Правовое положение и структура администрации Краснодарского края (статья)

 

Система органов исполнительной власти субъектов Федерации, их структурная характеристика - требуют специального исследования. Проблемы упорядочивания функциональных обязанностей, организационно-правовых форм деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации на сегодняшний день во многом остаются открытыми.

В основе построения администрации как исполнительного органа государственной власти, имеющего достаточно сложную структуру, лежит нормативно-правовая база, представляющая совокупность норм различных отраслей права: конституционного, административного, финансового, гражданского. Основными нормативными правовыми актами, определяющими структуру органов исполнительной государственной власти субъектов Федерации, закрепляющими их задачи и функции, являются Федеральный закон «Об общих принципах...», а также региональные уставы, законы, положения.

В соответствии со статьей 17 ФЗ «Об общих принципах...» в субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

Перечень исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ (п. 4).

Вместе с тем, статус высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации на федеральном уровне определен довольно схематично. Конституция РФ и Закон «Об общих принципах...» не устанавливают ни порядок его формирования, ни название, ни примерной структуры. Эти вопросы внутренней организации органов исполнительной государственной власти субъектов РФ должны определяться Конституцией (уставом) и законами субъекта РФ с учетом исторических национальных и иных традиций субъекта РФ (п. 3 ст. 20 указанного закона). В силу того, что подобные традиции уже сложились на основе действовавшего ранее законодательства, корни существующих понятий, определений, структурных взаимосвязей, получивших закрепление в уставах областей, следует искать именно там.

В Уставе Краснодарского края эти вопросы изложены в главе 4, которая регламентирует статус, структуру и вопросы деятельности исполнительной власти, в том числе и администрации Краснодарского края. Согласно части 2 статьи 19 Устава края, администрация края состоит из главы администрации (губернатора) края, его первых заместителей, заместителей и структурных подразделений администрации края. Возглавляет исполнительную власть в Краснодарском крае глава администрации (губернатор) (п. 1 ст. 41 Устава края).

В настоящее время в систему органов исполнительной власти Краснодарского края входят: высший исполнительный орган государственной власти Краснодарского края - администрация Краснодарского края, департаменты, комитеты, управления и инспекции (ст. 2 краевого закона «О структуре высшего исполнительного органа государственной власти Краснодарского края - администрации Краснодарского края и системе исполнительных органов государственной власти Краснодарского края»).

Для правильного понимания системы и структуры исполнительной власти субъекта Федерации необходимо обратиться к институту системы и структуры органов исполнительной государственной власти субъекта Федерации. Отсутствие правильного понимания этих терминов отрицательно сказывается на формировании систем и структур органов исполнительной власти субъектов РФ.

В теории конституционного права систему органов исполнительной власти определяют как совокупность органов государственной власти, наделенных компетенцией в области государственного управления, кадровыми, финансовыми, материальными, информационными и иными ресурсами, необходимыми для отправления исполнительно-распорядительной деятельности методами и формами, конституционно определенными для этой ветви власти. Целостность и самостоятельность этой системы определяется конституционным порядком ее организации и целями деятельности этих органов на основе государственной политики. Разнообразие организационных форм органов в системе исполнительной власти определяет ее внутреннюю структуру.

Таким образом, основой исполнительной власти является ее система. Вместе с тем, необходимо отметить, что однозначного понимания системы исполнительной власти пока не сложилось. Многие авторы понятие системы как бы дополняют или уточняют понятием структуры, а иногда отождествляют их. Так, профессор И.Л. Бачило отмечает, что система исполнительной власти - это, прежде всего подсистема государственной власти, ее ветвь в структуре разделения властей как единого целого организационно-правового механизма государственной организации общества и ведения его дел. Эта подсистема имеет определенное структурное строение, включающее уровни (строение по иерархической вертикали); звенья (одноуровневые образования однородных органов); виды и формы органов исполнительной власти. Орган исполнительной власти является первичной и основной структурной единицей рассматриваемой системы.

По поводу соотношения понятий «система» и «структура» органов исполнительной власти исследователи отмечают, что эти термины соподчиненные. Термин «система» (от греческого systema) может определяться и как «план, порядок расположения частей целого, предначертанное устройство, ход чего-либо, в последовательном связном порядке» и как «форма организации чего-либо, совокупность организаций, однородных по своим задачам, или учреждений, организационно объединенных в одно целое». Некоторые ученые понятие «система» рассматривают как соединение факторов, явлений и т.п. в одно законченное целое, согласно принципам или закону, как совокупность частей, связанных с общей функцией. B.C. Пронина считает, что «система в широком смысле - это порядок, планомерность, правильность в расположении частей, связанное целое, которое отражает и определенные требования дисциплинарного характера».

Д.Н. Бахрах под структурой понимает «строение и внутреннюю форму организации системы, выступающей как единство устойчивых взаимосвязей между ее элементами». В ней он выделяет два компонента - строение, совокупность элементов и систему отношений между ними.

Н.А. Игнатюк под структурой органов понимает следующее: «Структура органов власти или управления - это «несущая конструкция, «скелет», от правильного построения которого во многом зависит эффективность деятельности органов, внутреннее подразделение органа и распределение функций между его отдельными частями (управлениями, департаментами, отделами, отделениями, секторами и т.д.). Понятие «система» шире понятия «структура». Структура органа управления зависит от системы органов управления; естественно, что система органов управления определяет их структуру».

Автор полагает, и с этим мы полностью согласны, что при формировании структуры органов исполнительной власти в числе прочих должны учитываться: важность разработки и внедрения технологий управления, пригодность тех или иных органов государственного управления к работе в конкретных экономических и политических условиях с учетом сложившихся традиций; разнообразие; характер отношений между звеньями данной системы.

В январе 1999 г. Конституционный Суд РФ определил, что система федеральных органов исполнительной власти - это виды органов государственной власти и определяется она законом. Если его нет, то урегулировать эти вопросы имеет право Президент РФ путем издания указов. Структура -это перечень конкретных государственных органов, а не их внутреннее устройство. Утверждает ее Президент РФ по представлению председателя Правительства РФ.

По отношению к единой системе исполнительной власти РФ различаются две группы органов исполнительной власти субъектов Федерации. Первую группу составляют органы, которые вместе с федеральными органами исполнительной власти образуют единую систему. Эта группа органов привязана к пределам ведения Российской Федерации. Вторую группу составляют органы исполнительной власти субъектов Федерации, образуемые по предметам ведения, не отнесенным к ведению Российской Федерации и ее совместному ведению с субъектами Федерации (ч. 2 ст. 77 Конституции Российской Федерации).

Система органов исполнительной власти весьма многообразна. Огромная территория страны, 89 различных по многим факторам субъектов РФ (экономические, социальные, географические условия регионов и территорий и т.п.) - все это неизбежно сказывается на решении организационных проблем, связанных с построением такой системы государственного управления, которая могла бы с наибольшей эффективностью способствовать реформированию жизни России и решению управленческих задач.

Вместе с тем, можно сделать вывод, что систему органов исполнительной власти субъекта Федерации образуют три основные группы органов:

1. органы, включенные в структуру высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации;

2. департаменты, комитеты и прочие органы исполнительной власти субъекта Федерации, не включенные в структуру высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации, но являющиеся органами его исполнительной власти;

3. иные структурные образования (советы, комиссии и проч.). Высший исполнительный орган государственной власти края имеет

различный порядок назначения должностных лиц. Глава администрации субъекта РФ - избирается законодательным органом субъекта РФ, заместители главы администрации назначаются главой администрации по согласованию с Законодательным Собранием Краснодарского края, остальные члены -назначаются главой администрации.

Первые заместители, заместители главы администрации (губернатора) края назначаются главой администрации (губернатором) края по согласованию с Законодательным Собранием края (абз. 1 п. 6 ст. 39 Устава края).

Руководители органов исполнительной власти края и их заместители назначаются на должность и освобождаются от должности главой администрации (губернатором) края (абз. 2 п. 6 ст. 39 Устава края).

Нормативным основанием определения структуры и системы исполнительной власти в Краснодарском крае помимо Устава является закон Краснодарского края от 7 июня 2001 г. № 365-КЗ «О структуре высшего исполнительного органа государственной власти Краснодарского края - администрации Краснодарского края и системе исполнительных органов государственной власти Краснодарского края». Необходимость этого закона определена нормой абз. 2 п. 1 ст. 39 Устава края, согласно которой структура исполнительных органов государственной власти Краснодарского края устанавливается законом края.

Закон устанавливает, что управление Краснодарским краем осуществляют Законодательное Собрание Краснодарского края, высший исполнительный орган государственной власти Краснодарского края - администрация Краснодарского края, органы исполнительной власти Краснодарского края (ст. 1). Закон также определяет структуру высшего исполнительного органа государственной власти Краснодарского края - администрации Краснодарского края (ст. 2).

Согласно статье 4 закона, губернатор Краснодарского края на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, Устава Краснодарского края и законов края осуществляет правовое регулирование во всех сферах, находящихся в ведении исполнительных органов государственной власти Краснодарского края, на всей территории Краснодарского края.

Руководители органов исполнительной власти Краснодарского края осуществляют правовое регулирование в отдельных (подведомственных) отраслях и сферах на всей территории Краснодарского края по вопросам, находящимся в их компетенции в соответствии с положениями об этих органах.

При этом названный нормативный акт не содержит качественных критериев органов исполнительной власти Краснодарского края - департаментов, комитетов, комиссий и т.д. Таким образом, в нем нет четкой градации органов управления, которая бы основывалась на объективном анализе осуществляемых ими отраслевых и межотраслевых функций, форм и методов воздействия на управляемые объекты.

Полагаем, что подобная неопределенность отрицательно сказывается на структуре и организации деятельности администрации Краснодарского края. Важно определить как сами понятия органов исполнительной власти, так и критерии их образования, их статус, управленческие, контрольно-властные полномочия и другие вопросы организации. Нами разработан и предлагается в настоящей работе проект поправок в краевой закон «О структуре высшего исполнительного органа государственной власти Краснодарского края - администрации Краснодарского края и системе исполнительных органов государственной власти Краснодарского края».

Основные правила организации деятельности администрации Краснодарского края установлены Регламентом администрации Краснодарского края, утвержденным Постановлением главы администрации Краснодарского края от 14 августа 2001 года № 760, действующим с изменениями от 13 августа 2002 года (далее по тексту - Регламент).

Этим актом определяется, что администрация края в пределах своих полномочий организует исполнение Конституции РФ, законов РФ, актов, принимаемых Президентом и Правительством РФ, Законодательным Собранием края; обеспечивает осуществление задач социально-экономического развития края, а также взаимодействие между органами государственной власти Российской Федерации и органами местного самоуправления края (п. 1.2).

Структура подразделений и штатное расписание администрации края определяются главой администрации в пределах утвержденных расходов на их содержание (п. 1.7). Структурные подразделения администрации края осуществляют свои функции в соответствии с положениями, разрабатываемыми их руководителями и утверждаемыми главой администрации по предложению заместителя главы администрации края, руководителя аппарата в месячный срок со дня их образования (п. 1.8).

В соответствии с Регламентом, глава администрации принимает постановления об образовании и упразднении структурных подразделений администрации края в соответствии с законодательством РФ и Краснодарского края, в пределах утвержденных Законодательным Собранием края расходов на содержание администрации края (п. 5.2 Регламента).

Порядок формирования, полномочия и организация структурных подразделений администрации края определяются положениями, утвержденными главой администрации края, в соответствии с законодательством РФ и Краснодарского края (п. 5.3 Регламента).

Администрация не вправе издавать какие-либо акты от своего имени. Этим правом обладают лишь должностные лица администрации. Устав позволяет предположить, что решения администрации оформляются актами губернатора, который издает постановления и распоряжения (абз. 1 п. 2 ст. 42 Устава). Кроме того, им подписываются принятые Законодательным Собранием Краснодарского края законы Краснодарского края. Правом издания приказов, утверждения положений, инструкций и иных актов наделены заместители главы администрации края и руководители структурных подразделений (абз. 2 п. 2 ст. 42 Устава).

Необходимо отметить, что статус высшего органа государственной исполнительной власти края нельзя считать сформировавшимся, он требует дальнейшего совершенствования в соответствии с назначением этой должности.

В структуре администрации края, утвержденной законом «О структуре высшего исполнительного органа государственной власти Краснодарского края - администрации Краснодарского края и системе исполнительных органов государственной власти Краснодарского края», выделяется институт заместителей губернатора. Эти должностные лица играют значимую роль в организации исполнительной власти края. Главе администрации (губернатору) Краснодарского края непосредственно подчиняются семь заместителей, один из которых является первым заместителем.

Заместители губернатора курируют соответствующие структурные подразделения администрации, органы исполнительной власти Краснодарского края, совещательные и консультативные органы, созданные при администрации края. В соответствии с краевым законом «О структуре высшего исполнительного органа государственной власти Краснодарского края - администрации Краснодарского края и системе исполнительных органов государственной власти Краснодарского края» и распределением обязанностей между заместителями главы администрации Краснодарского края, утвержденным Постановлением главы администрации Краснодарского края от 28 сентября 2001 г. № 920 «О распределении обязанностей между заместителями главы администрации Краснодарского края» (с изменениями от 28 мая 2003 г.) в общем виде институт заместителей главы администрации выглядит следующим образом.

Первый заместитель главы администрации Краснодарского края ведает вопросами разработки и реализации единой бюджетно-финансовой политики края; проведения единой государственной экономической политики, осуществления прогнозно-аналитической деятельности, изыскания и мобилизации резервов в целях увеличения доходной части бюджета и налогооблагаемой базы; проведения государственной политики в области регулирования рынка ценных бумаг; финансового рынка; осуществления государственной политики в области ценообразования на территории края; государственной политики по наиболее полному удовлетворению потребностей населения в продуктах питания и товарах народного потребления, услугах, по защите прав потребителей, развитию рыночных отношений и социальной инфраструктуры, осуществляет иные полномочия.

Он также возглавляет соответствующие консультативные и совещательные органы: межведомственную экспертную комиссию по контрольно-кассовым машинам Краснодарского края, краевую комиссию по финансовой и денежно-кредитной политике, балансовую комиссию администрации Краснодарского края и др.

Первый заместитель, далее исполняет обязанности главы администрации края в случае его отсутствия.

Наряду с первым заместителем существуют должности заместителей губернатора, которые дифференцированы по определенным отраслям управления и курируют их.

Так, заместитель главы администрации края по вопросам развития социальной сферы и курортов ведает вопросами формирования, реализации и развития социальной защиты населения; осуществляет взаимодействие с федеральными органами государственной власти в области развития Азово-Черноморского побережья, санаторно-курортного комплекса и туризма, физической культуры и спорта; обеспечивает реализацию федерального и краевого законодательства в сфере комплексного развития Азово-Черноморского побережья, курортов и туризма, физической культуры и спорта, а также разработку проектов краевых нормативов, связанных с этими вопросами; организует и координирует разработку новых оздоровительных программ, туристических и экскурсионных маршрутов, рекламных и информационных программ и выставок по продвижению курортно-туристических услуг, спортивных, охотничьих и рыбацких туров, осуществляет иные полномочия.

Кроме этого, он непосредственно координирует и контролирует работу входящего в структуру администрации края отдела по делам несовершеннолетних, возглавляет краевую межведомственную комиссию по координации хода подготовки жилищно-коммунального комплекса и социальной сферы к работе в осенне-зимний период, краевую комиссию по улучшению положения женщин, правление Краснодарского территориального фонда обязательного медицинского страхования и др.

Вопросы имущественных, земельных и правовых отношений курирует заместитель главы администрации - руководитель департамента имущественных отношений. В его обязанности входят непосредственная координация и контроль работы входящего в структуру администрации Правового управления; обеспечение проведения единой государственной политики в области имущественных и земельных отношений, проведение приватизации, управление и распоряжение государственным имуществом и земельными ресурсами.

Заместитель главы администрации по вопросам внутренней политики руководит департаментом по взаимодействию с правоохранительными органами и кадровой политике. Он непосредственно координирует и контролирует работу входящих в структуру администрации Департамента по взаимодействию с правоохранительными органами и кадровой политике, Департамента по делам казачества, военным вопросам и воспитанию допризывной молодежи, Управления по взаимодействию с органами местного самоуправления, Управления по взаимодействию с общественными объединениями, религиозными организациями и мониторингу миграционных процессов; возглавляет Временную комиссию при администрации края по выплате компенсаций за утраченное жилье и (или) имущество гражданам, пострадавшим в результате разрешения кризиса в Чеченской Республике и покинувшим ее безвозвратно.

Помимо вышеуказанных полномочий, это должностное лицо в качестве секретаря Совета безопасности при главе администрации Краснодарского края осуществляет координацию работы структурных подразделений администрации края, обеспечивающих деятельность Совета.

Общее руководство агропромышленным комплексом края осуществляет заместитель главы администрации по вопросам агропромышленного комплекса. Он непосредственно координирует и контролирует работу органов исполнительной власти: департамента сельского хозяйства и продовольствия Краснодарского края, государственного управления ветеринарии Краснодарского края, комитета по виноградарству, государственной инспекции Краснодарского края по надзору за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники.

Так же как и другие заместители губернатора, заместитель губернатора по вопросам агропромышленного комплекса возглавляет соответствующие комиссии: по экономическому и финансовому оздоровлению предприятий АПК Краснодарского края, комиссию по аттестации руководителей сельскохозяйственных предприятий, краевую комиссию по продовольствию и ценообразованию в агропромышленном комплексе и проч.

Заместитель главы администрации по строительству, архитектуре и жилищно-коммунальному комплексу непосредственно координирует и контролирует работу органов исполнительной власти: департамента строительства, департамента водохозяйственного комплекса, экологии и чрезвычайных ситуаций, комитета жилищно-коммунального хозяйства, комитета по архитектуре и градостроительству; возглавляет межведомственную межрегиональную комиссию по развитию, содержанию и обустройству автомобильных дорог общего пользования Краснодарского края, краевую межведомственную комиссию по координации хода подготовки жилищно-коммунального комплекса и социальной сферы к работе в осенне-зимний период и проч.

В его обязанности входит так же осуществление взаимодействия с федеральными органами государственной исполнительной власти в области строительства, архитектуры, жилищно-коммунального хозяйства, дорожно-строительного комплекса, природных ресурсов, охраны окружающей среды и водохозяйственного комплекса. Он отвечает за реализацию государственной политики и обеспечение организационно-правового порядка в архитектуре, строительстве, жилищно-коммунальной сфере, дорожно-строительном и водохозяйственном комплексах края.

Отрасли промышленности, транспорта и энергетики непосредственно координирует и контролирует заместитель главы администрации по промышленности, транспорту и энергетике. Этому должностному лицу подчинены департамент промышленности и лесных ресурсов, департамент транспорта и связи, региональная энергетическая комиссия - департамент цен и тарифов Краснодарского края.

По аналогии с другими заместителями он возглавляет соответствующие консультативные и совещательные органы: краевую конкурсную комиссию по проведению краевого конкурса «Высококачественные товары Кубани» в рамках всероссийской программы-конкурса «100 лучших товаров России», комиссию по проведению конкурса среди юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на участие в проверке технического состояния транспортных средств с использованием средств технического диагностирования при государственном техническом осмотре и др.

В структуру администрации края включен Управляющий делами администрации Краснодарского края, который координирует и контролирует работу социального - производственного департамента, Управления по бухгалтерскому учету - централизованной бухгалтерии, Управления делопроизводства, Управления протокола, Отдела кадров, также входящих в структуру администрации.

Помимо указанного, в структуру администрации края включены: департамент по взаимодействию с правоохранительными органами и кадровой политике; департамент по делам казачества, военным вопросам и воспитанию допризывной молодежи; управление по взаимодействию с органами местного самоуправления; управление по взаимодействию с общественными объединениями, религиозными организациями и мониторингу миграционных процессов; правовое управление. Кроме того: отдел по защите государственной тайны, служба советников и помощников, отдел специальной документальной связи, комитет по мобилизационной работе и управляющий делами администрации Краснодарского края.

Относительно включения в структуру администрации исполнительных органов специальной компетенции: департаментов и комитетов, полагаем, что придание им статуса структурных подразделений не соответствует предназначению и функциям этих исполнительных органов. По нашему мнению, существует необходимость придания этим исполнительным органам статуса самостоятельного, центрального и функционально обособленного органа исполнительной власти, который организационно не входит в состав другого органа. Полагаем, что структурным подразделением администрации могут признаваться только организационные структуры ее аппарата, а также структуры, образуемые из членов администрации: комиссии, президиумы и т.п.

В связи с этим, предлагаем комитет по мобилизационной работе; департамент по взаимодействию с правоохранительными органами и кадровой политике; департамент по делам казачества, военным вопросам и воспитанию допризывной молодежи; управление по взаимодействию с органами местного самоуправления; управление по взаимодействию с общественными объединениями, религиозными организациями и мониторингу миграционных процессов; правовое управление признать самостоятельными органами исполнительной власти края. Помимо самостоятельной административной правосубъектности у этих органов появится гражданская правосубъектность, как юридических лиц.

Система центральной исполнительной власти края в широком смысле имеет достаточно сложную организацию структурных элементов, реализующих совокупные полномочия органа исполнительной власти.

Можно выделить три основные группы таких органов:

1. аппарат главы администрации;

2. департаменты (управления),

3. иные службы краевой администрации (представители губернатора, его советники и др.)

Часть из них являются совещательными структурами при губернаторе, другие функционируют как самостоятельные подразделения с правом принятия собственных обязывающих решений, третьи формально входят в состав администрации, имея большую зависимость от федеральных органов исполнительной власти (например, комитет по мобилизационной работе). Все они представляют собой совокупность органов, различающихся не только в зависимости от выполняемых функций, но и по своему организационно-правовому статусу.

Обращает на себя внимание отсутствие в законе «О структуре высшего исполнительного органа государственной власти Краснодарского края -администрации Краснодарского края и системе исполнительных органов государственной власти Краснодарского края» понятия «аппарат администрации», что является существенным пробелом закона, поскольку аппарат - обязательный элемент структуры. Поэтому считаем это умалением значения аппарата высшего исполнительного органа, его места в структуре и системе исполнительных органов и их структурных подразделений.

Перечень органов исполнительной власти края содержится в краевом законе «О структуре высшего исполнительного органа государственной власти Краснодарского края - администрации Краснодарского края и системе исполнительных органов государственной власти Краснодарского края». Именно в нем проявляются особенности и отражена специфика Краснодарского края, уровня его социально-экономического развития, структура промышленного, аграрного, животноводческого, природоресурсного и иных комплексов.

Закон «О структуре высшего исполнительного органа государственной власти Краснодарского края - администрации Краснодарского края и системе исполнительных органов государственной власти Краснодарского края» содержит исчерпывающий перечень исполнительных органов государственной власти Краснодарского края, не включенных в структуру администрации. Они определены в качестве департаментов, комитетов, управлений и инспекций. Это:

- департамент социальной защиты населения Краснодарского края;

- департамент образования и науки Краснодарского края;

- департамент здравоохранения Краснодарского края;

- департамент культуры Краснодарского края;

- департамент по делам СМИ, печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций Краснодарского края;

- департамент строительства Краснодарского края;

- департамент природных ресурсов, охраны окружающей среды и водохозяйственного комплекса Краснодарского края;

- департамент по вопросам топливно-энергетического комплекса Краснодарского края;

- департамент по транспорту Краснодарского края;

- департамент имущественных отношений Краснодарского края;

- департамент промышленности, связи и лесных ресурсов Краснодарского края;

- департамент экономического развития, инвестиций и внешних связей Краснодарского края;

- департамент проектного сопровождения Краснодарского края;

- департамент потребительской сферы и регулирования рынка алкоголя Краснодарского края;

- департамент цен и тарифов - региональная энергетическая комиссия Краснодарского края;

- департамент по взаимодействию со структурами финансового рынка Краснодарского края;

- департамент по физической культуре и спорту Краснодарского края;

- департамент сельского хозяйства и продовольствия Краснодарского края;

- департамент по финансам, бюджету и контролю Краснодарского края. Территориальные финансовые органы департамента по финансам, бюджету и контролю Краснодарского края в муниципальных образованиях;

- департамент развития курортной сферы и туризма Краснодарского края;

- аптечное управление Краснодарского края; -управление ЗАГСа Краснодарского края;

- управление по делам архивов Краснодарского края;

- государственное управление ветеринарии Краснодарского края;

- Краснодарское краевое контрольно-ревизионное управление;

- управление по ценным бумагам Краснодарского края;

- комитет по делам молодежи Краснодарского края;

- комитет по охране, реставрации и эксплуатации историко-культурных ценностей (наследия) Краснодарского края;

- комитет жилищно-коммунального хозяйства Краснодарского края;

- комитет по архитектуре и градостроительству Краснодарского края;

- комитет по виноградарству и винодельческой промышленности Краснодарского края;

- комитет по птицеводству Краснодарского края;

- комитет по рыболовству Краснодарского края;

- комитет по рисоводству Краснодарского края;

- комитет по курортам и туризму;

- государственная жилищная инспекция Краснодарского края;

- государственная инспекция Краснодарского края по надзору за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники;

- инспекция государственного архитектурно-строительного надзора Краснодарского края.

Положение об этих органах исполнительной власти края, а также их структура и штатное расписание утверждаются главой администрации (губернатором) края (абз. 3 п. 1 ст. 39 Устава).

Анализируя структуру администрации края, отметим, что процесс формирования этой структуры развивался достаточно динамично. Только за 2002-2005 год девятнадцать раз она подвергалась изменению. Исполнительные органы власти постоянно переименовывались, упразднялись и вновь создавались, что, как мы считаем, дезорганизующе влияло на функционирование системы исполнительной власти. При этом создание и ликвидация тех или иных управленческих структур мотивировались преимущественно логикой политического момента. Так, департамент промышленности Краснодарского края стал департаментом промышленности и лесных ресурсов Краснодарского края, комитет по виноградарству и алкогольной промышленности Краснодарского края стал комитетом по виноградарству Краснодарского края и т.д. Регулярно вносятся предложения восстановить или, наоборот, ликвидировать те или иные органы исполнительной власти края. Зачастую при этом никакого комплексного обоснования необходимости тех или иных преобразований в сфере организации системы органов исполнительной власти края, как правило, не приводится.

Представляется, что частое изменение структуры высшего исполнительного органа государственной власти края осложняет государственное управление. Необходимо учитывать, что с изменением названия органа исполнительной власти изменяется и круг его полномочий. Эффективность деятельности органов исполнительной власти в немалой степени зависит и от профессионального уровня его работников. Частое изменение структуры администрации края ведет к реорганизациям, изменению вопросов ведения органов власти (и передаче этих вопросов от одного органа к другому), в результате чего сотрудники этих органов зачастую оказываются профессионально неподготовленными к новому объему полномочий.

В системе органов исполнительной власти края выделяется Правовое управление администрации Краснодарского края. Согласно Положению о нем, утвержденному постановлением главы администрации Краснодарского края от 1 апреля 2001 г. № 230 (с изменениями от 5 октября 2001 г. и 27 августа 2003 г.), Правовое управление является структурным подразделением администрации Краснодарского края, созданным в целях правового обеспечения деятельности главы администрации Краснодарского края по реализации его полномочий, работы администрации Краснодарского края, проведения государственной политики в сфере правотворчества, укрепления законности в системе органов государственной власти Краснодарского края и органов местного самоуправления (п. 1.1).

К основным задачам Управления положение относит: правовое обеспечение деятельности главы администрации Краснодарского края по реализации его полномочий, осуществляемых в соответствии с Конституцией РФ и Уставом Краснодарского края, федеральным и краевым законодательством, а также правовое обеспечение работы администрации Краснодарского края; обеспечение соответствия законодательству актов главы администрации Краснодарского края и деятельности администрации края; обеспечение исполнения структурными подразделениями администрации Краснодарского края, органами исполнительной власти края федеральных законов, актов Президента и Правительства РФ; представление интересов главы администрации Краснодарского края, администрации края в судах, органах прокуратуры, юстиции, внутренних дел и иных органах при рассмотрении дел (вопросов), связанных с правовым обеспечением интересов главы администрации Краснодарского края и администрации края; аналитическое обеспечение деятельности главы администрации Краснодарского края, связанной с правовыми вопросами и др.

Исходя из роли этого органа, осуществляющего государственную политику администрации Краснодарского края в сфере правотворчества, укрепления законности в системе органов государственной власти края и усиления государственной политики в области государственного строительства и управления, считаем необходимым преобразовать Правовое управление администрации Краснодарского края в Государственно - правовой департамент.

Заслуживает внимания включенное в структуру администрации края Управление по взаимодействию с органами местного самоуправления. Управление создано с целью обеспечения условий для дальнейшего развития и эффективной деятельности местного самоуправления в Краснодарском крае, укрепления взаимодействия с органами местного самоуправления (п. 1.2. Положения об управлении по взаимодействию с органами местного самоуправления администрации Краснодарского края, утвержденного Постановлением главы администрации Краснодарского края от 25 июля 2002 г. № 824 с изменениями от 12 марта 2003 г.).

Управление разрабатывает краевые программы, способствующие реализации конституционных основ местного самоуправления и развитию муниципальных образований, взаимодействует с представительными, исполнительными и иными органами местного самоуправления, а также выборными должностными лицами местного самоуправления, координирует деятельность органов местного самоуправления по разработке и реализации социально значимых программ, анализирует формы и методы работы органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, оказывает методическую и практическую помощь органам местного самоуправления по совершенствованию муниципального управления, осуществляет другие функции (раздел 3 Положения).

В своем докладе на совещании с главами муниципальных образований края по подведению итогов деятельности органов местного самоуправления за 2002 год, заместитель главы администрации Краснодарского края, курирующая деятельность Управления, З.И. Рощупкина отметила следующее: «По инициативе губернатора была создана принципиально новая структура, которая является эффективной формой сотрудничества органов государственной и местной власти. Управление по взаимодействию с органами местного самоуправлению в аппарате администрации края оправдало ожидания и доказало свое право на существование. Государственная власть стала реально ближе к органам местного самоуправления и в конечном итоге простым жителям. Основные задачи отделов состоят в проведении политики губернатора, содействии развитию местного самоуправления в крае».

В структуре администрации края выделяется и Управление по взаимодействию с аппаратом полномочного представителя Президента в Южном федеральном округе, созданное с целью улучшения взаимодействия органов исполнительной власти края и аппарата полномочного представителя Президента РФ в Южном федеральном округе 14 мая 2001 г. Постановлением главы администрации края № 370 «Об Управлении по взаимодействию с аппаратом полномочного представителя Президента в Южном федеральном округе». Вопросы организации и деятельности этого Управления будут рассмотрены нами во второй главе настоящего исследования.

Наличие в структуре администрации Краснодарского края вышеуказанных Управлений, по нашему мнению, является весьма положительным примером организации исполнительной власти субъекта Федерации, который с учетом наших предложений, можно рекомендовать другим субъектам РФ.

В структуре исполнительной власти края выделяются различные совещательные и консультативные органы: советы, комиссии, коллегии и объединения, которые, не обладая организационной самостоятельностью, тем не менее, характеризуют особенности органа государственной власти. Они образуют ту инфраструктуру, посредством которой органы исполнительной власти осуществляют свои многообразные функции. Образование подобных органов, их задачи и функции, структура, численность, организация и деятельность целиком находятся в ведении губернатора края, за исключением случаев, когда их статус предопределяется нормативно-правовыми актами федеральных органов исполнительной власти. Создание подобных органов вполне правомерно и вытекает из правомочия губернатора края, закрепленного п. 11 ст. 39 Устава Краснодарского края, согласно которому губернатор Краснодарского края, руководители органов исполнительной власти Краснодарского края вправе образовывать соответственно при главе администрации края, органах исполнительной власти края совещательные, консультативные, экспертные, межведомственные и иные органы.

Появление этой нормы в Уставе явилось следствием поступившего в администрацию Краснодарского края письма прокурора Краснодарского края от 13.05.2003 г. № 7/1-27-28-2003, в котором указывается на недостаточность правового регулирования правового статуса совещательных, консультативных, экспертных, межведомственных и иных органов. Создание таких органов, указывалось в письме, предопределяется необходимостью совершенствования форм и методов работы органов исполнительной власти по реализации предоставленных законодательством полномочий.

Подобные органы выполняют исключительно консультативные, совещательные функции, их деятельность носит вспомогательный характер. Важно также отметить, что они не входят в структуру органов исполнительной власти края. Работники этих органов осуществляют свои обязанности только на общественных началах, то есть добровольно и безвозмездно.

В числе общественно-консультативных, совещательных, консультативно- экспертных и иных органов при главе администрации края можно выделить следующие.

Координационный Совет по противодействию угрозам пограничной безопасности РФ на территории Краснодарского края был образован постановлением Главы администрации Краснодарского края № 998 от 28 августа 2002 г. в целях реализации Закона РФ от 1 апреля 1993 года № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации», обеспечения согласования деятельности администрации Краснодарского края с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, осуществляющими свои полномочия в сфере защиты Государственной границы, как элемента системы обеспечения безопасности РФ и реализации «Основ пограничной политики Российской Федерации», утвержденных Президентом РФ 5 октября 1996 года. Согласно Положению, этот орган призван согласовывать деятельность при выработке мер по реализации пограничной политики органов государственной власти и местного самоуправления Краснодарского края и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих в соответствии с действующим законодательством полномочия в сфере защиты государственной границы (п. 1).

Постановлением главы администрации от 5 сентября 2000 г. № 668 «О межведомственной комиссии по вопросам межнациональных отношений при главе администрации Краснодарского края» была образована указанная комиссия, утверждено Положение о ней и состав. В преамбуле постановления отмечается, что создание комиссии было вызвано конфликтами и вооруженными столкновениями на межнациональной почве на Северном Кавказе и в Закавказье - в Республике Северная Осетия - Алания, Республике Абхазия, Республике Дагестан и, особенно, в Чеченской Республике.

Комиссия является совещательным органом при главе администрации края, принятые ею решения носят рекомендательный характер и учитываются в практической деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления и правоохранительных органов края (п. 1.1. Положения). К задачам комиссии Положение относит подготовку рекомендаций для органов государственной власти края, органов местного самоуправления и правоохранительных органов края в целях обеспечения этно-политической стабильности, гражданского мира и общественного спокойствия в Краснодарском крае; своевременный анализ, прогнозирование и профилактику конфликтных ситуаций в сфере межнациональных отношений; обеспечение оперативного обмена информацией между ведомствами, участвующими в работе Комиссии, по проблемам межнациональных отношений; анализ конфликтных ситуаций в сфере межнациональных отношений на территории края; содействие возрождению и развитию культуры, традиций, обычаев и родного языка народов, населяющих край (п. 2.1-2.5).

В числе совещательных органов выделяется консультативный совет общественных объединений, образованный Постановлением губернатора от 2 октября 2001 г. № 931 «О консультативном совете общественных объединений». Целью создания этого органа Постановление называет своевременный анализ, прогнозирование и предотвращение конфликтных ситуаций на межнациональной основе в Краснодарском крае, а также обеспечение гражданского мира, согласия, общественного спокойствия и содействия позитивным процессам национально-культурного развития народов, населяющих край. Совет формируется из представителей региональных общественных объединений.

К задачам Совета Положение относит выработку рекомендаций по политическим, правовым и социально-экономическим вопросам для учета их при принятии постановлений и распоряжений главы администрации и законов Краснодарского края; консолидацию различных социальных групп населения Кубани, людей разных политических взглядов и убеждений, вовлечение их в реализацию программ социально-экономического развития края, преодоление духовного и нравственного кризиса в обществе (п. 2).

При губернаторе края существуют и другие совещательные, консультативные и экспертные органы. Например, межведомственный совет по вопросам оценочной деятельности, созданный Постановлением главы администрации Краснодарского края от 17 февраля 2004 г. № 166; совет по делам инвалидов при главе администрации Краснодарского края (Постановление главы администрации Краснодарского края от 6 июня 1997 г. № 222 с изменениями от 2 апреля 1998 г., 24 июня и 1 июля 1999 г., 17 апреля 2001 г. и 17 февраля 2004 г.); координационный совет по курортам и туризму при администрации Краснодарского края (Постановление главы администрации Краснодарского края от 26 июня 2002 г. № 699 с изменениями от 17 декабря 2003 г.); экспертный совет по вопросам строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства при администрации Краснодарского края (Постановление главы администрации Краснодарского края от 26 ноября 2003 г. № 1154); технический совет по вопросам развития топливно-энергетического комплекса Краснодарского края (Постановление главы администрации Краснодарского края от 27 июня 2003 г. № 610); межведомственный краевой совет по защите прав потребителей (Постановление главы администрации Краснодарского края от 11 июня 2002 г. № 644 с изменениями от 31 марта 2003 г.); консультативный совет по связям с соотечественниками за рубежом при администрации Краснодарского края (Постановление главы администрации Краснодарского края от 19 февраля 2003 г. № 173 ); экспертный совет по ценовой и тарифной политике Краснодарского края (Постановление главы администрации Краснодарского края от 20 августа 2002 г. № 964 с изменениями от 26 сентября 2002 г. и 11 февраля 2003 г.); Ученый совет по апробации высокотехнологичных промышленных разработок (Постановление главы администрации Краснодарского края от 12 августа 2002 г. №915); Совет глав муниципальных образований курортной зоны Краснодарского края при главе администрации Краснодарского края (Постановление главы администрации Краснодарского края от 11 февраля 2002 г. № 131); координационный совет по экологическому мониторингу (Постановление главы администрации Краснодарского края от 29 мая 2000 г. № 383); краевая комиссия по вопросам международной гуманитарной помощи (Постановление главы администрации Краснодарского края от 12 февраля 2004 г. № 161); краевая комиссия по вопросам улучшения положения женщин (Постановление главы администрации Краснодарского края от 8 августа 2003 г. № 768 и от 24.04.2001 № 317 с изменениями от 28 января 2004 г.).

Исследование правового положения и компетенции общественно-консультативных, совещательных, консультативно- экспертных и иных рабочих и вспомогательных органов при органах исполнительной власти Краснодарского края показывает, что эти органы представляют собой форму реализации исполнительной власти в субъекте Федерации и являются наиболее динамичной частью структуры исполнительной власти, в виду частого изменения их статуса и персонального состава.

Анализ структуры органов исполнительной власти Краснодарского края позволяет сформулировать следующие выводы:

1. Следует более четко определить систему органов исполнительной власти края;

2. Необходимо нормативно определить классификации различных структур исполнительной власти и выработать критерии их образования и правового статуса, выработать объективные критерии отраслевого управления либо выполнения функций межотраслевых, координационных, надзорных и контрольных;

3. Надлежит упорядочить процедуры взаимодействия органов исполнительной власти края с органами местного самоуправления.

 

АВТОР: Быканова А.Н.