Взаимодействие с полномочным представителем Президента Российской Федерации в Южном федеральном округе (статья)

Образование федеральных округов создало предпосылки для перестройки и оптимизации системы федеральных органов исполнительной власти. Одновременно появилась возможность повысить эффективность реализации государственной политики в области территориального развития, обеспечить единство правового и экономического пространства Федерации, как по вертикали, так и по горизонтали, увеличить возможности межрегиональной интеграции, оптимизировать взаимодействие федеральных и региональных уровней управления.

После проведенной реформы института полномочных представителей Президента в федеральных округах появились новые управленческие структуры. В Указе Президента от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» (с изменениями от 21 июня, 9 сентября 2000 г., 30 января 2001 г., 6 апреля, 5 октября 2004 г., 21 марта 2005 г.) предусматривалось создание окружных инспекций Главного контрольного управления Президента РФ, вошедших в аппарат полномочных представителей в округах. Помимо этого, в Южном федеральном округе сформированы окружные федеральные органы, окружные представительства федеральных органов власти, в том числе окружные представительства силовых структур. С созданием федеральных округов стала активно перестраиваться вся система организации федеральной исполнительной власти на местах. Федеральные министерства и ведомства стали создавать свои окружные структуры (сохраняя при этом свои отделения в субъектах РФ). В интервью газете Южный Федеральный, в январе 2001 года заместитель полпреда в ЮФО Виктор Крохмаль отметил, что в ЮФО насчитывается уже 28 окружных структур федеральных органов исполнительной власти.

Вопросам координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в Южном федеральном округе уделяется пристальное внимание. С целью урегулирования общественно-политической ситуации и улучшение экономического положения в Южном федеральном округе Распоряжением Президента РФ от 13 сентября 2004 г. № 421-рп «Об образовании Комиссии по вопросам координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в Южном федеральном округе» создана Комиссия по вопросам координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в Южном федеральном округе, в сферу деятельности которой входят и органы исполнительной власти субъектов РФ.

Распоряжением Президента РФ от 18 февраля 2005 г. № 62-рп утверждено Положение о Комиссии по вопросам координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в Южном федеральном округе. Указанная Комиссия образована в целях урегулирования общественно-политической ситуации и улучшения экономического положения в Южном федеральном округе.

Согласно пункту 3 Положения о Комиссии, ее состав утверждается Президентом РФ. Основные задачи Комиссии определены в пункте 4 Положения. Это:

- обеспечение взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления при решении задач социально-экономического развития в Южном федеральном округе;

- подготовка и представление Президенту РФ и в Правительство РФ предложений, направленных на урегулирование общественно-политической ситуации и улучшение экономического положения в Южном федеральном округе, а также предложений по вопросам борьбы с коррупцией и по урегулированию проблем межнациональных и межконфессиональных отношений;

- обеспечение координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в Южном федеральном округе в целях предупреждения и пресечения террористических акций и иных тяжких и особо тяжких преступлений, а также выявления и устранения причин и условий, способствующих их подготовке и проведению (совершению).

Комиссия для решения своих задач имеет право:

- заслушивать на своих заседаниях должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и организаций, принимающих участие в решении вопросов, отнесенных к компетенции Комиссии;

- запрашивать и получать от федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления информацию, необходимую для деятельности Комиссии;

- создавать рабочие и экспертные группы, а также привлекать в установленном порядке к решению вопросов, отнесенных к компетенции Комиссии, представителей федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и организаций;

- направлять в федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ рекомендации по вопросам, отнесенным к компетенции Комиссии;

- вносить в установленном порядке на рассмотрение Президента РФ и Правительства РФ проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ (п. 5).

Комиссия осуществляет свою деятельность во взаимодействии с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления (п. 6). Комиссию возглавляет председатель Комиссии, назначаемый Президентом РФ (п. 7).

Рабочий аппарат Комиссии формируется из работников подразделений аппарата полномочного представителя Президента РФ в Южном федеральном округе и представителей федеральных органов исполнительной власти (п. 11).

Во время поездки в Чеченскую Республику 22 сентября 2004 г., полпред в ЮФО Дмитрий Козак напомнил руководству республики, что Президент Владимир Путин предельно четко обозначил задачи Комиссии по вопросам координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в ЮФО: борьба с преступностью и подъем экономики, решение социальных задач.

Взаимодействие администрации Краснодарского края и полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе реализуется в различных формах, одной из которых является деятельность совещательных и консультативных органов при полпредстве. Представительство в Южном федеральном округе, например, так формулирует задачи этих органов: анализ имеющих особое государственное значение проблем, касающихся взаимоотношений федерального Центра с субъектами Федерации, находящимися в пределах округа, вопросов государственного строительства и укрепления основ федерализма; содействие полномочному представителю Президента в реализации возложенных на него функций по координации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, общественных и религиозных объединений; подготовка предложений по совершенствованию форм и методов контроля за исполнением в округе решений федеральных органов исполнительной власти; разработка вопросов экономического взаимодействия субъектов, внедрение программ социально-экономического развития Юга России.

Важным направлением организации взаимодействия руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации и представительства Президента РФ в Южном федеральном органе является Совет глав субъектов РФ, объединяющий высших должностных лиц субъектов РФ, входящих в округ.

15 января 2003 г. в Кисловодске по инициативе полпреда в ЮФО состоялось первое заседание совета глав (руководителей) субъектов РФ, входящих в округ, на котором анализировались первые итоги реализации программы «Юг России». Было принято решение о регулярном заседании совета глав субъектов РФ Юга России для обсуждения наиболее острых и важных проблем социально-экономического развития региона, требующих для своего решения консолидации усилий всех республик, краев и областей региона. В июле 2003 г. в Краснодаре под руководством полпреда состоялось расширенное заседание Совета руководителей субъектов РФ ЮФО, на котором были рассмотрены вопросы о задачах органов государственной власти субъектов ЮФО, находящихся в округе, по реализации основных положений Послания Президента РФ Федеральному Собранию и о подготовке Международного инвестиционного форума в Берлине в сентябре-октябре 2003 г. В феврале 2004 г. в Нальчике состоялось заседание Совета руководителей субъектов РФ, входящих в округ, на котором рассматривались вопросы о ходе подготовки форума народов Кавказа и Юга России, мероприятия по обустройству государственной границы РФ, о проводимой работе в регионах Юга России по подготовке к выборам Президента РФ. Подводя итоги трехлетнего существования Южного федерального округа, полномочный представитель В. Г. Казанцев отметил, что представительству удалось выработать концепцию сотрудничества глав субъектов Федерации в пределах ЮФО, которая основана на взаимном доверии и ответственности при решении проблем, стоящих перед субъектами и полномочным представительством. «Создан Совет глав субъектов федерации при полпреде, где вырабатываются совместные решения и более полно учитываются особенности республик, краев и областей ЮФО».

Взаимодействие администрации Краснодарского края с полномочным представителем Президента РФ в Южном федеральном округе материализуется и в функциях полномочного представителя (ст. 6 Положения о полномочном представителе Президента в федеральном округе, утвержденного Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849), что можно назвать следующей формой реализации названного взаимодействия.

К функциям полномочного представителя положение о нем относит организацию взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями (абз. 3 ст. 6 Положения).

Осуществляя координационную функцию, полномочное представительство содействовало активному взаимодействию федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления. В составе аппарата представительства было создано управление по работе с органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. В мае 2001 года полпред В. Казанцев, оценивая его деятельность, отметил: «Решались практические вопросы взаимодействия территориальных органов и органов государственной власти субъектов Федерации».

Взаимодействие исполнительной власти субъектов Федерации и полномочных представителей Президента РФ в федеральном округе имеет место и при реализации названной в Положении о полномочном представителе функции согласования кандидатур для назначения на должности федеральных государственных служащих и кандидатур для назначения на иные должности в пределах федерального округа, если назначение на эти должности осуществляется Президентом РФ, Правительством РФ или федеральными органами исполнительной власти. В ходе реализации этой функции проявляется активное взаимодействие с высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, входящих в округ (п. 6 ст. 6 Положения).

Рассматривая эту функцию, нельзя обойти вниманием Указ Президента РФ от 27 декабря 2004 г. № 1603 «Об утверждении Положения о порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ», которым установлено, что предложения по кандидатурам на должность высшего должностного лица субъекта РФ вносятся Руководителю Администрации Президента РФ полномочным представителем Президента РФ в соответствующем федеральном округе не менее чем по двум кандидатам (п.п. 1, 3).

Взаимодействие полномочных представителей и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ происходит и посредством внесения Президенту РФ полномочными представителями Президента РФ представления о награждении государственными наградами Российской Федерации высших должностных лиц субъектов РФ (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ), находящихся в пределах федерального округа, а также согласования направляемых в федеральные органы исполнительной власти органами государственной власти субъектов РФ, находящимися в пределах федерального округа, представлений о награждении государственными наградами Российской Федерации, об объявлении благодарности Президента РФ, о присвоении почетных званий Российской Федерации, высших воинских и высших специальных званий, а также вручения в федеральном округе по поручению Президента РФ государственных наград РФ и объявление благодарности Президента РФ (п. 9-11 ст. 6 Положения о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе).

Взаимодействие по этим направлениям осуществляется систематически. Так, согласно официальной информации по ЮФО только в первом полугодии 2001 г. в аппарат представительства для согласования кандидатур от глав субъектов РФ и руководителей федеральных органов государственной власти поступило 2042 наградных материала. Полномочным представителем было согласовано к награждению государственными наградами РФ 1317 человек, что составило 64,5 % от числа поступивших наградных документов.

Рассматривая взаимодействие полномочных представителей Президента и высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации, нельзя обойти вниманием содержащуюся в Положении о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе функцию организации по поручению Президента РФ проведения согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, находящимися в пределах федерального округа; согласования проектов решений федеральных органов государственной власти, затрагивающих интересы федерального округа или субъекта РФ, находящегося в пределах этого округа (абз. 13 ст. 6).

В Южном федеральном округе полномочный представитель Президента РФ способствовал разрешению разногласий по вопросам, связанным с ликвидацией последствий осетино-ингушского конфликта 1992 г. По официальной информации представительства им осуществлялись целенаправленные меры по сближению позиций руководства двух республик относительно проблем возвращения ингушских переселенцев к местам постоянного проживания в Республике Северная Осетия-Алания, обеспечения их гражданских прав и законных интересов, паспортизации, выплаты компенсаций и решения других задач социального и этнополитического характера. Представительством был проведен ряд совещаний и рабочих встреч президентов, председателей правительств и других руководителей республик Северная Осетия-Алания и Ингушетия, в ходе которых были подписаны необходимые документы о согласованном порядке дальнейшей ликвидации последствий конфликта. С участие полпреда были утверждены планы совместных мероприятий по решению политико-правовых, социально-экономических, финансовых вопросов, обеспечению правопорядка и общественной безопасности в зоне конфликта.

Координация полномочным представительством деятельности субъектов Федерации, расположенных в округе, в том числе организация взаимодействия между ними, осуществляется как на многосторонней, так и на двусторонней основе. Так, именно полномочное представительство Президента РФ в ЮФО инициировало и организовало подписание 16 января 2001 г. в г. Ессентуки соглашения между президентами республик Северная Осетия-Алания и Ингушетия по вопросам пост конфликтного урегулирования, выступая по существу политическим гарантом выполнения условий соглашения. Во время подписания соглашения, полпред В.Г. Казанцев отметил: «Очень важно, что соглашение между республиками подписано под эгидой Южного федерального округа».

Взаимодействие рассматриваемых уровней исполнительной власти реализуется и в названной в Положении функции участия в работе органов государственной власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа. Например, в ноябре 2000 года полпред в ЮФО В.Г. Казанцев принял участие в совместном заседании Администрации Президента, Народного Хурала и правительства Республики Калмыкия, посвященном 90-летию со дня рождения Героя Советского Союза Басана Городовикова. Эта функция осуществляется полпредом главным образом через его аппарат и аппарат главных федеральных инспекторов, сотрудники которого регулярно участвовали в деятельности органов государственной власти субъектов Федерации. Так, в мае 2003 года главный федеральный инспектор по Краснодарскому краю и Республике Адыгея Владимир Козырь принял участие в заседании Совета Безопасности при главе администрации Краснодарского края.

Взаимодействие полномочного представителя Президента и высших исполнительных органов субъекта Федерации отражается в согласовании проектов решений федеральных органов государственной власти, затрагивающих интересы федерального округа или субъекта РФ, находящегося в пределах этого округа (абз. 8 ст. 6 Положения), а так же во внесении Президенту РФ предложений о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

Вопросам взаимодействия с полномочным представительством Президента РФ в администрации Краснодарского края уделяется повышенное внимание. С целью улучшения взаимодействия органов исполнительной власти края и аппарата полномочного представителя Президента РФ в Южном федеральном округе в структуре администрации Краснодарского края 14 мая 2001 г. Постановлением главы администрации края № 370 «Об Управлении по взаимодействию с аппаратом полномочного представителя Президента в Южном федеральном округе» было образовано названное Управление. Постановлением главы администрации края № 667 «Об утверждении Положения и структуры Управления по взаимодействию с аппаратом полномочного представителя Президента в Южном федеральном округе» от 26.07.2001 г. были утверждены Положение и структура Управления.

Согласно Положению, Управление выполняет следующие основные функции:

- осуществляет взаимодействие с федеральными территориальными органами государственной власти, исполнительных органов государственной власти Краснодарского края по выполнению поручений, запросов аппарата полномочного представителя Президента РФ в Южном федеральном округе;

- готовит справочные и аналитические материалы по вопросам взаимодействия с аппаратом полномочного представителя Президента РФ в Южном федеральном округе, федеральными органами государственной власти, в том числе и территориальными, органами государственной власти края;

- прорабатывает в рамках своей компетенции, поступающие в управление документы и обращения федеральных органов государственной власти и их территориальных органов, органов государственной власти края, государственных органов, органов местного самоуправления, готовит по этим документам и обращениям необходимые материалы;

- контролирует выполнение исполнительными органами государственной власти края поручений полномочного представителя Президента РФ в Южном федеральном округе, при необходимости разрабатывает и представляет главе администрации края и его заместителям предложения о принятии дополнительных мер по обеспечению исполнения этих поручений;

- готовит информационные сообщения для средств массовой информации о взаимодействии администрации края с аппаратом полномочного представителя Президента РФ в Южном федеральном округе;

- выполняет иные функции в соответствии с решениями и поручениями главы администрации края и его заместителей (п. 2).

Наличие в структуре администрации Краснодарского края вышеуказанного Управления, по нашему мнению, является весьма положительным примером организации взаимодействия исполнительной власти субъекта Федерации с полномочным представителем Президента РФ, который можно рекомендовать другим субъектам РФ.

Одной из форм реализации направлений взаимодействия исполнительной власти Краснодарского края и полномочного представителя Президента в ЮФО является институт федерального инспектора. Он составляет существенную и весомую часть аппарата полномочного представителя. Федеральные инспекторы отвечают за связь представительства с субъектами РФ, входящими в округ. При этом, сферой деятельности федеральных инспекторов является не только определенный субъект Федерации, но и объединенная территория нескольких субъектов Федерации.

В отношении каждого главного федерального инспектора полпред утверждает Положение, которым определяется его статус. Главный федеральный инспектор является представителем аппарата полномочного представителя в конкретном субъекте РФ. Его действия четко ограничены задачами и функциями, которые поставлены Президентом РФ перед полномочным представителем.

Согласно Положению о главном федеральном инспекторе по Краснодарскому краю, которое не было опубликовано, но было представлено нам в аппарате названного федерального инспектора, последний является должностным лицом аппарата полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе, осуществляет свои полномочия в субъекте Российской Федерации (п. 1).

Главный федеральный инспектор является федеральным государственным служащим, назначается на должность и освобождается от должности полномочным представителем Президента РФ (п. 2). Главный федеральный инспектор имеет свой аппарат. Сотрудники рабочего аппарата являются федеральными государственными служащими и входят в состав аппарата полномочного представителя Президента РФ (п. 4).

Основными задачами федерального инспектора Положение называет:

- организация в соответствующем субъекте работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом РФ;

- организация контроля за исполнением в субъекте РФ решений федеральных органов государственной власти;

- обеспечение реализации в субъекте кадровой политики Президента

РФ;

- предоставление полномочному представителю Президента РФ регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в Краснодарском крае, а также политическом, социальном и экономическом положении, внесение полномочному представителю Президента РФ соответствующих предложений.

К функциям главного федерального инспектора Положение относит обеспечение координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в субъектах Федерации; анализ эффективности деятельности правоохранительных органов в субъектах Федерации; дача заключений на кандидатуры для назначения на должности федеральных государственных служащих и кандидатуры для назначения на иные должности в пределах Краснодарского края, если назначение на эти должности осуществляется по согласованию с полномочным представителем Президента РФ и др. (раздел 3 Положения).

Главный федеральный инспектор при исполнении должностных обязанностей имеет право беспрепятственного доступа в любые организации, находящиеся в пределах края (п. 8 Положения).

Оперативное руководство деятельностью главного федерального инспектора осуществляет рабочий аппарат, входящий в состав аппарата полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе. Полпредом утверждается структура и штатная численность рабочего аппарата главного федерального инспектора, определяется количество заместителей главного федерального инспектора.

Заместитель полномочного представителя Президента в ЮФО Н.С. Слепцов отмечает: «Институт главных федеральных инспекторов - важнейший структурный элемент системы взаимодействия полномочного представителя Президента Российской Федерации с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти и органами государственной власти и местного самоуправления субъектов Федерации».

По сообщению полномочного представителя Президента в ЮФО Владимира Яковлева на совещании Главных федеральных инспекторов в г. Ростове-на-Дону 7 июня 2004 г., инспекторы субъектов РФ ЮФО получили задание курировать реализацию важнейших строительных проектов региона, им также поручено осуществлять контроль за ходом реализации проектов, финансирование по которым ведется из разных источников, в том числе за счет федерального и территориальных бюджета.

Федеральные инспекторы активно участвуют в деятельности исполнительных структур субъектов РФ. В Краснодарском крае Постановлениями главы администрации Краснодарского края от 19 августа 2003 г. № 800 «О внесении изменений и дополнений в отдельные постановления главы администрации Краснодарского края» и от 2 октября 2002 г. № 1137 «О Совете безопасности при главе администрация Краснодарского края» был утвержден состав Совета безопасности при главе администрации Краснодарского края, в состав которого включен главный федеральный инспектор по Краснодарскому краю аппарата полномочного представителя Президента РФ в Южном федеральном округе (по согласованию).

Главный федеральный инспектор по Краснодарскому краю Постановлениями главы администрации Краснодарского края от 22 июля 2003 г. № 706 и от 17 января 2003 г. № 44, также включен в состав региональной антитеррористической комиссии Краснодарского края.

Необходимо отметить и участие Главного федерального инспектора в составе рабочей группы по разработке региональной программы социально-экономического развития Краснодарского края до 2005 года, утвержденной распоряжением главы администрации Краснодарского края от 10 сентября 2001 г.№ 1058-р.

Главные федеральные инспекторы способствовали приведению законодательства субъектов Федерации и муниципальных образований в соответствие федеральному законодательству, добивались устранения выявленных противоречий.

Главный федеральный инспектор по Краснодарскому краю А. Одей-чук в интервью газете так охарактеризовал деятельность главных федеральных инспекторов: «Наши инспекторы проводят регулярные проверки на предмет соблюдения законов РФ... Кроме того, мы участвуем в самой законотворческой деятельности, совместно с депутатами Законодательного Собрания края предметно изучаем и согласовываем будущие нормативные документы... Ежедневно я веду прием граждан в Краснодаре... В крупных городах края при поддержке мэров, глав районов существуют наши общественные приемные, куда можно обратиться».

Из сказанного можно сделать вывод, что взаимодействие органов исполнительной власти Краснодарского края и полномочного представителя Президента РФ в Южном федеральном округе является достаточно эффективным. Полномочным представителям Президента РФ отводится ответственная роль в укреплении вертикали исполнительной власти, обеспечении законодательного единства в России. Вместе с тем, это взаимодействие нуждается в большем совершенствовании, в том числе укреплении статуса федерального инспектора.

АВТОР: Быканова А.Н.