Деятельность правоохранительных органов и спецслужб государств по борьбе с политическим терроризмом (статья)

Международное сообщество отрицает терроризм как средство для достижения политических целей. Борьба с этим явлением провозглашена ООН одной из приоритетных задач своей деятельности. Основными направлениями усилий, предпринимаемых его противодействию, являются: создание международной и национальной правовой базы, формирование мощных антитеррористических центров и привлечение вооружённых сил для борьбы с экстремизмом, а также оздоровление социально-экономической обстановки в странах и регионах, являющихся источниками вооружённых конфликтов.

Анализ зарубежного опыта борьбы с терроризмом и выделения в нём элементов, применимых для российских правоохранительных органов, целесообразно проводить в трёх плоскостях:

1. создание антитеррористических систем, специальных структур и спецподразделений;

2. общие принципы антитеррористической деятельности;

3. межведомственная и межгосударственная координация в данной сфере.

Начиная с 70-х годов прошлого века странами Запада прилагаются усилия по выработке единого подхода к решению проблемы терроризма. Однако до сих пор остаются различия в осуществлении практических мер борьбы с терроризмом. К настоящему времени за рубежом сложились три точки зрения на этот счёт:

- не вступать ни в какие переговоры с террористами и немедленно проводить полицейскую или войсковую операции - предельно жёсткая линия. Вину за возможные жертвы среди заложников полностью возлагать на террористов. Такой позиции придерживаются Израиль, Иордания, Турция. К отказу от удовлетворения требований террористов склонны правительства других стран;

- отказ правительств от выплаты террористам выкупа за освобождение заложников или отказ от преступных намерений мотивируются тем, что в противном случае это может подтолкнуть другие группы террористов к похищению людей, привести к значительным финансовым издержкам, нанести ущерб политической стабильности, усилить притязание террористов на их роль в социально-политической жизни страны, а также может усилить материальное и финансовое положение преступных группировок. Ряд стран, придерживаясь концепции «никаких уступок террористам», как основополагающего принципа, считают, что необходимо использовать более гибкую тактику, ведение переговоров для того, чтобы добиться освобождения хотя бы части заложников (женщин, детей, больных). В ходе переговоров можно затянуть время, измотать террористов и выбрать наиболее благоприятный момент для начала проведения силовой антитеррористической операции. Такой позиции придерживаются Англия, Франция, Голландия и ряд других стран. В последнее время данную тактику используют США. Как показывает практика, подобный подход в большей степени обеспечивает успешное разрешение террористических инцидентов;

- третий принцип: при выборе способа действий в условиях акта терроризма исходить из национальной принадлежности его участников. Если террористами являются иностранцы, то действия местных властей должны согласовываться с правительствами стран, гражданами которых они являются. Такого подхода придерживается Бельгия, которая до недавнего времени считалась страной с низким уровнем терроризма. Такой мягкий подход, нам кажется, представляется неприемлемым для России.

В целом, можно сделать вывод, что большинство западных стран склоняются ко второму из обозначенных принципов. По мнению наших сотрудников правоохранительных органов, имеющих практический опыт участия в антитеррористических операциях, именно такой подход является наиболее эффективным и в российских условиях, однако с большим акцентом на жёсткость со стороны властей в отношении террористов. Выбор этого варианта чрезвычайно важен, поскольку в России, по крайней мере, как показывает опыт антитеррористических операций последних лет (власти часто колеблются между использованием целых войсковых подразделений и «либерализмом» в отношении преступников), ещё не выработано общего подхода к решению проблемы.

Значительную роль в борьбе с терроризмом играют зарубежные службы помощи. Вкратце ознакомимся с принципами организации и деятельности политической полиции, службы оперативного вмешательства и службы надзора и регламентации среди других задач, осуществляющих борьбу с терроризмом.

Главная цель политической полиции - борьба с преступлениями, представляющими угрозу сложившейся системе власти, а также военным и промышленным шпионажем.

В нормативных актах функции этой службы определяются весьма широко и расплывчато. Так, Декретом Министерства внутренних дел Италии от 31 января 1978г. на неё возлагаются:

1. Сбор информации об общей политической, социальной и иной деятельности центральных органов МВД и префектур для предотвращения «дестабилизации публичного порядка».

2. Борьба с преступлениями политического характера (в том числе терроризмом) как внутри страны, так и в рамках международного сотрудничества.

3. Оказание оперативной помощи контрразведке министерства обороны. Ещё более расплывчато детерминируется компетенция Управления по надзору за территорией (политическая полиция) МВД Франции. В соответствии с Декретом №82-1100 от 22 декабря 1982г. к ней относится «выявление и предупреждение на территории Французской Республики действий, вызываемых, проводимых и поддерживаемых иностранными державами и в силу своего характера угрожающих безопасности страны» и, более широко, борьба против этих действий. Названному Управлению вменяется в обязанность: «Централизовать и исполнять все сведения, касающиеся упомянутых действий, и которые должны ему незамедлительно представляться всеми службами, занимающимися безопасностью страны; участвовать в обеспечении безопасности чувствительных участков ключевых секторов национальной деятельности так же, как и в охране секретов обороны; поддерживать необходимые связи с другими службами и организациями, имеющими к этому отношение».

Фактически обязанности политической полиции довольно объёмны. К примеру, Государственной полиции Швеции (СЕПО), подчиняющейся начальнику Центрального полицейского управления и министру юстиции, вменяется в обязанности выявление и предотвращение преступлений, направленных против безопасности государства, противодействие иностранным разведывательным службам, террористическим и экстремистским организациям по сбору информации, как в зарубежных странах, так и на территории Швеции. Одной из важнейших функций СЕПО является осуществление контроля и сбор информации о гражданах и общественной жизни страны. В настоящее время в картотеках СЕПО находятся данные на 300 тысяч шведов, в том числе на членов правительства и парламента, что, кстати, делается вопреки закону от 1968г., запрещающему заводить досье на граждан за их политические взгляды и симпатии. Колыбелью современной политической полиции по праву может считаться Франция. В истории этой страны органы политического сыска всегда играли значимую роль. Мощные аппараты тайной полиции, организованные во многом по французскому образцу, функционировали в XIX в. в Германии, Австро-Венгрии и Российской Империи. Но поистине небывалый размах получила деятельность органов политического сыска в тоталитарных государствах в XX столетии.

В настоящее время служба политической полиции в большинстве стран (Австрии, Великобритании, Дании, Италии, США, Франции и др.) входит в министерства внутренних дел или юстиции. Это, по мнению некоторых западных специалистов, само по себе уже является «гарантией от каких-то ведомственных злоупотреблений против народа».

Основными путями превенции злоупотреблений со стороны сотрудников политической полиции являются централизация управления и усиление надзора за этой службой. Показательным с точки зрения практической реализации этих планов, является итальянский закон о реформе спецслужб от 24 октября 1977г., согласно которому, непосредственная ответственность за их работу возлагается на главу правительства, а он осуществляет руководство ими через межминистерский комитет по информации и безопасности. Закон устанавливает также два уровня парламентского контроля над деятельностью органов политического сыска. Первый уровень - постоянный контроль со стороны специального парламентского комитета. Комитет, сформированный на основе критерия пропорционального представительства из четырёх депутатов и такого же числа сенаторов, получил право требовать любую информацию по профилю деятельности и обращаться с предложениями и замечаниями по этому поводу, как в межминистерский комитет, так и к главе правительства. Второй уровень -периодический контроль, когда раз в полгода премьер-министр представляет парламенту письменный отчёт о проделанной работе в области национальной безопасности. Сотрудникам политической полиции предписывается любую полученную информацию о преступных акциях или намерениях докладывать руководству службы, которое, в свою очередь, обязано ставить в известность министра внутренних дел, а тот - главу правительства. Служба оперативного вмешательства предназначена для предотвращения и подавления массовых беспорядков, а также борьбы с терроризмом.

Аналогами службы оперативного вмешательства иностранных полиций являются в России ОМОН, СОБР и некоторые другие. Их задачи, стратегия и тактика, система управления во многом совпадают. Это, на наш взгляд, позволяет утверждать, что имеются все основания для подробного информирования об опыте функционирования сил оперативного вмешательства за рубежом и для их более тесного сотрудничества на основе межведомственных соглашений.

Зарубежный опыт показывает, что основной формой борьбы с терроризмом в современных условиях является проведение спецопераций, поэтому многие страны Запада пошли по пути формирования особых подразделений и спецслужб, оснащённых современной техникой, оружием и транспортом. Они созданы более чем в 15 странах Запада, однако их действия вписываются в рамки государственной системы, при которой спецподразделения получают всестороннюю поддержку (правовую, информационную, морально-психологическую и другую) со стороны иных институтов и структур.

Сегодня антитеррористические подразделения созданы и развиваются более чем в 50 государствах мира.

Правовое, организационное и техническое обеспечение противодействия терроризму выражается, как правило, в создании и непрерывном совершенствовании государственной системы борьбы с терроризмом, в рамках которой и действуют спецподразделения.

Например, основу государственного механизма противодействия терроризму в настоящее время в США составляют федеральные министерства и ведомства, наделённые соответствующими полномочиями и практическая деятельность которых строится в рамках «концепции головного ведомства», основной принцип которой заключается в том, что если инцидент подпадает под юрисдикцию того или иного ведомства, то именно на это ведомство возлагается координация всех ответственных мер.

Вопрос выработки единой стратегии противодействия терроризму в современной России также является чрезвычайно актуальным.

В то же время вследствие того, что согласно Федеральному закону «О борьбе с терроризмом», борьбу с ним призваны вести восемь субъектов -МВД, ФСБ, ФПС, Министерство обороны и другие федеральные ведомства, - в этом вопросе присутствует определённая распылённость и раздробление сил.

На процессы взаимодействия и координации органов ФСБ, МВД и других структур органов исполнительной власти при пресечении актов терроризма влияют:

- характерное для руководителей органов государственной власти и силовых структур запаздывание с оценкой обстановки и принятием решения на применение силовых подразделений и войск для подавления широкомасштабных террористических акций;

- поспешность и несогласованность в работе руководителей взаимодействующих органов при организации применения силовых подразделений;

- сокращение сроков подготовки органов ФСБ и МВД и спецподразделений к совместным действиям, а органов исполнительной власти - к действиям в интересах успешной локализации и ликвидации террористических акций;

- недостаточная нормативно-правовая проработка взаимодействия органов исполнительной власти в борьбе с терроризмом;

- отсутствие единых взглядов на организацию единой системы управления, формы и способы совместных действий при выполнении поставленных задач;

- недостаток сил, материально-технических и финансовых средств, необходимых для реализации непрерывного процесса подготовки и ведения операций по борьбе с терроризмом;

- проведение антитеррористических операций с учётом обязательных ограничений политического и правового характера, применяемых средств, масштабов и т. п.

- недостаточная развитость систем жизнеобеспечения личного состава, не обеспечивающих автономность их пребывания вне постоянных пунктов дислокации в сложных физико-географических и климатических условиях; и ряд других причин.

Анализируя вступившие в силу соглашения о борьбе с терроризмом и экстремизмом с позиций безопасности Российской Федерации, можно отметить следующие аспекты, которые представляют интерес для осуществления взаимодействия со спецслужбами и правоохранительными органами иностранных государств, а также для практической разведывательной и контрразведывательной деятельности.

Во-первых, данные соглашения можно рассматривать в качестве правовой базы для осуществления определённых действий органов ФСБ по поручению своего государства.

Во-вторых, указанные соглашения содержат ряд положений, знание и умелое использование которых может расширить оперативные возможности российских спецслужб и правоохранительных органов.

Так, ст. 6 Конвенции о преступлениях и некоторых других действиях, совершаемых на борту воздушных судов, 1963г., предоставляет командиру воздушного судна применять в отношении подозреваемого лица «разумные меры, включая принуждения, которые необходимы» для защиты воздушного судна, поддержания порядка и дисциплины на борту и задержания такого лица. Причём в соответствии с положением ст. 10 ни командир воздушного судна, ни любой член команды или пассажир, ни владелец судна не несут ответственности за предпринятые действия при любом судебном разбирательстве.

Конвенция о физической защите ядерного материала 1980г. предусматривает возможность установления контактов и осуществление взаимодействия со спецслужбами других государств в случае незаконного захвата ядерного материала или реальной угрозы таких действий (ст. 5).

Диапазон взаимодействия может быть весьма широким: от обмена информацией до координации усилий и оказания практической помощи.

Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против морского судоходства 1988г. и Протокол 1988г., Конвенция о маркировке пластических взрывчатых веществ в целях их обнаружения 1991г., Международная конвенция о борьбе с бомбовым терроризмом 1998г.расширяют сферу применения договорно-правовых норм в борьбе с терроризмом, однако предлагаемый ими арсенал средств борьбы не выходит за рамки уже имеющихся и определённых рассмотренными соглашениями.

Таким образом, перечисленные конвенции могут рассматриваться как правовая основа для установления разовых контактов, а в отдельных случаях и для осуществления взаимодействия между спецслужбами России и правоохранительными органами и спецслужбами иностранных государств­участников этих соглашений по конкретным аспектам борьбы с международной террористической деятельностью, отдельных лиц или групп в сферах, устанавливаемых каждым из соглашений. Это актуально в свете требований ч. 6 ст. 15 Федерального закона «Об органах ФСБ в РФ».Накопленный органами ФСБ и МВД опыт свидетельствует, что в основе взаимодействия и координации органов исполнительной власти по борьбе с терроризмом должны лежать следующие положения:

1. деятельность государственных органов по борьбе с терроризмом должна осуществляться на различных уровнях: межгосударственном, федеральном и на уровне субъектов Российской Федерации. Кроме того, в каждом правоохранительном органе и специальной службе в центре и на местах должна быть организована своя система управления, в которой должны предусматривать согласование усилий штатных и приданных в оперативное подчинение органу сил и средств между собой, усилий между отдельными подразделениями органа, а также соседними органами, участвующими в противодействии терроризму.

2. организация взаимодействия и координации государственных структур, участвующих в борьбе с терроризмом в деятельности руководителей органов и их аппаратов управления должна иметь непрерывный и систематический характер;

3. руководящая и решающая роль в организации борьбы с терроризмом должна принадлежать федеральному органу исполнительной власти, специально уполномоченному осуществлять государственное управление, координацию и взаимодействие в этих вопросах на федеральном и региональном уровнях;

4. важное место в организации и противодействии терроризму должен занимать механизм его осуществления, то есть слаженная система работы руководителей органов исполнительной власти и их аппаратов управления.

Базой для создания такого механизма может послужить сложившаяся практика создания в правоохранительных органах и спецслужбах совместных (объединённых) оперативных штабов;

5. координация и взаимодействие органов исполнительной власти при совершении актов противодействия терроризму должна осуществляться на основании следующих принципов:

- равенство участников координационной деятельности при постановке вопросов, внесении предложений, разработке рекомендаций и мероприятий;

- разграничение функций каждого органа исполнительной власти в пределах предоставляемых законодательством Российской Федерации полномочий при выполнении согласованных решений и проведении совместных мероприятий;

- единоначалие при руководстве привлекаемыми силами, средствами при пресечении актов терроризма; персональная ответственность руководителей органов исполнительной власти за выполнение принятых решений.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации №338 от 7 марта 1996г. «О мерах по усилению борьбы с терроризмом» организация, координация и осуществление антитеррористической деятельности были возложены на ФСБ России, в рамках которого создана специальная структура - Антитеррористический центр. Вместе с тем в борьбе с терроризмом помимо ФСБ были задействованы МВД, ФПС, ФСО, СВР, МЧС и ряд других министерств и ведомств. В целях усиления взаимодействия различных силовых ведомств в проведении оперативно-розыскных мероприятий, в том числе по пресечению террористической деятельности, была разработана совместная инструкция об основах организации и проведения указанных мероприятий силовыми структурами страны.

Определённый опыт борьбы с терроризмом, как положительный, так и отрицательный был накоплен в ходе операции по восстановлению конституционного порядка в Чечне. В ряде регионов России были успешно осуществлены антитеррористические операции. Однако состояние борьбы с терроризмом в России характеризовалось наличием отдельных недостатков. В то время в России ещё не сложилась соответствующая общегосударственная система, отсутствовал важнейший её элемент - научно-обоснованная концепция, которая бы содержала стратегические установки и характеристику политической линии борьбы с терроризмом, а также предусматривала основные подходы к формированию механизма эффективного её проведения.

Наблюдалась потребность в разработке Федеральной программы борьбы с терроризмом. Существовавшая правовая база борьбы с терроризмом не соответствовала жизненным реалиям. В законодательстве отсутствовала достаточно чёткая политико-правовая оценка опасности терроризма.

Серьёзными недостатками страдает конструкция состава преступления «Терроризм» как в старом, так и в новом Уголовном Кодексе Российской Федерации, неоправданно ограничен ряд террористических преступлений. Не были определены правовые основы осуществления профилактики терроризма, а также проведение силовых антитеррористических операций. Достаточно слабыми были оперативные позиции российских спецслужб в террористических формированиях и экстремистской среде, а также недостаточна практика активного упреждающего воздействия на террористические структуры.

Основными субъектами ведения непосредственной борьбы с терроризмом и реализации вышеуказанных стратегических задач являются спецслужбы и правоохранительные органы Российской Федерации в рамках их компетенции.

Следует указать на объективные причины, обуславливающие необходимость разработки и принятии программы борьбы с терроризмом на общегосударственном уровне.

Во-первых, задача борьбы с терроризмом, исходя из положений действовавших законодательных актов, была возложена в прямом виде только на одно ведомство - Федеральную службу безопасности Российской Федерации. Создавалось впечатление, что эта задача и должна решаться только силами и средствами этого ведомства, а, следовательно, и нет никакой необходимости в разработке каких-либо организационных документов на межведомственном уровне.

Во-вторых, нередко в деятельности правоохранительных органов и в отдельных публикациях понимание терроризма необоснованно заужалось и сводилось к диспозиции статьи 213-3 УК РСФСР или статьи 205 нового уголовного законодательства.

Вышеуказанные подходы не находили достаточно широкого распространения, и большинство исследователей исходят из того, что терроризм представляет собой сложное социально-политическое явление, противодействие которому включает целый ряд аспектов, в том числе социальный, политический, экономический, правовой и другие. Указанное обстоятельство, в свою очередь, обуславливает необходимость объединения усилий и возможностей не только органов государственной власти, входящих в правоохранительную систему, но и других звеньев механизма государственного управления и придания борьбе с терроризмом статуса общегосударственной задачи, поскольку решение целого ряда проблем выходит за рамки компетенции правоохранительных органов.

Органы внутренних дел являются одним из основных субъектов антитеррористической деятельности. На ОВД в основном возлагается чисто силовая функция пресечения и предотвращения терроризма и в меньшей степени профилактики.

В системе МВД организацией и осуществлением мероприятий в рамках антитеррористической деятельности в той или иной степени занимались более десяти главных управлений и управлений. Антитеррористическое направление в деятельности ОВД носило недостаточно скоординированный характер. Так, отдел по борьбе с уголовным терроризмом ГУОП МВД России ввиду того, что входил в структуру одного из Главков МВД, не мог в должной мере играть роль органа внутриведомственной координации борьбы с преступностью.

Силовые операции по пресечению актов терроризма часто выполняли различные спецподразделения, в том числе СОБР, ОМОН, спецназ УИС, которые также были разъединены по принадлежности к различным управлениям. Такое же положение складывалось не только в центре, но и на местах.

В этой связи внутриведомственная координация в системе МВД зеркально повторяла ситуацию на межведомственном и общегосударственном уровнях. Поэтому здесь вполне применимы предложения, касавшиеся создания целостной системы предупреждения терроризма.В течение последних лет ОВД вплотную столкнулись с данной проблемой. В отчёте по итогам деятельности МВД РФ за 1996 год отмечалось: «в последнее время личный состав ОМОН всё чаще стал привлекаться к проведению специальных операций по пресечению актов терроризма и деятельности вооружённых преступных групп, освобождению заложников, изъятию незаконно хранящегося оружия, боеприпасов, взрывчатых и наркотических веществ».

Подразделения органов внутренних дел на транспорте осуществляют практические меры по противодействию терроризму на воздушном, железнодорожном и водном видах транспорта. Разработаны и проводятся меры по предупреждению акций терроризма на объектах морского транспорта, введён в действие план антитеррористической деятельности на морских судах с ядерными энергетическими установками.

В результате принятых мер в 2001 году было выявлено свыше 900 случаев незаконного вмешательства посторонних лиц в работу федерального железнодорожного транспорта, в том числе 26 взрывов и 17 обстрелов объектов федерального железнодорожного транспорта, 344 анонимных сообщений о минировании объектов. В пределах своей компетенции МВД России предприняло ряд мер по обеспечению общественного порядка и безопасности граждан. Постоянно проводились целевые операции оперативно-профилактического и режимного характера: «Гастролёр», «Арсенал», «Сигнал» и др.

Совместно с ФСБ России и службой авиационной безопасности авиапредприятий в московских аэропортах были приняты меры по ужесточению досмотра ручной клади и багажа пассажиров, вылетающих из столицы, введен встречный досмотр пассажиров, прибывающих в Москву из Северо-Кавказского региона.

Однако события 24 августа 2004 г. показали, что на воздушном транспорте, в области обеспечения авиационной безопасности не все благополучно. Вывод комиссии по расследованию причин авиакатастрофы самолетов ТУ-154 и ТУ-134 звучит так: их разрушение произошло «в результате воздействия зарядов взрывчатых веществ в пассажирских салонах». По сообщению Генерального прокурора России В.Устинова, следствие установило, что жительницы Грозного Аминат Нагаева и Сацита Джебирханова прибыли в аэропорт «Домодедово» рейсом из Махачкалы 24 августа в 19.45. Работники линейного отдела милиции выявили их, отобрали паспорта и передали оперуполномоченному по борьбе с терроризмом капитану милиции для досмотра их вещей и проверки на предмет возможной причастности к терактам. Сотрудник милиции отпустил их без проверки. Затем сотрудник авиакомпании «Сибирь» Коренков за взятку в тысячу рублей посадил террористок в самолеты в нарушение всех правил. При прохождении спецконтроля приборы не зафиксировали предупреждающих сигналов. В результате погибло два лайнера и более 90 человек. Госкомиссия по расследованию причин авиакатастрофы в своем заключении указала, что ни в одном аэропорту России нет оборудования, которое могло бы со стопроцентной гарантией обнаруживать как на теле, так и в теле человека запрещенные к проносу неметаллические предметы, а именно таковыми являются взрывчатые вещества. Особого внимания заслуживают вопросы взаимодействия правоохранительных органов и специальных служб.

Уровень взаимодействия не отвечает складывающейся оперативной обстановке. Если на уровне центральных аппаратов все возникающие вопросы решаются достаточно легко, то в периферийных подразделениях различных ведомств руководители действуют с оглядкой на центральный аппарат.

Необходимым условием эффективной борьбы с терроризмом является специализация. Поэтому одной из важных задач представляется создание в структуре органов внутренних дел на транспорте следующих специализированных подразделений:

- антитеррористических (с силовой поддержкой);

- кинологических (в том числе по подготовке служебных собак для выявления взрывчатых веществ);

- инженерно-технических (в составе специалистов-взрывников, саперов); лицензионно-разрешительной системы;

- пресечению незаконной миграции (незаконного передвижения по территории страны иностранных граждан и лиц без гражданства, среди которых могут быть лица, причастные либо склонные к совершению террористических актов, наемничеству и других преступлений террористической направленности);

- по обеспечению режима безопасности особо важных объектов транспорта (морских судов с ядерными двигательными установками, а также предприятий по их обслуживанию и ремонту, гидротехнических сооружений, мостов, путепроводов, тоннелей, объектов жизнеобеспечения: тепловых подстанций и других).Так, например, из 50 тысяч искусственных сооружений железнодорожного пути только 300 или менее 1,0% находятся под контролем ВОХР МПС России. Говоря о месте и роли органов безопасности в деле борьбы с политическим терроризмом, нельзя не обратить внимания на своеобразие их статуса в этой сфере деятельности. С одной стороны, по действующему законодательству, сотрудники ФСБ России не могут заниматься политической деятельностью, а с другой - обязаны проводить в жизнь политику государства и предотвращать политически мотивированные действия, создающие угрозу безопасности страны.

Для сотрудников органов ФСБ России должно быть безразлично, каковы идеологические и политические убеждения у тех или иных лиц, групп граждан, слоев населения. Их задача - предупредить возможное неконтролируемое развитие обстановки, способной породить острые и болезненные социальные конфликты, сделать все возможное для недопущения противоправных насильственных антиконституционных действий, предотвратить угрозу безопасности личности, общества и государства, человеческие жертвы, материальные потери, негативное воздействие политического, экономического, социального и иного характера.

В действующем ныне российском законодательстве, регламентирующем деятельность органов безопасности (Концепция национальной безопасности Российской Федерации, Положение о ФСБ России, законы «О борьбе с терроризмом», «О безопасности», «Об оперативно-розыскной деятельности», «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации» и др.), заложена возможность применения мер профилактики в целях недопущения совершения политически мотивированных противоправных действий, так как в каждом из перечисленных документов субъектам правоохранительной деятельности предписано заниматься предупреждением терроризма, насильственных посягательств на конституционный строй, незаконного оборота оружия и т.д.

В соответствии со ст.7 ФЗ «О борьбе с терроризмом» предупреждение, выявление и пресечение преступлений террористического характера, преследующих политические цели, отнесено к ведению органов ФСБ России.

Как представляется в самом общем виде, основанием для принятия органами безопасности необходимых мер, упреждающих опасное развитие ситуации, может быть:

1. выявление такого поведения конкретных лиц, которое, хотя и является допреступным, не имеет тенденции перерастания в противоправное;

2. обнаружение причин, порождающих насильственные антиконституционные действия и терроризм, или обстоятельств, благоприятствующих их совершению. Было бы весьма полезным, как представляется, закрепить это положение законодательно, более подробно сформулировав алгоритм определения оснований предупредительно-профилактического реагирования правоохранительных органов и спецслужб России в соответствующих подзаконных ведомственных актах.

В последние годы фиксируется тенденция повысить ответственность органов безопасности Российской Федерации за решение проблемы борьбы с терроризмом, расширить спектр задач, возлагаемых на них в этой связи.

Так, Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 января 1997 г. № 45 «О создании Межведомственной антитеррористической комиссии Российской Федерации» было определено, что за руководство, организационно-техническое и информационно-аналитическое обеспечение антитеррористической деятельности в стране отвечает именно ФСБ России.

Функции организационно-технического и информационно-аналитического обеспечения борьбы с терроризмом были сохранены за органами безопасности и более поздним постановлением правительства от 6 ноября 1998 г. № 1302.

Таким образом, складывающаяся в России ситуация в сфере борьбы с терроризмом, с одной стороны, постоянно повышает роль органов безопасности в антитеррористической деятельности, а с другой стороны -требует безотлагательного создания общегосударственной гибкой, эффективной и всеохватывающей системы мер по противодействию нарастающей террористической угрозе.

Следует заметить, что становление относительно нового направления в деятельности органов безопасности России - борьбы с терроризмом -проходит в неблагоприятных для отечественных спецслужб условиях, к которым следует отнести и непрерывную череду их реорганизаций, и упоминавшийся уже фон кризисных социально-экономических и политических процессов в стране, и проблему разграничения криминального и политического терроризма, порождающую необходимость решения сложнейшей задачи разделения компетенции ФСБ и МВД России в этой сфере.

В 1997 г. при разработке Концепции антитеррористической деятельности органов безопасности члены рабочей группы ФСБ России вынуждены были эмпирическим путем, опираясь на нужды оперативных подразделений, анализ имеющихся материалов и прогноз развития ситуации в сфере борьбы с терроризмом, строить здание антитеррористической деятельности органов безопасности, не имея возможности поставить его на прочный фундамент, так как на тот период в стране отсутствовали государственная концепция национальной безопасности, концепция борьбы с терроризмом и антитеррористическое законодательство. Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. № 1300 была утверждена Концепция национальной безопасности Российской Федерации и ныне действует в редакции Указа Президента РФ от 10 января 2000 г. № 24. В Концепции сказано, что федеральные органы государственной власти (а ФСБ РФ является федеральным органом исполнительной власти) должны преследовать на территории страны лиц, причастных к террористической деятельности, независимо от того, где планировались и осуществлялись террористические акции, наносящие ущерб Российской Федерации.

Несколько ранее Постановлением Правительства РФ от 16 января 1997 г. № 45 в целях обеспечения координации деятельности федеральных органов исполнительной власти по борьбе с терроризмом была создана Межведомственная антитеррористическая комиссия РФ.

В соответствии с Указом Президента России от 27 июля 1998 г. было создано в ФСБ России Управление конституционной безопасности. При создании Управления конституционной безопасности государством преследовалась цель выделения из системы органов ФСБ самостоятельного подразделения, специализирующегося на борьбе с угрозами безопасности Российской Федерации в социально-политической сфере (в том числе и с политическим экстремизмом. До этого эти функции были «размыты» по различным ведомствам и управлениям, что приводило к ненужному дубляжу и определенной ведомственной неразберихе, существенно снижало эффективность действий органов государственной власти.

Вступивший в силу 4 августа 1998 г. Федеральный закон «О борьбе с терроризмом» впервые в истории России закрепил систему мер противодействия терроризму. В ст. 7 Закона сказано, что ФСБ и ее территориальные органы осуществляют борьбу с терроризмом посредством предупреждения, выявления и пресечения преступлений террористического характера, в том числе преступлений, преследующих политические цели, а также посредством предупреждения и пресечения акций международного терроризма и проводят предварительное расследование по уголовным делам о таких преступлениях.

В порядке реализации норм, изложенных в Федеральном законе, 6 ноября 1988г. правительство Российской Федерации приняло постановление № 1302 «О Федеральной антитеррористической комиссии». Согласно пункту 8 Постановления, организационно-техническое и информационно-аналитическое обеспечение работы Федеральной антитеррористической комиссии возлагается на ФСБ.

Постановлением правительства Российской Федерации от 15 сентября 1999 г. № 1040 «О мерах по противодействию терроризму» на силовые ведомства, в т.ч. ФСБ, была возложена задача выявления и пресечения деятельности террористических групп, в т.ч. международных.

Таким образом, была создана законодательная основа проведения единой государственной политики противодействия терроризму в России.

Следует также указать на впервые проведенное на законодательном уровне разграничение полномочий в области борьбы с терроризмом между органами ФСБ и МВД.

Указом Президента России в существовавшую структуру Федеральной службы безопасности РФ, утвержденную в июле 1998 года, были внесены через год изменения. В соответствии с Основами (Концепцией) государственной политики Российской Федерации по военному строительству на период до 2005 года, на базе Департамента по борьбе с терроризмом и Управления конституционной безопасности ФСБ создан Департамент по защите конституционного строя и борьбе с терроризмом. В составе департамента организованы три управления с четко определенной компетенцией.

В Центре общественных связей ФСБ отмечают, что «в современных условиях для российской государственности имеют приоритетное значение вопросы защиты конституционного строя, сохранения целостности страны, борьбы с терроризмом и всеми формами экстремизма, а также разведывательно-подрывной деятельностью спецслужб и организаций иностранных государств». Как подчеркивается в сообщении, «органам безопасности в решении данных проблем отведена особая роль».В России создана Федеральная антитеррористическая комиссия во главе с Председателем Правительства России, в состав которой входят руководители соответствующих ведомств. Аналогичные комиссии создаются в субъектах Российской Федерации. Центр специального назначения, в который входят отряды «Альфа» и «Вымпел», находятся в структуре департамента по защите конституционного строя и борьбе с терроризмом ФСБ РФ. Задача «Альфы»: борьба с терроризмом, планирование и проведение боевых и специальных операций по обезвреживанию террористов и освобождению заложников в иностранных посольствах, госучреждениях и иных зданиях, на различных видах воздушного, водного и наземного транспорта; анализ материалов о формах и методах действий террористических групп. Сфера действия «Вымпела» - «атомная»: в мирное время - обезвреживание террористов на ядерных объектах; в предвоенное и военное время - уничтожение АЭС, ракетных установок противника с ядерными боеголовками. За более чем 30 лет своего существования указанные группы специального назначения провели десятки успешных операций и приобрели огромный боевой, специфический опыт. Уникальной в мировой истории является спецоперация, проведенная спецназовцами из группы антитеррора ФСБ России «Альфа» и «Вымпел» по освобождению заложников из театрального центра на Дубровке. В ходе 15-минутного штурма, в котором принимали участие 200 спецназовцев, было освобождено более 500 заложников, уничтожено 50 террористов, погибло 118 заложников. Никто из бойцов не пострадал. К сожалению, в ходе таких операций не всегда удается избежать потерь. Так, в ходе операции по спасению заложников в Беслане, сотрудники, прикрывая своими телами детей, понесли боевые потери. Только в 2004 г. в бою с террористами погибли 16 офицеров Центра Спецназначения ФСБ.

После событий в Беслане для координации усилий всех ведомств по антитеррору В.В. Путин объявил о создании «групп оперативного управления (ГОУ) на юге России. Для руководства этими группами подобрано 12 полковников внутренних войск. Задача ГОУ - предотвращать возможные вторжения незаконных вооруженных формирований и расстраивать планы террористов во всех субъектах Южного федерального округа. По замыслу МВД в подчинении этих групп будут силы и средства ФСБ, МВД, МЧС и Минобороны. А руководить их действиями надлежит главам региональных администраций. Новым направлением деятельности правоохранительных органов и спецслужб России является борьба с политическим экстремизмом.

Проявления политического экстремизма присущи ряду радикальных организаций и отдельных групп, таких, как Всетатарский общественный центр (ВТОЦ), Союз татарской молодежи «Азатлык», Союз башкирской молодежи, Национально-республиканская партия России (НРПР, лидер Лысенко), Народная национальная партия (ННП, лидер Иванов-Сухаревский), Национал-большевистская партия (НБП, лидер Лимонов), Русский национальный союз (РНС, лидер Касимовский), Революционный коммунистический союз молодежи (большевиков) (РКСМ (б), лидер Алексеев), Движение «За Советский Союз» (лидер Козлобаев), «Союз офицеров» (СО, лидер Терехов), Союз Советских офицеров (ССО, лидер Ткаченко), Революционное контактное объединение (РКО, лидер Стомахин),

Новая революционная альтернатива (HPА), Авангард Красной молодежи (АКМ, лидер Удальцов), а также группированиям, объединяющим представителей анархо-экологической направленности, которые не признают действующие институты власти и допускают возможность использования противоправных методов ведения политической борьбы.

В рамках противодействия экстремистской деятельности были сорваны замыслы функционеров «Национал-большевистской партии» организовать «вооруженное выступление» русскоязычного населения в Восточно-Казахстанской области Республики Казахстан с целью захвата власти. Было возбуждено уголовное дело в отношении лидера НБП Э.В. Лимонова и пяти его единомышленников (Лалетин О.А., Карягин Д.В., Аксенов С.А., Силина Н.Е., Пантелюк В.И.), обвиняющихся в совершении тяжких преступлений, в т.ч. предусмотренных ст.ст.205,208, 222 УК РФ.

Особое внимание вызывают попытки «лимоновцев» по приобретению автоматического огнестрельного оружия и взрывчатых веществ, которые планировались использовать для осуществления противоправных действий.

Местные национал-большевики поддерживают устойчивую связь с национал-экстремистскими группами т.н. «скинхедов» («бритоголовых»), ориентирующихся на проведение хулиганских и насильственных действий в отношении представителей негроидной расы, лиц кавказских и среднеазиатских национальностей.

Анализ опыта противодействия терроризму позволяет сделать следующие выводы:

1. Основным принципом в борьбе с терроризмом для российских правоохранительных органов должна стать предельная жесткость в сочетании с необходимой гибкостью, на что указывает практика большинства государств мира.

2. Изучение опыта английских и американских коллег по добыче необходимой информации о деятельности террористов, в том числе и через агентуру в среде террористов. По словам Виктора Карпухина, бывшего командира группы «Альфа», во время трагических событий 23-26 октября 2002 г. в Москве нашим спецслужбам активно помогали иностранные коллеги, дали всю необходимую информацию, у них много высокооплачиваемой агентуры среди террористов и в Чечне, и в Грузии, и на Ближнем Востоке. Максимальных результатов в антитеррористической деятельности можно добиться лишь при наличии слаженной системы, включающей в себя спецподразделения, ориентированные на проведения силовых операций и обеспечивающие их работу различные службы - координационные, аналитические, правовые, оперативные и иные. В России подобная система находится на стадии формирования и за ее основу можно было бы взять опыт государств: Израиля, Германии, Испании, Австрии и др.

3. Усилий одного государства в предупреждении терроризма недостаточно, требуется координация на международном уровне, обмен необходимой информацией и устранение при этом двойных стандартов.

АВТОР: Янгол В.Н.