Организационные основы противодействия терроризму (статья)
Современный период характеризуется тем, что, несмотря на определённые разногласия в подходах и организации борьбы с терроризмом как на широкой международной, так и на региональной или двусторонней основе, в мире наметилась устойчивая тенденция к усилению координации антитеррористической деятельности. Помимо того, что уже приняли ряд международно-правовых актов, к которым присоединились многие государства, координация осуществляется на уровне ведомств и правительств заинтересованных стран. Директор ФСБ России Н. Патрушев, выступая 15 декабря 2004 года на встрече с руководителями ведущих российских СМИ, сообщил: «... по линии взаимодействия с зарубежными партнёрами ФСБ России сотрудничает с 98-ю спецслужбами из 68 стран мира, в том числе с 93 спецслужбами из 63 стран на постоянной основе и 42 пограничными структурами из 35 стран мира». Россия уже несколько лет является членом Интерпола. Поэтому необходимо обратиться к опыту борьбы с терроризмом этой организации.
До середины 80-х годов международная полицейская организация, опасаясь быть обвинённой в нарушении собственного устава, запрещающего ей вмешиваться в политику, практически не занималась проблемой терроризма, поскольку последний традиционно относился к категории именно политических преступлений. Однако развитие международной преступности вынудило пересмотреть эту точку зрения.
В сентябре 1984 года Генеральная Ассамблея в Люксембурге утвердила новые «Основные направления», позволяющие Интерполу действовать, если террористы орудуют за пределами своей национальной территории. На Белградской сессии в 1986 году были одобрены Принципы Интерпола о борьбе с международным терроризмом, а в начале 1987 года в Генеральном секретариате была создана Группа антитерроризма (Группа по вопросам борьбы с терроризмом), или как её ещё называют ТЕ-группа. Как заметил по этому поводу Генеральный секретарь Р. Кендалл: «Понадобилось 15 лет со дня нашего позора на Олимпийских играх в Мюнхене в 1972 году, чтобы сделать то, что можно было сделать за один - два года».
К началу 1988 г. был достигнут необширный, но значимый прогресс, и были определены рамки обязанностей сотрудников группы не только в части рассмотрения текущих международных террористических преступлений, но и в специальных областях: связь между торговлей наркотиками и терроризмом, проблемы гражданской авиации, взрывчатка и огнестрельное оружие, компьютерная информация, специальные доклады и отчеты, международные оповещения, симпозиумы по вопросам международного терроризма, особые события и расширение связной деятельности и организационных контактов в части обеспечения соблюдения международного права. Страны-члены охотно используют каналы Интерпола во всевозрастающем масштабе для полезного обмена полицейской информацией о терроризме и преступности вообще.
Группа антитерроризма считает, что ее основная функция состоит в оказании услуг странам-членам Организации. Для этого каждая страна-член, в определенной степени каждый регион должен определить, каким образом Организация может оказаться для него полезной, поскольку ее основная задача - полезный обмен полицейской информацией и международное сотрудничество в целях борьбы с международным уголовным терроризмом.
Роль Интерпола в борьбе с терроризмом будет возрастать, поскольку, как отмечалось в докладе Генерального секретаря о деятельности группы антитерроризма, представленном на 57-й сессии Генеральной Ассамблеи в Бангкоке в ноябре 1988 г., в обозримом будущем «...международный терроризм будет оставаться крупной проблемой для правоохранительных служб. Международное сотрудничество необходимо, и Интерпол может служить в качестве одного из средств координации этого международного сотрудничества».
Развитые страны еще сначала 70-х годов последовательно наращивали свои контрмеры, в том числе совместные. Заключено свыше 50 двусторонних соглашений между США, Канадой, странами Западной Европы и некоторыми странами Ближнего Востока и Северной Африки. Россия в сложившейся ситуации просто не имеет права стоять особняком, в то время как эта проблема решается всем мировым сообществом.
В США была проведена крупная реорганизация служб безопасности, в результате чего появилась новая спецслужба - департамент внутренней безопасности, ассигнования на деятельность которого значительно превосходят существовавшие ранее.
В ряде государств были созданы специальные координирующие органы по противодействию терроризму: В Канаде это Правительственная комиссия по борьбе с терроризмом, в Гондурасе - Национальный центр по борьбе с терроризмом, в Гватемале - Президентская комиссия по национальной безопасности, в задачу которых входит, в числе прочих функций, и выработка антитеррористической политики соответствующих стран.
Помимо совершенствования правовых основ борьбы с терроризмом правоохранительные органы и спецслужбы многих стран провели непосредственные акции по ликвидации экстремистских и террористических групп и организаций на своей территории.
Несмотря на эти усилия, выработать эффективную универсально-правовую базу взаимодействия как самих государств-участников международных соглашений по борьбе с терроризмом, так и их спецслужб и правоохранительных органов мировому сообществу до начала XXI всё же не удалось.
29 октября 2004 года директор ФСБ Н. Патрушев, выступая на заседании Госдумы, заявил о том, что в России должна быть единая государственная стратегия противодействия терроризму, единые усилия всех ветвей власти, а также СМИ. Необходимо совершенствовать нормативно-правовую базу о противодействии терроризму. С этой целью должны быть приняты новые законы «О противодействии терроризму» и «Об оперативно-розыскной деятельности». И самое главное, в России должен быть создан единый управляющий центр, координирующий усилия силовых и гражданских ведомств в сфере борьбы с терроризмом.17 декабря 2004 года был принят в первом чтении законопроект «О противодействии терроризму», согласно которому ФСБ становится основным ведомством, ответственным за борьбу с терроризмом. В 2004 году в России произошёл ряд масштабных терактов. Отсутствие информации о планах и намерениях боевиков, слабая организация работы спецслужб не позволили своевременно предупредить эти преступления, повлекшие гибель людей, в том числе и бойцов центра специального назначения ФСБ.15 февраля 2006 года Президент России В. В. Путин подписал Указ «О мерах по противодействию терроризму».В целях совершенствования государственного управления в области противодействия терроризму Указ предписывал образовать властную вертикаль управления данной государственной деятельностью.
В соответствии с п. 1 Указа Президента России, образуется Национальный антитеррористический комитет, возглавляемый председателем, обязанности которого возложены на директора ФСБ России (по должности). Для координации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по профилактике терроризма, а также по минимизации и ликвидации последствий его проявлений, образуются антитеррористические комиссии в субъектах Российской Федерации. Руководителями этих комиссий в субъектах Российской Федерации по должности являются руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Для организации планирования применения сил и средств федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов по борьбе с терроризмом, а также для управления контртеррористическими операциями в составе Национального антитеррористического комитета образуется Федеральный оперативный штаб. Для управления контртеррористическими операциями в субъектах Российской Федерации, образуются соответственно оперативные штабы.
Указ Президента России №116 от 15 февраля 2006 года «О мерах по противодействию терроризму» вступит в силу со дня вступления в силу Федерального закона «О противодействии терроризму». 22 февраля 2006 года Государственная Дума приняла данный закон во втором чтении. В ходе обсуждения данного законопроекта депутаты высшего законодательного органа отметили: «... что создание новой межведомственной структуры позволит объединить усилия различных государственных структур в противодействии терроризму, в борьбе с ним и ликвидации последствий терактов. Впервые в России действия всех ветвей власти по борьбе с терроризмом будут координироваться в рамках одной структуры».
Создание антитеррористических комиссий в регионах, руководителями которых станут высшие должностные лица этих субъектов, на наш взгляд, позволит более эффективно и быстро действовать в ситуациях, аналогичных нападению террористов на театральный центр в Москве, школу в Беслане, а также масштабным атакам боевиков на Махачкалу и Нальчик. Мы помним, что во всех случаях главной проблемой контртеррористических операций была недостаточная координация усилий различных подразделений и ведомств. Предложенная Президентом России данная вертикаль управления противодействию терроризму должна повысить эффективность борьбы с терроризмом в России. Между первым и вторым чтением законопроекта «О противодействии терроризму» прошло более одного года и двух месяцев. Причём второе чтение прошло после выхода в свет Указа Президента России №116 «О мерах по противодействию терроризму». Мы предполагаем, что Государственная Дума, понимая важность введения данной системы в действие, примет Федеральный закон «О противодействии терроризму» в первом полугодии 2006 года. Пока будет дорабатываться данный законопроект, в зонах, наиболее уязвимых для терроризма, будет действовать следующая система контртеррористической деятельности.
До решения вопроса о совершенствовании управления контртеррористическими операциями на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации организацию планирования применения сил и средств по обнаружению террористических организаций и групп, их лидеров и лиц, участвующих в организации и осуществлении террористических актов на территории Северо-Кавказского региона
Российской Федерации, а также по пресечению их деятельности, осуществляют Оперативный штаб по управлению контртеррористическими операциями на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации и Региональный оперативный штаб, деятельность которых регулируется указами Президента Российской Федерации от 22 января 2001 г. №61 и от 20 июня 2003 г. № 715.В ходе обсуждения законопроекта «О противодействии терроризму» отмечено, что современный терроризм имеет политическую составляющую. Другими словами, терроризм следует рассматривать не просто как общеуголовное преступление, а как явление политическое. При первом чтении одной из основных новаций законопроекта было предложение об установлении трёх правовых режимов - террористической опасности, контртеррористической операции и чрезвычайного положения. В ходе второго чтения именно данные правовые режимы подверглись детальному обсуждению. Глава комитета по безопасности Государственной Думы В. А. Васильев, имеющий личный практический опыт по руководству проведения контртеррористической операции во время захвата заложников в театральном центре в Москве, дал высокую оценку законопроекту, который устанавливает правовые и организационные основы противодействия терроризму в Российской Федерации, определяет основные направления, формы и методы противодействия терроризму, полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также порядок координации деятельности субъектов, осуществляющих противодействие терроризму. Вместе с тем депутаты предложили изъять из проекта закона правовой режим - террористической опасности, ограничившись лишь двумя режимами - чрезвычайного положения и контртеррористической операции. Террористическая опасность определялась, как угроза реализации террористической акции, о наличии которой свидетельствуют данные, полученные федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими борьбу с терроризмом.
Зона режима террористической опасности - это территория Российской федерации, территория субъекта и региона Российской Федерации либо населённого пункта, участок местности или отдельный объект в пределах субъекта Российской Федерации, на которых вводится режим террористической опасности. Так как данные о террористической опасности получаются в основном в ходе оперативно-розыскных мероприятий, порой не дающих полного ответа на вопрос о времени существования террористической опасности и зоне, то возникает проблема ограничения конституционных прав граждан, фактически не причастных к терроризму, но проживающих в зоне, подвергшейся угрозе реализации террористической акции.
Современное международное право и, в частности, международные конвенции в области прав человека признают возможность временных ограничений гражданских прав и свобод в случае возникновения исключительных обстоятельств.
Согласно «Международного пакта о гражданских и политических правах» от 19 декабря 1966 года, «во время чрезвычайного положения в государстве, при котором жизнь нации находится под угрозой и о наличии которого официально объявляется», государства-участники могут «принимать меры и отступления от своих обязательств по настоящему Пакту» - ст. 4(1).
Следует признать, что именно при этих отступлениях могут нарушаться права человека. Поэтому в ч. 3 ст. 56 Конституции РФ оговаривается, что даже при введении чрезвычайного положения основные права и свободы личности обеспечиваются государством (ст. 20, 21, 234.1, 24, 28, 344.1, 46-54 Конституции РФ).Неслучайно, что Международный пакт 1966 года очень жестко регламентирует границы таких преступлений.
Во-первых, они должны соответствовать «остроте положения», во-вторых, не могут быть несовместимыми с другими обязательствами государств по международному праву и, в-третьих, не должны влечь за собой дискриминации на основе расы, цвета кожи, пола, языка, религии или социального положения - ст. 4(1).
Особо оговаривается - ст. 4(2), что введение чрезвычайного положения не может служить основанием для каких-либо отступлений от норм Пакта, гарантирующих право на жизнь (ст.6), запрет пыток, жестокого, бесчеловечного или унижающего достоинства человека обращения и наказания (ст.7), запрет рабства и работорговли (ст. 8), запрет на лишение свободы на том основании, что лицо не в состоянии выполнить какое-то договорное обязательство (ст.11), запрет на ретроактивное возбуждение уголовного дела, а также на назначение более тяжкого наказания, чем то, которое подлежало применению, гражданских прав на признание правосубъектности лица (ст. 16), право на свободу мысли, совести и религии (ст.18).Вот почему в Конституции России, наряду с провозглашением прав человека и гражданина в целом, предусмотрены меры по их защите. Так, ст. 2 Конституции объявляет, что защита прав и свобод человека и гражданина является обязанностью государства. Ст. 7 Закона «О безопасности» корректирует эту норму: «При обеспечении безопасности не допускается ограничение прав и свобод граждан, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом.
Должностные лица, превысившие свои полномочия в процессе деятельности по обеспечению безопасности, несут ответственность в соответствии с законодательством».
При отступлении от своих договорных обязательств государство, ратифицировавшее Пакт о гражданских и политических правах, должно немедленно информировать мировое сообщество (через посредство Генерального секретаря Организации Объединенных наций) о положениях, от которых оно отступило; о причинах, побудивших его к такому решению; о сроке, когда оно прекращает такое отступление - ст. 4 (З).Аналогичные нормы содержатся в ряде региональных международно-правовых документов.
Характер международного гуманитарного права, в целом, и обязательства государств, принятые ими на себя при заключении международно-правовых документов, в частности, предполагают, что отступления от нормального состояния должны быть сведены к абсолютному минимуму, и что критерии, которые оправдывают введение чрезвычайного положения, должны интерпретироваться строго ограничительно.
Мы полагаем, что исключение из законопроекта такого правового режима, как режим террористической опасности - не совсем верное решение. Единственным назначением чрезвычайных правовых режимов является максимально быстрое возвращение общества, столкнувшегося с необходимостью разрешения исключительных обстоятельств, к нормальному состоянию - демократическому правопорядку. Условия введения того или иного режима зависят от соответствующих угроз. Если будет введен режим террористической опасности, конституционные права будут ограничены лишь до устранения угроз, послуживших основанием введения режима. Такая превентивная мера позволит решить положительно вопрос, не прибегая к введению боле жестких чрезвычайных режимов. В связи с появлением угрозы террористической опасности оснований для введения чрезвычайного положения еще не будет, но должностные лица, как на региональном, так и на федеральном уровне будут проводить определенные мероприятия (ограничение передвижения, создание добровольных формирований и т. п.), которые по своему содержанию будут иметь уже чрезвычайный характер и выходить за пределы правового регулирования обычных законов. В связи с тем, что чрезвычайный правовой режим в данных случаях не будет вводиться, действия должностных лиц будут выходить за пределы правового поля. Такой целесообразный подход не должен иметь места в обществе, строящем правовое государство. Если существуют угрозы террористической опасности, то в потенциале создается угроза нарушения конституционных прав граждан и необходимо введение первого наиболее мягкого исключительного правового режима террористической опасности для возвращения ситуации в конституционное поле. Если мы этого не делаем (в том числе из-за боязни введения определенных ограничений для граждан), то мы можем создать такие условия, когда правам и свободам граждан может быть нанесен невосполнимый ущерб. Поэтому перед законодателем стоит задача предусмотреть различные виды исключительных правовых режимов противостояния терроризму.
Думается, что законодатель взвесив все за и против, должен ввести три режима, как это предполагалось в первоначальном проекте закона. К сожалению, депутаты Государственной Думы в очень спешном порядке провели заседание и приняли 24 февраля 2006 года указанный закон в третьем чтении. Совет Федерации одобрил данный закон и направил на подпись Президенту России В. В. Путину. Мы полагаем, что закон «О противодействии терроризму» будет подписан и в скором времени вступит в законную силу.
Однако, нам кажется, что законодатели, проведя в экстренном порядке третье чтение, не до конца оценили возможные последствия принятия столь важного и ожидаемого нормативного акта. Заботясь о конституционных правах граждан, они исключили из закона такой правовой режим, как режим террористической опасности. В то же время закон позволяет сбивать пассажирские самолёты и уничтожать суда, захваченные террористами.
В ФРГ был принят закон, который разрешал немецким «силовикам» сбивать пассажирские самолёты, захваченные террористами. Этот закон вступил в силу 15 января 2005 года. Согласно этому закону, спецслужбы имели возможность самостоятельно принимать такие решения в том случае, если возникла опасность, что захваченные пассажирские самолёты могут быть использованы для совершения терактов против наземных целей. Шесть граждан Германии, среди которых был профессиональный пилот, бывший министр внутренних дел ФРГ Герхард Баум и бывший заместитель председателя бундестага Бурхард Хирш, обратились с жалобой в конституционный суд. Суд постановил, что указанный закон противоречит основному закону ФРГ. «Защита человеческого достоинства, - заявил председатель конституционного суда ФРГ Ханс-Юрген Папир, - должна строго обеспечиваться, и она не предусматривает никаких ограничений».
Суд усмотрел, что данный закон, который действовал с января 2005 года, несовместим с правом на жизнь и гарантией человеческого достоинства. Наши законодатели, принимая закон в третьем чтении, знали об этом юридическом казусе, который произошёл в Германии. Закон был принят. 2 марта 2006 года данная проблема обсуждалась на ток-шоу Владимира Соловьёва «К барьеру!». И хотя большинство телезрителей поддержали в этом наших законодателей, но более 20 000 дозвонившихся телезрителей были против. Более того, профсоюз авиационных работников высказал опасение по поводу данного закона и обратился к Президенту страны.
Несомненно, закон этот необходим. Если бы законодатели уделили больше внимания третьему чтению, то можно было бы избежать данных проблем. Теперь судьба закона зависит от решения В. В. Путина.
С момента принятия в 1992 году Закона Российской Федерации «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации» оперативно-розыскная деятельность всех правоохранительных служб России может осуществляться только на основании закона. Принцип уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина является важнейшим общеправовым принципом, закрепленным в ст. 2 Конституции Российской Федерации.
Уважение прав и свобод означает их признание законодателем в качестве приоритетных по отношению к другим социальным ценностям.
Оперативно-розыскная деятельность по своему характеру, целям и способам их достижения не может не ограничивать указанных конституционных прав личности. Возможность такого ограничения предусмотрена ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой права и свободы граждан могут быть ограничены федеральным законом и только в той мере, какой это необходимо для защиты законных интересов других лиц.
В оперативно-розыскной деятельности законом, ограничивающим права человека, является Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности». Согласно ст. 8 этого закона проведение оперативно-розыскных мероприятий, которые ограничивают конституционные права человека и гражданина на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, передаваемых по сетям электрической и почтовой связи, а также право на неприкосновенность жилища, допускается на основании судебного решения и при наличии информации:
1. О признаках подготавливаемого, совершаемого или совершенного противоправного деяния, по которому производство предварительного следствия обязательно.
2. О лицах, подготавливающих, совершающих или совершивших противоправное деяние, по которому производство предварительного следствия обязательно.
3. О событиях или действиях, создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности Российской Федерации.
При этом часть 4 статьи 8 названного закона устанавливает, что прослушивание телефонных переговоров допускается только в отношении лиц, подозреваемых или обвиняемых в совершении тяжких или особо тяжких преступлений, а также лиц, которые могут располагать сведениями об указанных преступлениях. Ключевым среди специальных руководящих начал оперативно-розыскной деятельности абсолютное большинство юристов признаёт конспирацию, делая акцент на её значение для улучшения процесса борьбы с преступностью. Конспирация - основной специальный принцип ОРД, отличающий её от других государственно-правовых форм борьбы с преступностью. Принцип конспирации означает необходимость и легитимность использования в процессе ОРД правил и приёмов, позволяющих сохранять в тайне от преступников действия правоохранительных органов по их разоблачению. При этом ОРД осуществляется в тайне не только от лиц, причастных к совершению преступлений, но и от окружающих граждан.
Необходимость сохранения в тайне действий правоохранительных органов обусловливается рядом обстоятельств. Во-первых, потребностью принятия адекватных мер борьбы с преступлениями, которые готовятся и совершаются в условиях неочевидности с целью избежать уголовной ответственности. Тайным способам совершения преступлений государство противопоставляет тайные способы их раскрытия. Во-вторых, конспиративность позволяет избежать необоснованной или преждевременной компрометации лиц, подозреваемых в совершении преступлений, когда ОРМ проводятся при наличии непроверенной или противоречивой информации.
В-третьих, сохранение тайны является в ряде случаев непременным условием оказания гражданам помощи в раскрытии преступлений, гарантией соблюдения их конституционных прав и свобод, а также специальных прав, определённых в ст. 17 и 18 Закона об ОРД.
В определении Конституционного Суда от 14 июля 1998 г. (п. 2) было отмечено, что оперативно-розыскная деятельность объективно невозможна без значительной степени секретности. В связи с этим осуществление негласных оперативно-розыскных мероприятий с соблюдением требований конспирации и засекречивание сведений в области оперативно-розыскной деятельности само по себе не нарушает права человека и гражданина.
Принцип конспирации означает установление особого порядка получения, оформления, хранения и использования оперативно-розыскной информации, а также обязательных правил оперативно-служебными документами.
Порядок и правила конспирации закреплены в целом ряде статей Закона об ОРД. К их числу в первую очередь следует отнести ограничение пределов предоставления собранных сведений по требованию реабилитационного лица на основании ч. 4 ст. 5 Закона об ОРД; ограничение судей в праве получения сведений о лицах, оказывающих содействие правоохранительным органам на конфиденциальной основе (ч. 5 ст. 5, ч. 3 ст. 9); использование помощи должностных лиц и отдельных граждан на конфиденциальной основе (ч. 5 ст. 6, ч. 1 ст. 17, п.2 ст. 15); требование создания условий по защите сведений, содержащихся в представляемых судье оперативно-служебных документах (ч. 7 ст. 9); определение перечня сведений об оперативно-служебной деятельности, составляющих государственную тайну (ч. 1 ст. 12); вменение в обязанность органов, осуществляющих ОРД, соблюдать правила конспирации при проведении ОРМ (п. 5 ст. 14); использование документов, зашифровывающих личность и ведомственную принадлежность предприятий, помещений и транспортных средств (п. 4 ст. 15); возможность создания специальных предприятий и организаций (п. 5 ст. 15).
Принцип конспирации ОРД проявляется в том, что в соответствии с ч. 1 ст. 12 к сведениям, составляющим государственную тайну, отнесён довольно обширный перечень информации, включающий в себя данные об организации и тактике проведения ОРМ. Организация и тактика ОРД регламентированы ведомственными нормативными актами ограниченного доступа, с которыми могут ознакомиться должностные лица, имеющие допуск к сведениям, оставляющим государственную тайну. В этих нормативных актах принцип конспиративности получил наиболее детальную конкретизацию.
Результаты ОРД в соответствии со ст. 113 акта об ОРД могут использоваться в качестве поводов и оснований для возбуждения уголовных дел, а также в процессе доказывания. Чтобы использовать результаты ОРД в уголовном процессе, необходимо сведения, полученные негласным путём, проверить с помощью гласных приёмов и подкрепить материалами, которые могут выступать в качестве источников доказательств. Оперативные сотрудники, в процессе данной работы, должны обеспечить необходимую конспирацию и зашифровку конфиденциальных источников информации, гарантируя таким образом конституционное право граждан на личную тайну.
Оперативно-розыскная деятельность, хотя и проводится на основе принципов конспирации и сочетания негласных и гласных методов и средств, основана на прочной законодательной базе.
Важнейшей составляющей нормального осуществления оперативно-розыскной деятельности является контроль и надзор за указанной деятельностью.
Согласно Закону об ОРД, контроль за оперативно-розыскной деятельностью осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации в пределах полномочий, определяемых Конституцией Российской Федерации, федеральными и конституционными законами и федеральными законами. Однако указанный контроль носит общий характер и касается, главным образом, глобальных вопросов: нормального функционирования органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, их основных полномочий и т. д. По крайней мере, по отношению к проведению оперативно-розыскных мероприятий в отношении конкретных лиц этот контроль нельзя назвать определяющим.Законом об ОРД предусмотрен также и ведомственный контроль. Данный контроль имеет едва не определяющее значение для проведения оперативно-розыскных мероприятий в строгом соответствии с буквой закона. «Однако следует признать, - отмечает С. И. Захарцев, - что указанный контроль не имеет достаточных гарантий соблюдения прав и свобод человека, ибо он осуществляется внутриведомственно, без контроля со стороны».
В связи с этим, значительно возрастает роль органов суда и прокуратуры для соблюдения законности при проведении оперативно-розыскных мероприятий. Суд, объективно рассматривая материалы о проведении мероприятий, ограничивающих конституционные права лиц и давая на них разрешение, выступает основным гарантом обоснованного ограничения указанных прав.
Однако действий суда явно не достаточно для уверенности в соблюдении прав человека при осуществлении оперативно-розыскной деятельности. В связи с этим, предусмотрен также надзор за проведением оперативно-розыскных мероприятий. Указанный надзор осуществляется органами прокуратуры Российской Федерации.Прокурорский надзор за соблюдением законности при проведении оперативно-розыскных мероприятий за исключением некоторых особенностей не отличается от прокурорского надзора за осуществлением оперативной деятельности в целом.
Прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью осуществляется на основании Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 февраля 1992 г. №2202 (в ред. Федерального закона от 17 ноября 1995 г. №168-ФЗ) и в соответствии со ст. 21 федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»№144-ФЗ от 12 августа 1995 года. Поскольку часть сведений об оперативно-розыскной деятельности составляет государственную тайну, уполномоченным прокурорам на проверку ОРД должны оформить соответствующий допуск, являющийся формальным основанием для ознакомления с оперативно-служебными документами.
Исходя из содержания ч. 1 ст. 21 Закона об ОРД, Генеральный прокурор России лично определяет своим приказом прокуроров, на которых персонально возлагается надзор за использованием законодательства, регулирующего оперативно-розыскную деятельность.
В целях организации надлежащего надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» Генеральный прокурор Российской Федерации 25 апреля 2000 года издал Приказ №58 «Об организации надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»». Приказ определил прокуроров, на которых персонально возложен надзор за оперативно-розыскной деятельностью, а также подробно определён предмет прокурорского надзора.
На основе анализа предложений основной нормативной базы, регламентирующей прокурорский надзор за законностью проведения ОРД, можно сделать вывод, что прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью является важнейшей составляющей соблюдения прав человека в названной сфере и его необходимость не вызывает сомнений. Проведение прокурорского надзора за законностью проведения оперативно-розыскных мероприятий имеет существенные особенности по сравнению с организацией прокурорского надзора за иной оперативно-розыскной деятельностью. Однако в Законе об ОРД полномочия прокурора расписаны кратко, излишне обобщённо. Фактически полномочия прокурора по надзору за законностью проведения оперативно-розыскных мероприятий, ограничивающих конституционные права человека, регулируются приказами Генерального прокурора России. В обществе, строящем правовое государство, такой подход не совсем верный. Мы солидарны с мнением С.И. Захарцева, который считает, «что полномочия прокурора по надзору за оперативно-розыскной деятельностью, его права, обязанности, ответственность, пределы надзора должны быть детально закреплены на законодательном уровне».
Таким образом, в Закон об ОРД необходимо внесение дополнительных статей, чётко регламентирующих статус прокурора по надзору за оперативно-розыскной деятельностью. Мы считаем, что основой для внесения поправок и изменений в Закон об ОРД должен являться Приказ Генерального прокурора Российской Федерации №56 от 25 апреля 2000 года «Об организации надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»».
Когда речь идёт о соблюдении конституционных прав в процессе сложной оперативно-розыскной деятельности по противоборству политическому терроризму, то такая деятельность должна основываться на Федеральных законах, а не на подзаконных актах, издаваемых различными ведомствами и должностными лицами исполнительной власти нашего государства. Такое законодательное решение требует согласованных действий законодателя как по изменению Закона об ОРД, так и по принятию нового закона «О противодействии терроризму», строго координируемого нормативной базой, регламентирующей процесс противодействия терроризму.
АВТОР: Янгол В.Н.