Организационно-правовые формы взаимодействия органов исполнительной власти края с федеральными органами исполнительной власти (статья)

В последнее время меры по укреплению властной вертикали, касающиеся непосредственно сферы исполнительной власти, проводимые главой государства, приобретают исключительную актуальность. Сохранение и укрепление политического, экономического и правового единства Российской Федерации во многом зависит от организации взаимодействия органов государственной власти Федерации и ее субъектов.

Вопросам взаимодействия федеральных органов исполнительной власти в Краснодарском крае уделяется серьезное внимание. Так, в целях привлечения дополнительных средств федерального бюджета в консолидированный бюджет Краснодарского края, представления и защиты интересов Краснодарского края в Правительстве РФ, Совете Федерации Федерального Собрания РФ, Государственной Думе Федерального Собрания РФ, федеральных министерствах и ведомствах, Распоряжением главы администрации Краснодарского края от 30 июля 2003 г. № 1026-р «О взаимодействии органов исполнительной власти Краснодарского края и федеральных органов государственной власти» был утвержден План мероприятий по взаимодействию органов исполнительной власти Краснодарского края и федеральных органов государственной власти на 2003-2004 г.г. Согласно пункту 2 Распоряжения, исполнительным органам государственной власти Краснодарского края предписано рекомендовать территориальным органам федеральных органов исполнительной власти в рамках установленной компетенции:

- организовывать разработку и согласование проектов федеральных законов, законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующее федеральное законодательство, либо о признании федеральных нормативно-правовых актов утратившими силу с привлечением представителей заинтересованных организаций, в необходимых случаях - представителей органов местного самоуправления муниципальных образований Краснодарского края;

- осуществлять сопровождение и обеспечивать контроль за рассмотрением законопроекта до его принятия в федеральных органах государственной власти;

- отслеживать информацию о поступивших на рассмотрение Государственной Думы законопроектов, стадиях их рассмотрения и др.;

- представлять до 20 числа ежемесячно в департамент по финансам, бюджету и контролю Краснодарского края информацию о результатах работы в Правительстве РФ, Совете Федерации, Государственной Думе, федеральных министерствах и ведомствах по подготовленным законопроектам, обращениям согласно установленной формы и др.

Пунктом 4 Распоряжения, Департаменту по финансам, бюджету и контролю Краснодарского края было поручено обеспечить:

- подготовку методического пособия для органов исполнительной власти края по подготовке, оформлению, внесению и продвижению законопроектов, поправок к законопроектам, направляемых в Правительство РФ, Совет Федерации, Государственную Думу, федеральные министерства и ведомства;

- проведение регулярных встреч органов исполнительной власти края с членами Совета Федерации и депутатами Государственной Думы от Краснодарского края;

- представление первому заместителю главы администрации края по экономике, финансам и контролю сводной информации о результатах работы в Правительстве РФ, Совете Федерации, Государственной Думе, отраслевых министерствах и ведомствах по подготовленным законопроектам, поправкам к законопроектам, обращениям.

Согласно Плану мероприятий по взаимодействию органов исполнительной власти Краснодарского края и федеральных органов государственной власти на 2003 - 2004 гг., органам исполнительной власти края было поручено в пределах их компетенции:

- подготовить и внести в установленном порядке в Государственную Думу Федерального Собрания РФ или Законодательное Собрание Краснодарского края проекты федеральных законов, законопроекты о внесении в федеральные законы изменений и дополнений, поправки к законопроектам (п. 1 Плана мероприятий);

- подготовить и направить соответствующие обращения администрации Краснодарского края, членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ в Правительство РФ, отраслевые министерства и ведомства по вопросам представления и защиты интересов края, а также осуществить в установленном порядке контроль за решением вопросов;

- обеспечить проведение активной работы по подготовке предложений и замечаний в виде поправок к проекту федерального закона «О федеральном бюджете на 2004 год» (п. 2 Плана мероприятий).

Во исполнение Плана мероприятий Департамент по финансам, бюджету и контролю Краснодарского края в числе прочих разработал и представил в Законодательное Собрание Краснодарского края проект федерального закона «О внесении дополнений в главу 26.3 части второй Налогового кодекса Российской Федерации». Постановлением Законодательного Собрания Краснодарского края от 20 августа 2003 года № 334-П «О законодательной инициативе Законодательного Собрания Краснодарского края по внесению проекта федерального закона «О внесении дополнений в главу 26.3 части второй Налогового кодекса Российской Федерации» Законодательное Собрание Краснодарского края постановило внести в Государственную Думу Федерального Собрания РФ в порядке законодательной инициативы проект федерального закона «О внесении дополнений в главу 26.3 части второй Налогового кодекса Российской Федерации» (п. 1). Проект указанного закона был направлен на заключение Правительству РФ.

В соответствии с п. 1.2 Плана мероприятий, Департамент потребительской сферы и регулирования рынка алкоголя Краснодарского края разработал и представил в Законодательное Собрание Краснодарского края проект изменений и дополнений в федеральный закон «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции».

Полагаем, что практика принятия главами субъектов Федерации актов, регламентирующих вопросы взаимодействия органов исполнительной власти субъекта РФ и федеральных органов государственной власти, в частности, планов мероприятий по взаимодействию органов исполнительной власти субъектов РФ и федеральных органов государственной власти, может быть рекомендована к применению другими субъектами Федерации.

Можно выделить следующие организационно-правовые формы взаимодействия высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ и органов государственной власти РФ.

1. Одной из таких форм является согласительная деятельность Президента РФ, которая проявляется в создании согласительных комиссий. На- пример, Распоряжением Президента РФ от 4 мая 1997 г. № 163-рп (с изменениями от 23 февраля 1998 г.) была создана согласительная комиссия для урегулирования разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Республики Ингушетия по некоторым вопросам Конституции Республики Ингушетия, обеспечения ее соответствия Конституции РФ и федеральным законам.

Согласительные процедуры Президента РФ имеют важное значение. Они являются одним из важнейших средств в деле разрешения спорных вопросов, прежде всего в таких, как федеративные отношения.

2. Важная роль в обеспечении взаимодействия органов исполнитель- ной власти федерального и регионального уровней принадлежит Правительству РФ. Федеральное Правительство осуществляет общее руководство деятельностью правительств субъектов Федерации и глав местных администраций; обеспечивает осуществление федеральных полномочий на всей территории России, сочетание интересов Федерации и ее субъектов, а также органов местной администрации. В пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Органы исполнительной власти субъектов Федерации участвуют в разработке проектов важнейших постановлений федерального Правительства по предметам совместного ведения, вопросам межрегионального значения и федеральных государственных программ и др. (ст. 43 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»).

Постановлением Правительства РФ от 28 сентября 2005 г. № 587 была образована Правительственная комиссия по совершенствованию взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ и утверждено положение и ней. Названная комиссия является координационным органом, образованным для обеспечения совершенствования взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ (п. 1 Постановления).

Основными задачами Комиссии п. 3 Положения называет:

а) разработка механизмов повышения эффективности взаимодействия и координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ;

б) рассмотрение результатов реализации переданных полномочий федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ, а также отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

в) рассмотрение предложений по совершенствованию федеративных отношений, местного самоуправления, межбюджетных отношений;

г) организация подготовки проектов федеральных законов, других нормативных правовых актов, а также концепций регионального развития, связанных с социально-экономическим развитием регионов, и рассмотрение их на своих заседаниях;

д) обеспечение взаимодействия и координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по вопросам:

кадрового обеспечения, профессиональной подготовки и повышения квалификации кадров органов местного самоуправления; передачи федеральной собственности в ведение субъектов РФ и муниципальных образований;

е) координация работы по реализации региональных аспектов федеральных целевых программ и региональных программ социально-экономического развития субъектов РФ;

ж) обеспечение взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ по выработке механизмов улучшения инвестиционного климата в регионах, развития малого бизнеса;

з) совершенствование взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области развития международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, а также приграничного сотрудничества.

Решения Комиссии, принятые в соответствии с ее компетенцией, являются обязательными для органов исполнительной власти (п. 9).

Взаимодействие органов исполнительной власти федерального уровня и субъектов Федерации проявляется и в организации их работы. В частности, в соответствии с Распоряжением Правительства РФ от 20 декабря 1996 г. № 1901-Р «Об улучшении взаимодействия Правительства Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, повышения оперативности решения возникающих вопросов» для улучшения взаимодействия Правительства с органами государственной власти субъектов Федерации, повышения оперативности в решении возникающих вопросов устанавливается, что на заседания федерального Правительства по вопросам, затрагивающим интересы субъектов РФ, приглашаются руководители органов государственной власти соответствующих субъектов Федерации. Заседание Правительства Федерации по итогам года проводится с приглашением руководителей органов государственной власти всех субъектов Федерации (п. 1).

Заместителям Председателя Правительства РФ в соответствии с утвержденным Порядком взаимодействия заместителей Председателя Правительства РФ с руководителями органов исполнительной власти субъектов РФ поручено проводить встречи, а также рабочие совещания с руководителями органов государственной власти субъектов РФ, как правило, один раз в месяц - в дни, предшествующие началу плановых заседаний Совета Федерации Федерального Собрания РФ; принимать регулярное участие в заседаниях и других мероприятиях ассоциаций экономического взаимодействия, проводимых в регионах (п. 3).

Названным Постановлением поручено ввести в практику проведение Председателем Правительства РФ еженедельных встреч с руководителями органов государственной власти субъектов РФ в соответствии с графиком, утверждаемым на полугодие; ежеквартальных рабочих совещаний по актуальным вопросам с руководителями органов государственной власти субъектов РФ - членами Совета Федерации Федерального Собрания РФ.

3. Взаимодействие органов исполнительной власти Федерации и субъектов реализуется и на уровне федеральных министерств и ведомств. Деятельность федеральных органов исполнительной власти, согласно Положениям о них, строится на взаимодействии с органами исполнительной власти субъектов Федерации. Так, согласно п. 6 Положения о Министерстве РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденного Указом Президента РФ от 11 июля 2004 г. № 86 8, МЧС России осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и организациями.

Положение о Федеральном агентстве по атомной энергии от 28 июня 2004 г. № 316 определяет, что агентство осуществляет свою деятельность во взаимодействии, в частности с органами исполнительной власти субъектов РФ (п. 4).

Требование взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов РФ содержится также в Положении о Федеральной налоговой службе от 30 сентября 2004 г. № 506, в соответствии с которым, Федеральная налоговая служба осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии, в том числе с органами исполнительной власти субъектов РФ (п. 4).

4. Институт представительства в центральных органах государственной власти РФ.

4.1. Принцип формирования Совета Федерации в Конституции РФ заложен в самом общем виде - на основе представительства от субъектов Федерации. В соответствии со ст. 95 Конституции РФ в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного (законодательного) и исполнительного органов государственной власти.

С принятием Федерального закона от 5 августа 2000 г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» с изменениями от 16 декабря 2004 г., член Совета Федерации -представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ избирается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, а представитель от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ назначается высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ на срок их полномочий (ст.4 ФЗ). Федеральный закон от 5 августа 2000 г., изменив порядок формирования членов Совета, сохранил принцип, вытекающий из смысла положений Конституции РФ: члены Совета Федерации выступают как представители законодательных и исполнительных органов субъектов РФ, избираясь или назначаясь этими органами. В соответствии с новым законом, они работают в Совете Федерации на постоянной основе, сама палата, таким образом, функционирует непрерывно.

Признавая определенные преимущества данного порядка формирования и работы Совета Федерации, И.А. Конюхова правильно отмечает, что принцип постоянства - отнюдь не единственное условие качества работы верхней палаты. Одним из серьезных показателей эффективности ее деятельности является достижение баланса между парламентскими функциями законодателя общенационального уровня и способностью защиты интересов субъектов РФ. Именно с этой целью и учреждался Совет Федерации.

На очередном заседании Совета глав субъектов РФ Южного федерального округа, состоявшегося 17 января 2005 г. в г. Краснодаре в числе прочих обсуждался и статус членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Как отмечал заместитель главы администрации Краснодарского края М. К. Ахеджак, большинство участников заседания поддержали предложение администрации Краснодарского края по отзыву членов Совета Федерации, которые недостаточно активно представляют интересы субъекта

Федерации. Было поддержано и предложение о том, что глава субъекта и глава законодательного органа субъекта Федерации должны принимать участие в заседании Совета Федерации с правом совещательного голоса.

В Краснодарском крае существует практика отчета члена Совета Федерации Федерального Собрания РФ перед избравшим его органом. Так, на сессии Законодательного Собрания Краснодарского края 24 марта 2004 г. впервые был заслушан отчет члена Совета Федерации Федерального Собрания РФ - представителя от Законодательного Собрания Краснодарского края А.Н. Шишкова о его деятельности. В своем отчете представитель отметил, что в течение года состоялось 16 пленарных заседаний Совета Федерации, на них было рассмотрено 4 федеральных конституционных и 184 федеральных законов, из которых 17 отклонено и возвращено в Государственную Думу. При обсуждении и голосовании по всем этим законам представитель, по его оценке, исходил из интересов Кубани и опирался на мнение Законодательного Собрания края. Он принимал участие в подготовке и принятии Советом Федерации нескольких обращений к Президенту РФ, в том числе в связи с кризисом в сельском хозяйстве, по поводу чрезвычайной ситуации, вызванной проектом реформирования системы медицинского обеспечения военнослужащих, а также по вопросу законодательного обеспечения комплектования Вооруженных Сил России контрактниками. Кроме того, им был направлен ряд обращений и парламентских запросов в адрес Правительства РФ, в том числе о неотложных мерах по оказанию помощи сельскохозяйственным предприятиям, о ликвидации последствий стихийных бедствий и о ситуации в водохозяйственном комплексе Краснодарского края.

Основная работа представителя, по его словам, сосредоточена в Комитете Совета Федерации по вопросам безопасности и обороны, членом которого он является. В отчете представитель отметил, что особое внимание в своей работе он уделял продвижению исходящих от Краснодарского края законодательных инициатив. Кроме того, в декабре 2003 года он принял участие в заседании Парламентской ассоциации Черноморского экономического сотрудничества и с 2004 года включен в состав постоянной комиссии Совета Федерации в этой организации.

По нашему мнению, практика отчетности членов Совета Федерации РФ перед избравшими (назначившими) их органами может быть использована другими субъектами Федерации. Полагаем, что это будет способствовать эффективному взаимодействию Совета Федерации, членов Совета Федерации и органов государственной власти субъектов РФ.

Постановлением главы администрации Краснодарского края от 22 декабря 2003 г. № 1249/1 «О представителе в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от администрации Краснодарского края»представителем в Совете Федерации Федерального Собрания РФ от администрации Краснодарского края был назначен Мостовой Леонид Аркадьевич.

Он принимал участие в работе различных комитетов и комиссий: Комиссии по взаимодействию со Счетной палатой РФ, Комитета Совета Федерации по бюджету и других. Кроме работы в комиссиях это должностное лицо выполняло различные функции. Так, например, Постановлением Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 24 марта 2004 г. № 71-СФ «О составе депутации Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в Парламентской делегации Российской Федерации в Межпарламентской Ассамблее государств - участников Содружества Независимых Государств и о представителях Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в постоянных комиссиях Межпарламентской Ассамблеи государств - участников Содружества Независимых Государств»он был утвержден в составе депутации Совета Федерации Федерального Собрания РФ в Парламентской делегации РФ в Межпарламентской Ассамблее государств - участников Содружества Независимых Государств.

Постановлением Законодательного Собрания Краснодарского края от 08.12.2004 г. № 1130-П «О вступлении в силу постановления главы администрации Краснодарского края от 7 декабря 2004 г. «О представителе в Совете Федерации Федерального Собрания РФ от администрации Краснодарского края» по предложению губернатора Краснодарского края» на 29 сессии Законодательного Собрания края полномочия члена Совета Федерации Л.А. Мостового были прекращены и назначен новый представитель администрации края в верхней палате парламента - Ахмедов Фархат Теймур-оглы. В настоящее время он входит в состав следующих комиссий Совета Федерации: Комиссии по контролю за обеспечением деятельности Совета Федерации, Комиссии по естественным монополиям, Комитета по правовым и судебным вопросам.

Необходимо отметить, что избранные представители от законодательного (представительного) органа и от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ в Совете Федерации должны выражать волю и законные интересы тех органов, которые они представляют. Из этого возникает необходимость закрепления взаимоотношений члена Совета Федерации - представителя от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ и члена Совета Федерации - представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ с законодательным (представительным) и исполнительным органами государственной власти субъекта РФ.

При этих обстоятельствах должны получить правовую регламентацию следующие вопросы. Необходимо ли представителям в Совете Федерации согласовывать свое голосование с тем органом, который их избрал или назначил? Каким образом законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ должен выразить свое мнение по каждому закону, в одобрении которого принимает участие его представитель в Совете Федерации? Должны ли представители субъектов Федерации отчитываться перед избравшими их органами?

Представляется, что член Совета Федерации должен отчитываться перед избравшим (назначившим) его органом. Кроме того, он должен участвовать в работе избравшего (назначившего) его органа государственной власти субъекта РФ, согласовывать свое голосование, соответственно, с законодательным (представительным) органом государственной власти или с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, и, по меньшей мере, один раз в год представлять отчет о своей деятельности.

4.2. Согласованию интересов РФ и ее субъектов в рамках исполнительной ветви власти способствует и представительство администрации Краснодарского края при Правительстве РФ.

В Краснодарском крае данный институт предусматривается пунктом 2 ст. 9 Устава Краснодарского края, согласно которому Краснодарский край может иметь представительства в федеральных органах государственной власти. Отметим, что краевым законом от 7 июня 2004 г. № 720-КЗ «О внесении изменений в Устав Краснодарского края» рассматриваемая норма устава была дополнена фразой «в соответствии с федеральным законодательством...», что в полной мере соответствует Федеральному закону «Об общих принципах...».

В развитие норм Устава края, краевым законом от 7 июня 2001 г. № 365-КЗ «О структуре высшего исполнительного органа государственной власти Краснодарского края - администрации Краснодарского края и системе исполнительных органов государственной власти Краснодарского края» было учреждено постоянное представительство администрации Краснодарского края при Правительстве РФ.

Постоянное представительство помимо представительских функций выполняет различные поручения главы администрации. В частности, согласно Распоряжению главы администрации Краснодарского края от 16 ноября 2001 г. № 1367-р «Об организации информационной экспозиции Краснодарского края» представителю было поручено оказать техническое и иное содействие Краснодарской торгово-промышленной палате в организации мероприятий симпозиума (п. 5).

4.3. Формой координации федеральных и региональных интересов при разрешении вопросов совместного ведения является участие субъектов Федерации в различных комиссиях и советах при Президенте РФ. Так, согласно Положению о Совете при Президенте РФ по физической культуре и спорту, утвержденному Указом Президента РФ от 14 августа 2002 г. № 895 «О Совете при Президенте Российской Федерации по физической культуре и спорту», Совет для осуществления своих основных задач вправе запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы, в частности от органов государственной власти субъектов РФ (п. 5).

Положение о Совете при Президенте РФ по науке и высоким технологиям, утвержденное Указом Президента РФ от 8 ноября 2001 г. № 1301,предоставляет право Совету для осуществления своих основных задач запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы, в том числе от органов государственной власти субъектов РФ (п. 5).

5. Формой рассматриваемого взаимодействия является и деятельность высших должностных лиц субъектов Федерации в составе Государственного совета РФ, учрежденного Указом Президента РФ от 1 сентября 2000 г. № 1602. Деятельность этого органа направлена на обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Совет в соответствии с Положением, утвержденным названным Указом, возглавляется Президентом РФ, объединяет действующих высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Федерации и является совещательным органом, вырабатывающим рекомендации.

Госсовет РФ обсуждает вопросы, касающиеся взаимоотношений РФ и ее субъектов, укрепления основ федерации, содействует использованию согласительных процедур, обсуждает важные вопросы государственной жизни. Членами Совета по должности являются высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ, участвующие в его деятельности на общественных началах.

Распоряжением Президента РФ от 19 декабря 2003 г. № 606-рп «О президиуме Государственного совета Российской Федерации» был утвержден президиум Государственного совета РФ, в состав которого вошел в числе прочих и глава администрации Краснодарского края.

6. Как самостоятельную форму взаимодействия органов исполнительной власти Федерации и субъектов выделим юридическую экспертизу правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов Федерации, возложенную на Министерство юстиции Российской Федерации. Она осуществляется в интересах согласования законодательства Федерации и ее субъектов, выработки федеральными органами государственной власти совместно с органами государственной власти субъектов Федерации мер, обеспечивающих соответствие конституций, уставов, законов и других нормативно-правовых актов федеральному законодательству.

Так, Главное управление Министерства юстиции РФ по Краснодарскому краю провело юридическую экспертизу Постановления Законодательного Собрания Краснодарского края от 24 апреля 1996 года № 288-П «Об утверждении Положения о порядке формирования и использования средств краевого внебюджетного фонда» и предложило привести данный нормативный правовой акт в соответствие с федеральным законодательством. Постановлением Законодательного Собрания Краснодарского края от 21 марта 2001 г. № 967-П «О признании утратившими силу некоторых постановлений Законодательного Собрания Краснодарского края» это постановление признано утратившим силу.

В соответствии с Указом Президента РФ от 10 августа 2000 года в России создан федеральный банк нормативно-правовых актов субъектов России - федеральный регистр НПА субъектов РФ, ведение которого отнесено к Министерству юстиции России. При этом руководителям субъектов РФ предписано в семидневный срок направлять копии нормативных правовых актов субъекта Федерации в Минюст для включения данных актов в федеральный регистр и проведения юридической экспертизы.

7. Самостоятельной формой взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации можно назвать совместную деятельность этих органов по реализации Президентом РФ права помилования.

Указом Президента РФ от 28 декабря 2001 г. № 1500 «О комиссиях по вопросам помилования на территориях субъектов Российской Федерации»в целях совершенствования механизма реализации конституционных полномочий Президента РФ по осуществлению помилования, обеспечения участия органов государственной власти субъектов РФ и общественности в рассмотрении вопросов, связанных с помилованием, на территориях субъектов РФ были образованы комиссии по вопросам помилования. Пунктом 4 Указа утверждено Положение о порядке рассмотрения ходатайств о помиловании в Российской Федерации.

Положение устанавливает, что состав комиссии по вопросам помилования на территории субъекта РФ и председатель комиссии утверждаются высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) (п. 3).

Эти комиссии предварительно рассматривают ходатайства о помиловании осужденных, отбывающих наказание в учреждениях уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции РФ, находящихся на территории соответствующего субъекта федерации, а также лиц, отбывавших наказание и имеющих судимость. Комиссии готовят заключения по материалам о помиловании для дальнейшего их представления высшему должностному лицу субъекта Федерации. В комиссию входит не менее 11 человек - граждан России, имеющих высшее образование, пользующихся уважением у граждан и имеющих безупречную репутацию.

Постановлением главы администрации Краснодарского края от 28 февраля 2002 г. № 214 «О комиссии по вопросам помилования на территории Краснодарского края» было утверждено Положение о комиссии по вопросам помилования на территории Краснодарского края. Состав комиссии утвержден Постановлением главы администрации Краснодарского края от 12 февраля 2002 г. № 143 «О комиссии по вопросам помилования на территории Краснодарского края» (с изменениями от 7 марта, 15 апреля, 31 мая и 7 августа 2002 г., 24 октября 2003 г., 28 сентября 2004 г.).

Комиссия по вопросам помилования на территории Краснодарского края (далее именуется - комиссия) является постоянно действующим консультативным органом по предварительному рассмотрению ходатайств о помиловании осужденных и подготовке для главы администрации Краснодарского края заключений о целесообразности применения акта помилования (п. 1.1 Положения).

Положение основными задачами комиссии определяет:

- предварительное рассмотрение ходатайств о помиловании осужденных, отбывающих наказания в учреждениях уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции РФ, находящихся на территории Краснодарского края, а также лиц, отбывших назначенное судом наказание и имеющих неснятую судимость;

- подготовка заключений по материалам помилования для дальнейшего представления главе администрации Краснодарского края;

- осуществление общественного контроля за своевременным и правильным исполнением на территории Краснодарского края указов Президента РФ по вопросам помилования, а также за условиями содержания осужденных;

- подготовка предложений о повышении эффективности деятельности учреждений и органов уголовно-исправительной системы Министерства юстиции РФ, иных государственных органов, находящихся на территории Краснодарского края, по вопросам помилования осужденных, а также социальной адаптации лиц, отбывших наказания (ст. 2).

Состав комиссии и председатель комиссии утверждаются главой администрации Краснодарского края (п. 4.1).

Состав комиссии обновляется на одну треть один раз в два года. Не менее двух третей состава комиссии формируется из представителей общественности. Председатель и члены комиссии осуществляют свою деятельность на общественных началах (п. 4.3).

По результатам обсуждения ходатайств и приложенных к ним документов составляется заключение комиссии о целесообразности применения акта помилования в отношении осужденного. Заключение комиссии со всеми материалами о помиловании не позднее чем через 30 дней со дня получения ходатайства о помиловании представляется главе администрации Краснодарского края (п. 4.10).

Для обеспечения деятельности комиссии по вопросам помилования на территории Краснодарского края, подготовки заключений по материалам о помиловании для представления их главе администрации Краснодарского края Постановлением главы администрации Краснодарского края от 12 февраля 2002 г. № 142 «Об образовании отдела по вопросам помилования администрации Краснодарского края» был образован отдел по вопросам помилования администрации Краснодарского края. Постановлением главы администрации Краснодарского края от 1 марта 2002 г. № 217 «Об отделе по вопросам помилования администрации Краснодарского края» было утверждено положение, структура, штатное расписание и квалификационные требования по государственным должностям государственной службы Краснодарского края отдела по вопросам помилования администрации Краснодарского края (п. 1).

Статья 2 Положения основными задачами отдела называет:

- обеспечение деятельности работы комиссии по вопросам помилования на территории Краснодарского края;

- подготовка поступающих из главного управления Министерства юстиции РФ по Краснодарскому краю материалов для рассмотрения их на комиссии (регистрация, составление для комиссии справок, отражающих сведения об осужденных, протоколов заседаний комиссии, проектов заключений о целесообразности помилования);

- подготовка предложений главе администрации края по вопросам эффективности деятельности учреждений и органов главного управления исполнения наказаний Министерства юстиции РФ по Краснодарскому краю и другие.

Подобные структуры созданы только в отдельных субъектах Федерации. Так, в Южном федеральном округе помимо Краснодарского края, отдел для обеспечения деятельности Комиссии по помилованию образован еще в Ставропольском крае.

По нашему мнению, структуры, обеспечивающие деятельность Комиссий по вопросам помилования на территориях субъектов РФ, необходимо создать во всех субъектах Федерации, что будет способствовать более эффективному осуществлению Комиссией своих функций.

Заместитель полномочного представителя Президента по Южному федеральному округу С.С. Пешхоев на Координационном совещании по обобщению работы комиссий по вопросам помилования на территориях субъектов РФ Южного федерального округа, проведенном в г. Краснодаре 19 июня 2003 г., в своем докладе сказал: «Я бы хотел отметить большую активность работы комиссий по вопросам помилования в Краснодарском и Ставропольском краях, в Астраханской, Волгоградской и Ростовской областях. Руководители этих комиссий активно трудятся, вырабатывают новые формы деятельности, поднимают перед округом серьезные проблемные вопросы, дают деловые предложения по совершенствованию законодательства о помиловании, работы комиссий в субъектах».

8. Рассматривая вопрос о взаимодействии федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации, нельзя обойти вниманием территориальные органы федеральных органов исполнительной власти в субъектах РФ, деятельность которых, в соответствии с Положениями о них, основывается на этом взаимодействии. Согласно Конституции РФ, «федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц» (ч. 1 ст. 78). Вместе с тем, Конституция не устанавливает правовой статус данных органов, условия их образования, характер взаимоотношений с соответствующими центральными государственными органами и органами государственной власти субъектов Федерации. Возникающие в связи с этим отношения регулируются законами и подзаконными актами. В настоящее время не все федеральные органы исполнительной власти имеют территориальные подразделения. Прерогатива их создания, реорганизации, ликвидации и определения правового статуса принадлежит, как правило, соответствующему федеральному министерству и (или) иному федеральному органу исполнительной власти.

В предложениях о порядке создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств РФ, одобренных Постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 27 мая 1993 г. № 491 сказано, что территориальные органы исполнительной власти входят в систему органов исполнительной власти, осуществляют свою деятельность под руководством соответствующих центральных органов федеральной исполнительной власти, а по вопросам, входящим в компетенцию субъектов Федерации, - во взаимодействии с заинтересованными органами исполнительной власти этих субъектов (п. 1).

Необходимость подобного взаимодействия закрепляется в соответствующих положениях. Так, согласно Положению о контрольно-ревизионном управлении Министерства финансов РФ в субъекте РФ, утвержденному постановлением Правительства РФ от 6 августа 1998 г. № 888), территориальным контрольно-ревизионным органом Министерства финансов РФ в субъекте РФ является Контрольно-ревизионное управление Министерства финансов РФ в субъекте РФ, которое осуществляет свою деятельность во взаимодействии органами государственной власти субъектов РФ... (п. 1, 2).

В соответствии с Общим положением о территориальном органе Федеральной регистрационной службы по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденным приказом Минюста РФ от 3 декабря 2004 г. № 183, этот орган организует свою работу во взаимодействии с органами государственной власти субъекта (субъектов) РФ (п. 37), взаимодействует с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами государственной власти субъекта (субъектов) РФ при решении задач, возложенных на Управление, в том числе по вопросам взаимного информирования о процессах в сфере государственной регистрации (п. 44).

Положение о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы, утвержденное приказом Федеральной антимонопольной службы от 13 октября 2004 г. № 135 устанавливает, что территориальный орган осуществляет свою деятельность на территории одного или нескольких субъектов РФ во взаимодействии с органами государственной власти соответствующих субъектов РФ (п. 3).

Вместе с тем, можно выделить следующие проблемы деятельности этих органов: территориальная рассредоточенность, разрозненность, взаимодействие с субъектами РФ через центральные ведомства при решении не только общефедеральных проблем, но и вопросов регионального значения. Все это не способствуют укреплению единого экономического и правового пространства Российской Федерации. Ощутимы и слабость взаимодействия федеральных территориальных органов между собой в регионах, их недостаточная координация, а также слабость федерального руководства этими органами.

Эти проблемы могут быть устранены путем оптимизации размещения в субъектах РФ территориальных структур федеральных органов исполнительной власти (с созданием на окружном уровне территориальных структур ряда федеральных министерств и ведомств и параллельной ликвидацией соответствующих структур на уровне субъекта РФ). Полагаем, что именно образование федеральных округов способно стать основанием для перестройки и оптимизации системы территориальных структур федеральных органов исполнительной власти.

АВТОР: Быканова А.Н.