31.07.2011 7884

Компетенция органов исполнительной власти Краснодарского края (статья)

 

Правовой основой компетенции органов исполнительной власти субъектов РФ служат Конституция России, правовые акты федеральных органов государственной власти, а также конституции и уставы субъектов Федерации, в которых обозначены предметы ведения РФ, предметы ее совместного ведения с субъектами РФ и предметы ведения субъектов Федерации.

Проблемы компетенции органов исполнительной власти неоднократно становились предметом научного исследования. Как отмечает Ю.А. Тихомиров, характеристика компетенции органов исполнительной власти субъектов РФ исходит из признания двух видов компетенций: по предметам совместного ведения федерации и ее субъектов и по предметам исключительного ведения субъектов федерации. Первая разновидность значительно шире второй, причем отмечается допустимость разграничения полномочий в системе исполнительной власти только на основе законодательства.

Необходимо отметить, что понятие «компетенция органов исполнительной власти субъектов РФ» не имеет существенных отличий от понятия «компетенция органа исполнительной власти». Разница лишь в способе установления компетенции органа исполнительной власти субъекта (федеральным или региональным законом, решением руководителя органа исполнительной власти субъекта РФ и т.д.). Иными словами, правовая природа происхождения компетенции органов исполнительной власти субъекта Федерации полностью вписывается в общую теорию правового происхождения исполнительной власти.

Слово «компетенция» происходит от латинского «competentia» (ведение, способность, принадлежность по праву) и, по определению Б.М. Лазарева, «имеет два прочно вошедших в обиход значения:

а) круг вопросов, в которых данное лицо или лица обладают познаниями (ведают чем-то);

б) круг полномочий (прав и обязанностей «ведать чем-то»)».

Д.А. Ковачев полагает, что «функция, задачи, компетенция и правоспособность государственного органа - разные явления... Функция органа государства - это назначение данного органа в государственном механизме. Функция государственного органа в механизме государства обуславливает характер его задач и прав, входящих в его компетенцию... Задачи государственного органа - суть цели, достижения которых он призван добиваться всей своей деятельностью... Права государственного органа являются тем средством, с помощью которого на законной основе он может добиваться решения своих задач... Компетенция государственного органа и его правоспособность - разные правовые явления и их нельзя отождествлять. Правоспособность государственного органа обусловлена его компетенцией...

Компетенция государственного органа - это юридически предоставленные ему права на решение определенного круга вопросов и на издание определенных видов правовых актов, устанавливающие место данного органа в системе государственных органов, реализуемые им самостоятельно. Правоспособность же государственного органа есть конкретная, определенная законодательством совокупность прав и обязанностей государственного органа, фиксирующая те правоотношения, участником которых он может быть. Если государственный орган является субъектом гражданского права, то есть юридическим лицом, то он обладает тем самым и гражданской правоспособностью».Применительно к органам исполнительной власти субъектов РФ Н.А. Игнатюк определяет, что компетенция органов исполнительной власти - это совокупность их задач (целей), функций и полномочий (прав и обязанностей). Согласно автору, компетенция органов исполнительной власти субъекта РФ включает:

- установление целей создания органа исполнительной власти;

- определение задач по достижению этих целей;

- регламентацию функций как «меры должного поведения» конкретного органа исполнительной власти.

- законодательное закрепление объема полномочий, при реализации которых будут выполнены задачи и достигнуты цели, стоящие перед данным органом исполнительной власти, установлены вид и основания ответственности за результаты деятельности этого органа власти или управления должностного лица, его возглавляющего.

В науке вопрос толкования термина «предметы ведения» является спорным, хотя и не новым. Некоторые авторы (например, И.А. Азовкин) трактовали понятие «предметы ведения» как сферу приложения компетенции». К.Ф. Шеремет определял «предметы ведения» как «общественные отношения, в которых орган... юридически компетентен». Б.М. Лазарев отмечал, что, «говоря о «вопросах» и «делах» в связи с проблемой компетенции, нельзя отождествлять компетенцию с самими вопросами и делами».

Игнатюк Н.А. предметы ведения определяет как сферу деятельности органов исполнительной власти или управления, наделенных правом и обязанностью осуществлять определенные управленческие функции применительно к объектам управления. По его мнению, исходя из предметов ведения органа определяется его компетенция, в то же время компетенция органа управления относит этот орган к определенной сфере управления. По характеру компетенции различаются органы исполнительной власти общего, отраслевого и межотраслевого управления.

В соответствии со ст. 21 ФЗ РФ «Об общих принципах...», высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта РФ, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии (п. 1). Пункт 2 указанной статьи определяет конкретные полномочия высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

Большинство из них связано с конкретными отраслями и сферами деятельности. Так, в сфере обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, охраны собственности и общественного порядка, борьбы с преступностью этот орган осуществляет в пределах своих полномочий соответствующие меры по реализации, обеспечению и защите указанных прав и свобод. В бюджетной сфере - разрабатывает для представления в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект бюджета субъекта РФ, а также проекты программ социально-экономического развития субъекта РФ, обеспечивает исполнение бюджета субъекта РФ и готовит отчет об исполнении указанного бюджета и отчеты о выполнении программ социально-экономического развития субъекта РФ для представления в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ. Высший исполнительный орган управляет и распоряжается собственностью субъекта РФ в соответствии с законами субъекта РФ, а также федеральной собственностью, переданной в управление субъекту РФ в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ.

Статья 26.1 ФЗ «Об общих принципах...» предусматривает три вида полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения.

Первый - полномочия, осуществление которых финансируется из бюджета субъекта РФ. Это полномочия, которые субъекты Федерации обязаны осуществлять на всей территории страны в интересах обеспечения прав и законных интересов граждан. Указанное означает, что за предоставление соответствующих услуг населению отвечают органы государственной власти субъекта Федерации.

Второй - это полномочия по предметам совместного ведения, возлагаемые Федерацией на органы власти субъектов РФ, но финансируемые в форме целевых субвенций из федерального бюджета. Порядок и объем осуществления названных полномочий подробно регулируются федеральным законодательством.

Федеральное финансирование влечет право федеральных органов исполнительной власти контролировать их осуществление. В Законе сказано, что в этом случае федеральные органы исполнительной власти вправе издавать обязательные для исполнения акты и осуществлять контроль за их исполнением субъектами РФ.

Третий вид полномочий - полномочия, которые не требуют расходов, за исключением текущих, обеспечивающих организационную деятельность. В этом случае федеральные органы также вправе осуществлять достаточно подробное нормативное правовое регулирование порядка и объема осуществления полномочий. Эта правовая конструкция направлена на исключение возложения на органы государственной власти субъектов РФ не финансируемых федеральных проектов.

Указанная модель позволит исключить навязывание субъекту РФ конкретного объема расходов из его бюджета. Из этого следует, что у Федерации есть выбор - либо финансировать осуществление полномочий из центра путем предоставления целевых субвенций, либо менять, расширять перечень полномочий, что сделает очевидным обременение субъекта РФ новым расходным полномочием, вменив ему в обязанность перераспределение закрепленных доходных источников.

Компетенция органов исполнительной власти Краснодарского края определяется, прежде всего, Уставом края. Согласно п. 4 ст. 39 Устава Краснодарского края, компетенция администрации края определяется федеральным законодательством, Уставом, а также законодательством края. Однако этот акт предметно определяет лишь основные направления деятельности администрации края. В соответствии со ст. 40 Устава, администрация края разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития края, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии (п. 1).

Порядок осуществления администрацией Краснодарского края направлений деятельности установлен Регламентом администрации Краснодарского края.

Согласно этому акту, администрация Краснодарского края обеспечивает осуществление общих для края задач социально-экономического развития, исполнение законов РФ, актов Президента и Правительства РФ, связь между органами государственной власти и органами местного самоуправления (пункт 1.2).

Этот орган осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью; разрабатывает для представления главой администрации (губернатором) Краснодарского края в Законодательное Собрание края проект краевого бюджета, а также проекты программ социально-экономического развития края; обеспечивает исполнение краевого бюджета и составляет отчет об исполнении указанного бюджета и отчеты о выполнении программ социально-экономического развития края для представления их главой администрации (губернатором) Краснодарского края в Законодательное Собрание края; управляет и распоряжается собственностью края в соответствии с законами края, а также федеральной собственностью, переданной в управление краю в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ; формирует иные органы исполнительной власти Краснодарского края; вправе предложить органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством РФ изданные ими правовые акты в случае, если указанные акты противоречат Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, Уставу Краснодарского края, законам и иным нормативным правовым актам края, а также вправе обратиться в суд; осуществляет иные полномочия, установленные федеральными законами, Уставом Краснодарского края и законами края, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной власти, предусмотренными статьей 78 Конституции РФ (п. 2 Регламента).

Закрепление компетенции органов исполнительной власти в Регламенте представляется неосновательным, поскольку материальные нормы о компетенции не должны определяться процессуальным актом. По нашему мнению, эти нормы необходимо исключить из Регламента администрации края.

Направления деятельности администрации Краснодарского края материализуются в принимаемых главой администрации Краснодарского края постановлениях о социально-экономическом развитии Краснодарского края и основных направлениях деятельности администрации края и органов исполнительной власти края на определенный год. Сложившаяся практика заслуживает внимания, поскольку реализация и исполнение этих направлений и составляет сферу деятельности администрации Краснодарского края.

Так, в Постановлении главы администрации края от 26 июня 2003 г. № 594 «О социально-экономическом развитии Краснодарского края в 2002 году и основных направлениях деятельности администрации Краснодарского края и органов исполнительной власти Краснодарского края в 2003 году»устанавливается, что будет продолжена работа, направленная на значительное повышение уровня жизни населения края, обеспечение устойчиво высоких темпов развития отраслей экономики, дальнейший рост бюджетных доходов. Для достижения установленных параметров развития запланировано выполнение комплекса мероприятий по развитию производства, увеличению загрузки производственных мощностей, обеспечению конкурентоспособности выпускаемой продукции, созданию крупных интегрированных объединений, привлечению инвестиций. Особое внимание предусматривается оказанию поддержки развитию малого и среднего бизнеса, сокращению излишнего администрирования и др.

Постановлением признано необходимым разработать и принять Программу социально-экономического развития Краснодарского края на период до 2008 года. Законом Краснодарского края от 20 октября 2003 г. № 617-КЗ «О программе экономического и социального развития Краснодарского края на 2003 - 2008 годы» такая программа была принята. Программа создает условия для развития реального сектора экономики края, благоприятного инвестиционного климата и привлечения инвестиций, рост валового регионального продукта Краснодарского края, налоговых поступлений в бюджеты всех уровней, заработной платы, производительности труда в основных отраслях экономики на основе комплексного развития транспортной инфраструктуры для обеспечения внутренних и внешнеэкономических связей; развития сферы платных услуг, решение ключевых социальных и экологических проблем, снижение социальной напряженности; совершенствование нормативной правовой базы Краснодарского края.

Постановлением главы администрации Краснодарского края от 4 декабря 2002 г. № 1373 «Об основных направлениях деятельности исполнительных органов государственной власти по комплексному развитию Азово-Черноморского побережья Краснодарского края до 2005 года» были утверждены Основные направления деятельности исполнительных органов государственной власти по комплексному развитию Азово-Черноморского побережья Краснодарского края до 2005 года (п. 1). Департаменту комплексного развития Азово-Черноморского побережья Краснодарского края было поручено внести предложения о разработке и финансировании целевой региональной программы комплексного развития Азово-Черноморского побережья Краснодарского края.

Согласно вышеупомянутым Основным направлениям деятельности исполнительных органов государственной власти по комплексному развитию Азово-Черноморского побережья Краснодарского края до 2005 года, комплексное развитие Азово-Черноморского побережья Краснодарского края является базой для конструктивного взаимодействия органов государственной власти Краснодарского края и местного самоуправления по обеспечению сбалансированного решения проблем развития курортных территорий (абз. 3 п. 1).

Значительными полномочиями по осуществлению компетенции края наделено высшее должностное лицо субъекта Федерации. Обобщенную модель компетенции губернатора Краснодарского края, исходя из анализа Устава края, можно представить в следующем виде, разделив на категории:

- представительские полномочия как высшего должностного лица;

- полномочия в сфере осуществления законодательной власти и взаимодействия с Законодательным Собранием Краснодарского края;

- полномочия в сфере осуществления исполнительной власти;

- иные полномочия.

К первой группе относятся следующие полномочия.

Согласно подпункту «а» пункта 1 ст. 42 Устава Краснодарского края, глава администрации края (губернатор) представляет край в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом он вправе подписывать договоры и соглашения от имени края с последующим утверждением их Законодательным Собранием Краснодарского края.

Губернатор Краснодарского края, представляя интересы края, подписал следующие договоры и соглашения от имени края. В целях обеспечения должной защиты прав и законных интересов граждан на территории Краснодарского края, необходимости усиления скоординированных мер по борьбе с преступностью, совершенствуя федеративные отношения, губернатор края и Правительство РФ 30 января 1996 г. подписали соглашение № 4 «О разграничении полномочий в области обеспечения законности, правопорядка и общественной безопасности на территории Краснодарского края».

В области строительства, архитектуры, градостроительства и жилищно-коммунального хозяйства, ставя целью выработку и осуществление скоординированной экономической, научно-технической, градостроительной и жилищной политики, Правительство РФ и администрация Краснодарского края 30 января 1996 г. подписали соглашение № 3 о разграничении полномочий в области строительства, архитектуры, градостроительства и жилищно-коммунального хозяйства.

В целях дальнейшего укрепления всесторонних связей, стремясь к сохранению единого информационного пространства на территории Республики Адыгея и Краснодарского края, Республика Адыгея и Краснодарский край, подписали Соглашение от 31 марта 1998 года о сотрудничестве между Республикой Адыгея и Краснодарским краем в сфере межнациональных отношений и деятельности средств массовой информации.

Анализ таких соглашений показывает, что имеются правовые соглашения двух видов: общие - охватывающие широкий спектр взаимоотношений (их можно назвать «соглашениями о дружбе и сотрудничестве») и специальные - заключенные по конкретному поводу (это соглашения в области образования, культуры, туризма и т.д.).

Губернатор края осуществляет представительство края в составе Государственного совета РФ, учрежденного Указом Президента РФ от 1 сентября 2000 г. № 1602. Деятельность этого органа направлена на обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Государственный Совет, в соответствии с Положением, утвержденным названным указом, возглавляется Президентом РФ, объединяет действующих высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Федерации и является совещательным органом, вырабатывающим рекомендации.

К этой же группе полномочий высшего должностного лица субъекта Федерации можно отнести обеспечение координации деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ с иными органами государственной власти субъекта РФ, организация взаимодействия органов исполнительной власти субъекта РФ с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями, в соответствии с законодательством РФ (п.п. «д» п. 7 ст. 18 ФЗ «Об общих принципах...»).

В качестве примера названной координационной деятельности губернатора можно назвать его деятельность по обеспечению исполнения на территории края федеральных программ, успешная реализация которых требует согласованных действий органов государственной власти всех уровней. Так, в целях выполнения Федеральной целевой программы «Юг России», утвержденной постановлением Правительства РФ от 8 августа 2001 г. № 581, письмом № 1-01/607 от 25.09.2001 г. глава администрации Краснодарского края обратился к Министру экономического развития России Г.О. Грефу, в котором обозначил ряд проблем, касающихся государственной поддержки края в 2002 году. В частности, губернатор предложил включить в программу социальных и природоохранных объектов края город-курорт Сочи и др. Кроме того, губернатор обратился с просьбой включить Краснодарский край в перечень регионов для получения государственной поддержки на 2002 год в рамках федеральной программы «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов РФ». В результате чего, губернатором была направлена соответствующая бюджетная заявка.

Представительские полномочия губернатора проявляются, в том числе, в области его взаимодействия с общественными объединениями. Основные принципы и формы взаимодействия органов государственной власти Краснодарского края и общественных объединений определяются краевым законом от 26 ноября 2003 г. № 627-КЗ «О взаимодействии органов государственной власти Краснодарского края и общественных объединений»«. Согласно этому акту, взаимодействие органов государственной власти Краснодарского края и общественных объединений строится на основе принципов: обеспечения органами государственной власти Краснодарского края реализации прав и законных интересов общественных объединений; добровольности; невмешательства органов государственной власти Краснодарского края и их должностных лиц в деятельность общественных объединений, равно как и невмешательства общественных объединений в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законодательством; государственной поддержки общественных объединений; гласности (ст. 3).

В соответствии со ст. 4. краевого закона от 26 ноября 2003 г. № 627-КЗ «О взаимодействии органов государственной власти Краснодарского края и общественных объединений» в целях выработки рекомендаций по политическим, правовым и социально-экономическим вопросам для учета их при принятии постановлений и распоряжений главы администрации и законов Краснодарского края Постановлением главы администрации края от 2 октября 2001 г. № 931 образован консультативный совет общественных объединений при главе администрации Краснодарского края. В работе совета принимает участие, помимо прочих, губернатор края. Взаимодействие осуществляется в виде государственной поддержки общественных объединений (социальный заказ, государственные гранты, предоставление льгот по налогам); привлечения представителей общественных объединений к участию в подготовке проектов законов, иных нормативных правовых актов органов государственной власти Краснодарского края; информационного обмена; оказания информационно-методической, консультативной, организационной поддержки общественным объединениям.

Существенную часть компетенции губернатора составляют его полномочия в сфере осуществления законодательной власти и взаимодействия с Законодательным Собранием Краснодарского края. В эту группу входят следующие полномочия:

- «обнародование законов края, удостоверяя их обнародование путем подписания законов или издания специальных актов, либо отклонение законов, принятых Законодательным Собранием края» (п.п. «б» п. 1 ст. 42 Устава края);

Как можно видеть, законодатель неосновательно соединил два разных полномочия - подписание закона и его обнародование, что учтено в предлагаемом нами проекте закона «О главе администрации (губернаторе) Краснодарского края».

- право законодательной инициативы в Законодательном Собрании края (п.п. «д» п. 1 ст. 42 Устава края);

- требовать созыва внеочередного заседания Законодательного Собрания Краснодарского края, а также созывать вновь избранный законодательный (представительный) орган государственной власти края на первое заседание ранее установленного срока (п.п. «е» п. 1ст. 42 Устава края);

- право участвовать в работе Законодательного Собрания Краснодарского края с правом совещательного голоса (п.п. «ж» п. 1 ст. 42 Устава края);

- предлагать вопросы в повестку дня пленарного заседания Законодательного Собрания (абз. 2 ст. 48 Устава края);

- выступать с докладами и содокладами по вопросам повестки дня пленарного заседания Законодательного Собрания (абз. 3 ст. 48 Устава края);

- делегировать на пленарные заседания Законодательного Собрания края представителей администрации края с правом внеочередного выступления (абз. 4 ст. 48 Устава края);

- запрашивать мнение Законодательного Собрания края по вопросам, входящим в компетенцию администрации края и не требующим участия Законодательного Собрания края в их решении, обращаться в Законодательное Собрание края с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в постановления Законодательного Собрания края либо об их отмене, а также обжаловать указанные постановления в судебном порядке (абз. 5 ст. 48 Устава Краснодарского края).

Эти полномочия губернатором края реализуется весьма активно. Так, на 59 сессии Законодательного Собрания Краснодарского края 29 мая 2003 г. по вопросу о внесении изменений в структуру администрации Краснодарского края докладчиком был глава администрации (губернатор) края. Он представил депутатам на рассмотрение и утверждение новую структуру высшего органа исполнительной власти края. 25 июня 2003 г. губернатор докладывал депутатам о положении в сельском хозяйстве Краснодарского края, им было отмечено, что сложные погодные условия текущего года крайне негативно отразились на производственно-хозяйственной и финансово-экономической деятельности агропромышленного комплекса Краснодарского края, были предложены соответствующие меры. Губернатор края присутствовал и на других заседаниях законодательного (представительного) органа государственной власти Краснодарского края.

Взаимодействие губернатора с Законодательным Собранием Краснодарского края наиболее ярко проявляется в процессе составления, рассмотрения, утверждения и исполнения краевого бюджета, а также контроля за его исполнением. Закон Краснодарского края от 4 февраля 2002 г. № 437-КЗ «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Краснодарском крае» (с изменениями от 5 марта и 3 июня 2003 г.) устанавливает, что с 15 по 25 октября года, предшествующего очередному финансовому году, губернатор края рассматривает проект краевого бюджета на очередной финансовый год, другие документы и материалы, характеризующие бюджетно-финансовую политику в очередном финансовом году, и принимает постановление о внесении проекта закона Краснодарского края о краевом бюджете на очередной финансовый год в законодательный (представительный) орган государственной власти Краснодарского края (абз. 2 п. 4 ст. 28).

Одновременно с проектом закона о краевом бюджете на очередной финансовый год на рассмотрение в законодательный (представительный) орган государственной власти Краснодарского края представляется проект адресной инвестиционной программы.

В течение одного месяца со дня подписания закона Краснодарского края о краевом бюджете на очередной финансовый год, рассмотренный законодательным (представительным) органом государственной власти Краснодарского края, проект адресной инвестиционной программы утверждается главой администрации (губернатором) Краснодарского края и направляется в законодательный (представительный) орган государственной власти Краснодарского края и Контрольно-счетную палату Краснодарского края для сведения (п. 10 ст. 30 Закона).

Уставы субъектов РФ (и Краснодарский край не является исключением) уделяют большое внимание такому полномочию губернатора, как право «вето» (п.п. «б» п. 1 ст. 42 Устава Краснодарского края). Институт подписания, обнародования (в том числе и отклонения) законов главой исполнительной власти введен мировой практикой в конституционное законодательство для создания системы сдержек и противовесов, недопустимости абсолютизации законодательной власти.

В случае отклонения закона главой администрации (губернатором) края он может быть одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов Законодательного Собрания края (абз. 2 п. 4 ст. 54 Устава края). Закон, одобренный в ранее принятой редакции, не может быть повторно отклонен главой администрации (губернатором) края и подлежит обнародованию в течение трех дней (абз. 1 п. 4 ст. 54 Устава).

В Краснодарском крае право «вето» главой исполнительной власти использовалось редко. Это свидетельствует об отсутствии существенных противоречий между законодательной и исполнительной ветвями власти, но все же такие случаи имели место. В частности, губернатор отклонил, налагая «вето», закон Краснодарского края от 3 декабря 1996 г. № 54/1-КЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Краснодарского края «О статусе депутата Законодательного Собрания Краснодарского края», принятый Законодательным Собранием Краснодарского края 27 августа 1996 года, которым был установлен статус резервного депутата Законодательного Собрания края. Этот акт был повторно рассмотрен Законодательным Собранием Краснодарского края 19 ноября 1996 года и принят квалифицированным большинством голосов. В официальном издании - газете «Кубанские новости», в которой официально был опубликован этот закон, отмечается, что в связи с тем, что глава администрации края не подписал закон в установленный срок, он вступает в силу без подписания с момента официального опубликования в газете «Кубанские новости». Подобная практика, однако, недопустима. Губернатор не вправе отказаться от подписания принятого в установленном порядке закона, так как это его обязанность.

Из сказанного можно сделать вывод о том, что практика отклонения законов губернатором Краснодарского края несовершенна. Полагаем, что, отклоняя закон, губернатор обязан мотивировать свое решение.

С учетом изложенного, предлагаем пункт «б» ст. 42 Устава изложить в следующей редакции: «Глава администрации (губернатор) Краснодарского края подписывает и обнародует принятый Законодательным Собранием Краснодарского края закон Краснодарского края в десятидневный срок либо отклоняет и возвращает в Законодательное Собрание Краснодарского края закон Краснодарского края с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложением о внесении в него изменений и дополнений».

В Краснодарском крае сложилась практика подписания законов первым заместителем главы администрации края. Например, первым заместителем были подписаны закон Краснодарского края от 28 января 1999 г. № 157-КЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Краснодарского края «О краевом бюджете на 1998 год», закон Краснодарского края от 28 января 1999 г. № 159-КЗ «О поставках продукции для краевых государственных нужд», закон Краснодарского края от 28 января 1999 г. № 158-КЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Краснодарского края «О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности».

Эта практика, однако, противоречит законодательству края, которое не предусматривает подобной делегации. Подпунктом «б» п. 7 ст. 18 ФЗ «Об общих принципах организации...» определены полномочия высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), в том числе по обнародованию законов. Таким образом, право подписания законов принадлежит только высшему должностному лицу субъекта РФ и не может быть передано другому должностному лицу. Федеральный закон не допускает наделения правом подписывать законы в случае временного отсутствия губернатора первого заместителя высшего должностного лица субъекта РФ. Статьей 19 Федерального закона единственным основанием временного исполнения обязанностей высшего должностного лица области установлено досрочное прекращение полномочий в случаях, определенных законом.

В сфере исполнительной власти выделяются полномочия губернатора по формированию администрации края (п.п. «в» п. 1 ст. 42 Устава). Это полномочия по созданию и организации деятельности высшего исполнительного органа государственной власти края и исполнительных органов власти края.

Глава администрации формирует высший исполнительный орган государственной власти (п.п. «в» п. 1 ст. 42 Устава). Он устанавливает структуру, распределяет властные полномочия между должностными лицами и структурными подразделениями администрации, определяет основные направления управленческой деятельности. Губернатор назначает своих первых заместителей, заместителей глава администрации (губернатор) края назначает по согласованию с Законодательным Собранием края (п. 6 ст. 39 Устава). К этой же группе полномочий губернатора можно отнести его полномочия по назначению руководителей органов исполнительной власти края, утверждение положений об этих органах и руководство ими.

В числе полномочий губернатора в сфере исполнительной власти выделяется группа бюджетных полномочий. Так, глава администрации представляет на утверждение Законодательному Собранию края краевой бюджет и отчеты о его исполнении (п. «г» ст. 42 Устава).

Закон Краснодарского края от 4 февраля 2002 г. № 437-КЗ «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Краснодарском крае» (с изменениями от 5 марта и 3 июня 2003 г.) устанавливает, что главой администрации (губернатором) Краснодарского края утверждается перечень главных распорядителей средств краевого бюджета (абз. 3 ст. 7). Этим же законом установлено, что решение о начале работы над составлением проекта краевого бюджета принимается губернатором Краснодарского края и включает в себя поручения органам исполнительной власти Краснодарского края в соответствующие сроки: осуществить оценку итогов социально-экономического развития Краснодарского края за предшествующий период; определить основные цели и направления социально-экономического развития Краснодарского края на предстоящий год; разработать проекты краевых целевых программ; разработать прогноз консолидированного бюджета Краснодарского края и др. (п. 1 ст. 28).

К полномочиям в сфере осуществления исполнительной власти можно отнести и утверждение губернатором различных планов. Эти планы можно разделить на две группы:

- к первой относятся планы, разработанные органами исполнительной власти края и представляемые главой администрации на утверждение Законодательному Собранию края;

- ко второй - планы, утверждаемые главой администрации самостоятельно.

Примером первой группы служит План мероприятий, направленных на стимулирование наполняемости и укрепления доходной части бюджета края в 1997 году, утвержденный Постановлением Законодательного Собрания Краснодарского края от 19 июня 1997 г. № 643-П «О мерах по наполняемости и укреплению доходной части бюджета края в 1997 году», разработанный администрацией края. Постановление было принято после заслушивания и обсуждения представленного администрацией Краснодарского края доклада о ситуации, сложившейся с наполняемостью бюджета края в 1997 году. Этим постановлением администрации края были даны соответствующие поручения. Что, отметим, является явным превышением полномочий органа законодательной власти и нарушением принципа разделения властей.

Ко второй группе относится, например, План мероприятий, направленный на стимулирование наполняемости и увеличение доходной части бюджета края, в 2003 году, утвержденный Постановлением главы администрации Краснодарского края от 4 июля 2003 г. № 637 «О мерах по наполняемости и увеличению доходной части консолидированного бюджета края в 2003 году», которым были даны соответствующие рекомендации и поручения органам исполнительной власти. Примером этой же группы полномочий служит и План организационных мероприятий по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на территории Краснодарского края, утвержденный Постановлением главы администрации Краснодарского края от,! 15 июля 2005 г. № 634.

Последний план заслуживает особого внимания, поскольку содержит конкретные руководящие указания органам исполнительной власти в целях обеспечении согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, обеспечение реализации Президентом РФ возложенных на него Конституцией РФ и федеральными законами полномочий. Отметим, что этот акт не единственный. В целях решения задач, определенных посланиями Президента ежегодно в крае принимаются аналогичные платы. Так, были приняты План организационных мероприятий по выполнению Послания Президента РФ Федеральному Собранию «Россия на рубеже эпох» (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства) на территории Краснодарского края, утвержденный Постановлением главы администрации Краснодарского края от 5 июля 2002 г. № 740 «О реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на территории Краснодарского края», План организационных мероприятий по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на территории Краснодарского края, утвержденный Постановлением главы администрации Краснодарского края от 18 августа 2004 г. № 811. Полагаем, что практика принятия подобных постановлений может быть рекомендована другим субъектам Федерации.

К полномочиям в сфере исполнительной власти относится представление главой администрации различных программ и направлений деятельности, разработанных администрацией края (п.п. «б» п. 1 ст. 40 Устава). Это весомый инструмент реализации инвестиционной политики администрации края. В настоящее время в крае действует свыше 50 целевых программ, финансирование которых осуществляется комплексно из бюджетных и внебюджетных источников. Среди них можно отметить программы развития сельхозмашиностроения, виноградарско-винодельческой отрасли, энергосбережения, научных исследований.

Рассматривая полномочия руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации в области утверждения программ и направлений деятельности, необходимо отметить, что в Краснодарском крае был принят Закон от 10 июля 2001 г. № 384-КЗ «О прогнозировании, индикативном планировании и программах социально - экономического развития Краснодарского края», определяющий правовые и организационные основы в области прогнозирования и планирования социально экономического развития Краснодарского края путем установления общего порядка, структуры, целей, содержания, направлений и задач, прогнозов, годовых индикативных планов и программ социально-экономического развития Краснодарского края. Согласно этому акту, губернатором определяется порядок разработки прогнозов (п. 6 ст. 4 Закона), порядок разработки концепции социально-экономического развития (п. 3 ст. 5). Помимо этого, губернатор представляет для рассмотрения и утверждения Законодательным собранием Краснодарского края концепцию социально-экономического развития на долгосрочный период вместе с предложениями о системе долгосрочных краевых целевых программ, обеспечивающих решение поставленных целей и приоритетов.

Губернатор утверждает порядок разработки и реализации краевых целевых программ (п. 2 ст. 6), определяет сроки, исполнителей, а также порядок разработки годового индикативного плана социально-экономического развития Краснодарского края (п. 2 ст. 8).

Высший исполнительный орган государственной власти Краснодарского края одновременно с проектом краевого бюджета на очередной финансовый год представляет Законодательному Собранию Краснодарского края на утверждение:

- оценку итогов социально-экономического развития Краснодарского края за предшествующий период;

- показатели индикативного плана социально-экономического развития Краснодарского края на предстоящий год, в том числе в разрезе отраслей экономики и муниципальных образований;

- основные цели и направления социально-экономического развития Краснодарского края на предстоящий год, в том числе в разрезе муниципальных образований;

- проекты краевых целевых программ, финансирование которых предлагается осуществить за счет средств краевого бюджета на очередной финансовый год (п.п. 3-5 ст. 8).

Полагаем, что детальная регламентация процесса прогнозирования и планирования развития Краснодарского края является положительным примером и может быть рекомендована другим субъектам Федерации.

В крае принято множество различных программ. Так же как и планы, они утверждаются Законодательным Собранием по представлению администрации края либо главой администрации края непосредственно. Такое взаимодействие вполне оправдано и отражено в Уставе края, п. «в» ст. 5 которого устанавливает, что органы государственной власти края самостоятельно осуществляют в соответствии с Конституцией РФ и Уставом края полномочия по разработке и исполнению социально-экономических, научно-технических, экологических и иных программ края.

Например, Постановлением Законодательного Собрания Краснодарского края от 25 февраля 2004 г. № 596-П «Об утверждении краевой целевой программы «Санитарный транспорт» на 2004 год» была утверждена указанная Программа, государственным заказчиком которой выступила администрация Краснодарского края. Основной разработчик и исполнитель - департамент здравоохранения Краснодарского края.

Постановлением главы администрации Краснодарского края от 18 февраля 2002 г. № 146 «О краевой целевой программе «Старшее поколение» на 2002 - 2004 годы» в целях создания условий для повышения качества жизни граждан старшего поколения на основе развития сети учреждений социального обслуживания и совершенствования их деятельности, содействия активному участию пожилых людей в жизни общества была утверждена указанная Программа.

Постановлением Законодательного Собрания Краснодарского края от 5 декабря 2001 г. № 1265-П «Об утверждении краевой целевой программы «Культура Кубани (2002 - 2005 годы)» была утверждена краевая целевая программа «Культура Кубани (2002 - 2005 годы)», представленная губернатором края.

Помимо представления законодательному органу края программ, губернатор направляет этому органу различную информацию о социально-экономическом положении в крае, «Основные направления деятельности администрации Краснодарского края на определенный период и показатели социально-экономического положения края», которые публикуются в средствах массовой информации.

Устав Краснодарского края подобное полномочие губернатора не регламентирует, соответственно, нет и обязанности Законодательного Собрания края рассматривать подобную информацию и принимать соответствующие решения. По нашему мнению, подобное полномочие не противоречит федеральному законодательству и может быть включено в Устав края.

В крае сложилась практика направления вышеуказанной информации законодательному органу края. Так, Постановлением главы администрации Краснодарского края от 21 апреля 1999 г. № 279 «Об итогах социально-экономического положения в крае за 1998 год и основных направлениях деятельности администрации края на 1999 год» в целях смягчения воздействия разрушительных процессов на хозяйственный комплекс и поддержания жизненного уровня населения Кубани, а также руководствуясь задачами, вытекающими из Программы Правительства РФ и Центрального банка РФ «О мерах по стабилизации социально-экономического положения в стране», одобренной на заседании Правительства РФ 31 октября 1998 г., глава администрации края постановил направить Законодательному Собранию края информацию о социально-экономическом положении в крае в 1998 году, основные направления деятельности администрации Краснодарского края на 1999 год и показатели социально-экономического положения края в 1998 -1999 годах и опубликовать ее в средствах массовой информации (п. 4).

Из анализа программ, действующих в крае, следует, что губернатор не ограничивается только социально-экономическими программами. Существуют программы в области культуры и др. Поэтому, считаем необходимым дополнить п.п. «б» п. 2 ст. 40 Устава края после слов «... программ социально-экономического развития края» словами «и других программ».

Анализ норм Устава края в сфере осуществления исполнительной власти позволяет сделать вывод об их недостаточности. Предлагаем пункт 2 ст. 40 Устава края дополнить подпунктом следующего содержания: «разрабатывает для представления главой администрации (губернатором) края в Законодательное Собрание края информацию о социально-экономическом положении в крае, основных направлениях деятельности администрации Краснодарского края и показатели социально-экономического положения края».

Рассматривая полномочия губернатора в сфере исполнительной власти, отметим его право учреждать и формировать совещательные и вспомогательные органы при главе администрации, руководителей органов исполнительной власти края и их заместителей (п. 6 ст. 39 Устава).

К числу иных полномочий губернатора, обусловленных его статусом как высшего должностного лица субъекта Федерации, можно отнести институт послания губернатора, инициацию губернатором проведения опроса, референдума, а также полномочия по награждению.

Весьма значимое место среди полномочий губернатора занимает институт послания губернатора (статья 49 Устава края), в соответствии с которым глава администрации (губернатор) края ежегодно представляет Законодательному Собранию края послание о положении в крае, об основных направлениях деятельности администрации края. Послание, как определяет Устав, обсуждается, публикуется в средствах массовой информации.

По нашему мнению, послание не должно обсуждаться, это противоречит общепризнанной практике, умаляет значение послания, которое адресуется всему населению края, имеет общеполитическое значение и не может быть предметом юридического спора или торга в законодательном органе края.

Федеральное законодательство, в частности, Конституция РФ, Регламенты палат Федерального Собрания РФ не предусматривают обсуждения посланий Президента РФ Федеральным Собранием, что представляется правильным.

Обсуждение послания предполагает его оценку, что однозначно противоречит юридическому смыслу и политическому значению послания. Ежегодные послания губернатора следует оценивать не в русле взаимоотношений главы исполнительной власти и представительного органа, а в плоскости отношений губернатора и населения края.

Статья 49 Устава края о том, что послание губернатора обсуждается Законодательным Собранием края допускает определенные формы властного воздействия законодательной власти на исполнительную власть и является, таким образом, чрезмерным вмешательством законодательного органа власти в компетенцию главы исполнительной власти.

Конечно, обязанность исполнительной власти отчитываться по определенным вопросам перед представительной властью вытекает из природы исполнительной власти как власти, исполняющей закон. Элементы подконтрольности и подотчетности исполнительной власти представительной могут и должны иметь место, но они не должны противоречить принципу разделения властей и служить основанием для умаления в целом статуса исполнительной власти как власти самостоятельной.

Исходя из сказанного, предлагаем слова «послание обсуждается» в ст. 49 Устава Краснодарского края - исключить.

В крае существует практика посланий. Так, Законодательное Собрание Краснодарского края 24 марта 1998 г. заслушало Послание главы администрации (губернатора) Краснодарского края и приняло Постановление № 854-П «О послании главы администрации края «О социально-экономическом положении в крае в 1997 году и основных направлениях деятельности администрации Краснодарского края на 1998 год», в котором послание главы администрации края было принято к сведению.

В Краснодарском крае, к сожалению, представление послания главы администрации края имело место лишь один раз. За последние годы Послание губернатора края вообще не представлялось, что является грубым нарушением Устава края.

В группе иных полномочий главы администрации (губернатора) Краснодарского края заслуживает внимания инициирование губернатором проведения опроса населения края (ст. 8 Закона Краснодарского края от 13 августа 1999 г. № 203-КЗ «Об опросе населения Краснодарского края» (с изменениями от 8 апреля 2003 г.).

Инициирование проведения опроса главой администрации (губернатором) края осуществляется посредством принятия им соответствующего постановления и внесения его в Законодательное Собрание края. Указанное постановление должно содержать обоснование необходимости проведения опроса, а также формулировку вопроса, выносимого на опрос (ст. 10 указанного закона).

Опрос проводится по вопросам, затрагивающим интересы края. Результаты опроса учитываются органами государственной власти при принятии окончательного решения (п. 2 ст. 19 Устава края).

К иным полномочиям относится и полномочие губернатора по учреждению наград Краснодарского края и награждение ими, учреждение и присвоение почетных званий и премий Краснодарского края (п. «е» ст. 5 Устава).

Эта норма не нашла свое развитие и конкретизацию в текущем законодательстве края. Закон Краснодарского края «О наградах и почетных званиях Краснодарского края» был принят только в первом чтении и в дальнейшем не рассматривался.

В крае существует Комиссия по государственным наградам при администрации края, состав которой утвержден Постановлением главы администрации Краснодарского края от 7 октября 2003 г. № 977 «О внесении изменений в постановление главы администрации Краснодарского края от 18 сентября 1995 года № 508 «О Комиссии по государственным наградам при администрации края». Возглавляет ее, согласно должностным обязанностям, утвержденным постановлением главы администрации Краснодарского края от 28 сентября 2001 г. № 920 «О распределении обязанностей между заместителями главы администрации Краснодарского края» (с изменениями от 28 мая 2003 г.), заместитель главы администрации Краснодарского края, руководитель аппарата администрации края.

В крае учреждены медали, почетные грамоты, почетные звания и благодарности губернатора. Постановлением главы администрации Краснодарского края от 23 июля 2002 г. № 803 «Об учреждении медали «Герой труда Кубани» (с изменениями от И ноября 2003 г. и 3 февраля 2005 г.) учреждена названная медаль, Постановлением главы администрации Краснодарского края от 4 февраля 2000 г. № 75 «Об учреждении памятной медали «За выдающийся вклад в развитие Кубани» (с изменениями от 19 июня 2002 г. и 14 ноября 2003 г.) учреждена указанная медаль. Почетная грамота и Благодарность главы администрации края учреждены Постановлением главы администрации Краснодарского края от 25 мая 1998 г. № 286 «О Почетной грамоте администрации Краснодарского края и Благодарности главы администрации Краснодарского края».

Анализ компетенции главы администрации Краснодарского края позволяет сделать следующие выводы:

1. Губернатор края обладает существенным и достаточным комплексом властных полномочий, которые характеризуют его как главу субъекта

Федерации. Эти полномочия позволяют ему занимать ведущее место в системе органов государственной власти субъекта Федерации.

2. Полномочия, вытекающие из статуса главы администрации, как руководителя администрации, отражают место губернатора в системе исполнительной власти субъекта Федерации. Основная масса постановлений и распоряжений этого должностного лица приходится именно на полномочия в сфере исполнительной власти.

3. Глава администрации края в известной мере дистанцирован от выполнения функций управления конкретными отраслями и сферами общественной жизни субъекта РФ. Он осуществляет функции преимущественно координирующего и представительского характера, функции общего управления.

4. Законодательство, определяющее компетенцию губернатора, нуждается в изменении и совершенствовании, о чем нами говорилось в настоящем исследовании. Предлагаемая корректировка взаимоотношений губернатора и администрации Краснодарского края может быть осуществлена посредством принятия закона Краснодарского края «О главе администрации (губернаторе) Краснодарского края.

 

АВТОР: Быканова А.Н.