12.08.2011 3489

Зарождение и развитие правового регулирования антитеррористической деятельности в российском государстве (статья)

 

Цивилизованный мир в поисках эффективных путей сдерживания и пресечения международного терроризма обращается к прошлому, пытаясь из исторического опыта извлечь уроки на будущее. Особый интерес в данном плане представляет феномен российского политического терроризма.

Терроризм как явление социально-политической жизни, отражающее конфликтное взаимодействие различных сил в государстве, известен в России с первых шагов её существования. Страна, находившаяся под постоянной угрозой внешней агрессии, раздираемая внутренними междоусобицами, накопила солидный опыт разрешения острых политических противоречий путём использования крайних, жёстких форм борьбы, к которым в первую очередь следует отнести террористические. По своим целям и сущности такого рода акции устрашения не претерпели изменений в течение веков, о чём свидетельствует и история нашего отечества.

Следует отметить, что целью террористического акта является изменение политического курса, сторонником которого было устраняемое лицо, нарушение устоявшегося функционирования политической машины, внесение инноваций в политическое и общественное устройство. Совершение же политического убийства в целях замены одного сановника или царской особы другой равнозначной фигурой никак не влияют на сложившуюся систему отношений.

Совсем иные цели преследовали, а, следовательно, и иное содержание имели покушения на членов царской семьи и представителей органов власти.

Покушение Д. Каракозова 4 апреля 1866г. на императора Александра II в районе Летнего сада в Петербурге имело огромное значение. Оно показало, что на смену представителям аристократии, участвовавшим в начале века в различного рода заговорах и покушениях, пришли в революционное движение 60-х-70-х годов XIX века революционеры - разночинцы.Идейным вдохновителем индивидуального оппозиционного терроризма в России можно считать Петра Зайчневского. Весной 1862 года в камере тверской полицейской части он составил прокламацию «Молодая Россия». В этом документе автор, указывая на царящую в обществе несправедливость, призвал к осуществлению революционного государственного переустройства. При этом основным инструментом таких преобразований он объявил террор.

П. Зайчневский также писал: «...мы будем последовательнее революционеров 48 года, великих террористов 92 года, мы не испугаемся, если увидим, что для ниспровержения современного порядка приходится пролить втрое больше крови, чем пролито якобинцами в 1790-х годах».

Позже последовало создание первых тайных заговорщических организаций, исповедовавших террористические методы борьбы: «Ишутинский кружок» во главе с Н.А. Ишутиным (1863г.), «Народная расправа» во главе с С.Г. Нечаевым (1869г.).

В программных документах многих террористических кружков и сообществ указывалось на применение террора, как ответной меры на репрессии правительства. Этим же оправдывали участие в терроре привлечённые к суду террористы. На формирование крайне оппозиционных настроений в российском обществе заметное влияние оказали революционные события в ряде стран

Европы, сопровождавшиеся массовым террором: во время якобинской диктатуры во Франции (май - июль 1794гт.) было отправлено на гильотину 2663 человека. При выявлении истоков российского политического террора нельзя сбрасывать со счетов и влияние традиций отечественной истории: многочисленные дворцовые перевороты, крутые меры по отношению к оппозиции Ивана Грозного и Петра I, что сопровождалось грубым произволом и насилием, большой кровью и нагнетанием страха.

Необходимо отметить и национальный аспект проблемы. Противостояние с национальными органами Российской Империи: крупное восстание в Польше и длительная война на Кавказе, сопровождавшиеся грубым насилием и вспышками кровавого насилия. Порождали недовольство и проявления национальной дискриминации со стороны государственных органов.

Указанные социально-политические особенности России служили питательной средой для эскалации терроризма, формировали благоприятную нравственную атмосферу в обществе для его распространения.

Выстрел Каракозова способствовал переходу революционно настроенных группировок от террористических рассуждений к террористической практике. В центре и на местах совершались покушения на губернаторов, градоначальников, видных деятелей полиции, жандармерии, суда и прокуратуры. Особую роль среди многочисленных террористических движений играла «Народная воля», подготовившая 8 покушений на Александра II (убит 1 марта 1881г.). Правительство искало пути сдерживания террора, укрепляло и развивало систему правоохранительных органов, совершенствовало следственно-розыскную деятельность, ужесточало карательную политику. Борьбу с государственными преступлениями, в том числе и с терроризмом, выполняло III Отделение Его императорского величества канцелярии. Опираясь на жандармские формирования, оно решало задачи раскрытия и предупреждения преступлений против государственного строя, императора и его окружения, делая акцент на профилактику. Повышению роли жандармерии в борьбе с опасными государственными преступлениями способствовал закон от 19 мая 1871 года, по которому чины Корпуса жандармов получили право в открытом порядке расследовать вместе с представителями прокуратуры указанные в Законе преступления на правах судебных следователей по уголовным делам. Жандармерия, орган политического надзора, превращалась в орган судебного расследования тяжких политических преступлений.

Были созданы сыскные секретно-розыскные отделения, которые в дальнейшем, распространившись в стране, стали опорными базами в борьбе с терроризмом. После убийства главноуправляющего III Отделением и шефа Корпуса жандармов генерала Н.В. Мезенцева (август 1878г.), был издан указ императора «О временном подчинении дел о государственных преступлениях и некоторых преступлениях против должностных лиц ведению военного суда, установленного для военного времени».Прохождение дел в военных судах производилось по ускоренной и упрощённой процедуре. Наиболее опасным террористам выносились смертные приговоры путём повешения. За 1879-1882гг. за терроризм было вынесено 67 смертных приговоров, из них 30 приведены в исполнение. Однако попытки покушения на императора продолжались, что свидетельствовало о слабости полицейских служб и недостаточной эффективности антитеррористических мер. Поворотным шагом явилось учреждение в 1880г. Верховной распорядительной комиссии и соподчинение ей всех правоохранительных органов, а потом упразднение III Отделения с передачей всех охранительных функций вместе с Корпусом жандармов Министерству внутренних дел. Работа по политическому сыску была сосредоточена в специальном делопроизводстве Департамента полиции.

После событий 1 марта 1881 года Александр III сделал выводы о необходимости освоения передовых, эффективных методов политического сыска, о более тесном взаимодействии с обществом, продолжении жёстких карательных мер в отношении террористов. В августе 1881 года было издано «Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия», по которому расширились полномочия правоохранительных органов и ужесточилось преследование государственных преступников.К середине 80-х гг. были выловлены и наказаны не только цареубийцы, но и большинство других активистов террора. 17 народовольческих процессов вынесли 74 смертных приговора. Укреплению и совершенствованию деятельности соответствующих служб служило принятие в декабре 1883 года «Положения об устройстве секретной полиции в империи». Инструкция Департамента полиции от 23 мая 1887 г. расширила права и полномочия охранных отделений, регламентировала их взаимодействие с жандармскими управлениями. Главное отличие охранных отделений от жандармских управлений состояло в том, что они осуществляли негласный агентурный розыск, а жандармские управления занимались официальными расследованиями и привлечением к ответственности.

Основой сыскной деятельности стала работа с секретными агентами в подпольных организациях. В циркуляре Департамента полиции розыскным отделениям указывалось: «Главным и единственным основанием политического розыска является внутренняя, совершенно секретная и постоянная агентура, и задача ее заключается в обследовании преступных революционных сообществ и уличении для привлечения судебным порядком членов их. Все остальные средства и силы розыскного органа являются лишь вспомогательными...».Аресты террористов в России вызвали их эмиграцию в Европу. Департамент полиции организовал постоянную заграничную секретную агентуру, которая следила за передвижением эмигрантов-террористов, выявляла их информацию о политической жизни в России. Правительство России подписало ряд двухсторонних соглашений с государствами Европы о выдаче политических преступников и лиц, причастных к цареубийствам. В 1848 г. представители России участвовали в международной конференции служб безопасности в Риме, резолюции которой предусматривали сотрудничество стран Европы в противодействии терроризму.

Совершенствуя розыскную деятельность в сочетании с ужесточением карательных мер, распространяя влияние на основные регионы страны и за ее пределы, российские правоохранительные органы сумели сбить волну политического терроризма, выловить и наказать главарей. Начиная с середины 90-х годов XIX века, единичные террористические акты и действия разрозненных групп уже не представляли серьезной опасности. В начале XX века Россию потрясла новая волна терроризма, развязанная партией эсеров, которая террор считала главным средством и стержнем тактики политической борьбы.

В 1917 году антитеррористические структуры Российской империи сошли с политической арены под воздействием факторов, коренящихся вне сферы террор/антитеррор. Однако интеракция революционеров-террористов и царской полиции получила продолжение в новой обстановке. И в наше время нетрудно увидеть в современном всплеске терроризма определенные генетические корни из прошлого. Исследование этого зловещего явления в его прошлом и настоящем может сослужить полезную службу в его сдерживании, нейтрализации и пресечении на современном этапе.

Доктор юридических наук, профессор СВ. Степашин в бытность Министром внутренних дел России отмечал, что «... терроризм в России так же циничен и жесток, как и в других странах». В преамбуле Декларации о мерах ликвидации международного терроризма (одобрена резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 9 декабря 1994 г. 49/60) отмечалось, что продолжающиеся во всем мире акты терроризма во всех его формах и проявлениях, включая и те, в которых прямо или косвенно участвуют государства, приводят к гибели ни в чем не повинных людей, имеют пагубные последствия для международных отношений и могут ставить под угрозу безопасность государств, в связи с чем подчеркивалась настоятельная необходимость «дальнейшего укрепления международного сотрудничества между государствами для принятия и утверждения практических и эффективных мер по предотвращению, пресечению и ликвидации всех форм терроризма, которые затрагивают все международное сообщество».

Правительствам государств предлагалось «принять эффективные и решительные меры согласно соответствующим положениям международного права и международным стандартам прав человека для скорейшей ликвидации международного терроризма...».

Президент Российской Федерации Б.Н. Ельцин 7 марта 1996 г. подписал Указ за № 338 «О мерах по усилению борьбы с терроризмом». Этим Указом был определен широкий круг вопросов, которые должны были решать различные государственные органы в целях повышения эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти в борьбе с терроризмом. В частности, Правительству Российской Федерации предписывалось разработать предложения о создании координационного органа по организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти при проведении антитеррористической деятельности и пресечении актов терроризма. Министерству иностранных дел было дано указание представить предложения о присоединении Российской Федерации к международным конвенциям в области борьбы с терроризмом, участником которых она не является, а также провести консультации с зарубежными государствами по вопросу подготовки и заключения международного пакта о борьбе с терроризмом. Главному государственно-правовому управлению президента Российской Федерации совместно с Министерством юстиции и другими заинтересованными федеральными органами государственной власти предлагалось подготовить для внесения в Государственную Думу законопроекты, регламентирующие вопросы борьбы с терроризмом. Данный Указ сыграл определенную роль в мобилизации необходимых сил и средств для противостояния терроризму.

16 января 1997 г. 51-я сессия Генеральной Ассамблеи ООН вновь вернулась к рассмотрению проблем борьбы с международным терроризмом. Была принята специальная резолюция, дополняющая Декларацию Генеральной Ассамблеи ООН от 9 декабря 1994 г.ООН призывала государства - члены ООН к сотрудничеству и взаимодействию в деле предотвращения, пресечения и ликвидации терроризма. Вопросы сотрудничества государств в области борьбы с терроризмом рассматривались также на ряде международных конгрессов, проводимых под эгидой специальных учреждений ООН, например: IV Конгресс по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями (Каракас, 1980 г.); VII Конгресс по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями (Милан, 1985 г.); VIII Конгресс ООН (Гавана, 1990 г.) и др.

На VIII Конгрессе ООН по предупреждению преступности и обращению с преступниками была принята специальная резолюция «Террористическая преступная деятельность», в которой, в частности, предусматривалась необходимость разработки программ правового просвещения населения и расширения его информирования об опасности и последствиях, которые влекли террористические насилия, а также содержались рекомендации по совершенствованию законодательства и практики его применения в области противодействия терроризму.Таким образом, мы видим, что терроризм в настоящий период времени превратился в своеобразный «бич» современной цивилизации. В его основе лежит, как правило, примитивное представление о насилии как универсальном и эффективном способе решения многих, в том числе и политических, проблем. Это обстоятельство вынуждает государство принимать решительные меры по борьбе с этим опасным преступлением. июля 1998 г. Государственная Дума приняла Федеральный закон «О борьбе с терроризмом».

25 июля 1998 г. Президент Российской Федерации подписал данный закон.

4 августа 1998 г. Федеральный закон «О борьбе с терроризмом» официально был опубликован и вступил в законную силу.

Включающий в себя нормы различных отраслей права, он носил комплексный характер, определяет правовые и организационные основы борьбы с терроризмом в Российской Федерации, порядок координации деятельности осуществляющих борьбу с терроризмом федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, общественных объединений и организаций независимо от форм собственности, должностных лиц и отдельных граждан, а также права, обязанности и гарантии граждан в связи с осуществлением борьбы с терроризмом. Несомненно, что настоящий Федеральный закон являлся основополагающим в нормативной базе, регламентирующий организацию борьбы с терроризмом. На основании данного положения можно сделать вывод, что данная совокупность нормативно-правовых актов составляет специальную подсистему в системе федерального законодательства, рассчитанную на применение в зоне проведения контртеррористической операции для предупреждения, выявления, пресечения террористской деятельности. Так как, согласно ст. 13 Федерального закона «О борьбе с терроризмом», в зоне проведения контртеррористической операции устанавливался особый правовой режим, предусматривающий временные ограничения, запрещения и дополнительные полномочия властей, выходящие за рамки обычного правового поля, то это давало им право отнести данную подсистему к чрезвычайному законодательству в качестве специального подвида или раздела. В предмет нашего исследования не входит анализ соотношения действий отдельных норм данного закона с действующим законодательством. Более того, данный вопрос уже был детально проанализирован учеными. Но так как некоторые понятия, введенные этим законом, в реальной жизни были обозначены до принятия его, то нам необходимо остановиться на анализе данной ситуации.

В августе 1999 г. незаконные вооруженные формирования проникли на территорию Республики Дагестан. Вооруженный конфликт в Дагестане перерос в настоящую войну с применением фронтовой и тяжелой артиллерии. Встал вопрос о введении особого правового режима в зоне конфликта. Депутаты Государственной Думы, в преддверии новых выборов, негативно высказались в отношении введения чрезвычайного положения. Данное настроение было навязано другим властным структурам. Так, 16 августа 1999 г., в процессе обсуждения в Государственной Думе кандидатуры на назначение премьер-министром России В.В. Путина, депутаты неоднократно ставили вопрос о перспективе введения чрезвычайного положения в России или в Дагестане по случаю вторжения туда бандформирований исламистов. Кандидат в премьер-министры вынужден был неоднократно повторять то, что «принятием жестких мер с бандформированиями будет покончено и что для введения чрезвычайного положения на территории Дагестана, подвергшейся агрессии извне, нет оснований. Президент России Б.Н. Ельцин, выступая в тот же вечер, подтвердил, что никакого чрезвычайного положения вводиться не будет».

Попытки депутатов Государственной Думы выдвинуть против президента обвинение для отрешения от должности, а также постоянная конфронтация при обсуждении кандидатур премьер-министров, очевидно, и являлись истинной причиной таких высказываний высших должностных лиц государства.

15 сентября 1999 г. Государственная Дума приняла Постановление № 4293-11 ГД «О ситуации в Республике Дагестан, первоочередных мерах по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации и борьбе с терроризмом».

В ч. 1 п. 1 данного Постановления предлагалось Президенту Российской Федерации: «... до принятия соответствующего федерального закона издать указ, определяющий правовые основы применения федеральных сил, осуществляющих уничтожение незаконных вооруженных формирований на Северном Кавказе», а в ч. 7 этого пункта указывалось: «... ускорить внесение в Государственную Думу уточненных проектов Федеральных конституционных законов «О военном положении» и «О чрезвычайном положении»».

Поэтому, выступая в Государственной Думе, назначенный на должность премьер-министра В.В. Путин заявил, что сегодня нужно «снять дискуссию о возможности применения устаревшего закона 1991 г. «О чрезвычайном положении»».

Таким образом, для определения сложившейся ситуации на Северном Кавказе был использован не юридический, а политический подход. Ссылка на отсутствие соответствующей нормативной базы для введения чрезвычайного положения дали основания искать альтернативную замену. Основываясь на Федеральном законе «О борьбе с терроризмом», политические круги страны обозначили проведение боевых действий на Кавказе как контртеррористическую операцию.

Прошло семь лет, но конфликтная ситуация в Чеченской Республике до сих пор не разрешена. Согласно выступлениям политиков, контртеррористическая операция продолжается.

В ст. 3 Федерального закона «О борьбе с терроризмом» даются основные понятия, применяемые в законе: терроризм, террористическая деятельность, террористическая акция, контртеррористическая операция, зона проведения контртеррористической операции и др.Мы не ставим задачу проведения анализа всех данных понятий. Остановимся лишь на тех, которые необходимы для нашего исследования.

Итак, терроризм - насилие или угроза его применения в отношении физических лиц или организаций, а также уничтожение (повреждение) или угроза уничтожения (повреждения) имущества и других материальных объектов, создающие опасность гибели людей, причинение значительного имущественного ущерба либо наступление иных общественно опасных последствий, осуществляемые в целях нарушения общественной безопасности, устранения населения, или оказания воздействия на принятия органами власти решений, выгодных террористам, или удовлетворения их неправомерных имущественных и (или) иных интересов; посягательство на жизнь государственного или общественного деятеля, совершенное в целях прекращения его государственной или иной политической деятельности либо из мести за такую деятельность; нападение на представителя иностранного государства или сотрудника международной организации, пользующихся международной защитой, а равно на служебные помещения либо транспортные средства лиц, пользующихся международной защитой, если это деяние совершено в целях провокации войны или осложнения международных отношений. Дефиницию, данную правом, можно рассматривать как результат закрепления сложившегося за полтора столетия теоретического определения понятия «терроризм». Данная дефиниция применима как к современному терроризму, так и к терроризму прошлого.

Террористическая акция - непосредственное совершение преступления террористического характера в форме взрыва, поджога, применения или угрозы применения ядерных взрывных устройств, радиоактивных, химических, биологических, взрывчатых, токсичных, отравляющих, сильнодействующих, ядовитых веществ; уничтожения, повреждения или захвата транспортных средств или других объектов; посягательства на жизнь государственного или общественного деятеля, представителя национальных, этнических, религиозных или иных групп населения; захвата заложников, похищения человека; создания опасности причинения вреда жизни, здоровью или имуществу неопределённого круга лиц путём создания условий для аварий, катастроф технического характера либо реальной угрозы создания такой опасности; распространения угроз в любой форме и любыми средствами; иных действий, создающих опасность гибели людей, причинения значительного имущественного ущерба либо наступления иных общественно опасных преступлений. Контртеррористическая операция - специальные мероприятия, направленные на пресечение террористической акции, обеспечение безопасности физических лиц, обезвреживание террористов, а также на минимизацию последствий террористической акции.

Зона проведения контртеррористической операции - отдельные участки местности или акватории, транспортное средство, здания, строения, сооружения, помещения и прилегающие к ним территории или акватории, в пределах которых проводится указанная операция. Таким образом, мы видим, что контртеррористическая операция проводится в довольно короткие сроки, в определённой, ограниченной местности и направлена на пресечение террористической акции. Данная операция проводится в довольно короткие сроки. Поэтому оценки событий на Северном Кавказе необходимо давать с позиций Федерального Конституционного закона «О чрезвычайном положении», а не с позиций Федерального закона «О борьбе с терроризмом».

В ходе попыток насильственного изменения конституционного строя в отдельных местностях Российской Федерации исламские фундаменталисты совершали террористические акты, но они использовали их здесь как один из методов проводимой ими антиконституционной борьбы, как способ решения поставленных ими политических задач. Нам кажется, настало время дать правильную правовую оценку событий на Северном Кавказе и привести всё это в соответствие с уже имеющейся нормативно-правовой базой.

16 января 1997г. Постановлением Правительства Российской Федерации №45 была создана «Межведомственная антитерроритстическая комиссия Российской Федерации», которая просуществовала до 6 ноября 1998г.

6 ноября 1997г. Постановлением Правительства Российской Федерации № 1302 была образована Федеральная антитеррористическая комиссия и утверждено «Положение о Федеральной антитеррористической комиссии».

Обязанности председателя Комиссии были возложены на вице-премьера В.А. Густова.

18 июня 1999г. Постановлением Правительства Российской Федерации № 642 обязанности председателя Федеральной антитеррористической комиссии были возложены на Председателя Правительства Российской Федерации.

В связи с обострением ситуации на Северном Кавказе Правительство Российской Федерации приняло 15 сентября Постановление №1040 «О мерах по противодействию терроризму». Этим постановлением для координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по противодействию терроризму был образован Межведомственный оперативный штаб. Руководителем штаба был назначен Министр внутренних дел России. Этим Постановлением было рекомендовано органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления крупных городов и населённых пунктов «создать при указанных органах временные оперативные штабы по решению задач в сфере защиты населения, объектов особой важности и объектов, связанных с жизнеобеспечением населения, от проявлений терроризма».

15 марта 1999г. Постановлением Правительства Российской Федерации № 288 был одобрен проект Договора о сотрудничестве государств-участников Содружества Независимых Государств в борьбе с терроризмом и рекомендован для подписания на заседании Совета глав правительств государств-участников Содружества Независимых Государств.4 июня 1999г. был подписан Договор о сотрудничестве государств-участников СНГ в борьбе с терроризмом. Вопросы противодействия терроризму, в силу расширяющихся масштабов этой угрозы человечеству в конце XX века, неоднократно рассматривались Организацией Объединённых Наций.

После серии кровавых террористических актов августа - сентября 1999г. в Москве, Буйнакске, Волгодонске и Санкт-Петербурге Генеральный секретарь ООН Кофи Аннан заявил, что эта влиятельная международная организация «должна активизировать усилия по борьбе с терроризмом».

Эта проблема по инициативе министра иностранных дел России И.С. Иванова была предметом рассмотрения на 54 сессии Генеральной Ассамблеи ООН, а также на заседаниях Совета Безопасности этой организации.

19 октября 1999г. в специальной резолюции данного органа, обязательной для всех государств-участников ООН, содержится безоговорочное осуждение всех актов, методов и практики терроризма, не имеющих оправдания не зависимо от их мотивов, во всех формах и проявлениях, где бы и кем бы они не совершались. Государства-участники ООН призывались к активному противодействию терроризму в том числе, активизировать в соответствии с национальным законодательством и нормами международного права обмен информацией, а также сотрудничество в административных и судебных вопросах. Государства-участники СНГ также проводили активную работу по разработке международных правовых документов в сфере борьбы с терроризмом. В частности, Межпарламентская ассамблея государств участников Содружества Независимых Государств 16 октября 1999г. приняла специальное заявление.1 декабря 2000г. Совет глав государств Содружества Независимых Государств принял решение об образовании Межгосударственного антитеррористического центра СНГ (МГАТЦ СНГ). В марте 2001г. в Санкт-Петербурге, под эгидой Международной ассамблеи СНГ, была проведена научно-практическая конференция, на которой обсуждались вопросы по углублению сотрудничества по противодействию политическому терроризму и терроризму в современных условиях. В августе 2001г. на Саммите в г. Сочи президенты стран-участников СНГ вновь обратили своё внимание на проблему борьбы с терроризмом. Участники Саммита выразили готовность совместными усилиями противодействовать организованной преступности, международному терроризму, агрессивному сепаратизму и защитить своих граждан от посягательств террористов. Президенты признали необходимым продолжить разработку рекомендаций по унификации правовых основ с терроризмом.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что проблемы борьбы с терроризмом как в законодательной, так и в правоприменительных сферах далеки от своего разрешения. Антитеррористическое законодательство, созданное в. последнее десятилетие, нуждается в дальнейшем совершенствовании на основе использования международного опыта. Оно составляет собой нормативную базу борьбы с терроризмом и должно занять одно из определённых мест в системе чрезвычайного законодательства России.

 

АВТОР: Янгол В.Н.