30.07.2011 10463

Институт главы администрации (губернатора) Краснодарского края - общая характеристика (статья)

 

В системе государственной власти субъектов Федерации глава администрации (губернатор) занимает особое положение. Государственно-правовой статус губернатора субъекта РФ складывается из нескольких основных составляющих. Это, прежде всего, нормы, определяющие правовую характеристику губернатора, его роль и значение в системе государственных органов, во-вторых, нормы, определяющие механизм его взаимодействия с представительным органом государственной власти субъекта Федерации, далее - нормы, закрепляющие его компетенцию, а также нормы, устанавливающие его ответственность.

Согласно Уставу Краснодарского края (ст. 41) исполнительную власть Краснодарского края возглавляет глава администрации (губернатор) края. Наименование высшего должностного лица субъекта РФ губернатором является наиболее распространенным в Российской Федерации и выдает историческую преемственность государственного развития России.

Сравнительный анализ наименования должности высшего должностного лица субъекта РФ позволяет выявить некоторые тенденции. Во-первых, уставный статус губернатора, как правило, несколько выше статуса главы администрации. По сравнению с последним, губернатор значительно чаще определяется как высшее должностное лицо субъекта РФ.

Во-вторых, институт губернатора может подразумевать и наличие органа исполнительной власти общей компетенции - правительства. Такое положение трудно представимо при наличии должности главы администрации, поскольку предположить одновременное существование и администрации, и правительства, как исполнительных органов власти субъектов Федерации, довольно затруднительно.

В Краснодарском крае наименование «глава администрации (губернатор)» введено законом Краснодарского края от 19 сентября 1996 г. № 45-КЗ «О внесении изменений в Государственный Устав Краснодарского края» (ст. I), заменившим прежнее наименование должности главы исполнительной власти края - глава правительства края.

В России сложились следующие типичные модели уставной характеристики губернатора и главы администрации субъекта РФ:

- Губернатор - высшее должностное лицо субъекта Федерации, руководит органом исполнительной власти - правительством, возглавляемым председателем.

- Губернатор (глава администрации) - высшее должностное лицо субъекта, возглавляет исполнительную власть.

- Губернатор (глава администрации) - возглавляет администрацию и руководит ею.

- Глава администрации - высшее должностное лицо исполнительного органа государственной власти.

В.Ю. Мазуров полагает, что наименование руководителя высшего исполнительного органа субъекта Федерации губернатором не означает придание ему какой-либо особой группы властных полномочий. Подобное наименование он считает в некоторой степени данью исторической традиции, никакой особой правовой и (или) логической нагрузки данный термин не несет. По его мнению, полномочия губернаторов носят преимущественно исполнительно-распорядительный характер, что, безусловно, сближает их с руководителями государственно-территориальных и национально-государственных образований в составе Российской Федерации, которые терминологически определены региональным законодателем иначе (например, мэр, глава исполнительной власти субъекта РФ и др.).

По этому поводу необходимо отметить следующее. Федеральный закон «Об общих принципах...» не содержит конкретного наименования главы субъекта Федерации, вводя лишь общее наименование - высшее должностное лицо субъекта Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Эта норма распространяется на руководителей всех субъектов Федерации, независимо от их государственно-правовой природы: край, область, автономные образования, республики, города федерального значения. Пункт 6 ст. 18 указанного закона устанавливает, что наименование должности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций данного субъекта РФ.

При этом независимо от названия, статус высшего должностного лица субъекта Федерации везде одинаков (в аспекте определения объема властных полномочий, места в системе органов государственной власти субъекта Федерации, порядка образования, прекращения полномочий и проч.).

Проведенный нами сравнительно-правовой анализ уставов краев и областей Южного федерального округа РФ, позволил выявить следующие способы (модели) организации правового статуса руководителя высшего исполнительного органа субъекта Федерации:

1. Губернатор определен одновременно как руководитель высшего органа исполнительной власти и как высшее должностное лицо (ст. 34 Устава Ставропольского края, ст. 21 и п. 2 ст. 27 Устава Астраханской области, п.п. 1, 2 ст. 52 Устава Ростовской области);

2. Губернатор определяется как руководитель высшего органа исполнительной власти (п. 1 ст. 34 Устава Волгоградской области, ст. 41 Устава Краснодарского края).

Полагаем, что первая модель организации должности руководителя исполнительной власти субъекта Федерации более предпочтительна, поскольку она в полной мере отражает правовое положение губернатора как лица, осуществляющего публичную деятельность от имени всего субъекта Федерации.

Здесь, однако, возникает вопрос, насколько указанные модели соответствуют федеральным законодательным требованиям?

В соответствии со статьей 2 Федерального закона «Об общих принципах...» систему органов государственной власти субъекта РФ составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ; высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ; иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ. Согласно пункту 2 ст. 17 этого закона, высшее должностное лицо субъекта РФ возглавляет высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации, входящий в систему органов государственной власти субъекта РФ.

Из содержания вышеназванных норм Федерального закона прямо вытекает, что высшее должностное лицо субъекта Федерации (в котором оно учреждено по Закону) непременно должно возглавлять высший исполнительный орган государственной власти (правительство). А поскольку в большинстве субъектов Федерации согласно их законодательству учреждены должности председателей правительств, то получается, что эти председатели не могут считаться (хотя бы формально) возглавляющими высшие исполнительные органы государственной власти соответствующих субъектов Федерации. По нашему мнению, наличие в структуре органов государственной исполнительной власти субъектов РФ помимо администрации другого исполнительного органа - правительства способствует раздвоению исполнительной власти и размыванию ее функций.

Показательным в этом отношении является Краснодарский край. Устав Краснодарского края, принятый Краснодарским краевым Советом народных депутатов 12 ноября 1993 года (с изменениями и дополнениями от 5 сентября 1994 г., 5 июня и 19 сентября 1996 г.), органом исполнительной власти Краснодарского края называл лишь Правительство края (ст. 49). Лицо, возглавлявшее исполнительную власть края, именовалось главой правительства (губернатором) края (ст. 51). Однако уже в 1996 году законом Краснодарского края от 19 сентября 1996 г. № 45-КЗ «О внесении изменений в Государственный Устав Краснодарского края» слова «глава правительства края» были заменены словами «глава администрации края (губернатор)». С 11 сентября 1997 г. вступила в силу новая редакция Устава Краснодарского края, в которой допускается лишь возможность создания в составе администрации края коллегиальных органов (правительство края, коллегия и другие) (пункт 2 статьи 39 Устава).

Тем самым в крае были решена проблема дуализма исполнительной власти и Устав края приведен в соответствие Конституции РФ и федеральному законодательству.

Уставы субъектов Федерации дают различную правовую интерпретацию институту главы администрации (губернатора). В большинстве уставов субъектов РФ, в отличие от Конституции РФ, поставившей Президента страны на первое место среди федеральных органов государственной власти, нормы о представительном (законодательном) органе власти структурно предшествуют нормам об исполнительной власти. Д.Л. Сурков в этой связи отмечает, что такое место исполнительной власти в уставах субъектов, тем не менее, не соответствует фактическому положению вещей: известность среди населения, интерес средств массовой информации, реальная политическая сила - все это характеризует больше главу администрации (губернатора), чем законодательный орган власти.

Структура Устава Краснодарского края придерживается подобной модели: глава о представительном (законодательном) органе власти предшествует главе об исполнительной власти (губернатор, администрация), далее следуют нормы о судебной власти.

Исследование правового положения губернатора Краснодарского края требует юридического анализа норм Устава Краснодарского края, регламентирующих его статус. Пункт 2 статьи 39 Устава края устанавливает, что администрация края состоит из губернатора края, его первых заместителей, заместителей и структурных подразделений администрации края. Пунктом 8 этой же статьи установлено, что контроль за деятельностью органов исполнительной власти края, а также координацию их деятельности осуществляют глава администрации (губернатор) края, его первые заместители и заместители в соответствии с распределением обязанностей между ними.

Как можно видеть, функциональное положение губернатора выражено не вполне удачно. Губернатор, как руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта, не координирует деятельность органов исполнительной власти, а руководит этой деятельностью. Согласно пункту 2 ст. 17 ФЗ «Об общих принципах...», высшее должностное лицо субъекта возглавляет высший исполнительный орган государственной власти. Из этого закономерно вытекает и наличие у губернатора функции руководства деятельностью этого органа, а не контроля и координации.

В Большом толковом словаре русского языка под словом «руководить» понимаются «действия по направлению чьей-то деятельности, быть во главе чего-либо»; под словом «возглавлять» - «стать во главе чего-либо, взять на себя руководство».

Таким образом, вышеназванная норма неправомерно ограничивает юридическую роль руководителя высшего исполнительного органа государственной власти края. С учетом этого, мы предлагаем пункт 8 ст. 39 Устава исключить, пункт же 1 ст. 41 Устава Краснодарского края изложить в новой редакции.

Подобное уточнение не только соответствует принципам и нормам федерального законодательства, но и четко акцентирует государственные властеотношения на уровне субъекта Федерации.

Губернатор занимает определенное, высокое должностное положение, несовместимое с некоторыми видами деятельности. В частности, в соответствии с п. 4 ст. 41 Устава, губернатор края не может быть одновременно депутатом Государственной Думы Федерального Собрания РФ; членом Совета Федерации Федерального Собрания РФ; судьей; замещать иные государственные должности РФ, государственные должности федеральной государственной службы, иные государственные должности края или государственные должности государственной службы края, а также выборные муниципальные должности или муниципальные должности муниципальной службы; заниматься другой оплачиваемой деятельностью кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, если иное не предусмотрено законодательством РФ.

Порядок замещения должности высшего должностного лица субъекта РФ в последнее время претерпел существенные изменения.

11 декабря 2004 г. в ФЗ «Об общих принципах...» были внесены поправки, в том числе в части порядка наделения гражданина РФ полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ. В соответствии с этими поправками гражданин РФ наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) по представлению Президента РФ законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ в порядке, предусмотренном названным Федеральным законом и конституцией (уставом) субъекта РФ.

Предложение о кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) вносится Президентом РФ в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ не позднее, чем за 35 дней до истечения срока полномочий высшего должностного лица субъекта РФ.

Перед внесением Президентом РФ предложения о кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проводятся соответствующие консультации по этой кандидатуре. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ рассматривает представленную Президентом РФ кандидатуру высшего должностного лица субъекта РФ в течение 14 дней со дня внесения представления (п. 1-2 ст. 18 ФЗ «Об общих принципах...»).

В целях реализации положений федерального законодательства о порядке наделения гражданина РФ полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ Указом Президента РФ от 27 декабря 2004 г. № 1603 утверждено Положение о порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ.

Положение уточняет, что кандидатуры на должность высшего должностного лица субъекта РФ представляются Президенту РФ Руководителем Администрации Президента РФ. Предложения по кандидатурам вносятся Руководителю Администрации Президента РФ полномочным представителем Президента РФ в соответствующем федеральном округе не менее чем по двум кандидатам (п.п. 1,3).

При внесении предложений по кандидатурам учитываются их авторитет и деловая репутация, опыт публичной (государственной и общественной) деятельности, а также результаты предварительных консультаций с общественными объединениями соответствующего субъекта РФ. Указанные предложения вносятся не позднее, чем за 90 дней до дня истечения срока полномочий высшего должностного лица субъекта РФ, а в случае досрочного прекращения его полномочий - в течение 10 дней (п.п. 2, 3). Руководитель Администрации Президента РФ рассматривает предложения по кандидатурам на должность высшего должностного лица субъекта РФ, проводит необходимые консультации и представляет кандидатуры и соответствующие документы Президенту РФ (п. 4). В случае отклонения Президентом РФ представленных кандидатур на должность высшего должностного лица субъекта РФ новые кандидатуры представляются Руководителем Администрации Президента РФ в установленные Президентом РФ сроки, обеспечивающие соблюдение норм федерального законодательства (п. 5).

Не поддерживаются и не представляются Президенту РФ кандидатуры на должность высшего должностного лица субъекта РФ, которые не могут быть приняты на государственную гражданскую службу РФ по основаниям, установленным федеральным законодательством (п. 7).

Это Положение не применяется в отношении высшего должностного лица субъекта РФ, поставившего перед Президентом РФ вопрос о доверии и досрочном сложении своих полномочий, за исключением норм, предусмотренных пунктом 8 рассматриваемого Положения (п. 9).

Федеральным законом от 31.12.2005 г. № 202 ФЗ «О внесении изменений в статью 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «О политических партиях» были внесены изменения, направленные на повышение роли политических партий в формировании органов государственной власти субъектов РФ. Так, предусматривается, что политическая партия, список кандидатов которой по результатам выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ был допущен к распределению депутатских мандатов и получил по итогам распределения наибольшее число депутатских мандатов, вправе инициировать рассмотрение указанным органом предложения Президенту РФ о кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) (п. 1 ст. 26.1 ФЗ «О политических партиях»).

Политическая партия в порядке, предусмотренном ее уставом, может предоставить право инициировать рассмотрение предложения Президенту РФ о кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) своим региональным отделениям (п. 5 ст. 26.1 ФЗ «О политических партиях»).

В соответствии с этими изменениями указанное предложение, инициированное политической партией, подлежит рассмотрению законодательным (представительным) органом субъекта РФ с учетом сроков, установленных федеральным законодательством в целях обеспечения реализации Президентом РФ своих полномочий по внесению кандидатуры высшего должностного лица субъекта РФ. Предложение политической партии, поддержанное большинством голосов от числа избранных депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, направляется в установленном порядке Президенту РФ.

Рассматривая реформу института замещения должности губернаторов, важно отметить, что в науке существует точка зрения о необходимости института назначения губернаторов Президентом РФ. Например, К.С. Вельский пишет: «Характерной чертой устройства, как на уровне субъектов РФ, так и на муниципальном уровне, должно быть не абсолютное выборное начало, а комбинация выборного начала с началом государственного (правительственного) назначения, как это было в некоторых странах Западной Европы. Введение выборного института губернаторства без создания эффективных механизмов сдержек и противовесов, привело к ослаблению вертикали власти. На сегодняшний день выборная система Губернаторов проявила себя не с лучшей стороны, поэтому необходимо внести изменения в правовой статус Губернатора. Одним из наиболее важных изменений является замена выборности Губернаторов населением региона принципом их назначения главой государства. Станет вполне логичным и сбалансированным с точки зрения разделения властей такое положение, при котором законодательная дума в области (крае) будет избираться населением, а Губернатор - назначаться и освобождаться от должности Президентом России».

Отметим, что назначение глав администраций Президентом РФ имело место в российской практике в 90-х годах прошлого столетия. Эта практика реализовывалась и в Краснодарском крае. Указом Президента РФ от 24 августа 1991 г. № 86, главой администрации Краснодарского края был назначен В.Н. Дьяконов, Указом Президента от 26 декабря 1992 г. № 1579 «О главе администрации Краснодарского края» с согласия Краснодарского краевого Совета народных депутатов был назначен Н.Д. Егоров, Указом Президента РФ от 15 июля 1996 г. № 1034 «О главе администрации Краснодарского края» главой администрации Краснодарского края был вновь назначен Н.Д. Егоров.

Подобные назначения, однако, производились до принятия действующей Конституции России и вызывались особой ситуацией, сложившейся после попытки государственного переворота в августе 1991 г.

Реформирование механизма замещения должности главы администрации в субъектах РФ получило неоднозначную научную оценку. Так, по мнению Л.Ю. Грудициной, «... Избрание глав субъектов Федерации является как раз родовой чертой, признаком федеративного государства... Фактическое отобрание у народа этого права является отступлением от демократических идей и принципов. Вызывает сомнения предложение Президента избирать высших должностных лиц регионов по представлению главы государства. Таким образом, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации должны будут избирать губернатора не из числа граждан проживающих в данном регионе и обладающих пассивным избирательным правом, а только из тех кандидатур, которые им предложит Президент».

Иного мнения придерживается Т.Я. Хабриева, которая пишет, что Конституция РФ не препятствует возможности установить федеральным законом любой способ формирования исполнительного органа субъектов РФ... Народ каждой страны выбирает такой способ, который призван отражать его интересы, соответствовать традициям, обычаям, историческому этапу развития страны... Правда, точно такого способа замещения поста губернатора, как это предполагается в России, в зарубежных федерациях нет.

По мнению В.Е. Чиркина, с юридической точки зрения в новом порядке формирования должности губернаторов, никаких нарушений нет. Вместе с тем, ученый отмечает, что с точки зрения демократичности президентские нововведения, конечно, в определенной мере ущемляют права и свободы граждан, повышают централизацию власти в руках Президента РФ, поскольку именно он предопределяет кандидатуру губернатора.

Примечательно, что вопросы замещения должности главы администрации в субъектах РФ неоднократно являлись предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. Так, ранее, орган конституционного контроля признавал, что выборы губернатора, как модель замещения этой должности, являются наиболее соответствующими нормам Конституции России и федерального законодательства. В решении от 18 января 1996 г. № 2-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края, Конституционный Суд отмечал: «Конституция Российской Федерации не содержит прямого указания в отношении порядка избрания глав исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Однако она предусматривает в статье 3 (часть 2), что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти. Из смысла этой статьи и статьи 32 Конституции Российской Федерации, закрепляющей право граждан избирать в органы государственной власти, можно сделать вывод о том, что высшее должностное лицо, формирующее орган исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно» (п. 6 Постановления).

Судом отмечалось, что в случае избрания высшего должностного лица субъекта РФ высшим законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Законодательное Собрание превращено в своеобразную избирательную коллегию, решение которой подменяет прямое волеизъявление избирателей. Избранный в таком порядке глава администрации не может считаться легитимным независимым представителем исполнительной власти, поскольку ни законодательная, ни исполнительная власть не вправе определять одна для другой ее представителя, в том числе в федеральных органах» (абз. 8 п. 6 Постановления).

Таким образом, согласно позиции Конституционного Суда РФ, формирование должности главы администрации субъекта РФ должно осуществляться путем прямых всеобщих выборов, а не косвенным образом - через законодательные (представительные) органы власти субъектов Федерации.

Иная позиция высказана Конституционным Судом РФ в Постановлении от 21 декабря 2005 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан». Орган конституционного контроля отмечает, что Конституция РФ - в целях уравновешивания таких основ российской государственности, как демократия, суверенитет, государственная целостность и федерализм, - допускает возможность различных вариантов наделения полномочиями органы и должностных лиц публичной власти, непосредственно не поименованных в Конституции РФ в качестве избираемых, в том числе возможность изменения ранее установленного порядка наделения полномочиями соответствующих органов и лиц, если при этом соблюдаются конституционные права и свободы и иные общепризнанные права и свободы человека и гражданина, включая право на свободные выборы.

Конституционный Суд отмечает, что федеральный законодатель рассматривает высшее должностное лицо субъекта РФ как элемент системы именно исполнительной власти. По своему статусу это должностное лицо - в силу принципа единства системы государственной власти - находится в отношениях субординации непосредственно с Президентом РФ, который как глава государства, избираемый посредством всеобщих прямых выборов, обеспечивает согласованное функционирование всех органов государственной власти на основе взаимосвязанных положений статей 19 (части 1 и 2), 77 (часть 1), 78 (часть 4) и 80 (части 1 и 2) Конституции РФ. Судом обращается внимание на то, что право принимать участие в прямых выборах высшего должностного лица субъекта РФ и быть избранным на эту должность не закреплено в качестве конституционного права гражданина РФ.

В рассматриваемом Постановлении Суд признал не противоречащими Конституции РФ положения, содержащиеся в пунктах 1 и 2 статьи 18 Федерального закона от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в редакции Федерального закона от 11 декабря 2004 года «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», согласно которым гражданин РФ наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации по представлению Президента РФ законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ (п.1).

Рассматривая правовые позиции Конституционного Суда РФ о порядке формирования должности высшего должностного лица субъекта Федерации, обращается внимание на Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ В.Г. Ярославцева по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Он полагает, что конституционные основы института свободных выборов как одной из форм непосредственного выражения принадлежащей народу власти конкретизированы в Федеральном законе от 12 июня 2002 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 21 июля 2005 года), устанавливающем принципы, порядок назначения, подготовки и проведения свободных выборов (пункт 28 статьи 2).

Из положений ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», по мнению В.Г. Ярославцева следует, во-первых, что народ является именно активным субъектом (а не бессловесным объектом) конституционных правоотношений, обязанной стороной в которых выступают государство, его органы и должностные лица, включая Президента РФ. Во-вторых, государственная власть - это власть, учреждаемая народом, действующая от имени и в интересах народа, что прямо закреплено в Конституции РФ. Так, согласно ее статье 18, права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

Судья отмечает, что народ посредством прямого волеизъявления не наделил полномочиями законодательные (представительные) органы государственной власти субъекта РФ по утверждению представленной Президентом РФ кандидатуры. В отсутствие мандата народа эти органы, по существу, были наделены полномочиями «коллегии выборщиков», решение которой подменяет собой прямое волеизъявление избирателей. При этом внесенная Президентом РФ безальтернативная кандидатура просто обречена быть утвержденной, так как в противном случае (при несогласии с представленной кандидатурой) законодательный (представительный) орган может быть распущен.

Можно сделать следующие выводы реформирования порядка формирования должности высшего должностного лица субъекта РФ.

В результате нового порядка призвания к должности главы субъекта Федерации, граждане РФ лишились своих конституционных прав избирать главу субъекта Федерации и быть избранными на эту должность. На различных стадиях предвыборной кампании именно население субъекта РФ (а не представительный орган власти) в должной степени информируется о личности, претендующей на должность губернатора, его морально-волевых, управленческих и других качествах, представляется программа действий кандидата, что позволяет населению субъекта сделать осознанный выбор. В случае избрания губернаторов региональными законодательными органами из кандидатур, предложенных Президентом РФ, можно поставить под сомнение способность избранного таким путем высшего должностного лица субъекта РФ выражать интересы населения этого субъекта. Избранный путем всеобщих, прямых выборов кандидат получает поддержку всего населения субъекта, а не группы управленческой корпорации и (или) Президента РФ.

Губернатор осуществляет публичную власть, прежде всего, в интересах субъекта Федерации, что, по нашему мнению, должно сказываться на определении порядка формирования его должности. Но в случае косвенного его избрания, он не получает мандат доверия непосредственно от населения субъекта Федерации. Нужно учитывать и тот факт, что в ходе проведения выборов на различных этапах предвыборной кампании население информируется о качествах кандидатов на должность главы администрации: деловых, моральных, управленческих и проч. Кандидаты представляют программу своей деятельности. Все это отсутствует в институте избрания посредством законодательных собраний субъектов Федерации.

Обращается внимание на то, что новый механизм формирования должности высшего должностного лица субъекта Федерации исключает лимит пребывания в этой должности одного лица, который ранее был равен двум срокам подряд. То есть, согласно новой схеме, одно и тоже лицо теоретически может пожизненно пребывать в должности руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации. Но это явным образом противоречит основным принципам демократии, а также ч. 1 ст. 1 Конституции РФ о республиканской форме правления в России, которая предполагает периодическую ротацию и сменяемость носителей государственной власти.

Несмотря на изменение порядка формирования должности высшего должностного лица субъекта Федерации, следует прийти к выводу, что институт принесения присяги и вступления в должность сохранил свое юридическое значение.

В Краснодарском крае вопросы вступления в должность губернатора решаются весьма своеобразно. Процедура вступления губернатора в должность регламентирована специальным актом - Порядком вступления в должность главы администрации (губернатора) Краснодарского края, который утвержден Постановлением Законодательного Собрания Краснодарского края от 26 декабря 1996 г. № 475-П «О порядке вступления в должность главы администрации (губернатора) Краснодарского края».

Обращается внимание на то, что в соответствии с Уставом Краснодарского края вновь избранный губернатор вступает в должность в порядке, установленном законом края (п. 5 ст. 41 Устава), однако соответствующий закон до настоящего времени не принят, что умаляет сам институт вступления в должность губернатора. Придание правовым актам той или иной формы не только имеет самодостаточное значение в правовом регулировании, но и определяет облик системы законодательства. Если нет существенных отличий в содержании и юридической силе актов, а при этом форма одного из актов выбирается произвольно, - это не способствует упорядочиванию системы законодательства в целом. Более того, такой подход способен породить неустойчивость всей правовой системы государства.

Согласно упомянутому Порядку, вступление в должность губернатора Краснодарского края проводится в торжественной обстановке на пленарном заседании Законодательного Собрания Краснодарского края путем принесения им присяги «народу Краснодарского края». Церемония вступления в должность губернатора Краснодарского края проводится в присутствии судей краевого и арбитражного судов Краснодарского края, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ от Краснодарского края, руководителей представительных и исполнительных органов местного самоуправления, членов избирательной комиссии Краснодарского края, прокурора Краснодарского края, духовенства, представителей средств массовой информации и других приглашенных (п. 3 Порядка).

Обращает на себя внимание включение этим актом в число присутствующих на инаугурации губернатора судей краевого и арбитражного судов Краснодарского края, а также прокурора Краснодарского края. Согласно абз. 2 п. 4 Порядка, председатели краевого и арбитражного судов занимают места в президиуме. Приводит к присяге губернатора края председатель Краснодарского краевого суда, который предлагает вновь избранному губернатору принести присягу «народу Краснодарского края» (п. 7 Порядка). Краевой законодатель, таким образом, не учитывает, что это лица федерального подчинения, которые не могут к чему-либо обязываться субъектом Федерации. Очевидно, что эти нормы Порядка выходят за пределы компетенции субъекта Федерации.

Заслуживает критики и выражение «принесение присяги народу Краснодарского края», содержащееся в этом акте. Конституция РФ не знает понятия «народ субъекта Федерации». Народом в ней именуется многонациональный народ Российской Федерации, являющийся носителем суверенитета и единственным источником власти (ч. 1 ст. 3). В виду этого речь может идти только о «населении» субъекта РФ.

30 марта 2004 г. на церемонии официального вступления в должность губернатора Краснодарского края приведение к присяге вновь избранного губернатора Краснодарского края проводилось председателем краевого суда. Присяга приносилась на Конституции России и Уставе Краснодарского края. Рядом с этими актами находилась одна из реликвий Кубани - Евангелие начала XIX века и ларец с землей, взятой из разных мест Кубани и освященной в день 210летия освоения кубанских земель черноморскими казаками.

С учетом того, что в Краснодарском крае нет уставного суда, председатель которого по аналогии с практикой, сложившейся при инаугурации Президента РФ, приводил бы к присяге вновь избранного губернатора, полагаем, что к присяге высшее должностное лицо края должен приводить председатель Законодательного Собрания Краснодарского края, исходя из того, что он является выборным должностным лицом регионального уровня, представляющим высший представительный орган государственной власти Краснодарского края в отношениям с иными органами государственной власти (п. «а» ст. 9 закона Краснодарского края от 2 июля 2004 г. № 737-КЗ «О Законодательном Собрании Краснодарского края».

На церемонии инаугурации губернатор произносит следующую присягу: «Вступая в должность главы администрации Краснодарского края, торжественно клянусь добросовестно исполнять обязанности главы администрации, защищать интересы населения края, уважать и охранять права и свободы его жителей, соблюдать Конституцию РФ и Устав Краснодарского края». Текст присяги содержится в Постановлении Законодательного Собрания Краснодарского края от 26 декабря 1996 г. № 475-П «О порядке вступления в должность главы администрации (губернатора) Краснодарского края». Отсутствие текста присяги в Уставе Краснодарского края считаем значительным его пробелом, суживающим конституционный статус высшего должностного лица субъекта Федерации. В виду этого, предлагаем в п. 5 ст. 41 Устава Краснодарского края включить текст присяги губернатора следующего содержания: «Вступая в должность главы администрации Краснодарского края, торжественно клянусь добросовестно исполнять обязанности главы администрации края, уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, защищать интересы населения края, соблюдать Конституцию Российской Федерации и федеральные законы, Устав и законы Краснодарского края».

Полагаем, что предлагаемый текст присяги является более удачным, так как отражает идею приоритета прав и свобод человека и гражданина, закрепленную Конституцией России, а также содержит, в отличие от существующей редакции присяги, упоминание о соблюдении губернатором федеральных законов и законов Краснодарского края.

Элементом института губернатора должны быть символы его власти. У губернатора Краснодарского края нет символов его власти. Между тем эти символы имеют весьма существенное юридическое значение для определения государственно-правового статуса руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации. Об этом свидетельствует тот факт, что во многих субъектах РФ высшие должностные лица располагают символами своей власти. Например, официальные символы губернатора Московской области определены ст. 4 закона Московской области «О губернаторе Московской области» (в ред. законов Московской области от 19.02.2004 № 28/2004-03, от 22.06.2004 № 81/2004-ОЗ). Согласно этой статье, ими являются: Должностной знак (цепь) губернатора Московской области и Должностной жезл губернатора Московской области. Должностной знак (цепь) губернатора Московской области и Должностной жезл губернатора Московской области передаются губернатору Московской области при вступлении в должность в торжественной обстановке на период его полномочий.

На наш взгляд, символы губернаторской власти должны существовать и в Краснодарском крае. Этот институт следует отразить в специальном законе «О главе администрации (губернаторе) Краснодарского края», проект которого прилагается к данной работе. К символам губернаторской власти мы предлагаем отнести:

- штандарт губернатора Краснодарского края;

- знак губернатора Краснодарского края (специально изготовленным гербом Краснодарского края на ленте).

Согласно Уставу Краснодарского края, в месячный срок после вступления в должность губернатор края представляет населению края Программу деятельности в качестве главы исполнительной власти, которая публикуется в средствах массовой информации (п. 6 ст.41). Примечательно, что федеральный закон «Об общих принципах...» не содержит подобного требования.

Содержание Программы уставом не конкретизировано, что выглядит значительным пробелом. По нашему мнению, Программа должна определять правовые и организационные основы в области социально-экономического развития Краснодарского края путем установления общего порядка, структуры, целей, содержания, направлений и задач развития, комплекс взаимосвязанных проектов и мероприятий, обеспечивающих эффективное решение приоритетных стратегических задач социально-экономического, научно-технического, инвестиционного, экологического развития края, а также развития внешнеэкономической деятельности. Помимо указанного, Программа имеет и общеполитическое значение, поскольку адресуется всему населению края, что еще раз свидетельствует о том, что глава исполнительной власти представляет интересы субъекта Федерации и, прежде всего, населения этого субъекта.

Необходимо отметить, что норма п. 6 ст. 41 Устава края не была реализована, Программа деятельности губернатора ни разу не представлялась населению края, в чем усматривается серьезное нарушение Устава края.

Между тем, институт представления высшим должностным лицом края Программы населению субъекта Федерации повышает доверие к губернатору со стороны населения края. Даже с учетом реформирования статуса губернаторов субъекта Федерации, полагаем, что этот институт имеет право на существование и вполне может быть рекомендован для применения другим субъектам Федерации.

Правовыми актами губернатора края Устав края называет постановления и распоряжения (п. 2 ст. 42). Статья 22 ФЗ РФ «Об общих принципах...» говорит об актах высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (п. 1) и актах высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (п. 2, 3), которые также подписываются руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации.

Анализируя эти нормы, заметим, что в своих решениях губернатор не связан мнением администрации, которая лишь только помогает ему вырабатывать и принимать эти решения. Губернатор действует от своего имени, но в интересах субъекта Федерации, его акты являются актами губернатора, а не актами администрации. При этом мы исходим из того, что Устав определяет администрацию Краснодарского края, как высший орган исполнительной власти, осуществляющий совместно с органами исполнительной власти государственную исполнительную власть в Краснодарском крае (п. 1 ст. 39). Согласно пункту 2 этой статьи, администрация края состоит из губернатора края, его первых заместителей, заместителей и структурных подразделений администрации края. Возглавляет исполнительную власть в Краснодарском крае глава администрации (губернатор) (п. 1 ст. 41 Устава края).

Из этого следует, что термин «администрация» имеет собирательный смысл, включающий в себя определенную систему органов и должностных лиц. Отсутствие права оформления собственных решений в виде общеобязательных нормативных предписаний свидетельствует о невозможности осуществления администрацией управленческой деятельности и о совещательном статусе администрации как органа при губернаторе. Именно губернатор в отличие от администрации наделяется Уставом всеми признаками органа государства. Он выступает от своего имени в отношениях с другими участниками политического процесса и субъектами права (п.п. «а» п. 1 ст. 42 Устава).

Вместе с тем, администрация края называется высшим органом исполнительной власти, осуществляющей совместно с органами исполнительной власти государственную исполнительную власть в Краснодарском крае (ст. 17 ФЗ «Об общих принципах...» и п. 1 ст. 39 Устава).

Проведя соотношение статуса администрации и губернатора можно сделать вывод, что органом исполнительной власти и единоличным руководителем является губернатор. Подобное утверждение порождает необходимость обратиться к общей характеристике органа исполнительной государственной власти.

Под органом исполнительной власти обычно понимают самостоятельную структурную единицу в системе исполнительной власти, реализующую функции государственного управления в пределах предоставленных ему полномочий в определенной сфере, предмете (объекте) государственного ведения. Н.Г. Горшкова выделяет следующие признаки органа исполнительной власти: выполнение публичных, государственных функций на основе государственно-властных полномочий, включая регулятивные, координационные, исполнительные и иные формы управленческой деятельности в определенной сфере, отрасли, регионе; оформление правового статуса этого органа положением, которое утверждается вышестоящим органом государственной власти или законом; право принимать в процессе исполнительно распорядительной деятельности управленческие решения в форме правовых актов, виды и порядок принятия которых установлены законом, которые соответствуют действующему законодательству и обязательны для исполнения в сфере ведения данного органа; сложная внутренняя структура; финансирование из государственного бюджета - федерального или субъекта Федерации.

М.П. Кузнецов обращает внимание на организационную, функциональную и юридическую обособленность органов исполнительной власти. Организационную потому, что эти органы не входят в состав какой-либо организации, не являются ее структурным элементом. Функциональная обособленность заключается в том, что главное назначение органа исполнительной власти - исполнительно-распорядительная деятельность по руководству в различных сферах жизни общества в соответствии с установленным для него профилем функций. И, наконец, юридическая обособленность состоит в том, что орган исполнительной власти имеет свою компетенцию, закрепленную правовыми актами и не производную от компетенции какого-либо другого органа.

Изложенное позволяет сделать следующий вывод. От имени субъекта Федерации выступает руководитель администрации края - губернатор, при чем его решения не обязательно связаны с волеизъявлением администрации. Он руководствуется нормативными предписаниями и собственным пониманием целесообразности и необходимости. Даже следуя рекомендациям администрации (мы понимаем ее как совещательный орган), он, как орган исполнительной власти действует от имени населения субъекта, но сообразуясь с собственным пониманием эффективности способов разрешения возникающих ситуаций, неся за свои действия ответственность.

Такой подход признан и Верховным Судом РФ. Так, согласно Определению СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 12 апреля 2001 г. 3 45-ГОI-И прокурор Свердловской области обратился в областной суд с заявлением, в котором просил признать недействующим и не подлежащим применению п. 2 ст. 9 Устава области, предусматривающий, что губернатор Свердловской области осуществляет государственную власть в качестве органа государственной власти, поскольку, согласно ст. 17 и 18 ФЗ «Об общих принципах...», он является высшим должностным лицом, но не органом государственной власти. Суд в удовлетворении требования прокурора отказал, указав следующее: «Высшее должностное лицо субъекта РФ, в данном случае Губернатор Свердловской области, получает свои полномочия от народа на основе свободных выборов, осуществляет государственную власть, то есть является органом государственной власти, образуемым субъектом РФ. Такой же вывод вытекает из анализа статей 2, 17, 18, исходя из их содержания и места в системе норм Федерального закона. Статьи 17 и 18, на которые ссылается прокурор, включены в главу III «Органы исполнительной власти субъекта РФ». Статьи 2 и 17, определяющие, как следует из их наименования, систему органов государственной власти субъекта РФ, допускают возможность устанавливать в рамках этой системы должность высшего должностного лица субъекта РФ. Статья 18 предусматривает избрание высшего должностного лица на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права, определяет его полномочия по осуществлению государственной власти. Таким образом, оснований для вывода о противоречии Федеральному закону закрепленного в пункте 2 статьи 9 Устава области положения о том, что Губернатор Свердловской области осуществляет государственную власть в качестве органа государственной власти, не имеется».

Конечно, Суд, в рассмотренном случае, ограничился формальной констатацией, без анализа функциональных, компетенционных и других элементов статуса органа, отличающих его от иных субъектов публичной власти. Однако очевидно то, что этот вопрос заслуживает внимания и обсуждения в научных кругах.

Для характеристики правового статуса губернатора важное значение имеет институт досрочного прекращения его полномочий. В этом институте выделяют случаи добровольной и принудительной отставки.

По поводу случаев добровольной отставки губернатора А.Ф. Малый отмечает: «Добровольная отставка происходит на основании личного прошения губернатора в связи с наличием каких-либо уважительных причин (напр. болезнь и проч.). Она, по сути, не связана с нарушением чьих-либо прав и интересов, поэтому по-нашему мнению, не требует специальной регламентации в Уставе и краевом законодательстве, за исключением процедуры перехода полномочий к будущему исполняющему обязанности главы администрации. Процедура эта направлена на изменение трудовых отношений конкретного лица и внешне с политикой не связанная».

Случаи досрочного прекращения полномочий губернатора установлены пунктом 2 статьи 43 Устава Краснодарского края, это: его смерть; отставка по собственному желанию; отрешение его от должности Президентом РФ в связи с выражением ему недоверия Законодательным Собранием Краснодарского края; отрешение его от должности Президентом РФ в связи с утратой доверия Президента РФ, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных федеральным законодательством; признание его судом недееспособным или ограниченно дееспособным; признание его судом безвестно отсутствующим или объявления умершим; вступление в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда; его выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства; утраты им гражданства РФ.

Согласно п. 3 названной статьи, в случае досрочного прекращения полномочий главы администрации (губернатора) Краснодарского края предложение о кандидатуре главы администрации (губернатора) Краснодарского края вносится Президентом РФ в соответствии с федеральным законом.

Согласно пункту 1 названной статьи, глава администрации (губернатор) края может быть отстранен от выполнения своих обязанностей только в порядке и в соответствии с процедурой, предусмотренными федеральным законом.

Структура нормы обращает на себя внимание. Согласно главе 3 Методических правил подготовки и оформления актов, принимаемых Законодательным Собранием Краснодарского края, утвержденных Постановлением Законодательного Собрания Краснодарского края от 20 ноября 2001 г. № 1221-П, разделы, подразделы, главы, статьи, пункты, подпункты, части, абзацы проекта нормативного акта располагаются в последовательности, обеспечивающей логическое развитие темы проекта, переход от более общих положений к более конкретным.

Исходя из этого требования, можно сделать вывод о том, что структура ст. 43 Устава края не соответствует этим требованиям: пункт 1 устанавливает процедуру отрешения губернатора от должности - частный случай по отношению к пункту 2, который содержит исчерпывающий перечень случаев досрочного прекращения выполнения губернатором своих обязанностей. Поэтому норму пункта 1 необходимо изложить в пункте 2, а норму пункта 2 - в пункте 1 соответственно.

Указанные случаи досрочного прекращения полномочий губернатора соответствуют федеральному перечню. В числе принудительного прекращения полномочий губернатора Федеральный закон «Об общих принципах...» называет следующие основания досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Федерации - его отставки в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ (п.п. «б» п. 1 ст. 19) и отрешении его от должности Президентом РФ (п.п. «г» п. 1 ст. 19). Это влечет за собой отставку возглавляемого указанным лицом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (п. 5 и 6 статьи 19 ФЗ РФ «Об общих принципах...»).

Этим законом (п. 1.1 ст. 19) установлено, что решение о досрочном прекращении полномочий высшего должностного лица субъекта РФ принимается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению Президента РФ, за исключением случаев, предусмотренных подпунктами «б» и «г» пункта 1 статьи 19 (отрешения его от должности Президентом РФ в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ; отрешения его от должности Президентом РФ в связи с утратой доверия Президента РФ, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных указанным Федеральным законом).

Федеральным законом от 31.12.2005 г, № 203-ФЗ «О внесении изменений в статью 19 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в статью 19 были внесены изменения, согласно которым в случаях, предусмотренных подпунктами «б» и «г» пункта 1 статьи 19, решение о досрочном прекращении полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) принимается Президентом РФ.

Определяется, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ вправе выразить недоверие высшему должностному лицу субъекта РФ в случае:

- издания им актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта РФ не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения;

- установленного соответствующим судом иного грубого нарушения Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта РФ, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан;

- ненадлежащего исполнения высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) своих обязанностей (п. 2 ст. 19 ФЗ «Об общих принципах...»).

Решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ о недоверии высшему должностному лицу субъекта РФ принимается двумя третями голосов по инициативе не менее одной трети от установленного числа депутатов (п. 3 ст. 19). Это решение направляется на рассмотрение Президента РФ для решения вопроса об отрешении высшего должностного лица субъекта РФ (п. 5).

Рассматривая ответственность за издание губернаторами актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ, считаем необходимым подвергнуть критике норму абзаца 1 пункта 2 ст. 19 ФЗ «Об общих принципах...» в части «устранения противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения». Акты губернатора зачастую носят краткосрочный характер и могут при этом противоречить законодательству. Из нормы абзаца 1 пункта 2 ст. 19 следует, что такие акты не будут признаны незаконными. В качестве примеров указанных актов можно привести Постановление главы администрации Краснодарского края от 19 июня 1999 г. № 442 «О мерах по обеспечению сохранности зерна урожая 1999 года» и Распоряжение главы администрации Краснодарского края от 10 февраля 1998 г. № 141-р «О регулировании вывоза отдельных видов сельскохозяйственной продукции за пределы Краснодарского края в 1998 году», в соответствии с которыми, руководителям элеваторов, комбинатов хлебопродуктов было запрещено производить любое движение зерна (переоформление, переуступку, иные юридические или бухгалтерские действия) (п. 2.3 названного Постановления), портовым элеваторам Новороссийска и Ейска на период сдачи зерна в региональный фонд было поручено приостановить оказание услуг по отгрузке зерна за пределы края. Пунктом 1 указанного Распоряжения было установлено, что для всех сельхоз товаропроизводителей, посреднических и коммерческих физических и юридических лиц, вывоз за пределы края сельхозпродукции производится только при наличии разрешения правительства края (п. 1).

Из содержания вышеуказанных актов, противоречащих ч. 1 ст. 8 Конституции РФ, согласно которой в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности, совершенно очевидно следует их краткосрочный характер. И за короткий период их действия они вполне могут достигнуть цели, для которой были изданы. В то время как абз. 1 п. 2 ст. 19 ФЗ «Об общих принципах...» предполагает наступление ответственности лишь в случае «если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения».

В виду этого, мы считаем, что для наступления ответственности высшего должностного лица субъекта РФ достаточно самого факта установленного судом нарушения, для чего из абзаца 1 п. 2 ст. 19 ФЗ «Об общих принципах...» фразу «а высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения» предлагаем исключить.

В Краснодарском крае недоверие главе администрации был выражено лишь однажды, до принятия Конституции РФ 1993 года, после чего институт выражения недоверия органам власти в крае не использовался. Решением Краснодарского краевого Совета народных депутатов (XXI созыв) от 30 июня 1992 г. № 8 п. 6 «О кризисе исполнительной власти в Краснодарском крае», опираясь на мнение избирателей и руководствуясь Законом РФ «О краевом, областном Совете народных депутатов, и краевой, областной администрации», Краснодарский краевой Совет народных депутатов решил выразить главе администрации края В.Н. Дьяконову недоверие, как не обеспечившему консолидацию всех общественных сил для проведения реформ на Кубани, допустившему неоднократные нарушения законодательства РФ и просить Президента РФ Б.Н. Ельцина решить вопрос об освобождении В.Н. Дьяконова от должности главы администрации Краснодарского края (п. 2).

Основанием досрочного прекращения полномочий губернатора выступает и институт отрешения его от должности Президентом РФ (п. «г» п. 1 статьи 19 ФЗ «Об общих принципах...»). В случае допущения высшим должностным лицом субъекта РФ либо действовавшими по его поручению органами исполнительной власти нарушений Конституции РФ или федерального законодательства Президент РФ наделяется правом применения мер воздействия на соответствующее должностное лицо. Такими мерами являются объявление высшему должностному лицу субъекта РФ предупреждения и при повторном нарушении - отрешение его от должности.

В качестве оснований для объявления предупреждения высшему должностному лицу субъекта РФ ст. 29.1 ФЗ «Об общих принципах...» называет:

а) издания высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) нормативного правового акта, противоречащего федеральному законодательству;

б) уклонения высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в течение двух месяцев со дня издания указа Президента РФ о приостановлении действия нормативного правового акта высшего должностного лица субъекта РФ либо нормативного правового акта органа исполнительной власти субъекта Федерации от издания нормативного правового акта, предусматривающего отмену приостановленного нормативного правового акта, или от внесения в указанный акт изменений.

Если в течение месяца со дня вынесения Президентом РФ предупреждения высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) указанное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по устранению причин, послуживших основанием для вынесения ему предупреждения, Президент РФ отрешает высшее должностное лицо субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) от должности (п. Зет. 29.1).

Постановлением Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2002 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея» положения пунктов 2 и 3 статьи 29.1 ФЗ «Об общих принципах...» признаны не противоречащими Конституции РФ.

В соответствии с изменениями, внесенными в ФЗ РФ «Об общих принципах...» 11 декабря 2004 г., Президент вправе отрешить высшее должностное лицо субъекта РФ от должности в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, с утратой доверия Президента РФ, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных Федеральным законом (п. 3.1 ст. 29.1).

Издание указа Президента РФ об отрешении от должности высшего должностного лица субъекта РФ влечет за собой отставку возглавляемого им высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (п. 6 ст. 19 ФЗ «Об общих принципах...»).

Рассматривая досрочное прекращение полномочий губернатора, необходимо остановиться еще на одной новелле федерального законодательства - временное отстранение губернатора от должности Президентом РФ. В соответствии с п. 4 ст. 29.1 федерального закона, Президент РФ в порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством РФ, вправе по представлению Генерального прокурора РФ временно отстранить высшее должностное лицо субъекта РФ от исполнения обязанностей в случае предъявления указанному лицу обвинения в совершении преступления. Решение о временном отстранении высшего должностного лица субъекта РФ от исполнения обязанностей принимается в форме указа. В ранее действовавшей редакции названного федерального закона, такое отстранение предусматривалось только за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления.

Институт временного замещения должности губернатора регламентирован п. 9 ст. 19 ФЗ «Об общих принципах...». Установлено, что Президент РФ назначает временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта РФ на период до вступления в должность лица, наделенного полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ, в случае: досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта РФ; временного отстранения высшего должностного лица субъекта РФ от должности, в том числе по основаниям, предусмотренным пунктом 4 статьи 29.1 ФЗ «Об общих принципах...»; отсутствия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ или его самороспуска; непринятия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представленной Президентом РФ кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ в установленный законом срок решения о ее отклонении или о наделении указанной кандидатуры полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ; двукратного отклонения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ представленной кандидатуры (представленных кандидатур) на должность высшего должностного лица субъекта РФ.

Полномочия временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта РФ ограничены: он не имеет права распускать законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, вносить предложения об изменении конституции (устава) субъекта РФ (абз. 3 п. 9 ст. 19 ФЗ «Об общих принципах...».

Помимо этого, весьма значимой нормой является пункт 10 ст. 19 ФЗ «Об общих принципах...», согласно которому конституцией (уставом) субъекта РФ для временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта РФ могут быть установлены ограничения на осуществление отдельных полномочий высшего должностного лица субъекта РФ. Устав Краснодарского края подобных ограничений не содержит.

Как можно видеть, отрешение от должности высшего должностного лица (губернатора, президента) субъекта РФ в качестве меры федерального воздействия реализуется не одним органом, а на основе взаимосвязанных нормативных и правоприменительных решений высших федеральных органов государственной власти: федерального парламента, определяющего основания применения данной меры; органов судебной власти, правомочных вынести решение о признании нормативного акта, изданного высшим должностным лицом или высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, не соответствующим Конституции РФ и федеральным законам; Президента РФ, издающего указ об отрешении названного лица от должности как завершающий акт процедуры в целом.

В связи с проблемой обеспечения принципа единства государственной власти в РФ, в том числе укрепления так называемой «вертикали» исполнительной власти, следует обратить внимание на усиление института политико-правовой ответственности высших должностных лиц субъектов РФ, а также на механизм федерального принуждения по отношению к ним.

Тематика федерального принуждения в последнее время усиленно обсуждается в отечественной литературе, что обусловлено современными процессами государственного строительства Российской Федерации. Основной потребностью развития федерализма в современной России исследователи называют разработку концептуальных теоретических основ применения мер конституционно-правовой ответственности в федеративных отношениях и введение в практику государственного строительства ее эффективных механизмов, так как имеющиеся в законодательстве санкции не имеют прочной научной основы и детальной, внутренне непротиворечивой процедурной схемы применения. Ученые предлагают с методологических позиций жестко не разделять ответственность органов власти субъекта Федерации и ответственность субъекта как территориального образования.

С.А. Авакьян, A.M. Арбузкин, А.Н. Аринин свои концептуальные предложения воплотили в проект федерального закона «О федеральном вмешательстве». М.В. Баглай к конкретным инструментам, «способствующим исправлению нарушений конституционных норм субъектами Федерации», относит согласительные процедуры для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, приостановление Президентом РФ действия актов исполнительной власти субъектов Федерации, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ, введение чрезвычайного или военного положения.

В соответствии с п. 4 ст. 43 Устава Краснодарского края, в случае досрочного прекращения полномочий губернатора края, его временного отсутствия или невозможности выполнения им своих обязанностей его полномочия осуществляет первый заместитель.

Следует отметить, что порядок назначения и освобождения от должности, установление должностных обязанностей первого заместителя губернатора и иных заместителей губернатора является единообразным (п. 6, п. 8 ст. 39, п. 4 ст. 43 Устава края). Они назначаются на должность по согласованию с Законодательным Собранием Краснодарского края. По-нашему мнению, подобный порядок не соответствует статусу первого заместителя губернатора. В отношении заместителей губернатора с этим можно согласиться, но статус первого заместителя значительно выше. В решении оперативных текущих дел часто ведущую роль играет первый заместитель губернатора, который в силу этого, приобретает иное правовое, экономическое и политическое значение. Полагаем, что цензы и ограничения, касающиеся должности губернатора, должны касаться и его первого заместителя (возраст, сведения об имуществе, ограничения...). Помимо этого необходимо в Уставах закрепить норму о том, что первым заместителем может быть лицо, отвечающее требованиям, предъявляемым на должность главы администрации (губернатора).

Вопрос о порядке временного исполнения обязанностей высшего должностного лица или руководителя высшего исполнительного органа заслуживает пристального внимания. Согласно ст. 19 ФЗ «Об общих принципах...», во всех случаях, когда высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа) не может исполнять свои обязанности, в том числе временного отстранения Президентом РФ от исполнения обязанностей при предъявлении обвинения в совершении преступления, их временно исполняет должностное лицо, установленное конституцией (уставом) или законом субъекта РФ. Конституция (устав) могут предусматривать ограничения на осуществление отдельных полномочий высшего должностного лица.

Проведенное исследование позволяет сделать вывод о том, что в случае назначения на должность первого заместителя руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, юридически грамотно будет применять наименование - «первый заместитель главы администрации». Наименование первого заместителя губернатора вице-губернатором, по нашему мнению, предполагает идентичность порядка замещения им должности порядку замещения должности губернатора. Двойное наименование должности (как это имеет место быть в Ростовской области) по нашему мнению вообще недопустимо, поскольку противоречит юридической природе данного института и элементарным правилам словообразования в русском языке.

Более предпочтительным по-нашему мнению является наименование должности «первый заместитель главы администрации». Это в полной мере соответствует правовой системе России.

 

АВТОР: Быканова А.Н.