменены городовыми магистратами. В течение двух столетий Магистрат и его преемники - городская Дума и Ратгауз (созданный ненадолго при Павле I) руководили жизнью Москвы.

Магистраты являлись почти исключительно учреждениями судебными и административно-финансовыми. На них возлагались обязанности наблюдения как за раскладкой государственных сборов и пошлин, так и за их сбором. Кроме того, на магистраты предполагалось возложить наблюдение за внутренним порядком и благоустройством в городе, однако это осуществлено не было.

В 1775-1780 гг. в стране вновь была проведена губернская реформа. Вместо 8 прежних было образовано 40 губерний. Согласно новому учреждению о губерниях Московская губерния была открыта вторично в 1782 г., когда состоялась торжественная церемония.

Территория Москвы была поделена на 20 частей и 88 кварталов во главе с частными приставами и надзирателями, а административно полицейское управление городом было возложено на Управу. Духовное управление церквами и монастырями осуществлялось Московской епархией во главе с митрополитом, ее делами ведала духовная консистория. Сбор налогов и финансирование государственных программ осуществляла Казенная палата. Судебный надзор был в руках губернского прокурора.

Третий период: 1785 г.- 1801 г.

В 1785 г. правительство Екатерины II провело ряд мер по укреплению связей между государственной властью и всеми подданными монарха. Дворянство получило право льготного суда, финансовой защиты и объединения на правах самоуправления. Были созданы губернские и уездные дворянские собрания во главе с предводителями дворянства. Города получили органы городского самоуправления с городским собранием и городским головой.

«Грамота на права и выгоды городов Российской империи» (1785 г.) вводила единство и порядок в городское управление, которое с этого момента стало общественным. Городское общество, т.е. совокупность обывателей, живущих в городе, впервые было признано юридическим лицом. Для управления городскими общественными делами учреждалась городская Дума из выборных от всех сословия и была установлена должность выборного городского головы. Общая Дума на своем собрании избирала исполнительный орган - шестигласную городскую Думу, в которую входили по одному Представителю от каждого из шести (а позже в XIX в. - из пяти) сословий и городской голова, выборный председатель городской думы и городской управы. Самоуправление давало наибольшие права собственникам - владельцам недвижимости и капитала.

На шестигласную Думу возлагалось заведывание всем общественным хозяйством города. К выборным органам перешли вопросы благоустройства» продовольственное дело, развитие торговли, промыслов. Отчетность по доходам и расходам представлялась Думой на рассмотрение губернатора, выборы и заседания Думы проходили по сословным группировкам. Слабыми местами этой системы самоуправления являлись корпоративное устройство и контроль со стороны губернатора.

Административную власть в городе осуществляли видные представители военно-бюрократического аппарата. За редким исключением это были военные, среди них было немало известных в свое время полководцев, боевых генералов. Главные начальники Московской губернии с 13 июня 1781 г. до 1 февраля 1797 г. назывались главнокомандующими. Первым на эту должность был назначен князь Василий Михайлович Долгоруков-Крымский. В1797 г. название должности было изменено, и до 1809 г. Московскую губернию возглавляли военные губернаторы, далее до 1816 г. вновь главнокомандующие, с 1816 до 1917 г. - военные генерал-губернаторы.

Генерал-губернатор представлял собой правительственную власть в губернии, возглавлял местный аппарат управления. Назначался генерал-губернатор по непосредственному усмотрению императора. Императоры находились в постоянной переписке с генерал-губернаторами» давая им конкретные поручения и строго следя за их выполнением.

Гражданский губернатор и все прочие учреждения и лица, составляющие губернское управление, исполняли все законные требования, предложения и предписания генерал-губернатора. Генерал-губернатор имел право изменить и отменить постановления, изданные подчиненными им губернаторами. Кроме того, он надзирал за городским самоуправлением.

Последним генерал-губернатором Москвы был генерал-лейтенант Сергей Константинович Гершельман. Он пробыл на посту до 1908 г., после чего пост генерал-губернатора вплоть до 1917 г, оставался вакантным, и весь административно-полицейский аппарат Москвы возглавляли московские градоначальники.

В 1799 г. по указу Павла I в Москве был введен Устав столичного города Москвы, на основании которого для хозяйственного управления городом был учрежден Раггауз. Ратгауз состоял из президента и выборных чиновников, назначаемых по указу императора. Ратгауз действовал под руководством Сената. Такая организация городского управления просуществовала недолго. Через три года она была отменена по повелению императора Александра I, а «Городовая грамота» Екатерины II была подтверждена Манифестом 2 апреля 1801 г.

Четвертый период: 1801 г. - 5 (18) ноября 1917 г.

Пореформенная эпоха оставила наиболее яркий след в истории городского самоуправления. В 1862 г., в соответствии с новым «положением городского устройства Москвы» учреждены общая и распорядительная Думы, определен новый порядок расходования средств в муниципальной казне.

В общую думу избиралось по 35 гласных от каждого сословия (всего было установлено 5 сословий: потомственные дворяне, купцы, мещане и ремесленники). Общая Дума впервые в истории городского самоуправления стала обладать законодательной властью. Исполнительная власть возлагалась на распорядительную Думу, которая избиралась из состава общей Думы. Но еще весьма значительной была подчиненность городского управления административной власти.

С образованием в 1864 г, в России военных округов установилась практика, при которой генерал-губернатор совмещал эту должность с постом командующего Московским военным округом. Генерал-губернатор был главным представителем верховной власти в губернии, в его ведении был надзор за всеми учреждениями города и губерний. Гражданский губернатор, который состоял при генерал-губернаторе и чаще всего был гражданским лицом, ведал губернским правлением и в основном уездами Московской губернии. Гражданский губернатор и все прочие учреждения и лица, составляющие губернское правление, исполняли законные требования, предложения и предписания генерал губернатора. Генерал-губернаторы имели право изменить и отменить постановления, изданные подчиненными им губернаторами.

16 июня 1870 г. утверждается новое Городовое положение (применено к Москве в 1872 г.), ставшее важной вехой на пути расширения прав городских слоев, совершенствования самоуправления, юридической базой разработки и принятия городского устава. В соответствии с этим положением сословный порядок выборов был устранен, количество гласных уменьшилось до 180 человек.

Городской Устав регламентировал компетенцию и права Думы, называл полномочия и формы деятельности ее органов, источники формирования городского бюджета. Принципиально важным было понятие прибыли, т.е. основу доходов городского хозяйства определяли не только налоги, но и прибыль от функционирования муниципальных предприятий, ломбардов и бань, водопровода и канализации, городского транспорта и продажи участков городских земель. Расширился круг вопросов думцев: принятие пожертвований, благоустройство улиц, разбивка новых парков и скверов, организация новых транспортных потоков, обучение москвичей, субсидии на социальное презрение. С 1877 г. издается журнал «Известия Московской городской Думы».

Деятельность московской Думы в первое пореформенное десятилетие прошла под знаком становления новой городской власти. Гласными Думы были избраны и страстно отдавали свое время, знания и силы лучшие люди того времени: москвичи, профессора Московского университета В. И- Гёръе, А, А. Мануйлов, С. И, Муромцев, архитекторы Р. И. Клейн, В. В. Шервуд, высоко образованные представители старого московского дворянства - князья Б. А, Черкасский и А. А, Щербатов.

Новое «Городовое положение» было высочайше утверждено 17 июня 1892 г. Согласно этому закону вводился имущественный ценз на право участия в выборах. Он составлял 3 тысячи рублей, т.е. выборщиком, а также кандидатом в гласные мог быть житель Москвы, имеющий доход или недвижимость. В этом году была закончена постройка здания Городской Думы на Воскресенской площади.

В состав городской Думы входило теперь 160 гласных и 32 кандидата, которые избирались на 4 года, городская Дума ведала городским хозяйством, благоустройством Москвы, школьным, медицинским делом, благотворительностью, городской торговлей и налогами.

Дума, избирала городского голову и его товарищей (заместителей). А также формировала исполнительный орган - городскую Управу. В начале XX в. в Управе работали около 3 тысяч чиновников.

Пятый период - 5 (18) ноября 1917 г. - 1990 г.

Февральская революция не затронула структуры городского самоуправления. По инициативе рабочих и солдат были избраны Совет рабочих депутатов и Совет солдатских депутатов Москвы. После вооруженного переворота в октябре 1917 г. был создан Московский Временный революционный комитет, который своим декретом от 5 (18) ноября 1917 г., распустил городскую /Думу. Управление городским хозяйством поручено Совету районных Дум, а в марте 1918 года передано Моссовету. Оба Совета 14 (27) ноября 1917 г, были объединены в Московский Совет рабочих и солдатских депутатов, который состоял из исполкома и президиума.

В январе 1918 года по решению 2-го Московского Совета рабочих и солдатских депутатов был создан единый орган власти для Москвы и Московской области. 11 марта 1918 г. образован Совет народных комиссаров Москвы и Московской области. В конце марта - начале апреля 1918 г., в Москве проходили первые после вооруженного переворота выборы в городские и районные Советы.

В 1921 г. Моссовет утвердил Положение о Советах в Москве и Московской губернии. Для руководства экономической и культурной жизнью города из состава исполкома и президиума Совета были выделены малый исполком и малый президиум. В неизменном виде эта структура органов представительной и исполнительной власти просуществовала до начала 90-х гг.

В 1979 г. на 10-й сессии Моссовета были приняты Регламент Московского Совета народных депутатов и его исполкома. Сессии Совета, являвшегося органом представительной власти, созывались не менее четырех раз в год.

Общепризнанным считается мнение о том, что в данный период местного самоуправления в современном понятии в России не существовало.

Шестой период: 1991-1993 гг.

В 1991 г. был издан Указ Президента Российской Федерации о выборах мэра г. Москвы. Мэрия стала органом исполнительной власти. Органом представительной власти по-прежнему оставался Моссовет. 7 октября 1993 г. - Указом Президента Российской Федерации полномочия Моссовета были прекращены.

Пункт 3 Указа обязывал московские городские власти: «Провести выборы в представительный орган государственной власти г. Москвы одновременно с выборами в Государственную Думу Федерального Собрания РФ». В соответствии с Указом Президента РФ от 24 октября 1993 г. № 1738 Б Москве вновь учреждалась Московская городская Дума -_ представительный и законодательный орган государственной власти города Москвы.

В целях реализации Указа Президента Российской Федерации от 10 декабря 1993 года № 2125 «Об общих принципах административно -территориального деления и организации местного самоуправления в городе Москве» были приняты определенные меры - распоряжение Мэра Москвы от 10.01.94 № 12-РМ «Об этапах и сроках проведения реформы местного самоуправления в городе Москве»; постановление Московской городской Думы от 18 мая 1994 года № 38 «О порядке и общих принципах организации самоуправления в г. Москве»; распоряжение Мэра Москвы от 24.08.94 № 421-РМ «О проведении эксперимента в муниципальных округах Кунцево, Ново - Косино, Ярославский, Орехово - Борисово Южное, Хорошево -Мневники» и масса иных.

Распоряжением Мэра Москвы от 24 апреля 1992 г. «Об утверждении положений об административном округе и муниципальном округе (районе) в городе Москве» устанавливалось понятие муниципального округа.

Седьмой период: с 1993 - 2000 гг.

Характеризуется кардинальными изменениями. В 1993 г. была принята Конституция РФ, Москва получила статус субъекта Федерации, а, следовательно, самостоятельность в решении местных вопросов.

В соответствии с гл. 3 Конституции Российской Федерации город федерального значения Москва отнесена к субъектам федерации, т.е. рассматривается как государственное образование, а органы власти, как и в большинстве типов субъектов федерации - в областях, краях, республиках.

Конституция предусматривала создание самоуправления с учетом исторических особенностей, поэтому было воссоздано самоуправление на уровне города (в Москве появилась городская Дума). В 1995 г. был принят Устав города. Согласно Уставу города в первичной редакции был установлен двойной статус городской Думы, как представительного органа и городского самоуправления, представительного и законодательного органа государственной власти (ст. б). Соответственно исполнительным органом обеих ветвей власти является московская городская администрация и лично мэр города Москвы. Районные управы (в составе советников и Главы Управы) являлись территориальными отделениями городской администрации, как исполнительного органа городского самоуправления. Таким образом, сложившаяся в городе система органов власти позволяла создать условия для децентрализации городского управления, накапливания опыта и передачи полномочий сверху вниз, а с другой стороны, позволяет более тонко учитывать локальные и коллективные интересы горожан, связанные с удовлетворением повседневных потребностей москвичей, соотнося их с удовлетворением потребностей жителей на общегородском уровне.

Вместе с тем, исходя из Федерального Закона «Об основных принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. Москва, являясь городом федерального значения, должна создавать свои органы власти, которые не входят в систему органов государственной власти, а являются органами местного самоуправления. Возникший между двумя статусами города дуализм требует либо передать вопросы, отнесенные к компетенции местного самоуправления только на районный уровень, либо создать параллельные городские структуры, т.е. объективно ведет к двоевластию.

Уставом предусмотрены три вида территориальных единиц районы, административные округа, территориальные единицы с особым статусом. Префектуры рассматривались как территориальные органы городской администрации, а префекты - как должностные лица городской администрации.

В том лее 1995 году был принят Закон города Москвы «О территориальном делении города Москвы», согласно которому Москва была разделена на 10 административных округов и 128 районов, в основном соответствующие муниципальным округам. Постановлением Московской городской Думы формально были упразднены уже не игравшие никакой роли «советские» районы и большинство поселков. В 1997 году в Закон были внесены изменения, количество районов сократилось до 125.

В соответствии с Уставом города Москвы и Законом города Москвы «О районной управе», принятым в 1996 году, районная управа определена как «орган власти района» (термин «местное самоуправление» в отношении Управы не использовался), она состояла из Районного Собрания и Главы Управы, возглавляющего Районное Собрание и администрацию района и решала различные вопросы местного значения. Районное Собрание определено как выборный орган со сроком полномочий 2 года, глава управы избирался советниками по представлению Мэра Москвы на безальтернативной основе.

Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливал предметы ведения муниципальных образований (статья 6) и предполагал осуществление местного самоуправления на всей территории Российской Федерации» (статья 12).

Реализация этого положения в городах федерального значения вызвала не мало споров и ошибок в правовприменении.

Принятый в 1997 году по инициативе органов государственной власти городов Москвы и Санкт-Петербурга Федеральный закон от 17 марта 1997 года № 55-ФЗ предполагал осуществление местного самоуправления на внутригородских территориях городов федерального значения составе, еще в 47 районах избраны замещены две трети и более мандатов, в 22 районах - менее двух третей мандатов.

В 2000 году граждане В.П.Жарко, А.В.Павленко, В.А.Шмелев обратились в Московский городской суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и не подлежащими применению ряда положений Закона города Москвы «О районной управе в городе Москве», ссылаясь на то, что указанным законом неправомерно ограничиваются их права на осуществление местного самоуправления, а также права избирать и быть избранными на должность главы управы. 6 сентября 2000 года Московский городской суд оставил заявление без удовлетворения, посчитав, что районная управа не является органом местного самоуправления, а район - муниципальным образованием. Однако 6 октября 2000 года Верховный Суд Российской Федерации решение суда отменил как вынесенное с нарушением норм материального и процессуального права, направил дело на новое рассмотрение и указал на необходимость проверки того, могут ли быть представительные и исполнительные органы районов города Москвы отнесены к органам местного самоуправления безотносительно к не подлежащим применению положениям Устава города Москвы. Верховный Суд посчитал, что общегородских органов местного самоуправления в Москве не существует, а их функции осуществляются органами государственной власти города Москвы незаконно.

26 декабря 2000 года, после нового рассмотрения дела, Московский городской суд удовлетворил требования заявителей. Суд пришел к выводам, что совмещение органами власти города Москвы правового статуса органов государственной власти и органов местного самоуправления является незаконным, а представительные и исполнительные органы власти районов города Москвы осуществляют функции органов местного самоуправления и должны быть признаны органами местного самоуправления. 31 марта 2001 года Верховный Суд Российской Федерации оставил решение без изменения.

Решение суда получило негативную оценку должностных лиц города Москвы. Так, по оценке Вице-мэра Москвы В.П.Шанцева, «сформированные в 1997 году, а затем в 1999 году переизбранные районные власти (районные управы) однажды утром проснулись органами местного самоуправления». Поскольку районные управы признаны органами местного самоуправления, то мэр не имеет права назначать главу районной управы, его должны избирать советники районного собрания, однако по той же оценке В.П.Шанцева избирать там некого: «нынешние советники - это учителя, врачи, руководители предприятий, которые избирались, чтобы что-то подсказывать администрации, нести социальный заряд от населения, но они совсем не планировали профессионально заниматься муниципальной работой».

Современный период, восьмой: 2000-по настоящее время.

Органы государственной власти города Москвы были вынуждены исполнить решение суда, но при этом постарались сохранить максимальный объем полномочий в ведении органов власти города Москвы. В 2001 году в Устав города Москвы и Закон города Москвы «О районной управе города Москвы» были внесены изменения, направленные на исполнение решений суда и наделяющие районные управы статусом органов местного самоуправления, однако вступление в силу поправок было увязано с истечением полномочий районных управ, сформированных в 1999 году. В 2002 году был принят Закон «Об организации местного самоуправления в городе Москве», которым установлены принципиально иные принципы и порядок организации местного самоуправления. В соответствии с законом местное самоуправление осуществляется на внутригородских территориях, а органами местного самоуправления являются представительный орган местного самоуправления - Муниципальное Собрание, местная администрация - Муниципалитет и иные органы, предусмотренные уставом муниципального образования.

Был проведен ряд организационно-правовых мероприятий.

В течение 2003 года все районные управы были преобразованы в муниципалитеты, а на их месте образованы управы районов территориальные органы исполнительной власти города Москвы. Так, по материалам одного из дел, рассматривавшихся в Московском городском суде и в Верховном Суде Российской Федерации в конце 2003 года, 2 июня 2003 года районная управа Пресненского района города Москвы переименована в муниципалитет «Пресненский», примерно в то же время было зарегистрировано новое государственное учреждение «Управа Пресненского района города Москвы».

В 1990-х годах в регионах России сложились разные модели территориальной организации местного самоуправления - территориальная модель (муниципальные образования - районы и крупные города, на уровне поселений действуют подразделения, органов местного самоуправления), поселенческая модель (муниципальные образования - городские и сельские поселения, иногда - районы городов, а на уровне районов действуют органы государственной власти), двухуровневая модель (муниципальные образования первого уровня - районы и крупные города, муниципальные образования второго уровня - городские и сельские поселения, полномочия по решению вопросов местного значения разграничиваются между ними).

В новом Федеральном законе 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» за основу взята двухуровневая модель территориальной организации местного самоуправления. Однако на территории города Москвы ни одна из вышеуказанных моделей территориальной организации местного самоуправления не могла сложиться.

Города Москва и Санкт-Петербург в соответствии со статьей 65 Конституции Российской Федерации являются городами федерального значения. С одной стороны, города Москва и Санкт-Петербург являются субъектами Российской Федерации, обладающими теми же правами, что и другие субъекты Российской Федерации, с другой стороны - городами-мегаполисами с большой численностью и высокой плотностью населения и сложнейшим городским хозяйством, что не могло не отразиться на организации местного самоуправления.

В городах федерального значения сложились два подхода к территориальной организации местного самоуправления: первый подход, закрепленный в 1995 году в Уставе города Москвы, предусматривал «двойной статус» представительного и исполнительного органов города Москвы, согласно которому указанные органы одновременно являются органами государственной власти и органами местного самоуправления и обладают всеми полномочиями указанных органов.

Второй подход, закрепленный федеральным законом в 1997 году, предусматривал осуществление местного самоуправления на территории внутригородских территорий городов местного значения. Однако только в 2000 году по решению суда за органами власти районов Москвы был признан статус органов местного самоуправления.

Принятый в 2003 году Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» существенно не изменил сложившуюся концепцию местного самоуправления в городах федерального значения, и муниципальная реформа практически не затронула Москву.

В соответствии со статьей 79 Федерального закона 2003 г. местное самоуправление в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге осуществляется на внутригородских территориях. Во исполнение требований Федерального закона принят Закон города Москвы «О наименованиях и границах внутригородских муниципальных образований в городе Москве», которым утверждены наименования и границы 125 внутригородских муниципальных образований, существующих в настоящее время.

Во всех 125 муниципальных образованиях города Москвы сроки полномочий районных собраний истекали в декабре 2003 года. Однако все 125 районных собраний по рекомендации Совета Ассоциации муниципальных образований Москвы и неофициальным рекомендациям префектур административных округов увеличили на 3 месяца сроки своих полномочий с тем, чтобы совместить муниципальные выборы с выборами Президента Российской Федерации. Предложенное решение оказалось вполне удачным, поскольку в случае проведения муниципальных выборов в декабре 2003 года из пришлось бы совместить с выборами в

Государственную Думу и выборами Мэра Москвы, что предельно осложнило бы не только организацию выборов. Как показывает практика, совмещение выборов достаточно эффективно, если одновременно проводятся выборы двух или трех видов, не более чем по трем избирательным бюллетеням, в противном случае избиратели страдают от избытка информации, а избирательные комиссии испытывают серьезные проблемы при подсчете голосов и определении итогов голосования.

14 марта 2004 года, одновременно с выборами Президента Российской Федерации, во всех 125 муниципальных образованиях города Москвы прошли выборы депутатов муниципальных собраний. Однако во многих районах муниципальные собрания не были сформированы в полном составе из-за массового протестного голосования, и пришлось проводить дополнительные выборы. 16 мая дополнительные выборы прошли в 58 районах, 23 мая - в 2 районах.

В настоящее время во всех 125 районах параллельно действуют управы районов, являющиеся территориальными органами государственной власти города Москвы, и органы местного самоуправления. Статья 8 Закона города Москвы «Об организации местного самоуправления в городе Москве» и уставы муниципальных образований города Москвы содержат достаточно внушительные перечни вопросов местного значения, однако на практике большинство вопросов жизнедеятельности территорий, которые могли бы решаться органами местного самоуправления, фактически решаются органами государственной власти - управами районов.

Структура органов местного самоуправления во всех муниципальных образованиях одинаковая и включает представительный орган Муниципальное Собрание, главу муниципального образования

Руководителя муниципального образования (который избирается Муниципальным Собранием из своего состава и является его председателем), руководителя исполнительно-распорядительного органа - Руководителя Муниципалитета, назначаемого по конкурсу. Ни в одном муниципальном образовании не предусмотрены прямые выборы главы муниципального образования.

Внутригородское муниципальное образование Ясенево, образовано в конце 2003 года: «Устав внутригородского муниципального образования Ясенево в городе Москве» принят Решением муниципального Собрания Ясенево от 02.12.03 г.

Были приняты соответствующие решения об утверждении численного состава депутатов муниципального Собрания и избирательных округов по выборам в органы местного самоуправления, о назначении выборов депутатов муниципального Собрания муниципального образования Ясенево.

После формирования муниципального Собрания его Решением было оформлено избрание по конкурсу Руководителя внутригородского муниципального образования Ясенево - председателя муниципального Собрания», решен вопрос о штатной численности и структуре муниципалитета.

После формирования органов муниципального образования прошло оформление их деятельности: приняты положения и регламенты, утверждена структура. Происходит планирование деятельности; отчеты о городских, окружных и районных программах; о работе самих органов внутригородского муниципального образования района Ясенево; активное сотрудничество с органами государственной власти и должностными лицами.

Следует отметить, что существует масса проблем при реализации полноправного местного самоуправления в городе Москве: гарантированность местной власти, проблема взаимодействия, разграничения предметов и полномочий между органами государственной власти Москвы и органами местного самоуправления остается весьма актуальной, исследуемой теоретиками, практиками и даже в конституционном судопроизводстве.

На многие вопросы, возникающие в этой области, до сих пор нет четких ответов в теории муниципального права и в практике правового регулирования.

 

АВТОР: Дерюгина А.В.