Природа региональной исполнительной власти, ее место в системе исполнительной власти России (статья)
В последние годы особое внимание в отечественной конституционно-правовой науке уделяется обсуждению проблем, связанных с необходимостью совершенствования исполнительной ветви власти, созданию механизмов для ее эффективного функционирования, формированию оптимальной системы органов, осуществляющих повседневное государственное управление. Учитывая федеративное устройство России, важное значение имеет проблема построения единой системы исполнительной власти, содержание которой раскрывается в статьях 77 и 78 Конституции РФ. Согласно ч. 2 ст.77 Конституции, единство системы исполнительной власти должно обеспечиваться в пределах ведения Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов, т.е. формирование системы исполнительной власти основывается на целостности и взаимодействии федеральных органов исполнительной власти и органов власти субъектов Федерации. Это предполагает «единство структур исполнительной власти на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации; четкое определение пределов полномочий на каждом уровне исполнительной власти в сфере совместного ведения; реализацию в установленных случаях федеральными органами исполнительной власти функции нормативного регулирования с соблюдением механизма согласования проектов решений; строгое соблюдение органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации нормативных предписаний органов федеральной исполнительной власти».
Система органов исполнительной власти - составная часть системы органов государственной власти субъектов Федерации и, следовательно, обладает общими родовыми признаками последней. Вместе с тем ей присущи значительные особенности, вытекающие из природы исполнительной власти, ее значения и места в системе государственно-правовых институтов.
Исполнительная власть традиционно рассматривается как одна из трех ветвей государственной власти и становится все чаще предметом крупных монографических научных исследований, в которых содержится научная оценка этой ветви власти. Так, Ю.Н. Старилов обоснованно отмечает, что исполнительная власть представляет собой в современных условиях обеспечительную (или обеспечивающую) ветвь государственной власти: она обеспечивает государственно-правовое развитие страны, государственное управление и местное управление, общественный порядок и общественную безопасность, благосостояние населения и общества, соблюдение прав и свобод человека и гражданина, публичные и частные интересы физических и юридических лиц. Именно обеспечительный (обеспечивающий) потенциал исполнительной власти придает ей активный и содержательный характер, указывает на ее незаменимость в общественном и государственном механизме.
Н.Ю. Хаманева полагает, что в современном правовом демократическом государстве исполнительная власть не подчинена другим властям, а является самостоятельной и обладает мощным потенциалом. Вместе с тем ее вправе контролировать другие ветви государственной власти. Если сравнить исполнительную власть с иными ветвями, то по силе и мощи она выйдет на первое место. Именно в ее руках сосредоточены финансы и материальные ресурсы страны, именно она представлена разветвленной системой органов, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации, именно от ее эффективной деятельности в большей степени зависит обеспечение безопасности граждан, общества и государства в целом. Этот потенциал исполнительной власти выявляет ее значимость в общественном и государственном механизме.
Конституция РФ определила исполнительную власть как самостоятельную ветвь государственной власти. Вместе с тем в Конституции РФ выделена только судебная власть как самостоятельная ветвь. Две другие ветви представлены органами. Глава 6 Конституции РФ посвящена только одному органу исполнительной власти - Правительству РФ. Ряд других статей Конституции РФ затрагивает вопросы, касающиеся исполнительной ветви власти. Так, в ст. 5 говорится о единстве системы государственной власти, в ст.77 речь идет о единой системе исполнительной власти страны, в ст. 112 косвенно сказано о структуре органов исполнительной власти и т.д. Системно-структурного, а также функционального представления об исполнительной власти как самостоятельной ветви власти в Конституции РФ нет. В этой связи отмечается, что в Конституции РФ необходима специальная глава о системе исполнительной власти.
Предметом нашего исследования являются государственные органы исполнительной ветви государственной власти Краснодарского края, как субъекта Федерации. Можно выделить следующие признаки исполнительного органа государственной власти:
- органичная часть государственной исполнительной власти;
- образуется Президентом РФ или вышестоящим исполнительным органом государственной власти и подчиняется ему;
- является коллективом, состоящим из государственных служащих, технических исполнителей и иных работников, которые, как правило, назначаются на должность;
- осуществляет подзаконную исполнительно-распорядительную (административную) деятельность;
- имеет административную власть;
- цель и главный принцип его деятельности - эффективность;
- обладает оперативной самостоятельностью, правом самостоятельно принимать решения и издавать (принимать) акты от своего имени;
- его образование, подчинение, структура регулируются частично нормами конституционного права, а в основном - нормами административного права.
Система органов исполнительной власти РФ строится на основе конституционного принципа распределения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. К ведению Российской Федерации согласно п. «г» ст. 71 Конституции РФ относятся установление системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности, формирование федеральных органов исполнительной власти. В совместном ведении РФ и ее субъектов находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти (ч. 1 ст. 72 Конституции РФ).
Как отмечают некоторые ученые, в отличие от законодательной и судебной властей, органы которых работают в автономном режиме, подчиняясь только закону, исполнительная власть всегда действует в режиме жесткого порядка, в системе определенной административной субординации и последовательностью внутренней организации, что позволяет в рамках закона осуществлять управленческие функции и оперативно проводить в жизнь принимаемые решения.
Исполнительная власть имеет четкое выражение, отраженное в системе органов исполнительной власти, согласованной по вертикали, на вершине которой находится Правительство РФ. Решение задач, стоящих перед исполнительной властью невозможно без создания органов исполнительной власти, которые представлены в виде разветвленной системы, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации.
К органам исполнительной власти относится, прежде всего, высший орган исполнительной власти - Правительство РФ, другие федеральные органы исполнительной власти - федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, органы исполнительной власти субъектов Федерации, их правительства, министерства, комитеты и другие ведомства. Они составляют единую систему органов исполнительной власти, возглавляемую Правительством РФ.
В систему федеральных органов исполнительной власти включаются органы, осуществляющие государственное управление на федеральном уровне.
Субъекты РФ формируют свои подсистемы органов исполнительной власти в соответствии с законами, которые устанавливают общие принципы организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Установление таких принципов относится к совместному ведению Федерации и ее субъектов.
По отношению к единой системе исполнительной власти РФ различаются две группы органов исполнительной власти субъектов Федерации. Первую группу составляют органы, которые вместе с федеральными органами исполнительной власти образуют единую систему. Их основу составляют предметы ведения РФ и полномочия РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. Вторую группу составляют органы исполнительной власти субъектов Федерации, образуемые по предметам ведения, не отнесенные к ведению РФ и ее совместному ведению с субъектами Федерации (п. 2 ст. 77 Конституции РФ).
Исполнительная власть в субъектах РФ организуется и функционирует на общих для всех ветвей и уровней государственной власти конституционных основах единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, самостоятельности органов местного самоуправления, находящих свое продолжение в конституциях и уставах субъектов.
Помимо конституционных основ система органов исполнительной власти субъектов РФ основывается на общих принципах, закрепленных в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее -Федеральный закон «Об общих принципах...»). Посредством этого федерального акта законодатель стремился обеспечить единообразие в правовом регулировании элементов организации деятельности органов государственной власти. Отметим, что Конституционный Суд РФ не признал положения ФЗ «Об общих принципах...» чрезмерно детальными, выходящими за рамки собственно общих принципов, нарушающими самостоятельность субъектов Федерации в установлении своей системы органов государственной власти. В определении Конституционного Суда РФ от 8 июня 2000 г. № 91-О по запросу правительства Республики Ингушетия, Конституционный Суд отметил, что ФЗ «Об общих принципах...» устанавливает лишь основные полномочия органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, не содержит исчерпывающего перечня полномочий и специально предусматривает, что законом субъекта РФ регулируются иные вопросы деятельности этих органов и что высший исполнительный орган субъекта РФ осуществляет иные полномочия. Таким образом, остаточная компетенция субъектов Федерации по регулированию своей системы органов государственной власти, предусмотренная данным законом, по мнению Конституционного Суда РФ, соответствует требованиям ст. 77 Конституции РФ.
В статье 1 ФЗ «Об общих принципах...» сформулированы следующие принципы деятельности органов государственной власти субъекта РФ: государственная и территориальная целостность РФ; распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию; верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации; единство системы государственной власти; разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ; самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий.
Согласно Конституции РФ система органов исполнительной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ч. 1 ст. 77). Образование, формирование и деятельность исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации регулируется Конституцией РФ, федеральными законами, а также конституцией республики, уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, законами и иными правовыми актами субъектов Федерации.
Система исполнительной власти в субъектах Федерации имеет достаточно сложное и неоднозначное объективное выражение. Глава исполнительной власти - президент или губернатор, глава правительства (кабинета министров) или администрации в одних субъектах совпадают, в других -замещаются разными должностными лицами.
Можно выделить следующие модели организации исполнительной власти субъектов Федерации, в зависимости от правового положения высшего должностного лица и статуса высшего исполнительного органа:
1. Система исполнительной власти, в которой высшее должностное лицо на основе единоначалия руководит высшим исполнительным органом государственной власти.
2. Система исполнительной власти, в которой высшее должностное лицо возглавляет высший исполнительный орган, при этом конституцией или уставом предусматривается должность руководителя высшего исполнительного органа государственной власти (председателя правительства), которую замещает иное лицо.
3. Система исполнительной власти, при которой высшее должностное лицо возглавляет и руководит высшим исполнительным органом, являясь по должности председателем правительства (кабинета министров).
4. Система исполнительной власти, в которой отсутствует должность высшего должностного лица, а его функции и полномочия осуществляет руководитель высшего исполнительного органа государственной власти.
Согласно ст. 2 ФЗ «Об общих принципах...», конституцией (уставом) субъекта РФ может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ. Обращает на себя внимание диспозитивный характер названного положения.
Термин «высшее должностное лицо» впервые был употреблен в Законе РСФСР «О Президенте РСФСР» от 24 апреля 1991 г., согласно которому Президент РСФСР являлся высшим должностным лицом и главой исполнительной власти РСФСР. В свою очередь это было лишь слегка измененное определение руководителей союзных республик, автономных областей и автономных округов, данное в ст. 127.8 Конституции СССР в редакции Закона СССР от 26 декабря 1990 г., в соответствии с которой они признавались высшими государственными должностными лицами республик, автономных областей и округов.
Поскольку ФЗ «Об общих принципах...» исходит из тождества основ правового статуса высшего должностного лица и руководителя высшего исполнительного органа, предусматривая для них единый порядок формирования, прекращения деятельности, единые общие полномочия и даже правовой режим актов, то отсутствие у главы администрации или губернатора статуса высшего должностного лица практически не сказывается на характере его компетенции и взаимоотношениях с иными органами государственной власти.
Вместе с тем, нередко субъекты Федерации, раскрывая характеристику президента или губернатора, не ограничиваются его определением как высшего должностного лица, добавляя такие признаки как «глава исполнительной власти или системы органов исполнительной власти» или «глава субъекта (республики, области)».
В субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ (п. 1 ст. 17 ФЗ «Об общих принципах...»). Наименование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, его структура, порядок его формирования устанавливаются конституцией (уставом) и законами субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ (п. 3 ст. 20 Закона).
Согласно п. 1 ст. 39 Устава Краснодарского края, государственную исполнительную власть Краснодарского края осуществляют высший исполнительный орган государственной власти Краснодарского края - администрация Краснодарского края и органы исполнительной власти Краснодарского края.
Состав правительства или администрации субъекта Федерации устанавливается конституцией или уставом субъекта Федерации, получая развернутое выражение, как правило, в специальных законах субъекта Федерации. В Краснодарском крае, подобный закон не принят, что является, на наш взгляд, существенным пробелом краевого законодательства.
Анализ законодательства субъектов Федерации показывает, что при определении высшего исполнительного органа субъекта в основном ориентируются на две основные модели:
1. коллегиальный высший исполнительный орган - правительство или кабинет министров субъекта РФ;
2. единоначальный высший исполнительный орган - администрация субъекта РФ.
Различия в их организации и функционировании столь существенны, что каждая из моделей требует отдельного рассмотрения.
Организационно-правовая форма высшего исполнительного органа в виде правительства (кабинета министров) избрана практически во всех республиках, а также в Ставропольском, Хабаровском краях, Нижегородской, Московской, Ленинградской, Пензенской, Саратовской, Свердловской, Челябинской, Ярославской областях, Ханты-Мансийском автономном округе, Москве и Санкт-Петербурге и во многих других субъектах Федерации. По своим организационно-структурным и функционально-компетенционным характеристикам она максимально приближена к признакам и свойствам федерального правительства.
В ряде субъектов Федерации под правительством понимается не высший исполнительный орган, а совещательный орган при главе администрации или губернаторе, который может быть образован по его усмотрению для предварительного обсуждения важнейших вопросов, разрешаемых в порядке единоначалия высшим должностным лицом (Краснодарский край до 2001 г., Ростовская область, до недавнего времени Санкт-Петербург).
Второй организационно-правовой формой высшего исполнительного органа является администрация, существующая во всех видах субъектов РФ, за исключением республик. Обращается внимание на то, что категория «администрация субъекта РФ» может использоваться в двух значениях: как самостоятельный, постоянно действующий высший исполнительный орган, организационно обособленный от других исполнительных органов, и как совокупность, система исполнительных органов государственной власти.
Для уяснения статуса органов исполнительной власти субъектов Федерации, необходимо обратиться к понятию «администрация» как наименованию исполнительного органа государственной власти. Этот термин получил закрепление в Конституции РСФСР 1978 года (в редакции от 24 мая 1991 года). В отличие от прежней формулировки (Конституция РСФСР 1978 года), закреплявшей состав коллегиального органа - исполнительного комитета областного совета народных депутатов, новая редакция вводила принцип единоначалия главы администрации, не определяя состава исполнительного органа. Указывалось лишь, что порядок формирования, организации и деятельности администрации устанавливаются законом Российской Федерации. В принятом 5 марта 1992 года Федеральном законе «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» повторялось определение администрации как исполнительного органа государственной власти и указывалось, что она состоит из главы администрации и подчиненных ему управленческих структур.
Указом Президента РФ от 22 октября 1993 г. «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации» субъектам РФ предоставлялось право самостоятельно определять наименование исполнительного органа государственной власти и в качестве варианта предлагалось использовать термин «правительство».
Конституции и уставы субъектов Федерации регулировали, как правило, целый комплекс отношений, связанных с организацией государственной власти: основные принципы построения и функционирования системы государственной власти субъекта РФ; отношения, связанные с порядком образования и функционирования государственных органов, их виды, структуру, правовой статус, формы деятельности органов государственной власти, издаваемые ими акты.
Сравнительно-правовой анализ развития формирования исполнительной государственной власти, как в Российской Федерации, так и на уровне ее субъектов показывает, что законодателем за последние годы был совершен колоссальный прорыв. Создана законодательная база Российской Федерации, принята принципиально новая Конституция, многие, предусмотренные Конституцией федеральные конституционные законы, проведена работа по приведению нормативных актов субъектов Федерации в соответствие с федеральным законодательством. По нашему мнению, законодательство Российской Федерации и ее субъектов уже прошло этап расплывчатости и противоречивости.
Отметим, что принятые акты являются далеко не безупречными. Вместе с тем, рассматривая перспективы совершенствования законодательства в сфере федеративных отношений, необходимо говорить скорее об улучшении уже существующих законодательных актов, нежели о принятии принципиально новых.
АВТОР: Быканова А.Н.