16.07.2011 9245

Проблемы разграничения полномочий между государственной и муниципальной властью в городе Москве (статья)

 

Анализ исторического развития местного самоуправления показал, что качество отношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления всегда будет зависеть от четкого распределения полномочий между уровнями власти. Вопрос распределение полномочий между органами власти, уровнями власти по вертикали и горизонтали был и будет актуальным. Он исследовался в дореволюционной России, в советское время, актуален был при разработке и принятии Конституции РФ, законов о местном самоуправлении 1995 и 2003 гг.

После революции 1917 года в России не существовало даже самого понятия «собственные полномочия местных органов власти», так как местные советы входили в структуру государственной власти. Любые государственные полномочия могли выполняться на местном уровне, и в тоже время каждые действия местных советов должны были быть согласованы с вышестоящим уровнем власти. Абсурдность данного положения доходила до того, что ремонт канализации необходимо было согласовывать с федеральными органами.

В качестве примеров перечислим те из общегосударственных обязанностей, которые чаще всего возлагаются на городские самоуправления:

1. расквартирование войск (в дореволюционной России и в СССР, а в военное время - во многих государствах);

2. содержание общей полиции безопасности (сверх муниципальной);

3. издание обязательных постановлений по всем вопросам местного управления (сверх постановлений, касающихся городского благоустройства);

4. издание регламентов по организации выборов (сверх муниципальных);

5. выборы местных мировых судей и предоставление им квартир;

6. участие в государственном фабричном надзоре;

7. субсидии и квартиры духовенству (в Бельгии, Испании и во Франции до отделения церкви от государства);

8. различные дела, временно поручаемые городским самоуправлениям.

Поскольку круг обязанностей, возлагаемых на местные органы, в СССР еще значительно шире, и профессор М.Д. Загряцков определенно указывал на необходимость изменить местную структуру власти в смысле издания особых организационных форм для общегосударственных и местных задач. Профессор В.Н. Твердохлебов возражал ему, указывая, что отсутствие классовых различий между центральной и местными властями и господство в обеих одной партии оставляет меньше поводов к коллизии интересов и что поэтому для дифференциации организационных форм нет оснований. В свою очередь, партийная литература указывала на то, что организационное разграничение общегосударственных и местных дел нарушило бы структурную стройность советской власти и монолитность ее концепции. Этот вопрос в муниципальном отношении гораздо важнее, чем это кажется на первый взгляд, поскольку от него зависит сущность местного самоуправления как самостоятельной деятельности населения в том случае, когда его органы выполняют и государственно-властные функции

Принятые с 1990 года нормативные акты не решили в полном объеме проблему распределения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

До сих пор институты власти не нашли единого подхода к данной проблеме. Получается, что уроки истории ничему не научили.

Основой для разграничения полномочий между органами власти разных уровней являются статьи 72, 73, 76, 78 Конституции РФ.

Впервые разграничение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти произошло в 1991 году, когда был принят Закон РФ « О местном самоуправлении в РФ» от 06.07.91г. №1550-1.

Однако данный нормативно-правовой акт очень расплывчато отражал положения о разграничении полномочий и не мог решить существующей проблемы.

Более четкое разграничение полномочий между местными и государственными органами можно увидеть в статье 6 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 1995 г. Согласно данной статье к вопросам местного значения относятся 30 полномочий. Часть 2 статьи 6 вышеуказанного закона предоставляет право муниципальным образованиям «принимать к своему рассмотрению и иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов РФ, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти».

На данный момент существуют следующие полномочия муниципальных образований:

- обязательные полномочия;

- полномочия местных органов, которые могут быть добавлены законами субъектов РФ;

- полномочия, которые самостоятельно берут на себя местные

власти.

Еще более серьезный подход к вопросу разграничения полномочий между уровнями бюджетов наблюдается в Бюджетном кодексе, где органы государственной власти попытались разграничить виды расходов между уровнями бюджетного устройства. Этому посвящены статьи 84-87 БК РФ.

Статья 87 перечисляет 18 видов расходов, «финансируемых исключительно из местных бюджетов».

Впервые за историю развития местного самоуправления в РФ, государственная власть попыталась провести четкое разграничение между уровнями власти.

В связи с этим, на сегодняшний момент существует Конституция РФ, гарантирующая «самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью» (ст. 130), а также ряд нормативно-правовых актов, осуществляющих разграничение полномочий.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» подходит к определению собственной сферы деятельности местного самоуправления не так, как прежний. Основной его задачей является четкое разграничение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Изменился сам категориальный аппарат, с помощью которого муниципальная сфера деятельности отграничивается от сферы деятельности органов государственной власти. Вместо параллельного использования понятий «предметы ведения» и «вопросы местного значения» в содержании Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» применяются категории «вопросов местного значения» и «полномочий органов местного самоуправления». Сохраняя укрупненную функциональную характеристику местного самоуправления, данный Федеральный закон в то же время конкретизирует ее, закрепляя «в целях решения вопросов местного значения» ряд конкретных прав и обязанностей органов местного самоуправления и определяя возможность установления других полномочий «в соответствии с настоящим Федеральным законом и уставами муниципальных образований».

Значительным шагом вперед в определении сферы деятельности местного самоуправления является определение вопросов местного значения применительно к муниципальным образованиям разного типа (уровня).

Поселения, муниципальные районы, городские округа решают теперь неодинаковые по содержанию дела. Это позволяет учесть особенности условий и возможностей их деятельности, приблизить местное самоуправление к населению и повысить его эффективность. И само содержание вопросов местного значения выглядит не так, как прежде.

Перераспределение полномочий для городов федерального значения:

Опасность разрушения городов федерального значения как единых социо-хозяйственных механизмов чрезвычайно реальна. Федеральными законами «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (как в редакции 1995, так и 2003 года), в числе вопросов, подлежащих решению органами местного самоуправления, указаны: комплексное социально-экономическое развитие муниципальных образований, организация транспортного обслуживания населения, обеспечения населения услугами связи, торговли и бытового обслуживания, организация электро-, тепло-, газо-, водоснабжения населения, организация утилизации и переработки бытовых отходов.

Одновременное сосуществование двух систем общегородских органов публичной власти (органов государственной власти городов федерального значения и общегородских органов местного самоуправления) явятся конкурирующим. Органы власти обоих систем обязаны представлять общегородские интересы и решать вопросы жизнеобеспечения населения городов федерального значения.

Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года установлены следующие особенности организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге:

- перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований определяются законами городов федерального значения исходя из необходимости сохранения единства городского (города федерального значения) хозяйства;

- источники доходов местных бюджетов, не отнесенные законами городов федерального к источникам доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований, зачисляются в бюджеты субъектов Российской Федерации - городов федерального значения.

- состав муниципального имущества внутригородских муниципальных образований определяется законами городов федерального значения в соответствии с общими требованиями к объектам муниципальной собственности и перечнем вопросов местного значения, установленным для этих муниципальных образований законами городов федерального значения.

Законом города федерального значения все полномочия местного самоуправления, доходные источники местных бюджетов и вся муниципальная собственность могут быть переданы органам государственной власти субъекта Российской Федерации. И на этом роль органов местного самоуправления в городах федерального значения может быть сведена к фикции.

Одним из вариантов решения может быть через перераспределение полномочий органов местного самоуправления. Вопросы общегородского значения в отношении городов федерального значения являются скорее не вопросами местного (муниципального) значения, а вопросами государственного значения специфических субъектов Российской Федерации - городских поселений.

Следовательно, закрепленные статьей 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопросы местного значения городских округов, которые с точки зрения оптимальности их решения следует решать в Москве и Санкт-Петербурге на общегородском уровне, следует отнести к вопросам государственного значения городов федерального значения, как субъектов Российской Федерации для решения органами государственной власти.

Это перераспределение может быть оформлено специальным законом. Аналогичная практика существует в субъектах Российской Федерации: например, Закон Республики Саха (Якутия) от 10.07.2003 44-3 № 89-Ш «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Республики Саха (Якутия) и органами местного самоуправления» (Принят ГС (Ил Тумэн) PC (Я) 10.07.2003).

Возможно временное выполнение государственными органами функций местного самоуправления.

Аспект разграничения полномочий между органами местного самоуправления практически не затрагивается, поскольку федеральный законодатель этот вопрос решил. Следует отметить, что до принятия ФЗ 2003 года субъекты Российской Федерации сами разрешали этот вопрос. Так, например, Закон Республики Дагестан от 09.10.1996 № 14 «О разграничении предметов ведения муниципальных образований».

Думается, что одним из вариантов решения специфики городов федерального значения при организации в них местного самоуправления будет использование этого опыта: разграничения и перераспределения полномочий и предметов ведения между муниципальными образованиями.

Местное самоуправление в городах федерального значения может осуществляться по ассиметричным правилам: организация местного самоуправления в населенных пунктах - спутниках должна быть близка к «обычному» местному самоуправлению, а внутри городов Москвы и Санкт-Петербурга (как населенных пунктов) - с изъятиями, обусловленными необходимостью сохранения единства городского хозяйства. Механизм - «Закон о разграничении предметов ведения внутригородских муниципальных образований города Москвы».

Выполнение государственных полномочий: передача, финансирование, контроль.

Возможность делегирования государственной властью функций органам местного самоуправления предусматривалась и в предыдущем законе.

Пожалуй, самое значительное достижение Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» состоит в том, что он дал понятие отдельных государственных полномочий как полномочий по вопросам, не отнесенным к вопросам местного значения, и соединил их осуществление исключительно с предоставляемыми местным бюджетам субвенциями из федерального и региональных бюджетов. Фактически поставлен правовой заслон не обеспеченным материальными ресурсами социальным обязательствам, возлагаемым государством на местное самоуправление.

Вместе с тем закреплен жесткий режим реализации государственных полномочий. Права и обязанности органов местного самоуправления в этом деле устанавливаются каждый раз соответствующим законом. Органы местного самоуправления отчитываются о том, как они реализуют государственные полномочия перед уполномоченными государственными органами, контроль за деятельностью органов местного самоуправления включает право государственных органов давать им обязательные для исполнения предписания в случаях нарушения закона.

Некоторые субъекты Российской Федерации устанавливают достаточно подробный механизм передачи полномочий от органов государственной власти к органам местного самоуправления. Например: Республика Алтай в Законе от 23.09.2002 (ред. от 14.03.2003) «О местном самоуправлении в Республике Алтай» устанавливает саму возможность и основные положения этой процедуры. Конкретизация процедуры передачи полномочий происходит Законом Республики Алтай от 23.09.2002 «О делегировании отдельных полномочий органами государственной власти Республики Алтай органами местного самоуправления». Примером передачи конкретных государственных полномочий органам местного самоуправления может служить Закон Республики Алтай от 14.03.2003 № 961 «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями в области архивного дела».

В некоторых субъектах приняты общие законодательные акты, регулирующие принципы и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Во многих субъектах Российской Федерации приняты аналогичные законы, регулирующие процедуру передачи полномочий: Закон Республики Саха (Якутия) от 10.07.2002 41-3 № 417-II «О порядке наделения органов местного самоуправления в Республике Саха (Якутия) отдельными государственными полномочиями» (Принят ГС (Ил Тумэн) 10.07.2002). Аналогичный акт принят и в городе Москве: Закон г. Москвы от 14.07.2004 № 50 «О порядке наделения органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы (государственными полномочиями)».

Примером конкретных передач может служить Закон Республики Карелия от 23.06.2003 № 678-ЗРК «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Республики Карелия по регулированию цен (тарифов) на отдельные виды продукции, товаров и услуг».

Предусмотрена государственная ответственность органов местного самоуправления не только за нарушение закона при осуществлении ими государственных полномочий, но и в случае ненадлежащего выполнения этих полномочий.

По замыслу законодателя, основное бремя выполнения государственных полномочий должны будут нести органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. Поселения -городские и сельские - в принципе от него освобождены. Таким образом, под государственным воздействием могут оказаться, так сказать, опорные звенья системы местного самоуправления и, следовательно, вся система местного самоуправления как таковая. В этой связи приобретает актуальность проблема загрузки органов местного самоуправления государственными делами. Речь в данном случае идет не о материальном и финансовом обеспечении передаваемых полномочий, а об их объеме, который, если он будет слишком велик, может отодвинуть вопросы местного значения на второй план и привести к фактическому огосударствлению местного самоуправления. Этого не будет, если в каждом случае наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями будет учитываться соотношение вновь порученных полномочий и имеющихся обязательств по непосредственному обеспечению жизнедеятельности населения. Понятно, что по своему характеру передаваемые государственные полномочия должны быть близки вопросам местного значения.

Соотношение органов государственной власти и местного самоуправления.

Помимо ранее известных и обще признаваемых точек соприкосновения органов государственной власти и органов местного самоуправления, таких как нормативное регулирование статуса, передача полномочий, контроль, защита, гарантированность органами государственной власти системы местного самоуправления, сегодня появились новые и не однозначные аспекты.

Присутствие государственной власти в местном самоуправлении выражается и в том, что органы государственной власти теперь вправе в определенных случаях выполнять отдельные полномочия органов местного самоуправления. Следуя Конституции, органы государственной власти по точному смыслу Закона не могут решать вопросы местного значения. Иммунитет решения этих вопросов органами местного самоуправления сохраняется. Сами по себе вопросы местного значения в их полном объеме не могут переходить даже временно в ведение органов государственной власти (если не издается новый федеральный закон, по-иному разграничивающий сферу деятельности государственной и муниципальной властей).

Разумеется, дело не только в чистоте юридической конструкции с точки зрения ее соответствия Конституции России, а в принципиальной возможности органов государственной власти вмешаться в дела органов местного самоуправления. Эта возможность не может не быть ограничена, ибо в противном случае местное самоуправление теряет смысл.

Следует согласиться с Т.Н. Еркиной в том, что выполнение органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления целесообразно, поскольку осуществляется в целях содействия указанным органам и населению муниципальных образований в особых условиях и ведет к установлению или восстановлению в данных муниципальных образованиях реального, дееспособного местного самоуправления.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» серьезное внимание уделяет процедуре временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления.

Во-первых, ст. 75, посвященная данному вопросу, почему-то помещена в главе об ответственности органов местного самоуправления, хотя осуществление полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти - не санкция, а мера помощи. Не случайно в ч. 2 этой статьи говорится, что решение о временном осуществлении полномочий органов местного самоуправления исполнительными органами государственной власти субъекта Федерации принимается высшим должностным лицом субъекта Федерации на основании решения представительного органа местного самоуправления или законодательного (представительного) органа субъекта Федерации. Таким образом, инициатива введения «особого режима» осуществления полномочий органов местного самоуправления может принадлежать самому муниципальному образованию.

Во-вторых, вряд ли уместна именно в этой статье норма о том, что отдельные полномочия органов местного самоуправления могут осуществляться в случаях, если при выполнении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции России, федеральных законов и иных правовых актов, установленное соответствующим судом. Если речь идет о виновном нецелевом расходовании субвенций, то глава муниципального образования или глава администрации может быть досрочно отозван с должности (ч. 1 ст. 74). Предусмотрено наказание и за издание незаконного правового акта (в том числе связанного с осуществлением переданных государственных полномочий). Возможны также административная и уголовная ответственность.

В-третьих, явно неудачно размещена ч. 7 ст. 75, предусматривающая возможность выполнения отдельных полномочий органов местного самоуправления федеральными органами государственной власти. Она оказалась вне контекста всей статьи, трактующей об отношениях между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Федерации. Применительно именно к этим отношениям установлены ограничения, суть которых в невозможности выполнения органами государственной власти субъектов Федерации некоторых существенных полномочий органов местного самоуправления (принятие и изменение устава муниципального образования и др.). По буквальному смыслу нормы ч. 7 получается, что федеральные органы не связаны в осуществлении полномочий органов местного самоуправления никакими ограничениями, а это противоречит общему замыслу ст. 75.Определение сферы деятельности органов местного самоуправления, отграничение ее от сферы деятельности органов государственной власти, установление возможности перехода государственных дел в ведение местного самоуправления, а также закрепление особых условий временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления изменяет функциональную характеристику соотношения государственной власти и местного самоуправления, хотя и не нарушает принципиальных основ этих отношении.

Следует согласиться с тем, что оптимальное применение норм Федерального закона от 6 октября 2003 г., безусловно, будет зависеть от успешного экономического и социального развития России. Реформа местного самоуправления происходит вместе с реформами здравоохранения, образования, жилищно-коммунального хозяйства и т.д. Последовательное осуществление этих реформ наполнит реальным содержанием права и обязанности местной власти, но при этом возможно обратное воздействие органов местного самоуправления на осуществление политики государства в различных сферах экономической и социальной жизни, связанных с непосредственными жизненными интересами граждан.

Для местного самоуправления в городах федерального значения характерны свои особенности, обусловленные необходимостью сохранения единства городского хозяйства. Такими особенностями являются осуществление местного самоуправления на внутригородских территориях, определение предметов ведения муниципальных образований (вопросов местного значения), а также объектов муниципальной собственности (муниципального имущества) и доходов местных бюджетов (в том числе местных налогов и сборов) законами субъекта Российской Федерации. Перечень вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований, установленный законом города Москвы, значительно уже, чем перечень вопросов местного значения, установленный федеральным законом.

 

АВТОР: Дерюгина А.В.